2/84 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção. Relator: Conselheiro Mário Afonso. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 — O Supremo Tribunal Administrativo, por douto acórdão de fl. 134 em tribunal pleno, no recurso interposto pelo Ministério Público e em que são recorridos a Fazenda Nacional e A., L.da, decidiu que a «taxa» devida à Comissão Reguladora dos Pro­dutos Químicos e Farmacêuticos, por vendas de cosméticos efectuados entre Setembro de 1975 e Julho de 1976, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, alí­nea a), do Decreto n.º 305/73, de 12 de Junho, e de harmonia com decla­rações de vendas remetidas àquela Comissão, em obediência ao artigo 3.º, n.º 1, da Portaria n.º 417/73, da mesma data, tinha a natureza de imposto; e, assim, como não foi criada em conformidade com o artigo 70.º, n.º 1, § 1.º, da Constituição Política da República Portuguesa, mesmo após a revisão de 1971, em exclusiva competência da Assembleia Nacional [artigo 93.º, alínea h)] ou pelo Governo sob autorização desta (artigo 91.º, n.º 13.º) ou nos casos de urgência e necessidade pública (§ 1.º do artigo 93.º), regras que se mantiveram nos artigos 106.º e 167.º da Constituição da República Portuguesa, é inconstitucional. 2 — O Ex.mo Magistrado do Ministério Público recorreu do mencio­nado acórdão, formulando, nas respectivas alegações, as seguintes conclu­sões: 1.ª As receitas cobradas pela Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos ao abrigo dos Decretos n.º 5 30 270, de 12 de Janeiro de 1940, e 305/73, de 12 de Junho, e da Portaria n.º 417/73, da mesma data, constituem verdadeiras taxas ou outras receitas patrimoniais a que elas se assimilam, e não impostos; 2.ª Escapam, pois, à reserva de lei formal, tendo assento bastante em diplomas legislativos e regulamentares do Governo e com previsão nas sucessivas leis de autorização de receitas e despe­sas, emanadas da Assembleia Legislativa; 3.ª Mas, quando assim se não entenda, então não poderão deixar de considerar as receitas integradas no domínio da parafiscalidade; 4.ª A parafiscalidade é uma zona de imposição fiscal adjacente à esfera clássica dos impostos e taxas, sendo com esta incon­fundível, em face da sua natureza, função e forma; 5.ª O Decreto n.º 305/73 e a Portaria n.º 417/73 criaram taxas de intervenção económica inseridas no âmbito da parafiscalidade; 6.ª As taxas e os impostos parafiscais não estão submetidos e, por isso, os actos que, na base delas, determinam, a cobrança des­sas receitas não são ilegais; 7.ª A Comissão Constitucional, pelo seu douto acórdão de 17 de Junho de 1980, decidiu que os preceitos legais em causa não estão feridos de inconstitucionalidade; 8.ª O douto acórdão recorrido viola os diplomas citados na conclusão 5.ª e o artigo 106.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição; 9a Assim, deve ser revogado. 2— Contra alegando, disse a recorrida A., L.da: 1.º O problema da qualificação do tributo como taxa ou imposto é uma questão prejudicial, da competência específica dos tri­bunais do contencioso das contribuições e impostos, do pro­blema da constitucionalidade ou inconstitucionalidade, objecto do presente recurso; 2.º Tal questão prejudicial encontra-se resolvida por decisão do Supremo Tribunal Administrativo que qualificou o tributo em causa como imposto; 3.º A Comissão Constitucional (actualmente, ao Tribunal Constitucional), resta debruçar-se sobre a questão da constituciona­lidade do referido imposto; 4.º Assim, o douto acórdão recorrido deve ser confirmado. 3 — O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal mantendo as suas alegações de fls. 166, acima extratadas, entende dever manter-se a jurisprudência da Comissão Constitucional sobra a matéria, dando-se provimento ao recurso. 4 — Corridos os vistos, cumpre decidir. 4.1 — Os factos: Do processo constam os seguintes factos com interesse para a decisão do recurso: a) No 1.º Juízo das Contribuições e Impostos de Lisboa, a Fazenda Nacional instaurou execução fiscal contra a recorrida A., com base na certidão de dívida emanada da Comissão Regula­dora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, nela se imputando à recorrida a dívida da importância de 133 583$80 proveniente de «taxas» que incidiram sobre os valores das vendas de produ­tos de cosmética, efectuados no período compreendido entre os meses de Setembro de 1975 e Julho de 1976, devidas à refe­rida Comissão nos termos do disposto no artigo 1.º, n.º 1, alí­nea a), do Decreto n.º 305/73, de 12 de Junho, e liquidadas com base nas declarações de vendas, enviadas pela própria empresa segundo o n.º 3-1 da Portaria n.