341/94 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Rel: Cons. Ribeiro Mendes Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: 1. Em 30 de Janeiro de 1984, A., viúva, B., casada, C., casada, D., solteiro, todos residentes no sítio ----------------, -------------, concelho -------------, E., ausente no ------ e representado pela primeira, e F., ausente na -------- e representada pelo procurador G., vieram requerer ao Secretário Regional da Agricultura e Pescas da Madeira a remição do terreno identificado nos autos, onde se achavam implantadas umas benfeitorias da propriedade daqueles, por não ter sido possível chegar a acordo com a senhoria, H., residente na Rua -------, nº -------, ----------. O pedido de remição foi formulado ao abrigo do art. 3º do Decreto Regional nº 13/77/M, de 18 de Outubro, e de outras normas de legislação regional sobre a extinção da colonia. Notificada a senhoria, veio a mesma referir que havia uma outra comproprietária, I., e que ambas tinham requerido à Câmara Municipal do Funchal a expropriação das parcelas de benfeitorias dos requerentes, por se achar aprovado um plano de urbanização para o prédio referido. Pediu, por isso, a suspensão do processo de remição, invocando para tal uma norma da legislação regional sobre colonia (a fls. 32). Realizou-se a arbitragem, tendo o valor do terreno sido fixado em 156.372$00, isto é, resultante da atribuição do valor de 314$00 por metro quadrado, para efeitos de remição. Em 29 de Maio de 1984, os autos foram remetidos ao Tribunal Judicial do Funchal. Por despacho de 23 de Maio de 1986, a fls. 38, foi determinado que o processo aguardasse a decisão a proferir pelo Tribunal Constitucional num recurso interposto num outro processo, também referente a colonia, instaurado no Tribunal do Funchal. Após o recebimento do outro processo que subira em recurso ao Tribunal Constitucional, foi determinado em 1988 que as partes informassem se já tinha sido determinada a expropriação da parcela de benfeitorias (despacho de fls. 38 vº). Vieram a ser concedidos vários prazos às comproprietárias para comprovarem o andamento do processo de expropriação. Chegou a ser pedida a suspensão da instância pelas comproprietárias, tendo os requerentes manifestado a sua oposição. Tal pedido de suspensão veio a ser indeferido por despacho de fls. 65 vº - 66, proferido em 17 de Maio de 1989. Deste despacho interpuseram as comproprietárias H. e I. recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, o qual foi admitido. Este recurso de agravo subiu à segunda instância, tendo sido negado provimento ao mesmo por acórdão de 8 de Março de 1990 (a fls. 80 a 81 vº). Tendo os autos baixado de novo ao tribunal a quo, foi proferido despacho a adjudicar a propriedade e posse do terreno aos requerentes (a fls 86 e vº, despacho de 11 de Junho de 1990). Após a notificação deste despacho, foi então interposto recurso da decisão arbitral pelas comproprietárias referidas, as quais se não conformaram com o valor da indemnização determinado pelos árbitros, considerando que a mesma devia ser fixada em 2.490.000$00. Realizada prova pericial, foi estimada, por maioria, como valor do "terreno" a quantia de 1.972.827$00, correspondendo a 3.961$50 por metro quadrado, tendo o perito nomeado pelos requerentes considerado que o valor fixado fora obtido considerando os preços do mercado livre da oferta e da procura, sem atender ao critério da lei (preço da terra para fins agrícolas e por desbravar). Nessa medida, considerou como justo o valor do "terro" de 1.312$50 por metro quadrado, discordando da mais-valia atribuída pelos outros peritos. Por sentença de fls. 117 a 119 vº, proferida em 8 de Julho de 1991, o juiz do Tribunal Judicial do Funchal julgou parcialmente procedente o recurso das requeridas, fixando o valor da indemnização em 653.625$00, correspondente a 1.312$50 por metro quadrado. Inconformada com esta decisão, dela interpôs recurso para a Relação de Lisboa a requerida H., o qual foi admitido. Também os requerentes interpuseram apelação da mesma decisão, na parte que lhes foi desfavorável. Ambos os recursos foram admitidos. Nas alegações da apelante H., foi suscitada a questão da inconstitucionalidade material do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto, entretanto entrada em vigor, afirmando-se que tal norma, "ao impor, no valor actual do solo, apenas a consideração do fim agrícola abre a porta a um verdadeiro confisco" (a fls. 132 vº). Mostrar-se-ia, assim, violado o nº 2 do art. 62º da Constituição, visto que a remição da propriedade do solo configuraria uma expropriação por utilidade privada ou particular. Por acórdão proferido em 24 