2378/11.1BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

No âmbito de um recurso de uma decisão proferida numa ação administrativa, se a sentença recorrida se debruçou sobre o mérito da causa e nas conclusões do recurso jurisdicional, apenas se colocam questões de direito, não sendo posta em causa a factualidade considerada na decisão recorrida, nem se invocando factos que aí não hajam sido contemplados, assim como não sendo feito qualquer juízo sobre questões de facto e probatórias, e, o valor da ação fixado é indeterminável, a apreciação do mesmo cabe ao STA (cf. artigos 26º, nº 1, al. b) e 38º, nº 1, al. a), do ETAF, 279º e 280º nº 1 do CPPT e 151º do CPTA).

Acordam, em conferência, os Juízes que constituem a Subsecção Tributária Comum do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

O Município de Loures veio recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, na qual foi julgada procedente a ação administrativa especial que as sociedades, I......., S.A., F......., S.A. e O......., S.A. , intentaram com vista à declaração de ilegalidade do tarifário do serviço de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, resíduos sólidos e serviços prestados, praticado no ano de 2011, pelo Município de Loures, bem como a anulação da faturas emitidas ao abrigo daquele tarifário e a consequente devolução às AA. dos valores pagos.

A Recorrente apresentou as suas alegações de recurso, com as seguintes conclusões:

A- O artigo 69.°, n° 3 do Decreto-Lei 194/2009 de 20 de agosto pôs termo ao princípio da obrigatoriedade da ligação à rede pública relativamente às efluentes águas residuais, permitindo outras opções desde que licenciadas.

B- O aludido artigo 69.°, n° 3, assegurou o princípio da liberdade de escolha em matéria de escoamento e tratamento de águas residuais.

C- A jurisprudência comunitária vem qualificando as prestações a pagar pelo escoamento de águas residuais como preços (tarifas).

D- As interpretações das normas da Lei das Finanças Locais devem ter em consideração a doutrina e jurisprudência comunitária em distinção entre taxas e preços (públicos ou privados).

E- O artigo 16.° da Lei das Finanças Locais em vigor à data dos factos submetidos a juízo e o artigo 21.° da atual Lei das Finanças Locais qualificam como preços as prestações a pagar pelos consumidores em matérias de águas residuais, submetendo-os ao princípio da recuperação dos custos e subsidiando o exercício da atividade aos normativos emanados do Regulador.

F- Consistindo a retribuição (tarifa) a pagar pelos consumidores da rede municipal de águas residuais em preço, não se verifica qualquer violação do art°. 15°, n° 2 da Lei 2/2007, de 15 de janeiro e do art°. 4°, n° 1 da Lei 53-E/2006, de 29 de dezembro.

G- Não tem aplicação ao caso em apreço, o disposto na Lei 53-E/2006, e 29 de dezembro, uma vez que esta lei regula “as relações jurídico-tributárias geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais” (art° 1°, n° 1).

H- A douta sentença considerou nulo o tarifário de águas residuais do ano de 2011 por falta de fundamentação objetiva do tarifário.

I- O artigo 16° da Lei das Finanças Locais deve interpretar-se conjugadamente com as disposições da POCAL (D.L. 54-A/99, de 22/02, designadamente no seu ponto 2.8.3 sobre a contabilização dos custos das funções).

J- As disposições contabilísticas dos SMAS, sobre custo de atividade de águas residuais servem de base ao cálculo da tarifa.

K- O coeficiente de afluência de águas residuais de 0,90, que integra o cálculo da tarifa de águas residuais, resultou da orientação do IRAR sobre cálculo de tarifas (Recomendação do IRAR n° 1/2009), servindo de base também à restruturação dos preços praticados no saneamento de águas residuais, de resto nos mesmos termos que a maioria dos operadores nacionais.

L- O estudo referido supra demonstra que a fixação do tarifário impugnado obedeceu ao princípio da recuperação de custos.

M- Esse estudo demonstrou igualmente que a tarifa se encontrava bem calculada, apesar da introdução do fator de afluência de 0,90.

N- Decidindo em contrário a douta sentença recorrida violou o disposto no artigo 16.°, n.°s 1, 2, 3, 4 e 6 da Lei das Finanças Locais à data em vigor (Lei 2/2007).

O- A estrutura dos serviços do SMAS encontra-se organizada numa perspetiva de Marketization, o que a coloca numa orientação de mercado para os serviços a prestar, em concreto no serviço de saneamento de águas residuais, atenta a possibilidade de o consumidor poder recorrer ao mercado para se socorrer de outro prestador de serviços (o de montagem de uma ETAR individual).