º 417/73, da mesma data; b) A executada e ora recorrida foi citada para os termos da men­cionada execução em 16 de Fevereiro de 1977; c) A executada deduziu oposição à execução, arguindo de incons­titucionais as referidas normas; d) Por sentença de fls. 16 e segs., o M.mo Juiz julgou a oposição improcedente; e) Esta decisão foi revogada por acórdão da 2.ª Instância das Contribuições e Impostos, no recurso interposto pela executada, baseando-se na invocada inconstitucionalidade; f) O Supremo Tribunal Administrativo negou provimento quer ao recurso obrigatório do mencionado acórdão, quer ao recurso interposto para o Pleno. 4.2— O direito: 4.2.1 — Nos termos do artigo 282.º, n.º 1, da Constituição da Repú­blica Portuguesa, na redacção de 1976, cabia recurso para a Comissão Cons­titucional das decisões dos tribunais que, nos feitos submetidos a julga­mento, recusassem a aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, de normas constantes de lei, decreto-lei, decreto regulamentar, decreto regional ou diploma equiparável. Por isso, o julgamento de constitucionalidade há-de, aqui, para além de respeitar apenas à desaplicação da lei tributária questionada relativa­mente ao período que decorre de 25 de Abril de 1976, data da entrada em vigor da Constituição (artigo 312.º, n.º 3), a Julho imediato, visar tão-somente o artigo 1.º, n.º 1, alínea a), do Decreto n.º 305/73. Na verdade, achando-nos no domínio da fiscalização concreta da cons­titucionalidade e respeitando esta apenas à aplicação da Lei Fundamental ao caso sub judice [artigo 280.º, n.º 1, alínea a), referido ao artigo 207.º da Constituição], aquela lei só tem, aqui, que ser sindicada na medida em que legitima a liquidação e cobrança de «taxa», posteriormente à entrada em vigor da Constituição. Depois, o presente recurso foi inter­posto para a Comissão Constitucional, e esta não podia conhecer da incons­titucionalidade de portarias (citado artigo 282.º, n.º 1). Assim a even­tual inconstitucionalidade do artigo 3.º, n.º 1, da Portaria n.º 417/73 só consequencialmente poderia resultar. 4.2.2 — Por outro lado, embora os preceitos em causa tenham nas­cido sob o ordenamento jurídico instituído pela Constituição de 1933, a constitucionalidade dos mesmos terá de aferir-se pela Constituição de 1976. Na verdade, como se salienta no acórdão da Comissão Constitucional n.º 446, de 6 de Maio de 1982 — Ap. Diário da República de 18 de Fevereiro de 1983, e Boletim do Ministério da Justiça, n.º 318, p. 259 —, «sempre que ocorre um acto constituinte — ou seja, sempre que o 'poder constituinte' se exerce — o direito pré-vigente vê afastado o seu título de validade anterior, e só subsiste na medida em que a nova Constitui­ção o recebe ou renova: este passa a ser o único fundamento em que pode basear-se a eficácia de tal direito». Tal princípio decorre do disposto no artigo 293.º da Constituição de 1976, mantido na revisão de 1982, que reza assim: «O direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja con­trário à Constituição ou aos princípios nela consignados.» Portanto, com a entrada em vigor da nova lei fundamental, o direito ordinário anterior deixa de encontrar o seu alicerce, isto é, o seu título da validade na Constituição antecedente. Daqui, logicamente decorreria que o direito ordinário anterior cadu­caria se, para evitar vazios legislativos, a nova Constituição não lhe con­ferisse a virtualidade de se manter. Deste modo, ocorre uma novação desse direito que é «materialmente recebido como direito ordinário na nova ordem jurídica» — cf. Constitui­ção da República Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, p. 524; Manual de Direito Constitucional, tomo II, p. 243, de Jorge Miranda; citado acórdão da Comissão Constitucional de 6 de Maio de 1982. Por isso, a constitucionalidade do direito ordinário anterior apurar-se--á, não à luz da lei constitucional em que emergiu, mas sob o ângulo de visão fornecido pela nova Lei Fundamental a que se submeterá o juízo de conformidade ou inconformidade constitucional. Consequentemente, o juízo de inconstitucionalidade apenas poderá assentar na desconformidade da lei ordinária anterior com os princípios ou com o espírito da nova Lei Fundamental, sendo irrelevantes os vícios de génese dos preceitos, quer por dimanação de órgão incompetente, quer por estatuição em diploma com insuficiente dignidade formal. Como justamente salienta o Prof. Jorge Miranda, loc. cit., p. 245, não importa que as leis anteriores «fossem inconstitucionais material orgânica ou formalmente antes da entrada em vigor da Constituição. Importa ape­nas que não disponham contra esta». 4.2.3— Fixados estes princípios, desde logo se verifica prejudicado o problema cerne da diligência cognitiva das instâncias administrativas: a qualificação das receitas em causa como taxa ou como imposto. 