1256/09.9 BELRA - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Entendeu o Tribunal a quo que a mera referência ao artº 9º do Regulamento (CEE) nº 3887/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, se mostraria insuficiente para fundamentar o controvertido ato, sendo que, em qualquer caso, é o referido normativo que permite suportar o referido ato de direito.

Efetivamente, quanto ao ato objeto de impugnação, não se vislumbra qualquer insuficiência de fundamentação, quer de facto, quer de direito, pois que o cumprimento do referido artigo 9º do Reg. (CEE) nº 3887/92 da Comissão, mostra-se suficiente e adequado para justificar, suportar e fundamentar a decisão proferida.

II- Resulta do quadro legal aplicável que qualquer deslocalização do efetivo pecuário bovino deveria ser comunicada no prazo de 2 dias ao SNIRB, sendo que tal obrigatoriedade de comunicação da deslocação, não constitui uma mera formalidade despiciente, ao contrário do entendimento adotado pelo tribunal a quo, pois que tal comunicação teria permitido tempestivamente a realização e controlo de campo.

III- Está bem de ver que, respeitando a Decisão Final impugnada ao não pagamento de subsídios na campanha de 2002, com fundamento nas irregularidades detetadas na candidatura de 2001, em conformidade com o disposto no artº 9º do R 3887/92, não haveria que introduzir qualquer outro fundamento, por inútil.

IV- O que se mostra incontornável é a circunstancia do Beneficiário/interessado na candidatura apresentada na campanha de 2002, não ter demonstrado, como lhe competia, que o efetivo pecuário (bovino) inscrito na candidatura de 2001, tinha pastado extensivamente nas áreas forrageiras declaradas para o efeito.

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I Relatório

A. ........, devidamente identificado nos autos, intentou ação administrativa especial contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., tendente à anulação de ato que decidiu não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do setor “bovinos” do ano de 2002, como consequência de irregularidades detetadas referentes ao ano de 2001, bem como a condenação à prática do ato legalmente devido que consiste no pagamento do prémio setor bovinos dos anos 2001 e 2002.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria proferiu sentença em 15 de outubro de 2014, através da qual decidiu:

“(…) anular o ato da entidade demandada notificado ao autor pelo ofício n.° 879/DAD/UADA/2009, de 28.04.2009, que decidiu não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do setor «Bovinos» da campanha de 2001;

Condenar a entidade demandada a:

a. no prazo máximo de 90 dias contados do trânsito em julgado desta decisão, proferir novo ato no âmbito do procedimento relativo ao pedido de prémio por extensificação deduzido por J.........na campanha de 2001, aqui se englobando o prazo consumido com eventual instrução procedimental e audição do aqui autor, caso o projeto de decisão lhe seja desfavorável;

b. enunciar de forma cabal, expressa, clara, suficiente, congruente, contextualizada e contemporânea do ato todos os fundamentos de facto e de direito de um eventual indeferimento, em caso de projeto de decisão desfavorável ao aqui autor;

c. não considerar não provada a utilização efetiva da área forrageira indicada na candidatura à campanha de 2001 fora do período de retenção, com base exclusiva nos indícios recolhidos na operação de controlo físico realizada em 21.08.2001.”

Inconformado com a sentença, veio o IFAP interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.

Formula o aqui Recorrente/Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. nas suas alegações de recurso, apresentadas em 11 de abril de 2016, as seguintes conclusões:

“1ª O objeto da ação administrativa especial a que respeitam os presentes autos é Decisão Final do Instituto documentada no ofício com a referência 879/DAD/UADA/2009, de 28/04/2009, que, pelos fundamentos dele constantes, decidiu excluir a candidatura do A. do benefício do prémio do sector «Bovinos» na campanha de 2002 (em virtude de irregularidades detetadas em candidatura do A. ao mesmo prémio na campanha de 2001), em conformidade com o disposto no artº 9º do Regulamento (CEE) nº 3887/92 da Comissão (cfr. fls. 104 e 105 do PA);

2ª Por outro lado, é exclusivamente este concreto ato administrativo do Instituto (e não outro) que o A. impugna contenciosamente através da ação administrativa a que respeitam os presentes autos, pedindo, de resto, a sua anulação (e não a anulação de outro qualquer ato) - cfr. PI e Documento 1 a ela junto;

3ª Por isso, só por manifesto lapso se compreenderá a referência em tal decisão de anulação à “campanha de 2001", porquanto o que, expressa e literalmente, se acha decidido na Decisão Finai contenciosamente impugnada nos presentes autos é o não processamento do pagamento de subsídios a título de prémios do sector «Bovinos» na campanha de comercialização de 2002 a que o A. se candidatara nesta campanha (e, não, também, da campanha de 2001), por força do disposto no artº 9º do Regulamento (CEE) nº 3887/92 da Comissão de 23 de Dezembro;

4ª Como o Tribunal a quo expressamente reconhece a págs. 41 do Acórdão recorrido, os fundamentos de facto aduzidos pelo Instituto na Prolação da Decisão Final contenciosamente impugnada na ação a que respeitam os presentes autos, fundaram-se «essencialmente» em «dois tipos de razões» factualmente objetivas:

iii) impossibilidade do pastoreio direto dos animais nas áreas forrageiras declaradas, dentro do seu normal maneio, em resultado do afastamento geográfico entre essas áreas (Montijo e Palmeia) e o local declarado para retenção dos animais (Santarém); e

iv) falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras.

5ª E, «Quanto a estes fundamentos», o Tribunal a quo considerou que «que o ato está fundamentado de facto, em termos, portanto, que permitiriam ao destinatário normal conhecer e compreender o sentido da decisão e as respetivas razões e deduzir a respetiva impugnação», porquanto, «Confrontado com estes fundamentos, ficaria qualquer declaratário normal na posse de todos os elementos objetivos necessários ao cabal exercício do seu direito de defesa. Até porque, no caso, estão ali contidos todos os fundamentos. Pode até o autor discordar dos fundamentos de facto e do juízo probatório efetuado pela entidade demandada (isto é, pode discordar com a substância do ato impugnado); o que já não pode é afirmar que o ato não está fundamentado quanto àqueles fundamentos.» - cfr. Acórdão recorrido, p 41;

6ª Da Decisão Final impugnada consta expressamente que «de acordo com ... o artigo 9º do Reg. (CEE) nº 3887/92 da Comissão, as irregularidades mencionada [necessariamente relativas á candidatura apresentada em nome de J......... na campanha de 2001, porquanto foi essa que foi selecionada para controlo] implicam, como penalização, a exclusão do benefício do prémio a título do ano civil seguinte (2002) ao da deteção das irregularidades», mais constando da Decisão Final impugnada que foi por essa razão (e não outra) que o Instituto decidiu «não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do sector “Bovinos” do ano de 2002»;

7ª Como se decidiu em lide exatamente análoga (referente ao mesmo “caso” investigado no Inquérito nº 59/03.9TASTR), na qual o M8 9 Juiz titular do processo autuado no mesmo TAF de Leiria sob o n8 593/09.7 BELRA (Hélder Vieira) - em ação administrativa especial instaurada pela Sociedade Agropecuária João Isidoro Carreira Lda. contra o IFAP com vista à anulação da decisão e não pagamento das ajudas relativamente, também, à campanha de 2002 - considerou:

«(…) Ora, em face do disposto art° 9º do Reg. (CEE) no 3887/92 da Comissão e atendendo ao teor e fundamentação do ato impugnado, afigura-se indubitável que em discussão e julgamento na ação penal nº 59/03.9TASTR se encontra matéria cuja fixação na ordem jurídica, por via de decisão transitada em julgado, é completamente - porque abrange e esgota toda a matéria em apreciação na presente ação sobre a qual incide a violação alegada pela Autora - crucial ao julgamento da presente causa, numa relação de prejudicialidade desta relativamente àquela que impõe a requerida Suspensão da instância e assim se decide. (…)»

8ª Nas concretas circunstâncias do caso em presença, a razão do não pagamento dos subsídios relativamente à candidatura apresentada em nome de J......... na campanha de comercialização de 2002, apenas poderia ser a fundada nesta norma, dependendo a indicação da{s) situação(ões) específica(s) nela prevista(s), do apuramento da realidade que estava em averiguação no Inquérito e do qual viria a ser proferida acusação, como se disse, relativamente à candidatura apresentada em nome de J........., mas que, no entanto o Instituto desconhecia ao tempo da prolação da Decisão Final impugnada (ordenada judicialmente, de resto) até à data da notificação do encerramento do Inquérito (em Maio de 2012);

9ª Afigura-se em resultado do exposto que a Decisão Final do instituto contenciosamente impugnada na ação a que respeitam os presentes autos se acha fundamentada de facto e de direito com clareza, suficiência e congruência.

10ª Resulta de tal factualidade e do quadro legal aplicável que relativamente à candidatura de 2001, apresentada em nome de J........., o efetivo pecuário nela inscrito deveria pastar extensivamente nesse ano de 2001, sob pena de não poder receber o respetivo prémio.

11ª Resulta, igualmente do quadro lega! aplicável que qualquer deslocalização de efetivo(s) pecuário(s) bovino(s) deverá ser comunicada no prazo de 2 dias ao SNIRB, não constituindo, tal obrigatoriedade de comunicação ao SNIRB uma mera formalidade;

12ª No caso concreto em presença, tal comunicação teria permitido a realização e controlo de campo inopinado como é recomendável, de mais as mais tendo presentes todas as indigências do caso;

13ª O A. nada informou no procedimento durante a campanha de 2001 de que o efetivo pecuário inscrito na candidatura apresentada em nome de J.........na campanha de 2001 teria pastado durante a campanha de 2001 nas áreas forrageiras nela declaradas para o efeito.

14ª Só vindo a fazê-lo em Abril de 2002, no contexto de outras candidaturas, todas elas também objeto do Inquérito penai, em data em que já não era possível realizar o controlo de campo referente às candidaturas de 2001, o A. não cooperou com o Instituto na realização do controlo de campo da candidatura apresentada em 2001 em nome de J........., durante esse período de tempo do ano de 2001, antes o tendo inviabilizado;

15ª Como se disse, o Tribunal a quo considerou no Acórdão recorrido que a Decisão Final impugnada nos pressentes autos (note-se referente ao não pagamento de subsídios na campanha de 2002) se achava fundada «essencialmente» em «dois tipos de razões» factualmente objetivas:

i) impossibilidade do pastoreio direto dos animais nas áreas forrageiras declaradas, dentro do seu normal maneio, em resultado do afastamento geográfico entre essas áreas (Montijo e Palmeia) e o local declarado para retenção dos animais (Santarém); e

ii) falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras.

16ª E, como também e disse, «Quanto a estes fundamentos», o Tribunal a quo considerou que «que o ato está fundamentado de facto, em termos, portanto, que permitiriam ao destinatário normal conhecer e compreender o sentido da decisão e as respetivas razões e deduzir a respetiva impugnação», porquanto, «Confrontado com estes fundamentos, ficaria qualquer declaratário normal na posse de todos os elementos objetivos necessários ao cabal exercício do seu direito de defesa. Até porque, no caso, estão ali contidos todos os fundamentos. Pode até o autor discordar dos fundamentos de facto e do juízo probatório efetuado pela entidade demandada (isto é, pode discordar com a substância do ato impugnado); o que já não pode é afirmar que o ato não está fundamentado quanto àqueles fundamentos.» - cfr. Acórdão recorrido, p 41;

17ª Ora, se, por um lado, este fundamentos, respeitam, necessariamente, à candidatura apresenta em nome de J......... na campanha de 2001 (não respeitando à candidatura apresentada na campanha de 2002, pelas razões atrás expostas), por outro lado, a «falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras» constitui facto exclusivamente imputável ao Beneficiário/interessado;

18ª Acresce que a «falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras, constituiu omissão procedimental do Beneficiário/interessado que também acabaria por não ter permitido aos Serviços de controlo do Instituto o controlo de campo inopinado dessa candidatura no decurso do período de tempo durante o qual, nesse ano de 2001, o efetivo pecuário inscrito na candidatura de 2001 deveria ter pastado em extensão nas áreas forrageiras da Herdade do R.........(em Palmeia) nela declaradas para o efeito.

19ª Donde, diversamente do entendimento do Tribunal a quo se afigura ao Instituto que a Decisão Final contenciosamente impugnada nos presentes autos, também não padece de qualquer “erro nos pressupostos de facto”, designadamente do que lhe vem imputado no Acórdão recorrido.

20ª Donde, também diversamente do entendimento do Tribunal a quo a respeito do conteúdo e limites de uma eventual decisão a proferir relativamente à candidatura apresentada em nome de J.........na campanha de 2001, afigura-se ao Instituto que em tal Decisão não poderá ser negada a realidade, designadamente a realidade procedimental documentalmente evidenciada nos autos, a saber:

• que o Beneficiário/interessado na candidatura apresentada em nome de J......... na campanha de 2001, não demonstrou no procedimento administrativo que o efetivo pecuário (bovino) inscrito em tal candidatura de 2001, tenha pastado extensivamente nas áreas forrageiras nela declaradas para o efeito, designadamente não tendo apresentado «qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras» (do conhecimento do Tribunal a quo);

• que a Acusação deduzida no âmbito da referida ação penal n° 59/03.9 TASTR, nomeadamente contra o Arguido A........., viria a ser julgada integralmente procedente, por provada, nos termos do Acórdão do Tribunal da Comarca de Santarém, de 23/07/2014 (junto aos autos com a Reclamação do IFAP de fls. 395 - 536 dos autos (paginação eletrónica) cujo teor, por economia de exposição, aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, e, consequentemente, decidiu:

B) Condenar o arguido A......... pela prática, em co-autoria material, de um crime de fraude na obtenção de subsídio, na sua forma grave, d. e d. pelo artigo 36.º nºs 1 al. a). 2. 5 al a) e 8 do D.L 28/84. de 20.01. na pena de 3 (três) anos e 6 (seis) meses de prisão:

C) Condenar o arguido M......... pela prática, em co-autoria material, de um crime de fraude na obtenção de subsídio, na sua forma grave, d. e d. pelo artigo 36º nºs 1 al. a). 2. 5 al. a) e 8 do D.L 28/84. de 20.01, na pena de 3 (três) anos e 6 (seis) meses de prisão:

“(…) que, por outro lado, no mesmo Acórdão, o Tribunal também decidiu

L) Julgar parcialmente procedente o pedido de indemnização civil formulado pelo «Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP» e. em consequência, com o que simultaneamente se satisfará o disposto no artº 39º do D.L. 28/84, de 20.01:

L1)a L 13) Condenar os arguidos/demandados [nomeadamente A......... e M......... no pagamento ao Instituto das quantias aí referidas correspondente aos montantes por si indevidamente recebidos em virtude da prática do crime acrescidos dos respetivos juros vencidos até 26/02/2012 e dos vincendos a partir desta data até integral pagamento.