de Setembro de 1992, a Relação de Lisboa negou provimento a ambas as apelações, confirmando a decisão recorrida. No que toca à invocada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, pode ler-se nesse acórdão: "Temos para nós que a solução preferível é a que defende a constitucionalidade material do preceito em causa (já se viu que o nº 2 do art. 7º [do Decreto Regional nº 13/77/M] e o nº 2 do art. 2º [da Lei nº 62/91] são idênticos). Como se lê no citado acórdão de 24.4.86 [da Relação de Lisboa], «o art. 62º nº 2 da Lei Fundamental respeita à expropriação por utilidade pública e o caso dos autos é de remição do terreno da colonia pelo colono rendeiro». Uma vez que se trata de matéria sediada no âmbito da constituição económica, é o art. 83º (que corresponde ao art. 82º da anterior revisão) o aplicável. Este preceito «deixa à lei uma margem de discricionariedade na fixação da indemnização em caso de nacionalização ou outra intervenção ....em meio de produção», lê-se no citado Acórdão nº 194/89 do Trib. Constitucional." (a fls. 146 e vº dos autos). 2. Deste acórdão interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional as requeridas H. e I., nos termos do art. 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, invocando que o nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91 - norma aplicada no acórdão recorrido - era inconstitucional, por violar os princípios materiais da igualdade e proporcionalidade (a fls. 151). O recurso foi admitido, tendo os autos sido remetidos ao Tribunal Constitucional. 3. Distribuído o recurso, vieram a apresentar alegações as recorrentes e os recorridos. As recorrentes formularam as seguintes conclusões, pretendendo que fosse julgada inconstitucional a norma aplicada pelo tribunal recorrido: "a) A questão da inconstitucionalidade orgânica da norma do nº 2 do art. 7º do Dec. Regional nº 13-M/77, de 18 de Outubro - inconstitucionalidade esta indiscutível - está prejudicada pela publicação da lei nº 62/91, de 13 de Agosto; b) O nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, reproduziu o nº 2 do art. 7º do Dec. Regional nº 13-M/77; c) A remição da propriedade do solo configura uma expropriação por utilidade privada ou particular; d) Como tal está sujeita ao princípio constitucional do pagamento da justa indemnização vazado no nº 2 do art. 62º da Constituição da República Portuguesa; e) A consagração deste princípio não é mais do que a entronização de um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e, nessa medida, sujeito apenas às restrições previstas na Constituição - cfr. art. 17º da Lei Fundamental; f) O princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos postula que os expropriados-senhorios sejam reconstituídos em termos de valor à posição que detinham antes da ablação; g) A justa indemnização mede-se pelo valor real e corrente do bem remido; h) A limitação imposta no nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91 - idêntica à do nº 2 do art. 7º do Dec. Regional nº 13-M/77 qual seja, a consideração necessária em todos os casos dos "fins agrícolas" -, não permite alcançar aquele desiderato da justa indemnização; i) O "jus aedificandi" deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, dada a efectiva potencialidade edificativa do terreno remido; j) A disciplina do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto, equivalente à do nº 2 do art. 7º do Decreto Regional nº 13-M/77, colide com o princípio cunhado no art. 62º, nº 2 da Constituição; l) Para quem admita que a questão sub judice contende com "matéria sediada no âmbito da constituição económica" - hipótese que não se concede - então a referida disciplina viola o art. 82º da Constituição na versão da Lei Constitucional nº 1/82 (hoje, art. 83º); m) De acordo com as alíneas anteriores, deve ser considerado materialmente inconstitucional o referido nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto, que substituiu idêntica norma do Decreto Regional nº 13-M/77, de 18 de Outubro (a do nº 2 do art. 7º) e cuja inconstitucionalidade material também deve ser declarada, ou seja, deve este Alto Tribunal decretar a inconstitucionalidade material da norma "O valor da indemnização, caso não se verifique acordo entre as partes, corresponde ao valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar"; n) Como é a própria Constituição a outorgar ao expropriado o direito a uma indemnização justa (art. 62º, nº 2), qualquer lei que permita expropriações - ou actos análogos sem uma indemnização justa está ferida de inconstitucionalidade material; o) Decidindo de forma diversa, o douto acórdão recorrido violou, entre outros, os arts. 207º, 62º, nº 