4.2.4— No mesmo pendor lógico, inútil se torna a questão suscitada pela recorrida, qual seja, a de saber se o problema da qualificação do referido tributo como taxa ou imposto constitui uma questão prejudicial, já decidida pelo tribunal especificamente competente como imposto, da acção de inconstitucionalidade. No entanto, não deixamos de assinalar que a questão nos mereceria resposta negativa. Com efeito, o Tribunal Constitucional funcionando como última ins­tância de recurso da constitucionalidade das leis — artigos 213.º e 280.º da Constituição — não pode, de modo algum, ser cerceado nos seus pode­res cognitivos por decisão anterior não transitada em julgado, proferida no processo a que o recurso respeita. Isso equivaleria a negar-lhe a sua finalidade de garante da Constituição, em sede de fiscalização concreta, que precisamente se traduz em decidir da constitucionalidade ou incons­titucionalidade das normas cuja aplicação ou recusa de aplicação ocorreu em qualquer outro tribunal, com base na sua ressonância constitucional e de que se interpôs o competente recurso. Ora, para decidir da constitu­cionalidade ou inconstitucionalidade, necessariamente se imporá ao Tri­bunal Constitucional proceder à interpretação da norma cuja constitucio­nalidade se pretende atribuir ou arredar, por forma a poder atingir o seu objectivo orgânico. Consequentemente, não pode arvorar-se em questão prejudicial a decisão do tribunal especificamente competente em matéria fiscal, designadamente a do Supremo Tribunal Administrativo. Os pode­res cognitivos do Tribunal Constitucional, ressalvando a submissão ao prin­cípio do pedido, tem necessariamente de assumir a máxima amplitude. Assim, o facto do Supremo Tribunal Administrativo haver qualificado a tributação em causa como imposto, seria sempre manifestamente irrele­vante e inócuo para a decisão de constitucionalidade a tomar pelo Tribu­nal Constitucional. 4.2.5 — No caso em apreço, verifica-se que o Decreto n.º 305/73 foi proferido sob a égide da ordem jurídico-constitucional estatuída pela Cons­tituição de 1983, e após a sua revisão de 1971. Porém, pelo que acima se explicitou, tal diploma foi recebido pela actual Constituição não cabendo ao Tribunal Constitucional indagar se o preceito arguido de inconstitucionalidade viola a acusada reserva de lei formal, competindo-lhe tão-somente, surpreender a ofensa a preceitos de fundo ou substanciais da actual Constituição — cf. Direito Constitucio­nal, 3.a ed., p. 725, de Gomes Canotilho; Fiscalização Judicial da Cons­tituição, do Prof. Carlos Moreira, in B. F. D. U. C, n.º XIX; p. 5; Manual de Direito Constitucional, p. 344, do Prof. Marcello Caetano. Ora, o referido preceito do Decreto n.º 305/73 não viola material­mente a Constituição de 1976. Na verdade, quer se considere a tributação em causa como taxa quer como imposto, a sua criação, como receita que é, encontra-se prevista na Lei Fundamental, como decorre, designadamente, do disposto nos seus artigos 106.º, 108.º, n.º 1, alínea a), 168.º, n.º 1, alínea b), e 202.º A despeito do carácter garantístico do artigo 106.º, n.º 3, da Consti­tuição, a respectiva garantia, no tocante ao modo de criação dos impos­tos, não abrange os já existentes, mas apenas os que, de futuro, vierem a ser criados: — quanto àqueles, o artigo 293.º, n.º 1, da Constituição operou a sua «consolidação», como, de resto, se ponderou já no citado Acórdão n.º 446 da Comissão Constitucional. Por isso, a eventual des­conformidade do preceito em causa com a Constituição de 1976 não se apresenta como «material», e só esta, ou seja, a que resultasse de o seu conteúdo contrariar a nova Lei Fundamental, relevaria, como se disse. Portanto, o artigo 1.º, n.º 1, alínea a), do mencionado Decreto n.º 305/73 não padece do vício de inconstitucionalidade que lhe foi assa­cado no douto acórdão recorrido. 4.3 — Decisão: Por tudo quanto explicitado fica, concedemos provimento ao recurso e, em consequência: a) Revogamos o acórdão recorrido, na parte em que recusou a apli­cação do artigo 1.º, n.º 1, alínea a), do Decreto n.º 305/73 citado, relativamente à liquidação e cobrança da taxa nele refe­rida, no período que decorre de 25 de Abril de 1976 a Julho de 1976; b) Ordenamos que os autos baixem ao Supremo Tribunal Admi­nistrativo a fim de reformar o acórdão recorrido em conformi­dade com o ora decidido, sobre a questão da inconstitucionali­dade. Sem custas, por não serem devidas. Lisboa, 11 de Janeiro de 1984. — Mário Augusto Fernandes Afonso — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida — Mário de Brito — José Mar­tins da Fonseca — José Manuel Cardoso da Costa — Armando M. Mar­ques Guedes.