• que o decidido neste Acórdão do Tribunal da Comarca de Santarém, viria, ainda, a ser integralmente confirmado pelo Tribunal da Relação de Évora nos termos do Acórdão de 25/10/2015, que negou provimento a recurso interposto pelos Arguidos, cuja cópia se junta sob DOC. 2 e cujo teor, também por economia de exposição, aqui se dá por integralmente reproduzido pata todos os devidos efeitos.

21º Em tais circunstâncias, não se afigura poder suscitar-se qualquer dúvida relativamente á cabal perceção e compreensão por parte do A., tanto da fundamentação de facto e de direito da Decisão Final do Instituto contenciosamente impugnada na ação administrativa especial a que respeitam os presentes autos, como dos seus respetivos pressupostos de facto:

22º Como tal, ainda, crê-se que a Mª Juiz a quo, na prolação da Decisão de procedência da ação administrativa especial a que respeitam os presentes autos errou na apreciação da factualidade subjacente à prolação da Decisão Final do Instituto (toda ela conhecida, apreciada e julgada na ação penal discutida e esgotada na ação penal nº 59/03.9 TASTR, factualidade, essa, da Acusação, que de resto, é completamente omissa na Sentença recorrida

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exªs deve ser concedido provimento ao presente recurso e, por via de tal provimento, devem ser revogadas as decisões aqui recorridas e substituídas por outra que jugue improcedente a ação administrativa especial a que respeitam os presentes autos, com as legais consequências, assim se fazendo JUSTIÇA”

O aqui Recorrido A........., não apresentou contra-alegações de Recurso.

O Ministério Público, notificado em 1 de setembro de 2016, emitiu parecer no sentido da procedência do recuso.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito.

III- Fundamentação de Facto

O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:

“A. A 09.07.2001, J......... apresentou junto do ex-Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, na campanha de comercialização de 2001, candidatura ao Prémio Especial aos Produtores de Carne de Bovino e de extensificação ao abrigo do disposto nos artigos 12.º e 13.º do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, tendo ali inscrito um efetivo pecuário de 25 cabeças de gado bovino e declarado, em formulário específico «Pedido de Ajuda “Superfícies”», uma área forrageira de 33,10 hectares, dispersa por diversas parcelas de terreno da Herdade de R........, situada nos concelhos do Montijo e de Palmela, indicando como período de retenção o período compreendido entre 10.07.2001 e 10.09.2001, e indicando também como local de retenção e Unidade de Produção (UP) a «C........, situada na freguesia de São Vicente do Paúl, concelho de Santarém, com a área de 0,50 hectares» (cf. doc. 2 junto à petição inicial, e fls. 1. 3, 5, 6, 7 e 9 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

B. No âmbito da candidatura referida em A), a 21.08.2001, foi elaborado em papel timbrado do então Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, IP, instrumento escrito, sob a designação «Relatório de Controlo SIGC — Superfícies», no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «Controlo físico X Data de vista ao terreno: 21/08/2001

» [...]

» C3 — SUPERFÍCIES FORRAGEIRAS » Cód. Constat.: C1 » A. Observações

» Na sequência do controlo físico efetuado ao Sr. M........., NINGA ........91, a equipa de controlo foi informada de que o mesmo acompanharia a fiscalização às parcelas do requerente, no entanto, quando solicitada a sua presença, o Sr. M........ declarou que não acompanharia a equipa de controlo uma vez que achava dispensável a sua presença. Verificou-se que as parcelas correspondiam à área de montado de V.V.

» [...]

» C4 - OUTRAS UTILIZAÇÕES DO SOLO » Área (Ha)

» Decl. —

» Ctrl 33,10 » [...]

» Cód Cons » OK

» C6 - ANOMALIAS DETETADAS PELO CONTROLO, AO NÍVEL DA PARCELA, A COMUNICAR AO AGRI CULTOR

» [em branco, com traço aposto manuscritamente, a truncar todo o campo]» (cf.fls. 62 a 68 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

C. A 07.06.2002, J.........apresentou junto do ex-Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, na campanha de comercialização de 2002, candidatura ao Prémio Especial aos Produtores de Carne de Bovino e de extensificação ao abrigo do disposto nos artigos 12.0 e 13.0 do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, tendo ali inscrito um efetivo pecuário de 5 cabeças de gado bovino, indicando como período de retenção o período compreendido entre 08.06.2002 e 08.08.2002, e indicando também como Unidades de Produção (UP) a C........, situada na freguesia de São Vicente do Paúl, concelho de Santarém, e a de R........, situada na freguesia de Poceirão, concelho de Palmela, distrito de Setúbal, ambas com a área de 0,50 hectares», sem preencher formulário «Pedido de Ajudas “Superfícies”» nem indicando superfície forrageira de extensão (cf.fls. 10 a 13 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

D. No âmbito do procedimento referido em A), a 09.04.2002 deu entrada na Direção Geral de Veterinária um acervo de formulários tipo de «Identificação e Registo de Bovinos «Declaração de Deslocações», preenchidos, de forma manuscrita, pelo aqui autor, todos com indicação do serviço de origem de «C........» e de destino R.........— Poceirão — Palmela», sob os n.ºs 249007, 249006, 330996, 330998, 575532, 575835, 575836, 248487, 248489, 248490, 248491, 248495, 248497, 248498, 575540, 575541, 575829, 575831, 575832, 575833, 330705, 330706, 330707, 330708, 330709, 330710, 330711, 330712, 330713, 330721, 330700, 330702, 330703, 330704, com datas de emissão, preenchidas sob a forma manuscrita pelo aqui autor, respetivamente, de 19.09.2001, 19.09.2001, 05.05.2001, 06.05.2001, 06.05.2001, 01.08.2001, 17.08.2001, 10.09.2001, 09.07.2001, 09.07.2001, 09.07.2001, 10.09.2001, 13.11.2001, 13.11.2001, 27.07.2001, 25.11.2001, 01.08.2001, 01.08.2001, 25.11.2001, 22.09.2001, 22.05.2001, 22.05.2001, 22.05.2001, 22.05.2001, 22.05.2001, 07.09.2001, 18.05.2001, 10.07.2001, 10.07.2001, 10.07.2001, 16.10.2001, 16.10.2001, 16.10.2001, 16.1.10.2001 (cf. doc. 10 junto à petição inicial e fls. 14 a 47 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

E. A 16.07.2002, o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola expediu o ofício n.° 2453/DC/334/SCS/02, endereçado a J........, subordinado ao assunto «Resultados de Controlo Efetuado ao Pedido de Ajuda Superfícies (Modelo A), Campanha 2001/2002 — NINGA 1243767», no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «3 — Na sequência da ação de controlo a que o P.A. de V. Ex.a foi submetido, foi detetado um conjunto de anomalias, face às regras de atribuição das Ajudas a que se candidata, servindo o presente ofício para lhe comunicar os resultados de controlo, importando antecipadamente referir que na fiscalização das superfícies declaradas no P.A. da Campanha 2001 foram adotados os seguintes procedimentos:

» 3.1 — Quando da fiscalização de campo realizada aos P.A. apresentados pelos Srs. M......... e A........., os referidos requerentes informaram os técnicos de controlo que um deles, nomeadamente o Sr. M......... estava designado para acompanhar a fiscalização de campo respeitante à Candidatura de V. Ex.a [...]

» 3.2 — Após a conclusão da fiscalização das parcelas afetas a culturas arvenses declaradas pelos requerentes acima referidos, no dia 9 de agosto, foi solicitado ao Sr. M......... que acompanhasse a equipa de controlo à parcela sita na Herdade de R........, declarada com[o] área forrageira por V. Ex.a. No entanto, o referido senhor informou a equipa de controlo que não estava disponível para acompanhar a fiscalização na supracitada Herdade, tendo ainda acrescentado que desconhecia a localização da parcela. Desse modo a fiscalização à referida parcela foi efetuada no dia 21 de agosto, com base na identificação geográfica da parcela inscrita no P.A

» 3.3 — Numa fase seguinte [e no] final da ação de campo, e sendo necessário para a conclusão do processo, proceder à verificação dos comprovativos de deslocação do efetivo pecuário de V. Ex.a para a parcela declarada na Herdade de R........, uma vez que se candidata ao Prémio à Extensificação, foi solicitado ao Sr. A......... em 24 de agosto, uma cópia da referida documentação, tendo ainda sido solicitada a presença de V. Ex.a, o que não aconteceu. » [...]

» 4.2 — Conforme referido [...], no dia 24 de agosto de 2001, foi solicitada a apresentação de documentos comprovativos da deslocação dos animais para a parcela sita na Herdade do R.........(Guias de Transporte, Comunicações ao SNIRB, Comunicação de Mudança de Pastagens, Boletins Sanitários, etc.), tendo sido a equipa de controlo informada pelo Sr. A........ em 24/08/2001, que tais documentos não existiam uma vez que V. Ex.a ainda não tinha inscrito os animais para o prémio especial, no entanto verificou-se, através da informação fornecida pelos serviços competentes que V. Ex.a candidatou-se ao quarto período do Prémio Especial Bovinos Machos com data de receção da candidatura de 9 de julho de 2001.

» Face à ausência de vestígios de pastoreio na parcela inscrita no P.A., distância entre o local de retenção e a dita parcela declarada como afeta a superfície forrageira para extensificação, e ausência de documentos comprovativos da utilização da referida superfície ou de deslocação de animais para a mesma no decurso do ano de 2001, o representante de V. Ex.a foi informado [de] que a parcela inscrita para a extensificação não seria considerada para o efeito, até à apresentação por parte do requerente dos documentos anteriormente referidos, uma vez que até àquela data não existem evidências [de] que a parcela tenha sido utilizada no normal maneio dos animais, por forma a dar cumprimento ao disposto na alínea b), do Artigo 12.0, Subsecção 5, reg. (CE) n.° 1254/1999, 17 de maio, aliás situação confirmada pelo Sr. A

» [...]

» 4.4 — Posteriormente, após receção pelo INGA dos Documentos de Identificação e Registo de Bovinos — Declaração de Deslocação (Modelo 253), referentes aos números B249006 e B249007, com o número de entrada na Direção de Controlo 2579 de 9 de abril de 2002, foi solicitado aos Serviços competentes a análise dos referidos documentos por forma a proceder à validação da referida documentação face à data do registo da comunicação na base de dados do SNIRB, tendo-se conformado na presente data pelo incumprimento regulamentar da comunicação (de acordo com o ponto 3 do Artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 24/2001, de 30 de janeiro), pelo que ao assunto em questão irá ser analisado pelos serviços competentes e como tal as superfícies forrageiras estão condicionadas até ao esclarecimento da situação.

» 4.5 — O Relatório de Controlo apresenta assim a classificação Não Conforme com o grupo Áreas Forrageiras e para Extensificação rejeitados, [...]» (cf. fls. 48a51 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

F. A 23.04.2003, o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, IP, expediu o ofício n.° 003114/DPA./SAB/03, endereçado a J........, subordinado ao assunto «Prémios Setor Bovinos. NINGA 1243767», com o seguinte teor: «Estamos desta forma a informar V. Ex.a que o processo de candidatura aos prémios do setor bovinos de 2002 apresenta indícios de irregularidades, pelo que foi elaborada pelo nosso departamento jurídico a competente denúncia ao Ministério Público e, nessa medida, se encontram suspensos preventivamente os pagamentos de todos os prémios do setor [...]» (cf. fls. 96 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

G. A 18.06.2003, foi subscrito pelo lic. R........, advogado e ilustre mandatário do aqui autor, instrumento escrito, expedido por via postal, endereçado ao Presidente do Conselho Diretivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, IP, com o seguinte teor: «Assunto:

» Candidaturas aos prémios Setor Bovinos.

» M/ CLIENTES:

» — Soc. Agro-Pecuária J........, Lda. (NINGA: ........91);

» — Soc. Agr. J.J........, Lda. (NINGA: ........43);

» — Q........, Lda. (NINGA: ........57);

» — J.........(NINGA: ........67);

» — A......... Carreira (NINGA: ........37);

» — M......... (NINGA: ........91);

» — M........ (NINGA: ........41);

» — C........(NINGA: ........07).