P- A recomendação do IRAR n.° 1/2009 deve ser tida em consideração no julgamento por deter elementos necessários à fundamentação do coeficiente 0,9.

Termos em que deve a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça ser válido o tarifário de águas residuais de 2011 do Município de Loures e em consequência que não merecem qualquer reparo as faturas emitidas às recorridas com base naquele tarifário, absolvendo o recorrente de emitir novas faturas para os períodos em causa e de devolver os valores já pagos às recorridas e condenando as recorridas ao pagamento das custas;

Com o que se fará costumada, JUSTIÇA”.

A recorrida não apresentou contra-alegações.

Os autos foram com vista ao Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, nos termos do art.º146º do CPTA.

Por despacho de 03.09.2021, da então Juíza Relatora, foi suscitada oficiosamente a questão da incompetência hierárquica deste Tribunal Central Administrativo e ordenada a notificação às partes para se pronunciarem.

Apenas o recorrente, Município de Loures, pronunciou-se, dizendo, em suma que: “sendo entendimento que esse Tribunal é hierarquicamente incompetente para conhecer do presente recurso deve, nos termos do disposto no art.º 18º do CPPT, o processo ser remetido ao STA, com as legais consequências.”

Colhidos os vistos legais, nos termos do art. 657.º, n.º 2, do CPC, ex vi art.º 281.º do CPPT, vem o processo à Conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR:

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas as questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer [cf. artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 do CPC, ex vi artigo 2.º, alínea e) e artigo 281.º do CPPT].

Nesta conformidade, cabe a este Tribunal apreciar e decidir, primeiramente, a questão prévia da incompetência deste Tribunal em razão da hierarquia;

- Se se concluir que este é o Tribunal competente, haverá então que apreciar os erros de julgamento anotados à decisão recorrida.

III- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:

A sentença recorrida proferiu a seguinte decisão relativa à matéria de facto:

A) Em 26 de Outubro de 2010 foi apresentada proposta, para a aprovação dos tarifários de água, águas residuais, resíduos sólidos e serviços prestados, para vigorar a partir do dia 1 de Janeiro de 2011, nos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures, pelo Presidente da Câmara de Loures, que veio a ser aprovada por unanimidade, e da qual consta o seguinte teor:

(Cfr. documento n.º 22junto com a Petição Inicial)

B) Em 16 de Junho de 2011 foi apresentada proposta n.° 285/2011, pelo Presidente da Câmara de Loures, para a aprovar a alteração do tarifário de 2011 — tarifa de águas residuais, vigorar a partir do dia 1 de Janeiro de 2011, nos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures, que veio a ser aprovada por unanimidade, e da qual consta o seguinte teor:

(Cfr. documento n.º23junto com a Petição Inicial)

C) O tarifário de águas residuais no ano de 2011 para o Município de Loures era o seguinte:

(Cfr. documento n.º23 junto com a Petição Inicial)

D) O tarifário de águas residuais no ano de 2010 para o Município de Loures previa, quanto ao cálculo do valor variável, a soma dos escalões multiplicada por 37,2%.

(Facto constante no ponto 13 da Petição Inicial e não impugnado)

E) Entre 2 de Maio de 2011 e 18 de Agosto de 2011 foram emitidas às Autoras facturas referentes à tarifa de águas residuais do ano de 2011, com os n°s 21120016040 no valor de €2.964,22; 21120018063, no valor de € 1.352,74; 21120019784, no valor de € 1.004,59; 21120025995, no valor de € 750,12; 21120028477, no valor de €2.030,02; 21120030472, no valor de €2.682,99; 1120016031, no valor de € 22.730,51; 21120018055, no valor de €23.750,28; 21120019776, no valor de €22.800,45; 21120025988, no valor de € 26.079,97; 21120029260, no valor de €19.218,33; 21120030465, no valor de €12.286,78; 21120016053, no valor de € 7.948,69; 21120018070, no valor de €10.386,78; 21120019794, no valor de €10.846,28; 21120026011, no valor de €12.729,83; 21120029262, no valor de € 10.458,82; e 21120030480 no valor de € 9.194,28.

(Cfr. documentos n.°s 4 a 21juntos com a Petição Inicial)

“A decisão sobre a matéria de facto realizou-se com base na análise do teor dos documentos constantes nos autos, bem como no acordo das partes, conforme referido a propósito de cada alínea do probatório.”.