2, 13º e 83º (anterior 82º), todos da Constituição da República Portuguesa" (fls. 164 vº a 166 dos autos). Os recorridos, por seu turno, sustentaram a plena conformidade constitucional do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, considerando não haver qualquer analogia entre os institutos da remição da colonia e das expropriações, nomeadamente atendendo à regulamentação da sobrevalorização no caso de mudança de destino do terreno onde foram implantadas as benfeitorias e à concessão de um direito legal de preferência durante um prazo longo ao senhorio remido ou seus sucessores (arts. 19º e 20º do Decreto Regional nº 13/77/M, de 18 de Outubro). Nessa medida, propugnaram pela negação de provimento ao recurso de constitucionalidade. 4. Foram corridos os vistos legais. Não há razões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso, pelo que há que apreciar e decidir. II 5. Constitui objecto do presente recurso a questão da invocada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91, de 13 de Agosto. Estabelece esse art. 1º, subordinado à epígrafe "indemnização por remição do solo", o seguinte: "1 - A efectivação da remição do direito de propriedade do solo pelo colono, prevista no artigo 3º do Decreto Regional nº 13/77/M, de 18 de Outubro, confere ao senhorio direito a indemnização. 2 - O valor da indemnização a que se refere o número anterior, caso não se verifique acordo entre as partes, corresponde ao valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar. 3 - O valor dos ónus ou encargos que incidam sobre a terra remida, quando constituídos, é deduzido ao montante de indemnização a pagar pelo remitente". 6. A Lei nº 62/91 foi aprovada pela Assembleia da República, sob proposta da Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma da Madeira, como decorre do preâmbulo. De harmonia com o disposto no seu art. 5º, tal lei "é aplicável aos processos de remição de colonia que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor". Dada a sua aplicabilidade imediata aos processos pendentes, o nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/ 91 foi aplicado pela Relação de Lisboa no acórdão recorrido, não obstante a adjudicação da propriedade do solo aos colonos ter ocorrido durante a vigência do nº 2 do art. 7º do Decreto Regional nº 13/77/M, de 18 de Outubro, norma que foi revogada e substituída por aquela cuja constitucionalidade se discute no presente recurso. O teor literal do nº 2 do art. 7º deste Decreto Regional nº 13/77/M é praticamente idêntico ao da norma revogatória: "O valor da indemnização, caso não se verifique acordo entre as partes, corresponde ao valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar". A partir de 1989, esta última norma veio a ser julgada organicamente inconstitucional em diferentes acórdãos do Tribunal Constitucional, por violação do disposto na alínea q) da versão originária do art. 167º da Constituição de 1976 (por todos, veja-se o Acórdão nº 194/89, publicado no Diário da República, II Série, nº 112, de 16 de Maio de 1989, cuja doutrina foi posteriormente seguida em numerosas decisões de ambas as secções deste Tribunal). Seguramente por ter conhecimento destes repetidos juízos de inconstitucionalidade orgânica, veio o legislador parlamentar nacional a elaborar a referida Lei nº 62/91, pretendendo, assim, pôr termo ao vício detectado na legislação regional. 7. Recorrentes e recorridos reconhecem nas respectivas alegações que não importa debater as questões de constitucionalidade respeitantes ao nº 2 do art. 7º do Decreto Regional nº 13/77/M, visto o mesmo se achar já revogado e não ter sido, por isso, aplicado na decisão recorrida. Importa, por isso, apreciar se a norma actualmente em vigor - e cujo teor literal é idêntico à norma revogada, como se viu - padece de inconstitucionalidade, por violação do nº 2 do art. 62º ou do art. 83º da Constituição da República. Quer dizer, importa apurar se o legislador constitucionalmente competente podia estabelecer como critério de indemnização a pagar ao senhorio, no caso de falta de acordo entre este e o colono, o "valor actual do solo considerado para fins agrícolas e por desbravar". 