» Exm.° Senhor

» Os M/ constituintes, acima referenciados, receberam os ofícios (De que junto cópias). » No entanto, e porque do seu conteúdo nada consta relativamente aos alegados indícios de irregularidades relativamente aos processos de candidatura aos prémios do setor bovino de 2002, nem ao número de processo ou processos que porventura tenham sido instaurados e que terão motivado a suspensão preventiva do pagamento dos ditos prémios, venho pela presente solicitar, com a maior brevidade, me informem qual ou quais são os indícios de irregularidades, o n.° ou os n.ºs dos processos respetivos, e qual ou quais as disposições aplicáveis para que tenha sido ordenada a referida suspensão. [...]» (cf. fls. 96—A do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

H. Em resposta ao requerimento referido em G), o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, IP, expediu o ofício n.° 007237/DPA./SAB/03, endereçado ao ilustre mandatário do aqui autor, informando «que a suspensão preventiva dos pagamentos dos Prémios Setor Bovinos, nas campanhas 2000/2001 e 2001/2002, aos produtores supra referenciados, resulta[va], nos termos do Art.° 7.° do Reg. (CE) n.° 1259/99 do Conselho, de 17 de maio, da tentativa de obtenção indevida de fundos comunitários, indiciada por:

» • Desconformidades relativas ao tratamento oferecido às guias modelo 253 do SNIRB que, a confirmar-se, determinarão a não elegibilidade para os prémios animais nela existentes;

» • Criação artificial das condições estipuladas para efeitos de elegibilidade do complemento extensificação dos animais inscritos a prémio [...]» (cf. fls. 96—B do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

I. A 23.04.2004, o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, IP, expediu o ofício n.° 019399, endereçado a J........, subordinado ao assunto «Medida provisória de suspensão — Renovação», com o seguinte teor: «Cumpre informar V. Exa., no que respeita à suspensão provisória dos pagamentos no setor bovinos, da campanha de 2002, que, nos termos do art. 84.° e segs. do CPA, a mesma foi prorrogada e se manterá até à conclusão do processo de inquérito em curso.

» Com efeito, é já do conhecimento de V. Exa. que este Instituto procedeu a uma denúncia de vários beneficiários, entre os quais se encontra V. Exa., junto das autoridades competentes, por irregularidades detetadas no seu processo de candidatura e indiciadoras da prática de crimes. Nessa conformidade, está em curso um processo de inquérito para investigação e apuramento dos factos e irregularidades verificadas.

» As várias irregularidades foram apuradas em resultado de controlos de campo efetuados para aferir a regularidade dos requisitos de elegibilidade das ajudas às quais V. Exa. apresentou candidatura.

» Nas circunstâncias, impôs-se, pois, uma investigação judicial dos factos, sendo imperioso aguardar os resultados da mesma. Só então se poderá obter confirmação, ou não, das irregularidades detetadas e aferir das respetivas consequências no seu processo administrativo.

» Com efeito, considerando as anomalias verificadas, existem fortes probabilidades de o subsídio não lhe ser devido.

» Perante esse justo receito, entende este Instituto estarem reunidas as condições que justificam a manutenção da suspensão do pagamento de subsídio, por razões de cautela e razoabilidade.

» Esta medida provisória visa permitir que a decisão final a proferir pela Administração seja plenamente eficaz e operativa, evitando um pagamento, nesta data, dúbio quanto à sua legitimidade, e acautelando uma posterior recuperação do mesmo montante.

» Nestes termos, e sob pena de sobrevir uma lesão grave e de difícil reparação dos interesses públicos e financeiros em causa, este Instituto decidiu adotar a medida de suspensão provisória dos subsídios, até porque sobre si recaia a obrigação de justificar e entregar à Comunidade os montantes indevidamente pagos.

» As sérias dificuldades com que a Administração se confronta na recuperação dos montantes em débito pelos beneficiários, mais reforçam a medida em questão.

» De acordo com o exposto, estão preenchidos todos os requisitos legais impostos para a adoção da medida provisória, cujo prazo de validade é o da conclusão do processo de inquérito a decorrer, findo o qual disporemos então de todos os elementos para aferir da legitimidade do pagamento do subsídio em questão.

» Deste modo, a verba apurada fica retida, preventivamente, para a cautelar um pagamento indevido, caso se confirmem as irregularidades detetadas, até à conclusão do processo de inquérito [...]» (cf. fls. 97 e 98 do processo administrativo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

J. A 16.01.2006 foi proferido por este Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria acórdão no processo que aqui corria termos sob o n.° 540/04.2BELRA, no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «1. Relatório » A Sociedade Agro Pecuária J........ Lda., sociedade por quotas com sede em C........, V........, Santarém, a Sociedade Agrícola J.J........ LDA., sociedade por quotas com sede em Casal Prelaz, S. V........, Santarém, A........., residente em C........, S. V........, Santarém, M........., residente em C........, S, V........, Santarém, M........, residente cm C........, S. V........, Santarém; C......., residente na Rua ……. n.°…, 6° Dto., em Santarém, e no que se refere ao processo apenso n.° 634/04.4BELRA, A........., vêm instaurar Ação Administrativa Especial de Condenação à Prática do Ato Legalmente Devido e de anulação do ato administrativo do Conselho de Administração do INGA, de 30 de abril de 2004, notificado aos AA, em 03 de maio do mesmo ano, que indeferiu o requerimento por estes apresentado a solicitar o levantamento da medida de suspensão do pagamento dos prémios relativos ao sector bovino, devido à caducidade da mesma, contra o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, com sede na Rua Fernando Curado Ribeiro n.° 4, em Lisboa, alegando, em síntese, o seguinte:

» [...]

» Conclui solicitando que o Tribunal:

» a) Condene a Ré a proceder aos pagamentos dos subsídios em apreço, em prazo a fixar pelo Tribunal, e

» b) Anule o ato do Conselho de Administração do INGA, de 30 de abril de 2004, notificado em 03 de maio, que indeferiu o requerimento de levantamento da medida provisória de suspensão do procedimento conducente ao pagamento do subsídio do setor de bovinos;

» c) A pagar juros de mora à taxa legal aplicável desde a suspensão até ao efetivo pagamento e,

» d) Custas e procuradoria.

» [...]

» 2. Fundamentação

» 2.1 Matéria de facto dada como provada » [...]

» 4. Em 23 de dezembro de 2003 os Autores requereram à entidade demandada que “ordene o pagamento dos prémios sectores bovinos relativos à campanha 2000/2001 e 2001/2002 atendendo à caducidade da medida de suspensão, em virtude de o tempo decorrido desde o início da suspensão provocar a caducidade dessa suspensão, nos termos do artigo 85 o do CPA” (doc. n.° 12 junto à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);

» 5. Em 23 de abril de 20 0[4], e no que se refere ao processo n.° 634/04.04BELRA, o então interessado, representado na presente ação pelo cabeça de casal, A........., foi notificado através do ofício n.° 19399, de 23 de abril de 2004, de que “ cumpre informar V. Exa., no que respeita à suspensão provisória dos pagamentos no sector bovinos, da campanha de 2002 que, nos termos do artigo 84° e sgs do CPA, a mesma foi prorrogada e se manterá até à conclusão do processo de inquérito em curso.” ( doc. n.° 1 anexo à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzida);

» 6. Em 30 de abril de 2004 a entidade demandada responde através do ofício n.° 20764 de 30 de abril de 2004, onde refere “...cumpre informar e esclarecer:

» 1. Apenas foram suspensos os prémios referentes à campanha 2002

» 2. No que respeita à medida decretada de suspensão provisória dos pagamentos no setor bovinos, da campanha 2002, aos beneficiários identificados e ainda a J.........(Ninga ........67) cumpre informar que, nos termos do artigo 84° e sgs. do CPA, a mesma foi prorrogada e se manterá até à conclusão do processo de inquérito em curso. Com efeito...” (doc. n.° 1 junto à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido). » 3. O Direito » [...]

» Na verdade a entidade demandada vem referir no ponto 1. do despacho ora impugnado que apenas foram suspensos os prémios referentes à campanha de 2002 e no n.° 2 vem informar das razões pelas quais foram aplicada as medidas provisórias referentes ao ano em causa.

» Assim sendo e quanto ao ano de 2001, é a própria entidade demandada que no ato ora em crise refere que não se encontram suspensos os respetivos pagamentos, como em informação por si adiantada (fls.433) de que até ao final do ano deverão estar concluídos os processos administrativos.

» Assim sendo, nada obsta a que o pedido dos autores, referente ao ano de 2001, possa ser apreciado.

» II - No que se refere aos subsídios na campanha de 2002, vêm os Autores solicitar a anulação do indeferimento da medida de suspensão e condenação da entidade demandada ao pagamento dos respetivos subsídios.

» [...]

» Com base neste artigo a entidade demandada após recolha de indícios de irregularidades na atribuição de subsídios ao sector bovino, solicitados pelos Autores, suspendeu preventivamente o respetivo pagamento e comunicou o facto ao Ministério Público.

» Os Autores solicitaram o pagamento dos respetivos subsídios em virtude de ter já caducado a medida de suspensão, tendo a entidade demandada informado que a mesma foi prorrogada e se manterá até à conclusão do processo em curso.

» É este ato que os Autores pretendem seja anulado, sustentando que o mesmo sofre de vários vícios que passaremos a analisar.

» [...]

» Assim sendo, não será de anular o ato ora em crise, no que se refere à medida de suspensão da atribuição dos subsídios referente ao ano de 2002.

» 4. Decisão

» Assim, pelo exposto, tendo ainda em consideração o processo apenso n.° 634/04 BELRA:

» a) Determina-se que a entidade demandada, no prazo de seis meses, termine o procedimento relativo ao processo administrativo referente à atribuição dos subsídios do ano de 2001 e profira a decisão final respetiva.

» b) No demais julga-se improcedente a presente ação e absolve-se a entidade demandada dos pedidos [...]» (facto de que tem este tribunal conhecimento ex officio, atenta a consulta efetuada no SITAF da sentença aqui referida, e cuja junção aos presentes desde já se ordena ao abrigo do disposto no artigo 412.°, n.° 2, in fine, do Código de Processo Civil).

K. A 03.07.2008 o Tribunal Central Administrativo Sul proferiu acórdão no recurso jurisdicional aí tramitado sob o n.° 01639/06, referente à decisão referida em J), no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «Deram-se como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

» [...]

» 4. Em 23 de dezembro de 2003 os Autores requereram à entidade demandada que “ordene o pagamento dos prémios sectores bovinos relativos à campanha 2000/2001 e 2001/2002 atendendo à caducidade da medida de suspensão, em virtude de o tempo decorrido desde o início da suspensão provocar a caducidade dessa suspensão, nos termos do artigo 85 o do CPA” (doc. n.° 12 junto à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);

» 5. Em 23 de abril de 20 0[4], e no que se refere ao processo n.° 634/04.04 BELRA, o então interessado, representado na presente ação pelo cabeça de casal, A........., foi notificado através do ofício n.° 19399, de 23 de abril de 2004, de que “ cumpre informar V. Exa., no que respeita à suspensão provisória dos pagamentos no sector bovinos, da campanha de 2002 que, nos termos do artigo 84° e sgs do CPA, a mesma foi prorrogada e se manterá até à conclusão do processo de inquérito em curso...” ( doc. n.° 1 anexo à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzida);

» 6. Em 30 de abril de 2004 a entidade demandada responde através do ofício n.° 20764 de 30 de Abril de 2004, onde refere “...cumpre informar e esclarecer:

» 1. Apenas foram suspensos os prémios referentes à campanha 2002

» 2. No que respeita à medida decretada de suspensão provisória dos pagamentos no setor bovinos, da campanha 2002, aos beneficiários identificados e ainda a J.........(Ninga ........67) cumpre informar que, nos termos do artigo 84° e sgs. Do CPA, a mesma foi prorrogada e se manterá até à conclusão do processo de inquérito em curso. Com efeito...” (doc. n.° 1 junto à pi e que aqui se dá como inteiramente reproduzido).

» [...]

» Decidindo:

» 1. A falta de fundamentação do ato.

» Na sentença recorrida entendeu-se que o ato impugnado está devidamente fundamentado de facto e de direito.

» De direito está, uma vez que se fez referência expressa, para suspender o pagamento dos subsídios em apreço, às normas constantes dos artigos 84° e 85° do Código de Procedimento Administrativo.

» Mas está insuficientemente fundamentado de facto, com bem referem os Recorrentes e o Ministério Público.

» Na verdade a Autoridade demandada refere nas suas comunicações aos Recorrentes a existência de “várias irregularidades” e indícios de “desconformidades” entre a realidade e as declarações apresentadas bem como a “criação artificial de condições” para receber os subsídios.

» Mas não esclarece em concreto, nessas comunicações, quais foram as irregularidades apuradas, para além dessa referência abstrata.

» Isto de forma a permitir aos Recorrentes perceber, forma clara e suficiente, os motivos que levaram à suspensão do procedimento tendente ao pagamento dos subsídios.

» O que era possível ter sido feito pois a Autoridade demandada acabou por o fazer no presente processo, no artigo 32o da sua contestação, mas que, naturalmente, por ser posterior ao ato, não pode servir como fundamentação do mesmo.

» Por outro lado o facto de ter sido interposta a presente impugnação, não significa que os Recorrentes tenham percebido o exato sentido e alcance do ato impugnado.

» Impugnaram-no nos termos, insuficientes, em que o ato lhes foi dado a conhecer e invocando, precisamente, a falta (insuficiência) de fundamentação.

» Tanto bastava para anular o ato impugnado, face ao disposto no n.° 2 do artigo 84.° do Código de Procedimento Administrativo, ao contrário do que, nesta parte, decidiu a sentença recorrida.

» 2. A vigência das medidas provisórias.

» Também neste capítulo o tribunal a quo errou, em nosso entender, tal como defendem os Recorrentes e o Ministério Público.

» No caso concreto conforme decorre dos factos dados como provados sob os números 1,5 e 6, o ora Recorrido determinou, primeiro, a suspensão provisória do pagamento dos subsídios aqui em apreço, sem fixar qualquer prazo para a duração dessa medida cautelar.

» Depois, e perante requerimento dos ora Recorrentes, o Recorrido prorrogou a suspensão provisória até à conclusão do processo de inquérito em curso.

» O tribunal a quo entendeu que com isto a Administração fixou um prazo para a medida cautelar de suspensão.

» Mas não é exato.

» Como define Ana Pra[t]a, no Dicionário Jurídico, 4a edição, Almedina, 2005, página 897, citada pelos Recorrentes, prazo é o “ lapso determinado de tempo, dentro do qual deve ser exercido um direito, cumprida uma obrigação, praticado determinado ato, ou produzido o efeito jurídico”.