IV- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO:

Vem o presente recurso interposto pelo Município de Loures da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, a qual decidiu julgar procedente a presente ação administrativa especial, deduzida pelas AA., as sociedades I......., S.A., F......., S.A. e O......., S.A. ,visando o reconhecimento da ilegalidade do tarifário das águas residuais, para o ano de 2011.

Para concluir pela procedência da presente ação administrativa especial, o Tribunal a quo louvou-se do seguinte discurso fundamentador:

“(…) o acto pelo qual se procedeu ao aumento do tarifário para o ano de 2011, constante da alínea B) do probatório, verifica-se que o mesmo redunda apenas numa deliberação aprovada pela Assembleia Municipal de Loures.

Ademais, resulta do referido acto que o mesmo não contém qualquer fundamento subjacente, ficando por conhecer quais foram os motivos que levaram a tal tomada de decisão.

Embora o Município de Loures invoque que existiu um aumento de custos com as estruturas afectas ao serviço em causa, a verdade é que não utilizou tal motivo ou qualquer outro para fundamentar o aumento de tarifário.

Na verdade, a referida aprovação de tarifário ao produzir efeitos jurídicos na esfera jurídica de outrem, como ocorreu com as Autoras, carece de ser fundamentado, de forma a permitir que as mesmas possam conformar-se com o mesmo ou por outro lado, invocar algum vício que entendam verificar-se.

Ora, sucede que tal não é possível, por não existir qualquer fundamentação que acompanhe o tarifário em causa.

Nem tão pouco é possível ao Tribunal aferir se o aumento de tarifário foi ou não proporcional, simplesmente porque se desconhece a fundamentação que suportou o referido aumento.

Apesar de o Município de Loures alegar ter atendido à Lei 58/2005 de 29 de Dezembro, e à Lei 97/2008 de 11 de Junho na aprovação do tarifário em causa, a verdade é que decorre do já exposto que não o fez.

Desde logo, porque não explicitou através da respectiva fundamentação integrante do acto através do qual procedeu ao aumento do tarifário, quais os motivos que, em concreto, motivaram o referido aumento.

Não o tendo feito violou desde logo o disposto na alínea c) do n.° 2 do artigo 8.° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.”

Neste sentido, a decisão posta em crise julgou a ação procedente e declarou a: “nulidade do diploma legal que estabelece o tarifário de águas residuais do Município de Loures do ano de 2011 e dos atos que dele dependam, nomeadamente das faturas emitidas às Autoras e identificadas no ponto E) do probatório”

Inconformado com o assim decidido, veio o Município de Loures, ora recorrente, pedir a este Tribunal que a sentença posta em crise fosse revogada, imputando à mesma erro de julgamento de direito.

Para tanto, advoga, em suma, que, não é de aplicar ao caso em apreço, o disposto na Lei 53-E/2006, de 29.12, uma vez que esta lei regula “as relações jurídico-tributárias geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais”, devendo o artigo 16° da Lei das Finanças Locais interpretar-se conjugadamente com as disposições da POCAL (D.L. 54-A/99, de 22/02, designadamente no seu ponto 2.8.3 sobre a contabilização dos custos das funções). E que, ao decidir em contrário, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 16. °, n.ºs 1, 2, 3, 4 e 6 da Lei das Finanças Locais à data em vigor (Lei 2/2007).

Como visto, as questões colocadas contendem com questões meramente de direito, na medida em que, o centro da discórdia se centra em torno de saber se a sentença recorrida fez, ou não, uma correta interpretação e aplicação da lei, não carecendo de se averiguar acerca de qualquer insuficiência, excesso ou erro da matéria de facto, o que não vai questionado.

Todo arsenal fáctico recolhido nos autos e vertido na decisão de facto não é posto em causa, encontrando-se estabilizado.

Ora, como sabemos, a questão de saber se este TCA Sul é o competente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso, é uma questão que precede qualquer outra que se coloque nos autos (cf. artigos 16º do CPPT e 96º e 97º do CPC), prejudicando, se procedente, a apreciação e julgamento de qualquer outra questão aqui suscitada, desde logo o mérito do recurso.

E assim é porque, a incompetência do Tribunal é uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito, sendo a infração das regras de competência de conhecimento oficioso (cit. artigo 16.º, n.º 2, do CPPT), cujo conhecimento em 1ª linha importa, então, conhecer.

Vejamos então.

Nos termos do artigo 97.º, n.º 1, alínea p), do CPPT: “o processo judicial tributário compreende a Ação Administrativa, a qual – n.º 2 – “é regulada pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos”.

Estabelece, ao mesmo passo, o artigo 279.º, n.º 2, do mesmo diploma, que:

“Os recursos dos actos jurisdicionais sobre os meios processuais acessórios comuns à jurisdição administrativa e tributária são regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos”.