8. O art. 101º, nº 2, da Constituição de 1976, na sua redacção originária, dispunha que seriam extintos os regimes de aforamento e colonia, tendo o art. 55º da Lei nº 77/77, de 29 de Setembro (primeira lei de reforma agrária) repetido que os contratos de colonia seriam extintos, passando as situações daí decorrentes a reger-se pelas disposições do arrendamento rural e por legislação estabelecida em decreto da assembleia regional. Foi neste contexto que foi publicado o Decreto Regional nº 13/77/M, onde se encontra pela primeira vez uma norma a consagrar um critério de cálculo da indemnização devida pelo remidor da colonia ao remido senhorio. Várias dúvidas de constitucionalidade foram sendo suscitadas depois, a propósito do regime jurídico da extinção da colonia, sobre as quais se vieram a pronunciar a Comissão Constitucional (Parecer nº 32/82, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 21º, págs. 63 e segs.; acórdão nº 460, in Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, págs. 122 e segintes) e, a partir de 1984, o Tribunal Constitucional. No acórdão nº 460 da Comissão Constitucional, afirmou-se que se não detectavam "nas soluções contidas no diploma regional indícios de que não haja sido estabelecido um princípio de justa indemnização na remição coactiva (artigos 7º, nº 2, 10º, nº 1, e 14º, nº 2), indemnização que tem, para ser justa, de levar em conta os valores diferentes do terreno na situação hipotética de «por desbravar» e o das benfeitorias implantadas pelo colono à custa do seu labor. Injusta era a situação anterior de permitir a remição apenas ao senhorio, muito embora tal fosse a solução costumeira desde tempos imemoriais" (Apêndice cit., pág. 128, nº 25). O Tribunal Constitucional, através do seu Acórdão nº 14/84, veio a considerar que o parâmetro constitucional a utilizar para apreciar a conformidade das normas sobre remição da colonia e cálculo de indemnização face à Lei Fundamental deveria ser o contido no art. 82º desta última (correspondente hoje ao art. 83º, após a segunda revisão constitucional), e não o art. 62º, nº 2. Pode aí ler-se o seguinte: "Qualquer que seja a leitura que haja de fazer-se do artigo 62º da Constituição, quando se trate de propriedade de meios de produção considerados nessa qualidade, o artigo 62º abre-se às normas pertinentes da «constituição económica», entre as quais cumpre salientar, em geral, a do artigo 82º (segundo a qual «A lei determinará os meios e formas de intervenção e de nacionalização e socialização de meios de produção, bem como os critérios de fixação de indemnizações») e, em particular, os artigos 101º e 96º do capítulo respeitante à reforma agrária [referência à versão aprovada em 1982, pela primeira revisão constitucional]. Quando se trate de matérias especificamente sediadas no âmbito da constituição económica, o artigo 62º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações" (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 2º, pág. 345) No Acórdão nº 194/89, já atrás citado, o Tribunal Constitucional teve ocasião de considerar conforme à Constituição, do ponto de vista material, o nº 2 do art. 7º do Decreto Regional nº 13/77/M. Escreveu-se aí: "É que, se não se vê que o valor a ter em consideração pudesse deixar de ser o valor actual- porque tal sempre seria exigido pelos princípios gerais - nem tão-pouco o valor do solo por desbravar - na medida em que, em boa verdade, só esse solo por desbravar constituía propriedade do senhorio, uma vez que as benfeitorias, incluindo o arroteamento, foram introduzidas pelos colonos-rendeiros -, já a opção de apenas se levar em conta o valor do solo para fins agrícolas, com exclusão, por exemplo, do valor resultante da sua capacidade potencial para outros fins, designadamente no âmbito do jus aedificandi, não era necessariamente imposta pelo sistema e resultou de uma escolha discricionária do legislador. E, se tal escolha, de um ponto de vista da sua conformidade material com a Constituição, se não apresenta censurável, porquanto a indemnização resultante da remição da propriedade do solo, por extinção da colonia, se inscreve efectivamente no âmbito da reforma agrária e, portanto os respectivos critérios se hão-de subordinar ao determinado no referido artigo 82º da lei fundamental, e não já, obrigatoriamente ao estabelecido no seu artigo 62º, nº 2, a verdade é que, como vimos, tal opção implicou a emissão de normação primária, da exclusiva competência da Assembleia da República, em conformidade com o disposto na alínea q) do artigo 167º da Constituição da República Portuguesa (versão de 1976)". 