» Sucede que no caso concreto a Administração não fixou um período de tempo, certo, para a duração da medida provisória.

» O que fez foi fixar um termo final, incerto, para essas medidas, precisamente o termo ou fim do inquérito para o qual não foi fixado um prazo.

» A distinção entre termo incerto e prazo consiste precisamente em que o termo incerto se refere a um facto certo mas cuja data de ocorrência é incerto enquanto o prazo se refere a um lapso de tempo certo e exato, o que decorre entre o termo inicial e o termo final (ver a este propósito Flávio Augusto Monteiro de Barros, no sítio http://www.intelligentiaiuridica.com.br/v3/artigo visualizar.php?id=5o8).

» Ora a lei é expressa e clara em exigir que as medidas provisórias, para além de ser fundamentadas, fixem o respetivo prazo de validade - art.° 84°, n.°2, do Código de Procedimento Administrativo.

» O prazo pode ser fixado por via indireta, remetendo para um outro prazo, designadamente para o prazo de inquérito.

» Mas para que se cumpra a lei, o prazo para o qual se remete deve ser isso mesmo, um prazo, ou seja, a fixação de um lapso de tempo exato, determinado.

» Sob pena de se defraudar a lei e desvirtuar a natureza instrumental e acessória das medidas cautelares, criando a possibilidade de as mesmas se eternizarem.

» No caso concreto não está previsto na lei qualquer lapso de tempo, perentório, para a conclusão do inquérito.

» Está previsto o prazo geral de 90 dias que não se demonstra nos autos ter sido prorrogado (o próprio procedimento de inquérito e não a medida provisória), por mais 90 dias, por vontade declarada da Administração, nos termos do disposto nos n.°s 1 e 2, do art.° 58° do Código de Procedimento Administrativo.

» Pelo que, tendo decorrido o prazo geral de 90 dias para a conclusão do procedimento, a medida provisória teria caducado no termo deste prazo, face ao disposto na alínea c), do art.° 85° do Código de Procedimento Administrativo.

» Em todo o caso, ainda que não fosse aqui aplicável este preceito, indubitavelmente se impunha no caso concreto o disposto no art.° 85°, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo e o prazo máximo aí previsto: as medidas provisórias caducam se não for proferida a decisão final nos seis meses seguintes à instauração do procedimento. » Veja-se a este propósito os comentários, citados pelo Ministério Público, de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco Amorim, no Código de Procedimento Administrativo, 2a edição, Almedina, 1997, páginas 409 e 411 -412.

» E, assim sendo, efetivamente, a Autoridade ora Recorrida estava obrigada, na data em que foi deduzido o requerimento nesse sentido pelos ora Recorrentes, para além dos seis meses da vigência da medida provisória, a deferir o pedido de declaração de caducidade da suspensão dos pagamentos. Ao contrário do que decidiu o ato impugnado e a sentença ora recorrida.

» 3. A violação do princípio da boa-fé.

» Defendem os Recorrentes que a Administração não os confrontou com lealdade e frontalidade, com os factos que considerava alegadamente anómalos face aos procedimentos devidos para a obtenção dos subsídios em causa, como lhe impunha o princípio da boa-fé previsto no artigo 6°- A do Código do Procedimento Administrativo. » Isto dando-lhes a possibilidade de colaborar com a Administração no esclarecimento dos factos e na descoberta da verdade tal como se encontra previsto no artigo 60° do Código do Procedimento Administrativo (Princípio da Colaboração dos Interessados).

» Entendemos que nesta parte os Recorrentes carecem de razão.

» Objetivamente, faltou ao ato, como vimos, fundamentação, ou seja, a explicitação dos factos concretos que determinaram a aplicação da medida provisória de suspensão do pagamento dos subsídios.

» Mas já se mostra excessivo, face aos elementos trazidos para o processo, fazer uma censura, do ponto de vista subjetivo, ao comportamento da Autoridade demandada. » No contexto do caso concreto não é possível determinar que a Administração atuou de forma a tentar ocultar elementos que sabia dever comunicar aos interessados, apenas por falta de frontalidade, de boa-fé.

» Pelo contrário, é de admitir, porque plausível, que tenha pretendido acautelar uma investigação que estava no início e que dizia respeito não apenas a um inquérito administrativo mas também a matéria que tinha sido participada criminalmente e, por isso, sujeita a segredo de justiça.

» Improcede pois a verificação deste vício e aqui o tribunal a quo decidiu bem.

» 4. A condenação no pagamento dos subsídios.

» Ao contrário do que defendem os Recorrentes, o Ministério Público não defendeu no seu parecer que não é possível simultaneamente cumular a anulação do ato que indeferiu o pedido de levantamento da suspensão, por esta já ter caducado, com o pedido de condenação da Administração ao pagamento dos subsídios em apreço.

» O que o Ministério Público defendeu - e bem - foi que o caso concreto o tribunal não pode condenar no pedido de pagamento dos subsídios, por o pedido em si mesmo não ser, substantivamente, atendível e não pela questão, formal, de não ser permitida a cumulação de pedidos.

» Desde logo porque a simples constatação da caducidade da medida provisória de suspensão dos subsídios não implica direta e automaticamente o reconhecimento do direito à perceção dos subsídios. No primeiro caso estamos no âmbito de apreciação da subsistência de uma medida cautelar, no segundo no âmbito de apreciação de um direito substantivo.

» Por outro lado, no caso concreto, o pagamento dos subsídios em apreço, ou seja, o reconhecimento do direito a receber estes subsídios, está dependente de uma averiguação que compete à Administração fazer, a das alegadas irregularidades nos pedidos de atribuição de subsídios.

» Estaríamos perante uma violação do princípio da separação de poderes, consagrado no art.° 111o da Constituição da República Portuguesa, se o tribunal entendesse fazer essa averiguação substituindo a Administração numa tarefa que em primeira linha cabe a esta fazer.

» Determina por isso o n.° 2, do art.° 71°, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a propósito dos poderes de pronúncia do tribunal, que:

» “Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do a to devido.”.

» Como a averiguação das irregularidades cabe, em primeira linha, à Administração e não é possível identificar apenas uma solução possível para o desenlace dessa averiguação, não é permitido ao tribunal condenar à prática do ato pretensamente devido, o pagamento dos subsídios em apreço.

» A este tribunal cabe apenas apreciar os aspetos vinculados da atividade da Administração, em concreto, constatar que foi ultrapassado o prazo previsto por lei para conclusão do procedimento, o prazo de 90 dias previsto no art.° 58o, do Código de Procedimento Administrativo, prazo que de acordo com o entendimento maioritário, uma vez ultrapassado, não faz cessar o dever de decidir mas apenas releva para eventuais efeitos disciplinares e de responsabilidade civil dos órgãos ou agentes da Administração (ver Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco Amorim, obra citada, pág. 316).

» E, face a este preceito bem como ao disposto nos art.° 9°, n.° 1, e 57°, ambos do Código de Procedimento Administrativo, cabe impor o dever de decidir, em prazo razoável, impedindo que o procedimento em apreço se eternize.

» Dado que a Administração deve, antes de tomar a decisão final, elaborar o projeto de decisão e ouvir os interessados sobre esse projeto, nos termos do disposto nos art.°s 100° e 101° do Código de Procedimento Administrativo, mostra-se adequado fixar o prazo de 60 (sessenta dias) para o efeito.

» *

» Pelo exposto, os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul acordam em conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, revogando parcialmente a sentença recorrida e, em consequência:

» A) Anulam o ato impugnado por falta de fundamentação e por violação do disposto no art.° 85°, al. d) do Código de Procedimento Administrativo.

» B) Condenam a Autoridade demandada a emitir decisão final no procedimento de atribuição dos subsídios em apreço no prazo máximo de 60 dias depois de cumprido o dever de audiência prévia. [...]» (cf. doc. 5 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

L. O acórdão referido em K) transitou em julgado no dia 08.09.2008 (facto de que tem este tribunal conhecimento ex officio, atenta a consulta efetuada no SITAF do processo n.° 540/04.2BELRA —fls. 808 dos autos em paginação eletrónica, e cuja junção aos presentes desde já se ordena ao abrigo do disposto no artigo 412.°, n.° 2, in fine, do Código de Processo Civil).

M. A 15.12.2008, os demandantes no processo referido em J), entre os quais o aqui autor, por si e na qualidade de cabeça-de-casal da herança de J........., intentaram neste Tribunal Administrativo e Fiscal ação executiva com vista ao cumprimento do acórdão referido em K), correndo o processo aqui termos sob o n.° 540/04.2BELRA—A (cf. doc. 6 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduz ido).

N. No âmbito do processo referido em M), a aqui entidade demandada deduziu oposição à execução, sustentando, «fundamentalmente, o seguinte:

» a) De acordo com o decidido em B) do acórdão exequendo, a Entidade Executada foi condenada “ a emitir a decisão final no procedimento de atribuição de subsídios em apreço no prazo máximo de 60 dias depois de cumprido o dever de audiência prévia”; » b) Como resulta da economia dos autos em que o mesmo foi proferido, o “procedimento de atribuição de subsídios” nele mencionado respeita às candidaturas relativas ao «Prémios do Sector Bovinos» referentes à campanha de comercialização de 2002;

» c) O Exequente A......... não apresentou qualquer candidatura ao referido Prémio na campanha de comercialização de 2002;

» d) O Exequente J.........não foi parte nos autos em que foi proferido o acórdão que condenou a ora Entidade Executada na prolação das decisões finais a proferir no âmbito dos respetivos procedimentos administrativos relativos a cada uma das candidaturas em causa;

» e) Por essas razões, e quanto a eles - porque não integrando o universo de interessados abrangidos pela decisão contida em tal acórdão —, nada haveria a diligenciar e/ou a proceder administrativamente no quadro de tal decisão;

» f) O prazo de 60 dias para ser proferida a decisão final apenas começou a correr depois de esgotado o prazo para os interessados se pronunciarem em sede de audiência prévia;

» g) A Entidade Executada proferiu as decisões finais relativas a cada uma das candidaturas em causa em 13.1.2009, dentro, portanto, do prazo imposto pelo acórdão exequendo;

» h) Os Exequentes deduzem pretensão manifestamente infundada [...]» (facto de que tem este tribunal conhecimento ex officio, atenta a consulta efetuada no SITAF da sentença proferida a 17.04.2015 no processo n.° 540/04.2BELRA —A, e cuja junção aos presentes desde já se ordena ao abrigo do disposto no artigo 412.°, n.° 2, in fine, do Código de Processo Civil).

O. No âmbito do processo referido em M), após dedução de réplica pelos exequentes, a aqui entidade demandada apresentou a 09.03.2009 instrumento processual no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «Quanto à legitimidade do Exequente J

» 8. Têm razão os Exequentes relativamente ao alegado [...] no que respeita ao Exequente J.........;

» 9. Com efeito, por manifesto lapso, os Serviços do Executado aquando da preparação e operacionalização dos procedimentos conducentes ao cumprimento do decidido no acórdão em execução não se aperceberam que a decisão a executar também contemplava a pretensão deduzida pro A....... na qualidade de Cabeça de Casal da Herança aberta por óbito de J.........nos autos apensados (n.° 634/04.4BELRA);

» 10. e que, como tal, também integra o universo de interessados abrangidos pela decisão contida no acórdão em execução;

» 11. Exclusivamente por tal lapso é que os Serviços não concluíram o respetivo procedimento relativamente a este Exequente;

» 12. E, como se aperceberam de tal lapso, precisamente, aquando da notificação da Réplica, de imediato diligenciaram a realização da audiência dos interessados a que aludem os art°s 100.°e 101.° do CPA [...]» (cf. doc. 9 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

P. A 10.03.2009, o Instituto de Financiamento da Agricultura e das Pescas expediu o ofício n.° 470/DAD/UADA/2009, endereçado ao aqui autor, na qualidade de cabeça-de-casal da herança de J........., subordinado ao assunto «Prémios do Setor “Bovinos”. Campanha de comercialização de 2002 — NIFAP ........67. AUDIÊNCIA ESCRITA NOS TERMOS DOS ARTS. 100.° E 101.° DO CPA.», com o seguinte teor: «De acordo com as conclusões dos controlos administrativo e físico levados a efeito nos termos regulamentares, verificou-se que na campanha de 2001 existiu uma situação de incumprimento na candidatura de V. Exa. aos prémios referenciados. Com efeito, de acordo com os elementos existentes, constatou-se que na referida campanha de 2001 foram detetados em controlo de campo situações irregulares, das quais poderemos destacar:

» — as áreas forrageiras localizadas na Herdade do R........, concelhos de Montijo e Palmela, não são elegíveis, por não estarem disponíveis ao normal maneio dos animais e por não ter sido apresentado qualquer tipo de documento, durante o controlo de campo, que comprovasse a utilização/acesso dos animais inscritos ou a inscrever aos pré mios subvencionados pelo IFAP, no âmbito das ajudas animais;

» — em relação às Unidades de Produção declaradas como locais de retenção na candidatura (Modelo N), as mesmas não são declaradas no Pedido de Ajuda Superfícies (Modelo A) — note-se que as UP’s localizam-se no concelho de Santarém e as áreas forrageiras inscritas no Modelo A localizam-se nos concelhos de Montijo e Palmela. » As situações referenciadas, levando a uma diferença entre as áreas controladas e as declaradas, determinam, nos termos regulamentares, e por terem sido feitas deliberadamente, penalizações que levam à não concessão de qualquer ajuda relacionada com essas superfícies.

» De acordo com a regulamentação aplicável, nomeadamente o art. 9.0 do Reg. (CE) n.° 3887 /92 da Comissão, as irregularidades constatadas implicam, como penalização, a exclusão do benefício do prémio, também a título do ano seguinte (2002) ao da deteção das irregularidades.