Decorre do artigo 280.º, n.º 1 do CPPT que:

“Das decisões dos Tribunais Tributários de 1.ª Instância cabe recurso a interpor, em primeira linha, para os Tribunais Centrais Administrativos, salvo quando respeite a questão de mérito e exclusivamente de Direito, caso em que tal recurso tem de ser interposto para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.”

E, porque em causa está uma ação administrativa especial (hoje, ação administrativa), preceitua o n.º 1 do artigo 151.º do NCPTA, que:

“Os recursos interpostos de decisões de mérito proferidas por tribunais administrativos de círculo são da competência do Supremo Tribunal Administrativo quando as partes, nas alegações, suscitem apenas questões de direito e o valor da causa seja superior a € 500.000,00 ou seja indeterminada, designadamente nos processos de declaração de ilegalidade ou de condenação à emissão de normas”.

Nos termos do artigo 26º, al. b), do ETAF, atribui-se competência à Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer dos recursos interpostos de decisões de mérito dos tribunais tributários, com exclusivo fundamento em matéria de direito.

Por sua vez, o artigo 38º, al. a), do ETAF, atribui competência à Secção de Contencioso Tributário de cada Tribunal Central Administrativo para conhecer dos recursos de decisões dos Tribunais Tributários, ressalvando-se o disposto no citado artigo 26º, al. b), do mesmo diploma.

Tal equivale a dizer que o Supremo Tribunal Administrativo é competente para apreciar e decidir os recursos interpostos de decisões dos Tribunais Tributários de 1ª. Instância, quando o recurso tiver por fundamento exclusivamente matéria de direito e a decisão se tiver pronunciado sobre o mérito da causa. Sendo, pelo contrário, competente a Secção de Contencioso Tributário de um dos Tribunais Centrais Administrativos, se o fundamento não for exclusivamente de direito ou, sendo-o, se a sentença não tiver apreciado o mérito da causa.

In casu, e como decorre do acima exposto, a sentença debruçou-se sobre o mérito da causa e nas conclusões do recurso jurisdicional, apenas se coloca questões de direito, não sendo posta em causa a factualidade considerada na decisão recorrida, nem se invocando factos que aí não hajam sido contemplados, assim como não foi feito qualquer juízo sobre questões de facto e probatórias.

A outro passo, decorre do artigo 151º nº 1 do CPTA, na redação aplicável, que, o recurso per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo só pode ocorrer “Quando o valor da causa seja superior a três milhões de euros (Hoje, após a nova redação dada ao artigo pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, 500.000,00 euros, mas apenas aplicável aos processos que se iniciem após a entrada em vigor deste diploma legal (cfr. artigo 15.º, n.º 2), como é o caso) ou seja indeterminável e as partes, nas suas alegações, suscitem apenas questões de direito (...)”.

Como recordam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA(1) este recurso per saltum só é admitido desde que se encontrem preenchidos os seguintes requisitos:

“(a) o recurso incida sobre uma decisão de mérito (artigo 151º, n.º 1);

(b) o fundamento do recurso consista na violação de lei substantiva ou processual;

(c) o valor da causa, fixado segundo os critérios estabelecidos nos artigos 32.º e seguintes, seja superior a € 500 000 ou seja indeterminável (artigo 151.º, n.º 1); (d) o processo não verse sobre questões de emprego público ou de segurança social (artigo 151.º, n.º 2)”.

Posto isto, consultando os autos, constatamos que, no Despacho Saneador, elaborado em 25.04.2019, foi fixado o valor da ação nos moldes que se transcrevem:

“Nos termos do disposto no artigo 306.º, n.º 1, do CPC [ex vi artigo 31.º, n.º 4 do CPTA], compete ao juiz fixar o valor da causa.

Uma vez que o valor da causa se mostra indeterminável, nos termos do artigo 34.º do CPTA, fixa - se à causa o valor de €30.000,01”.

Ora, tal como se discorreu no acórdão do STA de 06.10.2021, tirado do processo nº 01683/12.4BEBRG, em situação em tudo similar aquela que nos ocupa, diremos nós também que:

“(…) tendo presente, como se disse, que o art. 151º nº 1 do CPTA determina que o recurso per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo só pode ocorrer “desde que se encontrem preenchidos requisitos de as partes, nas alegações, suscitem apenas questões de direito e o valor da causa seja superior a 500 000 (euro) ou seja indeterminada, designadamente nos processos de declaração de ilegalidade ou de condenação à emissão de normas e bem assim que o Tribunal “a quo” ponderou que a presente acção tem valor indeterminável, (…)tem de entender-se no sentido de que estamos perante uma acção de valor indeterminável, elemento incontornável e decisivo na nossa análise, e que ninguém discute, servindo o valor indicado para o Sr. Juiz “a quo” cumpra a obrigação que a lei lhe comete de fixar o valor da causa no despacho saneador, sabendo que “a toda a causa deve ser atribuído um valor certo, expresso em moeda legal”.

