023/19.6BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A instauração do inquérito só suspende o início do prazo de 60 dias a que alude o nº2 do art. 178º da LTFP e nos termos do nº 3 do mesmo preceito, quando seja indispensável ou necessário averiguar se certo comportamento é ou não subsumível a determinada previsão jurídico-disciplinar assim como as circunstâncias da sua prática.

II- Não há justificação para instaurar inquérito quando era possível e exigível ao superior hierárquico enquadrar os factos reportados como infração disciplinar após o conhecimento da acusação pública e pronúncia proferidas no processo crime.

III- Embora se admita margem de liberdade de decisão da entidade com competência disciplinar para abrir ou não o processo de inquérito, optando ou não pela imediata abertura do processo disciplinar, a mesma não é inteira ou totalmente livre, antes impondo uma justificação como seja o do interesse na averiguação de factos que não se compadecem com o arrastar no tempo do procedimento disciplinar.

IV- Pelo que, sempre que esteja concretizada a autoria de uma infração, e não seja necessário proceder a averiguações destinadas ao esclarecimento dos factos, a entidade com competência disciplinar não tem a liberdade de decidir pela abertura de procedimento de inquérito previamente à abertura de processo disciplinar.

V- Resulta dos artigos 10º, al. b), 12º, n.º 2, al. f), 27º, al. a) e 214º, todos do EMP que compete ao PGR, ordenar a instauração de inquérito e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados e ao Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), nos termos do disposto nos arts. 27º, al. a) e 214º do mesmo diploma que a pode delegar no PGR.

VI- Sendo o Procurador-Geral da República coadjuvado e substituído pelo Vice-Procurador-Geral da República, que é um agente do Ministério Público, nomeado sob sua proposta, nos termos do art. 13º, nº 1 do EMP, os poderes que o substituído detém, no caso, no de instaurar o procedimento disciplinar ou inquérito, foram assumidos pelo substituto na sua plenitude.

VII- O facto de o Vice-Procurador-Geral da República não deter poderes próprios não significa que seja entidade competente para ordenar a instauração de inquérito e processo criminal ou disciplinar ao magistrado aqui em causa como substituto, no sentido de suplência do PGR, pelo que tem de ser a partir do seu conhecimento dos factos que se inicia a contagem do prazo prescricional a que alude o prazo previsto no art.º 178.º n.º 2 da LTFP.

1. A…………, Procurador da República, intentou neste STA, ação administrativa contra a PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, impugnando o ato praticado em 7.11.2018 pelo Vice-Procurador Geral da República, em substituição da Procuradora-Geral da República, que determinou a conversão do Inquérito - instaurado por despacho de 5.2.2018, na decorrência do processo crime objeto de condenação por abuso de poder, ainda não transitada, no Tribunal da Relação ……… – em processo disciplinar contra o Recorrente, assim determinando, após o relatório final daquele inquérito que o mesmo constituiria a parte instrutória do processo disciplinar.

2. Sobre essa ação recaiu o Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo, proferido em 18.09.2019, que, com fundamento na prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, julgou a ação administrativa procedente, anulando o ato impugnado e condenando a R. a restabelecer a situação que existiria se o ato impugnado não fosse praticado.

3. Inconformada com tal Acórdão, a Procuradora-Geral da República interpôs recurso para o Pleno, alegando, com as conclusões seguintes:

1º A instauração do inquérito em 5 de fevereiro de 2018 era absolutamente necessária, de modo a ficar garantida a segurança na aplicação do direito sancionatório, e o momento certo e correto para converter o inquérito em processo disciplinar foi precisamente quando tal sucedeu, isto é, com o despacho cuja suspensão da eficácia se decidiu, proferido em 7 de novembro de 2018.

2º Na fase do processo-crime a que se referia a documentação recebida até 1-02-2018 ainda podia ser exercido o contraditório em julgamento e ainda poderia o arguido, Magistrado do Ministério Público, vir a ser absolvido em julgamento, havendo que garantir, para além dos princípios atrás citados, o da presunção de inocência prevista no art.º 32.º, n.º2, da CRP, e por carecerem os autos ainda da prova concreta em que se havia alicerçado a acusação e a decisão instrutória.

3º Sendo a instauração de inquérito indispensável para consolidar as meras suspeitas existentes, em ordem a evitar a ocorrência de situações manifestamente contraditórias e pouco dignificantes para aquela Magistratura, minimizando-se nomeadamente as hipóteses de no procedimento disciplinar se virem a dar por provados factos contrários aos que se provassem em sede criminal.