» Nesta conformidade, e nos termos e para os efeitos do disposto nos art. 100.° e 101.° do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Exa. notificado da intenção este Instituto não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do setor “Bovinos” do ano de 2002, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo de 10 dias úteis a contar da data de receção do presente ofício, ou supletivamente, contados a partir do terceiro dia constante do carimbo de expedição dos CTT [...]» (cf. doc. 7 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

Q. A 25.03.2009 deu entrada nos serviços do Instituto de Financiamento da Agricultura e das Pescas, IP, instrumento escrito subscrito pelo aqui autor, no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «1 — questão prévia » A) EXTEMPORANEIDADE DA PRESENTE AUDIÊNCIA ESCRITA:

» É totalmente intempestiva a prática da presente notificação para audiência escrita, comunicada pelo ofício acima referenciado, datado de 10 de março do corrente ano. » Na realidade, no âmbito do processo que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria sob o n.° 540/04.2BELRA, e na sequência do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, foi fi[x]ado o prazo de 60 dias para a prolação dos atos devidos.

» O referido acórdão data de 02 de julho de 2008, e transitou em julgado em 08 de setembro de 2008.

» O prazo para a prática dos atos devidos terminou em 09 de novembro de 2008.

» Desta forma, é totalmente intempestiva a prática deste procedimento, tendo em vista a audiência escrita do ora requerente, ultrapassados que estão todos os prazos para a prática do ato devido.

» Nesta medida, não deverá prosseguir o presente processo.

» 2 - AUDIÊNCIA ESCRITA » À cautela, se dirá:

» No vosso ofício acima referido, mencionam-se situações irregulares, sem contudo indicar quais são essas situações, dizendo apenas das quais podemos destacar:...”, pelo que o interessado não pode exercer o seu direito à audiência prévia como a lei prevê, ou seja, “sobre todos os aspetos relevantes para a decisão nas matérias d e facto e de Direito.”

» Quanto à razão invocada para excluir o interessado no benefício do prémio em questão, deve dizer-se que o nosso ordenamento jurídico não obriga a que a pastagem esteja contígua ao local declarado para a retenção dos animais inscritos.

» Por último, deve dizer-se que nos processos instrutores certamente existem os documentos comprovativos da deslocação do efetivo pecuário inscrito àquelas áreas forrageiras, ao tempo enviadas pelo interessado ao INGA.

» Nestes termos requer a V. Exa. que ordene o arquivamento do presente processo por extemporâneo, concedendo os prémios em causa, ou, caso assim não se entenda (o que só por hipótese académica se admite), a reapreciação do processo, tendo em atenção os argumentos atrás aduzidos, no sentido de conceder os referidos prémios [...]» (cf. doc. 8 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

R. A 28.04.2009, o Instituto de Financiamento da Agricultura e das Pescas expediu o ofício n.° 879/DAD/UADA/2009, endereçado ao aqui autor, na qualidade de cabeça-de-casal da herança de J........., subordinado ao assunto «Prémios do Setor “Bovinos”. Campanha de comercialização de 2002 — NIFAP ........67. DECISÃO FINAL», com o seguinte teor: «Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativamente ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:

» Através do ofício n.° 470/DAD/UADA/09 de 10/03/09 foi V. Exa. notificada, nos termos e para os efeitos dos art. 100.° e ss do Código do Procedimento Administrativo, da intenção deste Instituto não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do setor “Bovinos” do ano de 2002.

» Tal intenção encontra fundamento nas conclusões dos controlos administrativo e físico levados a efeito nos termos regulamentares, na campanha de 2001, os quais permitiram apurar uma situação de incumprimento na candidatura de V. Exa. aos prémios referenciados.

» Com efeito, como resultado desse controlo e de acordo com os elementos nesta data existentes, constatou-se que na referida campanha de 2001 foram detetados em controlo de campo situações irregulares (as situações irregulares detetadas são todas aquelas que foram devidamente identificadas no ofício de Audiência Escrita, pelo que conhece V. Exa. todos os aspetos relevantes das matérias de facto e de direito).

» Por outro lado, e no seguimento da contestação apresentada por V. Exa., com a prática da conclusão do procedimento judicialmente ordenado, damos cumprimento a tal injunção, interposta precisamente pro V. Exa., pelo que se nos afigura absolutamente irrelevante, no âmbito do procedimento, o argumento aduzido em sede de audiência prévia, relativamente ao período de tempo em que deveria ter sido praticado.

» Mais informamos que a regulamentação não obriga a que as parcelas declaradas para a extensificação sejam contíguas quer entre si, quer ao local de retenção. Obriga, isso sim, a quer seja garantido o normal maneio dos animais e a possibilidade de pastoreio direto, bem como a manutenção, durante o ano civil, dum encabeçamento nunca superior a 1,4 CN/ha (facto esse que V. Exa. nunca conseguiu comprovar através dos documentos que nos enviou).

» Assim, e na sequência das informações prestadas no ofício de notificação de intenção e das informações prestadas no presente ofício de Decisão Final, e de acordo com a regulamentação aplicável, nomeadamente o artigo 9.0 do Reg. (CE) n.° 3887/92 da Comissão, as irregularidades mencionadas implicam, como penalização, a exclusão do benefício do prémio a título do ano civil seguinte (2002) ao da deteção das irregularidades.

» Pelo exposto, fica V. Exa. notificada da decisão deste Instituto não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do setor “Bovinos” do ano de 2002. [...]» (cf. doc. 1 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

S. No âmbito do processo referido em M), foi a 17.04.2015 proferida decisão, na qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «Como se vê, o acórdão exequendo reportou-se aos “subsídios em apreço”, não os identificando. No entanto, e pelos motivos já expostos, sabe-se que são os relativos à campanha de 2002, tal como defendeu a Entidade Executada. Sintetizando e sumariando:

» 1.° - O acórdão de 16.1.2006 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, num dos seus segmentos decisórios, condenou a ora Entidade Executada a terminar, no prazo de seis meses, o procedimento relativo ao processo administrativo referente à atribuição dos subsídios do ano de 2001 e a proferir a decisão final respetiva;

» 2.° - Esse segmento decisório transitou em julgado;

» 3.° - O acórdão de 3.7.2008 do Tribunal Central Administrativo Sul anulou o ato de 30.4.2004 através do qual foi prorrogada a suspensão provisória dos pagamentos relativos à campanha de 2002;

4.° O mesmo acórdão condenou a ora Entidade Executada a emitir decisão final no procedimento de atribuição dos subsídios relativos à campanha de 2002 no prazo máximo de 60 dias depois de cumprido o dever de audiência prévia.

20. Deste modo, e ao contrário do que entendem os Exequentes, a execução do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul não passa pela prática de qualquer ato relativo à campanha de 2001, na medida em que essa campanha é alheia ao referido acórdão.

» [...]

» Há que determinar, então, se o acórdão exequendo já foi executado e, em caso negativo, especificar os atos e operações em que a execução deve consistir e adotar as providências necessárias para efetivar essa execução. De qualquer modo, e antes disso, importa deixar assente duas notas. A primeira é a de que não está em causa um acórdão de anulação mas sim de condenação. É certo que ele contém um segmento constitutivo (no caso, de anulação), mas tal não lhe retira a natureza condenatória que resulta do segundo segmento decisório, o qual corresponde, de resto, à consequência da anulação, balizada, como o Tribunal Central Administrativo Sul explicou, pelos limites impostos pelo artigo 71.°/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (cfr., quanto àquela qualificação, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3.ª edição, 2010, p. 1056).

» 23. A segunda nota é a de que em caso algum “a execução integral do douto aresto exequendo envolve (...) o processamento e pagamento aos ora Exequentes das quantias atrás indicadas, com efeitos reportados a 2003”, conforme reclamam os Exequentes no artigo 20.° do requerimento executivo. E isso porque o acórdão exequendo apenas condenou a ora Entidade Executada a concluir o procedimento. Nada mais, portanto. » [...]

» 26. Quanto ao Exequente A......... não foi, sequer, proferida qualquer decisão final. No entanto, tal sucedeu - como bem alegou a Entidade Executada - pelo facto de o mesmo não ter apresentado qualquer candidatura relativa à campanha de 2002. Isso mesmo já se dizia no ofício que incorporou o ato impugnado no processo n.° 540/04.2BELRA [A) do probatório]. Se assim era, evidentemente que ora Exequente A......... Carreira não foi abrangido pela suspensão dos prémios referentes à campanha de 2002 que esse mesmo ato determinou. Portanto, e quanto a essa campanha, o acórdão exequendo não o abrange, pelo que, e quanto a ele, não existe qualquer decisão final a proferir.

» 27. Concluindo: a ora Entidade Executada foi condenada - através do acórdão de 3.7.2008 do Tribunal Central Administrativo Sul - a emitir decisão final no procedimento de atribuição dos subsídios relativos à campanha de 2002 no prazo máximo de 60 dias depois de cumprido o dever de audiência prévia. As decisões finais necessárias já foram proferidas, pelo que o acórdão se mostra executado.

» 28. Ocorreu, portanto, a inutilidade superveniente da lide, a qual é causa de extinção da instância (artigo 287.°/e) do Código de Processo Civil vigente à data em que a mesma se verificou, ex vi artigo 1.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Deste modo, importa declarar essa extinção, a qual é da responsabilidade da Entidade Executada (a execução ocorreu posteriormente ao termo do respetivo prazo, bem como depois da data da propositura da presente ação). Terá, por isso, de suportar as respetivas custas (artigo 45ü.°/3/2.a parte e 4 do mesmo Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) [...]» (facto de que tem este tribunal conhecimento ex officio, atenta a consulta efetuada no SITAF da sentença proferida a 17.04.2015 no processo n.° 540/04.2BELRA —A, e cuja junção aos presentes desde já se ordena ao abrigo do disposto no artigo 412.°, n.° 2, in fine, do Código de Processo Civil).”

IV- Do Direito

No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida:

“(…) Da falta de fundamentação

Defende a ora demandante que a decisão impugnada não está suficientemente fundamentada de facto e de direito.

Apreciando e decidindo.

(…) importa fixar bem os termos do litígio, no que ao mesmo se reporta. Isto porque se tivermos em conta a contestação da entidade demandada facilmente se descentra aquela análise. O que está em causa, evidentemente, é o despacho impugnado, e só ele, pelo que é sobre o seu conteúdo que tem de incidir o juízo deste tribunal. Para melhor compreensão do problema levar-se-ão ainda em conta as duas peças procedimentais que antecederam a prolação do despacho impugnado, ou seja, o ofício da entidade demandada através do qual visou o cumprimento do dever de audiência prévia e a pronúncia subsequente do ora autor.

(…)

Temos, portanto e essencialmente, dois tipos de razões invocadas pela entidade demandada como fundamentos de facto: i) impossibilidade do pastoreio direto dos animais nas áreas forrageiras declaradas, dentro do seu normal maneio, em resultado do afastamento geográfico entre essas áreas (Montijo e Palmela) e o local declarado para retenção dos animais (Santarém); e ii) falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras.

Quanto a estes fundamentos, face ao teor destas comunicações, julgamos que o ato está fundamentado de facto, em termos, portanto, que permitiriam ao destinatário normal conhecer e compreender o sentido da decisão e as respetivas razões e deduzir a respetiva impugnação. Confrontado com estes fundamentos, ficaria qualquer declaratário normal na posse de todos os elementos objetivos necessários ao cabal exercício do seu direito de defesa. Até porque, no caso, estão ali contidos todos os fundamentos. Pode até o autor discordar dos fundamentos de facto e do juízo probatório efetuado pela entidade demandada (isto é, pode discordar com a substância do ato impugnado); o que já não pode é afirmar que o ato não está fundamentado quanto àqueles fundamentos.

Pretendemos com isto significar que, sem prejuízo de o teor destes argumentos avançados poderem não merecer, ao menos com a extensão que lhes pretende dar a entidade demandada, acolhimento integral por este tribunal, nos termos estabelecidos em sede própria, por ser matéria que se prende com o conteúdo substancial do ato impugnado, certo é que, para os efeitos que ora importa apurar (a legalidade externa do ato, atinente à fundamentação), a decisão impugnada foi, em parte, objeto da devida fundamentação de facto.

E dizemos em parte porque julgamos que a decisão apenas está fundamentada quanto àqueles fundamentos de facto em concreto, embora se indicie poderem haver outros fundamentos tomados em linha de consideração pela entidade demandada mas não aludidos na decisão impugnada. De facto, é a própria entidade demandada, no ofício em que pretende facultar ao autor o exercício do direito de audiência prévia, que expressamente consignou que o projeto de decisão de recusa dos prémios se baseou na constatação de situações irregulares, «das quais poderemos destacar [...]» aquelas que enunciámos. Se a entidade demandada podia destacar estes fundamentos, é certamente porque existiam outros fundamentos não oferecidos a contraditório do demandante, porventura por assumirem um menor peso na adoção da decisão. Independentemente dessa eventual e hipotética menor influência deliberativa de tais fundamentos, certo é que ao particular interessado tinha de ser dado conhecimento de todos os fundamentos ponderados pela autoridade administrativa decisora.

Esta constatação é tanto ou mais importante quanto o fundamento de direito invocado pela entidade demandada no ato impugnado não disciplina normativamente quaisquer dos fundamentos de facto avançados; reporta-se outrossim, como veremos infra, a «falsas declarações feitas deliberadamente ou por negligência grave [...]». Dever-se-á depreender da menção ao artigo 9.0 do Regulamento (CE) n.° 3887/92, da Comissão, de 23.12.1992, expressamente aludido na decisão sindicada, que a entidade demandada também atendeu a uma eventual falsa declaração do beneficiário? Se sim, a que momento se reportou essa falsa declaração? Não o sabemos nós, nem o demonstrou saber o autor — nem, em boa verdade, o esclarece o ato impugnado.