Aliás, como referem os já citados MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, 4.ª Edição, Almedina, 2020, anotação 4 ao artigo 34.º, pág. 237.) “… Diga-se ainda que a equiparação das acções de valor indeterminável àquelas que sejam de valor superior à alçada do TCA, como se prevê no nº 2, não tem outro efeito prático que não seja o de quantificar o valor da causa, para o efeito da fixação da taxa de justiça (cfr. artigos 31º nº 3 do CPTA e 6º nº 1 e tabela I do RCP), …”.

Sendo assim, como é, perante os dados em equação nos autos, tem de concluir-se, como a Reclamante, que o recurso interposto preenche os pressupostos consignados na lei, sendo este Supremo Tribunal competente para a apreciação do presente recurso jurisdicional”.

No mesmo sentido veja-se o acórdão deste TCAS de 21.11.2024, prolatado no processo nº 870/18.6BELRA (em que a ora relatora é ali adjunta, sendo a mesma a composição do coletivo) onde, em síntese conclusiva e de modo cristalino se esclarece, com toda a pertinência e adequação à situação sob nossa mira, que:

“(…), em síntese conclusiva:

1- O recurso interposto de sentença de mérito proferida numa Ação Administrativa por um Tribunal Administrativo e Fiscal é da competência do Supremo Tribunal Administrativo quando as partes, nas alegações, suscitem apenas questões de direito e o valor da causa seja superior a € 500.000,00.

2- Pronuncia-se sobre o mérito da causa a sentença que analisa a pretensão que a Autora apresentou ao Tribunal, à luz também do contraditório efetuado pela Ré, e, pronunciando-se sobre a relação material controvertida, concede ou nega a tutela que a Autora solicitou.

3- Constitui questão de facto tudo o que se reporta ao apuramento de ocorrências da vida real e de quaisquer mudanças ocorridas no mundo exterior, bem como à averiguação do estado, qualidade ou situação real das pessoas ou das coisas. Além dos factos reais e dos factos externos, também constitui matéria de facto os factos internos, isto é, aqueles que respeitam à vida psíquica e sensorial do indivíduo, e os factos hipotéticos, ou seja, os que se referem a ocorrências virtuais.

4- Constitui matéria de direito a escolha das normas aplicáveis ao caso concreto, à sua interpretação, à determinação do seu valor, à sua legalidade e constitucionalidade, à integração das lacunas da lei e à sua aplicação aos factos, bem como o apuramento dos efeitos derivados dessa aplicação.

5- Não tendo sido alegado que (i) foram julgados provados factos não verificados, que (ii) não foram inscritos no probatórios factos verificados, nem se vislumbrando (iii) qualquer divergência com as ilações de facto extraídas dos factos provados ou não provados, não é necessário fazer um juízo sobre questões probatórias ou averiguar da materialidade alegada para decidir o Recurso, pelo que este versa apenas questões de direito”.

Diante de todo o exposto, é, também aqui inquestionável que a competência em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso pertence, não ao Tribunal Central Administrativo Sul, mas antes à Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com o disposto nos artigos 26º, nº 1, al. b) e 38º, nº 1, al. a), do ETAF, 280º nº 1 do CPPT e 151º do CPTA.

Assim, verificada a exceção de incompetência, em razão da hierarquia absoluta, deste TCA prejudicado fica o exame dos fundamentos do recurso, impondo-se, por força do disposto no artigo 18º, nº 1 do CPPT, a remessa oficiosa do processo aquele alto Tribunal.

V- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Contencioso Tributário Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

- Declarar este Tribunal incompetente em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso e competente, para o efeito, a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

- Ordenar a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo.

Custas a cargo do Recorrente, neste TCAS, por ter dado causa ao incidente, que se fixam em 1 UC (cf. artigo 7.º, n.º 4, do RCP).

Lisboa, 12 de março de 2026.

Isabel Silva

(Relatora)

Sara Diegas Loureiro

(1ª adjunta)

Tiago Brandão Pinho

(2º adjunto)

(1) In, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, 4.ª Edição, Almedina, 2020, anotação 2 ao artigo 151.º, pág. 1165.