9. Não é assim de estranhar que, na mesma linha jurisprudencial, o Tribunal Constitucional tenha já julgado conforme à Constituição o nº 2 do art. 1º da Lei nº 62/91. Assim o fez no Acórdão nº 605/92 (in Diário da República, II Série, nº 83, de 8 de Abril de 1993), tirado pela 2ª Secção do mesmo Tribunal. No presente recurso, importa reafirmar uma vez mais tal linha jurisprudencial, remetendo por inteiro para esse Acórdão nº 605/92. Passa, assim, a transcrever-se o seguinte passo deste aresto: "O preceito constitucional à luz do qual há-de o Tribunal julgar da conformidade constitucional da norma sub iudicio é, com efeito, o artigo 83º da Constituição (correspondente ao artigo 82º, na versão de 1982), e não o seu artigo 62º, nº 2. O nº 2 do artigo 62º - que prescreve que a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização - rege para as coisas, objecto de propriedade privada, que, se não fossem razões de utilidade pública capazes de legitimar o exercício do ius expropriandi, se manteriam na esfera jurídica dos particulares. Está aí em causa, com efeito, a privação do direito de possuir as coisas e de dispor delas livremente, «segundo as leis» - direito que o nº 1 do mesmo artigo 62º garante [...]. Ora, essa não é a situação das coisas para que rege a norma sub iudicio. As coisas por que haverá que pagar indemnizações, calculadas de acordo com os critérios por ela fixados, são as que podem ser objecto de remição nos termos prescritos pelo artigo 3º do Decreto Regional nº 13/77/M. São coisas que não podem manter-se na situação jurídica de dupla pertença em que se encontram (a propriedade do solo, a pertencer ao senhorio, a das benfeitorias, ao colono), antes têm que ser encabeçadas por um dos titulares dos direitos que sobre elas incidem - coisas, assim, de cuja propriedade o dono tem, mesmo, de ser privado. A remição do direito à propriedade do solo é, na verdade, uma consequência necessária da extinção da colonia. E a extinção da colonia foi imposta pela própria Constituição [...]. Sendo isto assim, a norma aqui sub iudicio do que trata é da indemnização a pagar pela propriedade de um solo, que está condenado a pertencer a outrem - mais concretamente, ao colono que promoveu o seu arroteamento, nele implantou benfeitorias e tem vindo a cultivá-lo. É uma norma que, assim, regula a indemnização a pagar ao proprietário de um terreno que é objecto de uma medida de reordenação fundiária - de uma medida ou forma de intervenção num meio de produção (um solo, que era objecto de um contrato de colonia, entretanto constitucionalmente extinto)." (Diário cit., págs. 3820-3821) Como acentua o Acórdão nº 605/92 - que se vem acompanhando - o art. 83º da Constituição estatui que será a lei a determinar os meios e as formas de intervenção nos meios de produção e solos, bem como os critérios de fixação da correspondente indemnização. Ora, no que toca aos critérios de indemnização, o Tribunal Constitucional teve ocasião de decidir - no Acórdão nº 39/88, a propósito da fixação das indemnizações por nacionalizações - que tais critérios têm de respeitar o princípio de justiça que vai implicado na ideia de Estado de direito: "[...] isso exige que esses critérios não sejam susceptíveis de conduzir ao pagamento de indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas [...], nem a pagamentos tão diferidos no tempo que equivalham a indemnizações irrisórias ou absolutamente desproporcionadas. E questão é ainda que as distinções que se estabelecerem não sejam manifestamente arbitrárias ou carecidas de todo o fundamento material" (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º volume, pág. 258). Ora, o critério do legislador regional, recebido agora pelo legislador nacional, de atender ao valor actual do solo, considerado para fins agrícolas e por desbravar, para cálculo da indemnização a pagar pelo colono remidor ao senhorio remido, não ofende o princípio de justiça ínsito na ideia de Estado de direito, nem ofende os princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade. O legislador goza nesta matéria de ampla liberdade de conformação, não havendo nenhuma norma constitucional que lhe imponha a consideração de uma eventual capacidade edificativa do solo objecto de remição para fixar a indemnização a pagar ao senhorio, visto que, "pertencendo ao senhorio apenas o solo por desbravar (enquanto que ao colono pertencem todas as benfeitorias, incluindo o arroteamento), em direitas contas, a norma sub iudicio prevê que aquele seja indemnizado de tudo quanto, em boa verdade, lhe pertence - o que vale dizer que a opção legislativa não fere aquele princípio de justiça que o artigo 83º da Constituição manda respeitar" (citado Acórdão nº 605/92, Diário cit., pág. 3821). Conclui-se, assim, não estar a norma impugnada afectada de inconstitucionalidade, visto a indemnização a pagar pelo colono ser proporcionada ao valor do direito do senhorio que é extinto. III 10. Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, confirmando, em consequência, o acórdão impugnado. Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Dinis Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa (Vencido, conforme a declaração de voto junta ao Acórdão nº 605/92, supra citado)