Recordamos que o dever de fundamentação expressa dos atos administrativos tem uma tripla justificação racional: habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o ato ou impugná-lo; assegurar a devida ponderação das decisões administrativas; e permitir um eficaz controlo da atuação administrativa pelos tribunais. Acresce ainda, por importante, que a fundamentação só se tem por suficiente quando possibilite ao administrado um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, das razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a atuar como atuou — todas as razões, portanto.

Nesta perspetiva, temos de julgar que a decisão e o respetivo projeto estava insuficientemente fundamentada de facto, não permitindo sequer que o interessado se pronunciasse sobre todos os aspetos relevantes para a decisão nas matérias de facto e de direito, como impunha o então cogente artigo 10º, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.° 6/96, de 31 de janeiro.

E se assim é quanto à fundamentação de facto, a fortiori se tem de julgar quanto à fundamentação de direito. Esclareçamos esta asserção.

Recordamos que a decisão sindicada invocou um único preceito como base normativa para o conteúdo decisório: o artigo 9.° do Regulamento (CE) n.° 3887/92, da Comissão, de 23.12.1992. E que nos dizia esse preceito? Por se revelar de interesse para a economia da presente decisão, para aqui se extrai o teor deste preceito:

1. Sempre que se verificar que a área efetivamente determinada é superior à declarada no pedido de ajudas ««superfícies», será tomada em consideração para o cálculo do montante da ajuda a área declarada.

2. Sempre que se verificar que a área declarada num pedido de ajudas «superfícies» excede a área determinada, o montante da ajuda será calculado com base na área efetivamente determinada aquando do controlo. Todavia, salvo caso de força maior, a área efetivamente determinada será diminuída:

- do dobro do excedente verificado, no caso de este ser superior a 2 %, ou a 2 hectares, e inferior ou igual a 10 % da área determinada,

- de 30 %, no caso de o excedente verificado ser superior a 10 % e inferior ou igual a 20 % da área determinada.

No caso de o excedente verificado ser superior a 20 % da área determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície.

Todavia, se se tratar de uma falsa declaração feita deliberadamente ou por negligência grave, o agricultor em causa será excluído do benefício:

- do regime de ajuda em causa a título do ano civil em questão e

- em caso de uma falsa declaração feita deliberadamente, de qualquer regime de ajuda referido no n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n. ° 3508/92 a título do ano civil seguinte, em relação a uma área igual àquela para a qual tiver sido recusado o seu pedido de ajudas.

As diminuições acima referidas não serão aplicadas se, relativamente à determinação da área, o agricultor provar que se baseou corretamente em informações reconhecidas pela autoridade competente.

Para efeitos da aplicação do presente artigo, as parcelas colocadas em pousio para a produção de matérias-primas destinadas ao fabrico de produtos não alimentares, relativamente às quais o agricultor não tenha cumprido todas as obrigações que lhe incumbem, serão consideradas como superfícies não encontradas aquando do controlo.

Para efeitos da aplicação do presente artigo, entende-se por área determinada aquela em relação à qual tenham sido respeitadas todas as condições regulamentares.

3. Para efeitos da aplicação dos n.ºs 1 e 2 serão tomadas em consideração, exclusiva e separadamente, as superfícies forrageiras, as superfícies objeto de retirada e terras e as ocupadas com culturas arvenses relativamente às quais seja aplicável um montante de ajuda diferente.

4. a) As áreas determinadas em aplicação dos n. os 1 a 3 do presente artigo para o cálculo da ajuda serão determinadas:

- no âmbito da retirada de terras, para o cálculo da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses,

- para o cálculo do limite dos prémios referidos nos artigos 4.°G e 4.°H do Regulamento (CEE) n.° 805/68, e o cálculo da indemnização compensatória.

Todavia, nos casos referidos no primeiro parágrafo, primeiro e segundo travessões, do n.° 2, o cálculo da superfície máxima elegível para pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses far-se-á com base na superfície efetivamente determinada de retirada de terras e na proporção das diferentes culturas;

b) No caso de transferência da obrigação de retirada de terras, o cálculo, referido na alínea a), da superfície máxima elegível para os pagamentos compensatórios aos produtores de culturas arvenses far-se-á:

- com base na superfície determinada de retirada, diminuída da superfície de retirada transferida, no que se refere à exploração onde é executada a obrigação de retirada transferida,

- com base na superfície determinada de retirada, incluindo a superfície de retirada transferida, no que se refere à exploração que tiver transferido a obrigação de retirada.

5. Sempre que se verificar que a colza semeada não está em conformidade com o disposto no artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 2294/92, não será concedida qualquer ajuda em relação à parcela ou às parcelas agrícolas em causa.

Alega o autor (cf. artigos 63.° a 65.° da petição inicial), pertinentemente, que o artigo 9.° supra transcrito é um dispositivo complexo, de vocação normativa abrangente, que contém diversas normas. Como se refere no acórdão de uniformização de jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo n.° 0607/12, proferido a 15.11.2012, integralmente disponível para consulta em http://www.dgis.pt/ista (que aqui se considera aplicável, mutatis mutandis, atenta a similitude de matérias em apreço), «[n]ão está suficientemente fundamentado, um ato administrativo que invoca como motivo de direito o art. 32° do Regulamento (CE) 2342/99 da Comissão de 28 de outubro, para justificar a diminuição de uma ajuda financeira, na medida em que esse preceito prevê uma pluralidade de regras jurídicas sobre uma multiplicidade de situações, sem que qualquer delas faça alusão concreta às consequências das irregularidades detetadas e justificativas da diminuição da ajuda». Tanto basta para julgar verificado o vício de falta de fundamentação de direito, nos termos requeridos pelo autor.

Mas mais: faz-se ainda notar que, de entre a miríade de normas constantes do artigo 9.° do Regulamento (CE) n.° 3887/92, da Comissão, de 23.12.1992, nenhuma incide, nem sobre o período de tempo em que os animais estão parqueados, nem sobre o período de tempo em que os animais beneficiam da extensificação. Aliás, em bom rigor, nenhuma das normas do preceito aludido incide sobre qualquer dos fundamentos de facto avançados na decisão impugnada (e é essa, e só essa, recorde-se, a que importa atender). A norma invocada parece, ao invés, referir-se mais incisivamente a «falsas declarações feitas deliberadamente ou por negligência grave [...]». Porém, em nenhum dos ofícios aqui aludidos a entidade demandada refere, como fundamentação, a existência de quaisquer falsas declarações.

Ora, como vimos já, uma decisão só se considera devidamente fundamentada se for congruente, isto é, se a decisão constituir conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, sem que possa existir contradição entre os fundamentos e a decisão.

Não surpreende, por isso, que o autor não tenha invocado (também) um erro sobre os pressupostos de direito, alegando antes uma insuficiente fundamentação de direito. Julgamos mesmo ser totalmente pertinente a alegação do autor, quando invoca não poder compreender e apreender o fundamento legal do ato impugnado, sobretudo quando confrontado com os fundamentos de facto aí invocados expressamente.

Faz-se aqui notar, de resto, que a entidade demandada, na sua contestação oferecida nos presentes autos (maxime artigo 37.°), já se preocupou em aludir a outros normativos, como o sejam os artigos 12.°, 13.°, 17.° do Regulamento CE n.° 1254/1999 do Conselho, de 17.5.1999, 2.°, alíneas i), k), r) e t), 50.°, n.° 1, alíneas b) e c), 15.° a 18.°, 22.°, n.ºs 2 e 3, 25.°, 30.°, 34.° e 35.° do Regulamento CE n.° 2419/2001, da Comissão, de 11.12.2001, 9.°, n.° 2, do Regulamento CE n.° 3887/92, da Comissão, de 23.12.1992, 13.°, 22.° —A e 22.°—B do Despacho Normativo n.° 2/2000, de 17.12.1999, na redação dada pelo Despacho Normativo n.° 43/2000, de 31.07.2000 (in Diário da República, 1.ª Série-B, n.° 7, de 10.01.2000, e n.° 237, de 13.10.2000), Regulamentos CE n.° 2342/1999, da Comissão, de 28.10.1999, e n.° 2801/1999, da Comissão, de 21.12.1999.

(…)

Aqui chegados, estamos já em condições de concluir padecer o ato impugnado do vício de falta de fundamentação, o que determina a sua anulabilidade, nos termos do artigo 135.° do Código do Procedimento Administrativo vigente à data dos factos (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de novembro, com a redação entretanto atribuída pelo Decreto-Lei n.° 6/96, de 31 de janeiro).

Do erro sobre os pressupostos de facto

Alega ainda o autor que o ato impugnado padece do vício de erro sobre os pressupostos de facto. Sustenta, para tanto, que ao fazer assentar o juízo nas irregularidades aludidas nos ofícios expedidos em 2009, a entidade demandada laborou em erro.

Vejamos: alude-se, no ofício expedido a 10.03.2009 pela entidade demandada, que a área inscrita localizada na herdade de R........, em Palmela, não é elegível por não estar disponível ao normal maneio dos animais. Porém, nada nos autos sustenta esse juízo probatório da autoridade demandada, seja em qualquer dos documentos constantes do processo administrativo instrutor, seja da contestação da entidade demandada.

Aliás, os (poucos) indícios existentes nos autos infirmam aquele juízo probatório: no relatório da ação de controlo físico levado a cabo pela própria demandada consignou-se que a parcela em questão é constituída por terras destinadas ao pastoreio dos animais e que as parcelas correspondiam à área de montado. Mais: nos campos C3 e C4 foram indicados e apostos códigos de conformidade, e o campo C6, referente precisamente a anomalias detetadas pelo controlo, ao nível da parcela, foi deixado totalmente em branco — cf. B) do probatório.

Em segundo lugar, a entidade demandada refere no antedito ofício de 10.30.2009 que o beneficiário representado nos autos pelo aqui autor não apresentou qualquer documento durante o controlo de campo que comprovasse a «utilização/acesso» dos animais inscritos ou a inscrever no âmbito das «ajudas animais».

Nesta sede, importa deixar como ponto de partida previamente estabelecido que a 09.04.2002 deu entrada na Direção Geral de Veterinária um acervo de formulários tipo, guias 351, de «Identificação e Registo de Bovinos — Declaração de Deslocações», preenchidos, de forma manuscrita, pelo aqui autor, todos com indicação do serviço de origem de «C........» e de destino «R.........— Poceirão — Palmela» — cf. alínea D) do probatório.

Tendo isto em vista, vejamos quais os fundamentos inovados pela entidade demandada para contrariar aquele acervo documental.

Desde logo, avulta a indicação de que o beneficiário não apresentara esse acervo documental durante o controlo de campo. Sabemos agora que a ação de controlo físico decorreu em agosto de 2001 — mais concretamente, 21.08.2001 [cf. B) dos factos provados]. E também sabemos que na candidatura à campanha de 2001, o beneficiário ora representado pelo autor expressamente consignara como período de retenção o período compreendido entre 10.07.2001 e 10.09.2001 — vide alínea A) do probatório.

(…)

Ora, durante o período de retenção, os animais inscritos têm de estar parqueados na morada da exploração, designadamente para efeitos de controlo. Nessa medida, os animais apenas usufruem da extensificação após o (recte: fora do) referido período de retenção. É, pois, perfeitamente aceitável a alegação do autor quando sustenta que não poderia apresentar na altura do controlo de campo os comprovativos da deslocação.

Neste ponto, importa ainda aqui deixar referido que no quadro da execução da Política Agrícola Comum (PAC), compete aos Estados-Membros a realização de controlos administrativos e de controlos no local, os quais, de acordo com o disposto no n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de dezembro, serão efetuados «de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas» (sublinhados nosso). Ou seja, está aqui em causa o desenvolvimento de ações de controlo que permitam uma verificação eficaz, adequada ou idónea ao apuramento do cumprimento integral do respeito das condições das ajudas. Ora, se assim é, e se é verdade que o ato impugnado resultou de determinadas ações de controlo administrativo levadas a cabo pela entidade demandada, ao abrigo dos artigos 6.° e 7.° do Regulamento (CE) n.°3887/92, de 23.12.1992, podemos desde já avançar que o juízo de oportunidade quanto à realização da ação de controlo físico é pouco razoável. Faz-se notar que, tendo sido identificado como período de retenção o período compreendido entre 10.07.2001 e 10.09.2001, naturalmente que uma visita à área forrageira a 21.08.2001 (ou seja, quase 2 meses após a última deslocação permitida do gado àquela área) nunca poderia demonstrar, nem vestígios de pastoreio na parcela inscrita na candidatura em causa, nem indícios de deslocação do efetivo pecuário inscrito em tal candidatura.

(…)

Sem que se possa negar pertinência à constatação das irregularidades detetadas na comunicação ao SNIRB pelo beneficiário (rectius: pelo próprio autor, já à data), certo é que estas irregularidades não atestam inequivocamente que, fora do período de retenção, o gado bovino do beneficiário não tenha efetivamente feito pastoreio na área forrageira identificada na candidatura. A irregularidade no preenchimento não comprova sequer que as deslocações não tenham ocorrido nas datas aí indicadas.

O que os indícios apurados pela entidade demandada comprovam inequivocamente é, isso sim, que o beneficiário não cumpriu escrupulosamente as regras de comunicação oportuna das deslocações — e só isso. A inobservância destas regras não será, seguramente, despicienda; terá consequências, porventura de gravidade ou intensidade idêntica àquela que a demandada comunicou ao aqui autor (inelegibilidade da candidatura e perda do prémio). Simplesmente, não é esse o fundamento invocado nem o pressuposto em que se alicerçou a entidade demandada, e que se reporta, como vimos, à consideração de que o beneficiário não tinha efetivamente deslocado o gado bovino para a área forrageira. Mas para esse fundamento inexistem indícios seguros de que efetivamente não houve pastoreio na área forrageira designada na candidatura.

Por outro lado ainda, faz-se aqui notar que a entidade demandada nem sequer carreou para os autos (nem para o processo administrativo instrutor) qual o resultado das diligências promovidas em sede de inquérito, se é que houve efetivamente inquérito quanto aos factos aqui em apreço, o que poderia, porventura, corroborar a sua alegação de irregularidades na instrução da candidatura do beneficiário.

Aqui chegados, chegamos à conclusão de que os pressupostos de facto indicados na decisão impugnada não se encontram devidamente sustentados num juízo probatório inequívoco, assente em meios de prova irrefutáveis, sendo certo que a fixação dos factos e a livre apreciação das provas não constituem momentos discricionários das autoridades administrativas (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20.03.2007, proferido no processo n.° 0951/06, acessível em http://www.dgsi.pt/ista).

Julgamos, por isso, proceder a pretensão do autor também com base neste ponto.

Da condenação à prática do ato devido

Por último, pede o autor a condenação da entidade demandada à prática do ato administrativo que considera ser devido (a atribuição do prémio aqui em apreço), sustentando preencher todos os requisitos para o efeito, porquanto: i) inscreveu os animais; ii) indicou um local de retenção; iii) disponibilizou uma área de pastagem com a dimensão adequada; iv) utilizou efetivamente a área de pastagem pelos animais declarados no pedido; e v) apresentou as guias comprovativas da deslocação dos animais para a pastagem.

(…)

A concessão do prémio de extensificação está sujeita ao respeito de uma condição relativa à densidade dos animais nas explorações, denominada «fator de densidade», expresso em número de cabeças normais de gado em relação à superfície forrageira da exploração consagrada à alimentação dos animais. De acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 13.° do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 da Comissão, de 7 de maio, conjugado com os Regulamentos n.° 2801/99 e n.° 2419/2001, ambos da Comissão, o pagamento por extensificação pressupõe que, durante o ano civil em causa, o fator densidade na exploração em questão seja inferior ou igual a 1,4 CN por hectare. Para tanto, o número de animais inscritos é convertido em cabeças normais (CN), sendo que o bovino macho com idade entre os 6 meses e 2 anos à data do pedido do prémio equivalia a 0,6 CN.

Tendo o beneficiário indicado um número de 25 cabeças de gado bovino macho com idade entre os 6 meses e 2 anos, a que correspondem a cada um 0,6 cabeças normais, resultam 15 cabeças normais, para as quais é necessária uma área forrageira igual ou superior a 10,7 hectares (15:1,4=10,7). O autor declarou 33,10 hectares, o que, de resto, foi confirmado pelo próprio relatório de controlo físico — cf. alíneas A) e B) do probatório.

Sustenta a entidade demandada, todavia, que o autor, na candidatura em causa, não respeitou os limites do encabeçamento regularmente prescritos, na medida em que, durante o período de retenção, manteve o efetivo pecuário nela inscrito (25 animais) confinado à Unidade de Produção (UP) denominada «C........», situada na freguesia de São V........, concelho de Santarém, com a área de 0,50 hectares, pelo que o autor nunca poderia ter direito ao respetivo «Prémio de Extensificação».

(…)

Para o prémio especial do artigo 12.°, portanto, na medida em que a superfície forrageira se restringe àquela superfície disponível para criação dentro da exploração, que não abrange uma superfície de extensificação, faz sentido restringir a ratio de densidade à própria Unidade de Exploração.

Porém, quanto aos prémios por extensificação, que são os que aqui interessa apurar, a superfície forrageira é a que resulta da soma da Unidade de Exploração e da Superfície de Extensão. A este respeito, os artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do referido Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, devem ser interpretados no sentido de que uma parcela, declarada como superfície forrageira, pode ser qualificada de «disponível» sempre que, por um lado, seja exclusivamente destinada à alimentação dos animais aí detidos durante todo o ano civil e que, por outro, tenha efetivamente podido ser utilizada para a sua alimentação durante um período mínimo de sete meses no decurso desse ano, a contar da data fixada pela legislação nacional, mesmo quando a referida parcela não tenha sido ocupada de forma ininterrupta por estes animais, por fatores relevantes e atendíveis. São exemplos desses fatores a eventualidade de ocorrência de inundação temporária, ou então um factum principis, decorrente da obrigatoriedade da circunscrição dos animais ao local de retenção durante esse mesmo período de retenção.

(…)

O que interessa, pois, é que cada superfície forrageira «deve poder ser utilizada para a criação de animais durante um período mínimo de sete meses». A área de pastagem indicada pelo autor tinha a superfície forrageira indicada para albergar as 25 cabeças de gado inscritas no programa, nada resultando provado que não tenha sido utilizada nesses 7 meses (recte: durante o ano a que respeita a candidatura, exceto, naturalmente, no período de retenção).

Relembramos que, tal como se deixou estabelecido adrede, o ato sindicado está na confluência de duas vertentes de discricionariedade, como o sejam o preenchimento de conceitos indeterminados, por um lado, e a prerrogativa de avaliação, por outro lado. Reconhecemos, no entanto, que tal discricionariedade se encontra em grande medida mitigada e diluída, posto que a atividade subsuntiva da entidade demandada está devidamente enquadrada pelo complexo normativo comunitário aqui aplicável, que fixa inúmeros momentos e aspetos estritamente vinculados. Ainda assim, há aqui um campo de discricionariedade que julgamos não poder ser invadido pelo tribunal, sob pena de postergação do princípio da separação de poderes.

Por outro lado, como vimos, o enquadramento diacrónico do procedimento permite surpreender uma alegação da entidade demandada não despicienda: a apresentação das fichas de deslocação pelo autor não observou integralmente a disciplina normativa comunitária. Como vimos, assiste-lhe razão nesse ponto. E, se como também tivemos oportunidade de deixar estabelecido em sede própria, daí não podia a entidade demandada retirar as ilações que tirou (isto é, que essas deslocações não tenham ocorrido efetivamente, e, logo, que o beneficiário não tenha disponibilizado de facto a superfície forrageira enunciada na candidatura ao gado, para pastoreio, fora do período de retenção), tal não invalida que a demanda possa pretender retirar outras consequências, nomeadamente ao nível da validade da candidatura, com eventuais cominações específicas para essas irregularidades.

Por outro lado ainda, e mais decisivamente, faz-se aqui notar que, tal como enfatizámos supra e fora inclusive realçado pelo autor, quer no exercício de audiência prévia, quer na própria petição inicial, do ofício de 10.03.2009 [cf. alínea P) do probatório] resulta que a entidade demandada terá atendido a outros fundamentos para o indeferimento da pretensão do beneficiário que não constam da fundamentação do ato praticado, impugnado e, como se verá infra, anulado nos presentes autos. Se há, como tudo indica, outros motivos, que não se vislumbraram em nenhum documento praticado pela demandada no âmbito da relação material controvertida (pelo menos, não consta do processo administrativo instrutor), importa que a entidade demandada os consigne cabalmente, em termos expressos, claros, suficientes, congruentes e contextualizados, tanto em termos de facto, como em termos de direito. Só então, não antes, estarão o autor e também o tribunal habilitados a escrutinar toda a fundamentação porventura invocada ou invocável para a recusa da prestação pecuniária reclamada pelo demandante.

Assim, atentas as especiais características dos atos externamente viciados, decorrentes de o conteúdo decisório de fundo ser legalmente possível no respeito pela legalidade, tendo em conta o fraco elemento preclusivo da anulação fundada exclusivamente em vícios externos, importa, portanto, julgar assistir à entidade demandada a possibilidade de reexercício do poder decisório administrativo, expurgado, porém, do vício de falta de fundamentação.

Ora, como é consabido, a execução das sentenças anulatórias ou condenatórias dos tribunais administrativos impõe à Administração o dever de desenvolver uma atividade de execução por forma a pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de provimento da anulação do ato impugnado e/ou da condenação da entidade demandada à prática do ato querido, o que se traduz em dois aspetos: i) por um lado, no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo); e ii) por outro lado, no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se esse ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética atual).

Decorre do exposto, portanto, que o poder de pronúncia jurisdicional acaba por ter um efeito meramente preclusivo quanto à invalidade do ato impugnado, pelo que à entidade demandada se colocam as seguintes alternativas, dentro das faculdades de accertamento da decisão a adotar: a) ou defere, no todo ou em parte, a pretensão do autor; b) ou pratica um novo ato, porventura até com o mesmo conteúdo decisório, embora expurgado das ilegalidades ora detetadas. Certo é que a entidade demandada tem de praticar um ato que termine o procedimento aqui em apreço, dentro de um prazo razoável, que se julga adequado ficar em 90 dias.

(…)

Fora estas especificidades, dispõe a demandada de ampla liberdade de conformação decisória.

Procede a pretensão condenatória, embora nos termos expostos e delimitados supra. Tudo visto e sopesado, procede in totum a presente ação.”

Vejamos:

O Tribunal a quo considerou que o ato objeto de impugnação que, decidiu excluir a candidatura do A. do benefício do prémio do sector «Bovinos» na campanha de 2002, em virtude de irregularidades detetadas na candidatura ao prémio na campanha de 2001, deveria ser anulado por:

• falta de fundamentação (de facto e de direito)

• erro nos pressupostos de facto

Dessa decisão veio o IFAP recorrer para esta instância por se não conformar:

• Com a decisão de anulação do ato objeto de impugnação;

• Com a decisão de condenação à prática do ato devido resultante de «considerar não provada a utilização efetiva da área forrageira indicada na candidatura à campanha de 2001 fora do período de retenção, com base exclusiva nos indícios recolhidos na operação de controlo físico realizada em 21.08.2001.»

A presente Ação visava, assim, impugnar a Decisão do IFAP que decidiu excluir a candidatura do A. do benefício do prémio do sector «Bovinos» na campanha de 2002, em virtude de irregularidades detetadas na candidatura, em conformidade com o disposto no arts 9º do Regulamento (CEE) nº 3887/92 da Comissão.

A referida decisão do IFAP foi proferida no seguimento de pretérita decisão deste TCAS de 03/07/2008, proferida no Procº nº 504/04.2 BELRA, que havia condenado o IFAP a emitir decisão final sobre os pagamentos de subsídios referentes várias candidaturas à campanha de 2002 e cujo processamento, ao tempo, se achava suspenso.

Como resulta da notificação do ato objeto de impugnação, o IFAP entendeu que relativamente à campanha de 2001 haviam sido encontradas em controlo de campo situações irregulares, que descreveu.

Concluiu então o IFAP que “Assim, e na sequência das informações prestadas no oficio de Notificação de Intenção e das informações prestadas no presente oficio de Decisão Final, e de acordo com a regulamentação aplicável, nomeadamente o art°9°do Reg. (CEE) nº 3887/92 da Comissão, as irregularidades mencionadas implicam, como penalização, a exclusão do benefício do prémio, a título do ano civil seguinte (2002) ao da deteção das irregularidades. Pelo exposto, fica V. Exa notificada da decisão deste Instituto não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do sector «Bovinos» do ano de 2002”.

Nos presentes autos, o Tribunal a quo, no Acórdão recorrido, acabou por vir a expressar o reconhecimento da relevância da tramitação do processo penal a respeito do tratamento dado ao alegado “erro sobre os pressupostos de facto” imputado pelo A. ao ato impugnado, ao sublinhar «que a entidade demandada nem sequer carreou para os autos (nem para o processo administrativo instrutor) qual o resultado das diligências promovidas em sede de inquérito, se é que houve efetivamente inquérito quanto aos factos aqui em apreço, o que poderia, porventura, corroborar a sua alegacão de irregularidades na instrução da candidatura do beneficiário.»

Em qualquer caso, o que é facto é que, perante a factualidade documentalmente disponível e atenta a factualidade dada por provada, não se vislumbra nem reconhece que o ato objeto de impugnação padeça dos vícios de “falta de fundamentação” e/ou de “erro nos pressupostos de facto” declarados conclusivamente em 1ª instância.

Vejamos mais em pormenor:

DA ANULAÇÃO

O Acórdão recorrido foi proferido no seguimento de Reclamação do IFAP interposta da Sentença proferida ao abrigo da al. i) do nº 1 do artº 27º do CPTA então em vigor, confirmando-se a anulação do ato da entidade demandada notificado ao autor pelo oficio n.º 879/DAD/UADA/2009, de 28.04.2009, que decidiu não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do setor «Bovinos» da campanha de 2001.

É, em qualquer caso, incontornável que o objeto da presente ação é singelamente a Decisão Final do IFAP que decidiu excluir a candidatura do A. do benefício do prémio do sector «Bovinos» na campanha de 2002, em virtude de irregularidades detetadas na candidatura ao mesmo prémio na campanha de 2001, em conformidade com o disposto no arts 9º do Regulamento (CEE) nº 3887/92 da Comissão.

Assim e desde logo, mal se compreende a razão pela qual a decisão proferida em 1ª Instância atende à anulação à “campanha de 2001".

Quanto à imputada insuficiência de fundamentação de facto, como o Tribunal a quo reconhece, os fundamentos de facto aduzidos na Prolação da Decisão Final contenciosamente impugnada na ação a que respeitam os presentes autos, fundaram-se «essencialmente» em «dois tipos de razões», a saber:

i) impossibilidade do pastoreio direto dos animais nas áreas forrageiras declaradas, dentro do seu normal maneio, em resultado do afastamento geográfico entre essas áreas (Montijo e Palmela) e o local declarado para retenção dos animais (Santarém);e

ii) falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras.

Quanto aos mesmos, entendeu o Tribunal a quo «que o ato está fundamentado de facto, em termos, portanto, que permitiriam ao destinatário normal conhecer e compreender o sentido da decisão e as respetivas razões e deduzir a respetiva impugnação», porquanto, «Confrontado com estes fundamentos, ficaria qualquer declaratário normal na posse de todos os elementos objetivos necessários ao cabal exercício do seu direito de defesa. Até porque, no caso, estão ali contidos todos os fundamentos. Pode até o autor discordar dos fundamentos de facto e do juízo probatório efetuado pela entidade demandada (isto é, pode discordar com a substância do ato impugnado); o que já não pode é afirmar que o ato não está fundamentado quanto àqueles fundamentos.»

Em qualquer caso, o Tribunal a quo considerou no Acórdão recorrido que «se a entidade demandada poderia destacar estes fundamentos, [seria] certamente porque por existirem outros fundamentos não oferecidos a contraditório do demandante, porventura por assumirem um menor peso na decisão, mais aí havendo considerado, o Tribunal a quo, que «Independentemente dessa eventual e hipotética menor influência deliberativa de tais fundamentos, certo é que ao particular interessado tinha de ser dado conhecimento de todos os fundamentos ponderados pela autoridade administrativa decisora».

Por essa razão, entendeu o Tribunal a quo que «Nesta perspetiva, temos que julgar que a decisão e o respetivo projeto estava insuficientemente fundamentado de facto, não permitindo sequer que o interessado se pronunciasse sobre todos os aspetos relevantes para a decisão nas matérias de facto e de direito.»

A respeito desta questão o Tribunal a quo, formulou no Acórdão recorrido as seguintes interrogações:

- «Dever-se-á depreender da menção ao artigo 9° do Regulamento (CE) n.º 3887/92, da Comissão, de 23.12.1992, expressamente aludido na decisão sindicada, que a entidade demandada também atendeu a uma eventual falsa declaração do beneficiário?

- Se sim, a que momento se reportou essa falsa declaração?»

concluindo que «Não o sabemos nós, nem o demonstrou saber o autor — nem, em boa verdade, o esclarece o ato impugnado.»

Em bom rigor, não se acompanha o referido raciocínio, sendo que não compete ao Tribunal formular dúvidas, conjeturando eventuais respostas, mas antes singelamente dar resposta às questões levantadas pelas partes.

Efetivamente, mostra-se provado que:

i) a candidatura apresentada em nome de J........., na campanha de comercialização de 2001, fora selecionada para controlo no quadro de um controlo cruzado a outras candidaturas todas elas, então. aparentemente, relacionadas com A......... e M.........;

ii) a ação de controlo à candidatura apresentada em nome de J.........do A., foi perturbada pelos incidentes protagonizados por A......... e por M......... que, simplesmente, Inviabilizaram a ação de controlo de campo de Agosto/2001, conforme melhor se acha explicado no ofício do Instituto aí dado por provado;

iii) em resultado dos controlos cruzados efetuados às candidaturas em causa, e das dúvidas suscitadas quanto á realidade apurada, designadamente à regularidade das mesmas, o Instituto participou ao Ministério Público os factos que pôde apurar no âmbito de tais controlos;

iv) informou o Interessado, J........., de que em resultado das irregularidades detetadas na candidatura apresentada em seu nome fora «apresentada denúncia ao Ministério Público» e que, «nessa medida se encontravam suspensos preventivamente todos os pagamentos de todos os prémios do sector»

v) informou o Interessado, J........., que a «verba apurada fica retida, preventivamente, para a cautelar um pagamento indevido, caso se confirmem as irregularidades detetadas, até à conclusão do processo de inquérito»

É igualmente incontornável que o Ministério Público deduziu, em Maio de 2012, Acusação criminal relevante, referente à candidatura apresentada em nome de J.........no ano de 2001, onde consta, nomeadamente o seguinte:

“os arguidos A......... e M........., no desiderato de obterem e se apoderarem fraudulentamente de dinheiros públicos, indicaram fictícia e imprecisamente várias áreas forrageiras elegíveis para efeitos de extensificação. por forma a acederem a um maior volume de quotas e assim obterem mais ajudas neste sector (cfr. 22ª da Acusação), tal havendo acontecido nas candidaturas referenciadas em 23º a 34º da Acusação, apresentadas ao Instituto, em seu nome (dos arguidos A......... e M.........) e em nome de

- M…… (cfr. 23º e 36º da Acusação);

- J…… (cfr. 23º e 32º da Acusação);

- R…… (cfr. 23º e 33º da Acusação)

- J.........(cfr. 23º e 31º e 78º. 79º e 80º da Acusação):

- C….. (cfr. 23º e 34º da Acusação);

- SOCIEDADE AGRO-PECUÁRIA J........ LDA (cfr. 26º da Acusação);

- SOCIEDADE J.J........ LDA (cfr. 28º da Acusação);

- P….. (cfr. 29º da Acusação);

- QUINTA D….. LDA (cfr. 30º da Acusação);

- os arguidos A......... e M........., indicaram parcelas de áreas forrageiras na Herdade da C…. e E….., localizada no Concelho da Chamusca e parcelas na Herdade de R........, localizada nos Concelhos de Palmeia e Montijo, que não foram utilizadas pelos efetivos pecuários inscritos nessas candidaturas (cfr. 24a e 38a da Acusação) e declararam ter sido comunicado ao Serviço Nacional de Identificação e Registo de Bovinos (SNIRB) deslocalizações de gado que não poderiam ter ocorrido (cfr. 35º a 42º da Acusação);

todos estes artifícios e declarações erróneas dos arguidos A......... e M........., utilizando as candidaturas mencionada em 49º a 101º da Acusação apresentadas em nome daquelas pessoas e sociedades também arguidas, indicando que os animais em causa teriam acedido às áreas forrageiras da Herdade de R........, tiveram por intuito viabilizar a atribuição de ajudas animais/prémio à extensificação, de forma indevida (cfr. 44º a 46º da Acusação);

(cfr. Acusação do MP constante dos presentes autos a fls. 214 - 292)

Independentemente do referido, analisemos a imputada falta de fundamentação de direito.

Entendeu a este respeito o Tribunal a quo que a mera referência ao artº 9º do Regulamento (CEE) nº 3887/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, se mostraria insuficiente para fundamentar o controvertido ato.

Consta da Decisão Final objeto de impugnação que «de acordo com ... o artigo 9º do Reg. (CEE) nº 3887/92 da Comissão, as irregularidades mencionadas [necessariamente relativas á candidatura apresentada em nome de J.........na campanha de 2001, porquanto foi essa que foi selecionada para controlo] implicam, como penalização, a exclusão do benefício do prémio a título do ano civil seguinte (2002) ao da deteção das irregularidades».

Mais consta da Decisão Final objeto de impugnação que foi por essa razão que o Instituto decidiu «não proceder aos pagamentos correspondentes às candidaturas apresentadas aos prémios do sector “Bovinos” do ano de 2002».

Diga-se que, em função do constante da Decisão Final do Instituto contenciosamente impugnada na presente ação não se vislumbra qualquer insuficiência de fundamentação, quer de facto, quer de direito, pois que o cumprimento do referido artigo 9º do Reg. (CEE) nº 3887/92 da Comissão, mostra-se suficiente e adequado para justificar, suportar e fundamentar a decisão proferida.

Quanto ao imputado erro nos pressupostos de facto, o Tribunal a quo considerou no Acórdão recorrido que o Instituto não poderia considerar que o efetivo pecuário inscrito na candidatura apresentada em nome de J.........na campanha de 2001, não pastara extensivamente nas áreas forrageiras da Herdade do R........, uma vez que na data do controlo (agosto/2001), tal efetivo pecuário estaria em retenção na Unidade de Produção, localizada em Santarém, ao que acresce que em 09/04/2002, terá sido apresentado ao Instituto um acervo documental comprovativo da deslocalização do efetivo pecuária inscrito nessa candidatura apresentada em nome de J

Entendeu pois o Tribunal a quo no Acórdão recorrido que «O que os indícios apurados peia entidade demandada comprovam inequivocamente é, isso sim, que o beneficiário não cumpriu escrupulosamente as regras de comunicação oportuna das deslocações - e só isso. A inobservância destas regras não será, seguramente, despicienda; terá consequências, porventura de gravidade ou intensidade idêntica àquela que a demandada comunicou ao aqui autor (inelegibilidade da candidatura e perda do prémio). Simplesmente, não é esse o fundamento invocado nem o pressuposto em que se alicerçou a entidade demandada, e que se reporta, como vimos, à consideração de que o beneficiário não tinha efetivamente deslocado o gado bovino para a área forrageira. Mas para esse fundamento inexistem indícios seguros de que efetivamente não houve pastoreio na área forrageira designada na candidatura.

Por outro lado ainda, faz-se aqui notar que a entidade demandada nem sequer carreou para os autos (nem para o processo administrativo instrutor) qual o resultado das diligências promovidas em sede de inquérito, se é que houve efetivamente inquérito quanto aos factos aqui em apreço, o que poderia, porventura, corroborar a sua alegação de irregularidades na instrução da candidatura do beneficiário.”

Aquando do controlo efetuado em Agosto de 2001, A....... informou que o efetivo pecuário inscrito na candidatura apresentada em nome de J.........na campanha de 2001, ainda não tinha sido deslocado para as áreas forrageiras da Herdade do R.........(em Palmela) por se encontrar no período de retenção na Unidade de Produção (em Santarém).

Como consta do ofício dado como provado em E. do Acórdão recorrido, na ocasião o Interessado foi informado que quando o efetivo fosse deslocado para as áreas forrageiras da Herdade do R.........deveria comunicar tal facto ao SNIRB no prazo legalmente prescrito de 2 dias.

Resulta de tal factualidade e do quadro legal aplicável que relativamente à candidatura de 2001, apresentada em nome de J........., o efetivo pecuário nela inscrito deveria pastar extensivamente nesse ano de 2001, sob pena de não poder receber o respetivo prémio.

Resulta, igualmente do quadro legal aplicável que qualquer deslocalização e efetivo pecuário bovino deveria ser comunicada no prazo de 2 dias ao SNIRB, sendo que tal obrigatoriedade de comunicação da deslocação do efetivo pecuário, não constitui uma mera formalidade despiciente, ao contrário do entendimento adotado pelo tribunal a quo, sendo que tal comunicação teria permitido a realização e controlo de campo.

O que é facto é que o A. nada informou no procedimento durante a campanha de 2001 que o efetivo pecuário inscrito na candidatura apresentada em nome de J.........teria pastado em extensão nas áreas forrageiras nela declaradas para o efeito, sendo que só o veio a fazer em Abril de 2002, no âmbito de outras candidaturas, todas objeto do Inquérito penal, em data em que, naturalmente, já não era possível realizar o controlo de campo referente às candidaturas de 2001.

Assim, está bem de ver que, respeitando a Decisão Final impugnada ao não pagamento de subsídios na campanha de 2002, com fundamento nas irregularidades detetadas na candidatura de 2001, em conformidade com o disposto no artº 9 do R 3887/92, não haveria que introduzir qualquer outro fundamento, por inútil.

Assim, respeitando os referidos fundamentos à candidatura apresenta em nome de J......... na campanha de 2001 (e não 2002), a «falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras» não constituía um facto imputável ao Instituto.

Efetivamente, a «falta de apresentação de qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras”, constituiu omissão procedimental do Beneficiário, o que incontornavelmente inviabilizaria por parte do Instituto o controlo de campo no decurso do período de tempo durante o qual, no ano de 2001, o efetivo pecuário inscrito na candidatura de 2001 deveria ter pastado em extensão nas áreas forrageiras da Herdade do R.........(em Palmela).

Em face de tudo quanto supra expendendo, entende-se, diversamente do Tribunal a quo, que a decisão objeto de impugnação não padece de qualquer "erro nos pressupostos de facto", designadamente do que lhe vem imputado no Acórdão recorrido.

DA DECISÃO DE CONDENAÇÃO

Recorda-se que no Acórdão recorrido, o Tribunal a quo decidiu condenar o IFAP IP a:

a. no prazo máximo de 90 dias contados do trânsito em julgado desta decisão, proferir novo ato no âmbito do procedimento relativo ao pedido de prémio por extensificação deduzido por J.........na campanha de 2001, aqui se englobando o prazo consumido com eventual instrução procedimental e audição do aqui autor, caso o projeto de decisão lhe seja desfavorável;

b. enunciar de forma cabal, expressa, clara, suficiente, congruente, contextualizada e contemporânea do ato todos os fundamentos de facto e de direito de um eventual indeferimento, em caso de projeto de decisão desfavorável ao aqui autor;

c. não considerar não provada a utilização efetiva da área forrageira indicada na candidatura à campanha de 2001 fora do período de retenção, com base exclusiva nos indícios recolhidos na operação de controlo físico realizada em 21.08.2001.

O objeto da presente lide resulta de uma Decisão Final relativa a uma candidatura apresentada em nome de J.........no ano de 2002, que ficou condicionada por irregularidades detetadas na candidatura apresentada em seu nome na campanha de 2001.

Com efeito, é incontornável que foi o facto da candidatura do Beneficiário/interessado na campanha de 2002, não ter demonstrado, como lhe competia, que o efetivo pecuário (bovino) inscrito na candidatura de 2001, tinha então pastado extensivamente nas áreas forrageiras declaradas para o efeito, que determinou o indeferimento do pagamento relativo às candidaturas apresentadas aos prémios do setor “bovinos” do ano de 2002, factos relativamente aos quais o Autor, aqui Recorrido, só se pode queixar de si próprio, pois que, como era devido, não apresentou «qualquer tipo de documento que evidenciasse a utilização/acesso dos animais inscritos àquelas áreas forrageiras».

Em face de tudo quanto ficou expendido, não se vislumbra nem reconhece a verificação de qualquer insuficiência de fundamentação do ato objeto de impugnação que pudesse determinar a sua anulação, pois que o referido ato se mostra percetível para o seu destinatário, percecionando-se o iter cognoscitivo percorrido na sua elaboração, não se reconhecendo, assim, qualquer insuficiência relativamente à fundamentação de facto e de direito adotada na Decisão Final do Instituto objeto de impugnação, o que determinará a anulação da decisão recorrida.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, julgar procedente o Recurso, revogar a sentença recorrida, mais se julgando a Ação improcedente.

Custas em 1ª instância pelo autor.

Sem custas na instância de recurso, perante a ausência de apresentação de contra-alegações.

Lisboa, 13 de setembro de 2023

Frederico de Frias Macedo Branco

Alda Nunes

Lina Costa