4º Manifestamente só com a condenação do ora Recorrido no Tribunal da Relação …….. se mostrou consolidada a matéria de facto provada e se tomou conhecimento efetivo, com a leitura e audição dos extensos meios de prova registados em julgamento e também na instrução, que até ao momento não constavam do inquérito, elementos que só foram reunidos após as diligências de inquérito até 2-11-2018 e que determinaram a certeza mínima, sem dúvida razoável, e uma convicção segura quanto a poder-se considerar devidamente indiciado um ilícito disciplinar e obter uma noção exata e decisiva sobre a conduta e a credibilidade das declarações do visado que sempre a negou.

5º Deste modo, a instauração do inquérito era necessária e suspenderia o decurso do prazo prescricional do direito de instaurar o procedimento disciplinar, nos termos do art.º 178.º, n.ºs 2 e 3, da LTFP, prazo cuja contagem só se iniciou após aquela data, altura em que se concluiu a investigação necessária pela Senhora Instrutora do inquérito disciplinar, altura em que se verificou o conhecimento efetivo e concreto dos elementos indispensáveis e caraterizadores da situação em apreço.

6º O Senhor Conselheiro Vice-Procurador Geral lavrou o despacho que mandou instaurar inquérito no âmbito do disposto nos artigos 13.º, nº 1, do EMP, pelo que toda a competência do Procurador-Geral, própria ou delegada, foi exercitada por aquele, enquanto seu substituto legal, e, portanto, dentro da legalidade, passando a ser uma competência própria e exclusiva relativamente aos poderes do órgão substituído, nos termos do art. 43.º do CPA.

7º Ainda que se entendesse que se aplica o regime da “suplência” prevista no artigo 42.º do CPA, neste caso, por maioria de razão, tal instituto, com o devido respeito por entendimento contrário, não pode ser considerado como o exercício do poder em nome do órgão competente que se encontre impedido, o substituído.

8º Assim, a substituição em causa (ou suplência, se se entender aqui aplicável) não traduz qualquer partilha simultânea de exercício da competência entre substituto e substituído, antes gera a suspensão temporária da aplicação da norma de competência habilitadora do substituído que deixa temporariamente de exercer o seu poder.

9º O substituto age, enquanto perdura o impedimento do órgão substituído, como se fosse titular do órgão, o que implica necessariamente que o substituído não adquira daí um conhecimento pessoal e direto relativamente ao ato praticado em sua substituição, uma vez que aquele atua com competência própria e exclusiva nesse âmbito, nos termos do art.º 42.º, ou do art.º 43.º do CPA.

10º No âmbito disciplinar a Procuradora-Geral da República atua como qualquer outra entidade administrativa, detendo um poder que é atribuído ao substituto ou ao suplente temporariamente e com fundamento, apenas, na necessidade de assegurar a continuidade dos serviços, em caso de urgência e de impossibilidade do substituído.

11º Questão diversa e que não se confunde com estas é a que se prende com o conhecimento efetivo pela Excelentíssima Senhora Conselheira Procuradora - Geral da República dos elementos concretos que constavam do processo, conhecimento que não pode ser ficcionado mediante a mera aplicação do direito, não se tendo verificado um conhecimento pessoal, concreto, imediato e direto da mesma relativamente a tais elementos, sendo irrelevante o conhecimento apenas pelo Ex.mo Senhor Conselheiro Vice-Procurador-Geral, questão que pode ser objeto de reapreciação pelo Plenário da Secção desse Supremo Tribunal Administrativo por ser meramente jurídica.

12º O "dies a quo" do prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar previsto no art.º 178.º, n.º 2, da LTFP só se pode iniciar a contar do conhecimento real, efetivo e não presumido por parte do superior hierárquico competente para praticar o ato, não relevando o conhecimento por parte de outros superiores hierárquicos do Magistrado, que não o Procurador-Geral, ou o Conselho Superior do Ministério Público, apenas se podendo considerar dirigentes máximos do serviço aqueles que podem, perante o EMP, instaurar o procedimento disciplinar nos termos dos artigos 10º, al. b), 12º, n.º 2, al. f), 27º, al. a) e 214º, todos do EMP (entendimento que tem sido sempre pacífico e reiterado pela jurisprudência desse STA atrás citada).

13º Ora, na data indicada como sendo a da ocorrência da prescrição nenhum daqueles órgãos do Ministério Público tinham ainda, sequer, adquirido o conhecimento pessoal ou colegial necessário dos elementos apurados até 5-02-2018, só o tendo obtido nas datas posteriores indicadas - no caso da Ex.ma Senhora Conselheira Procuradora-Geral só com a citação, realizada em 12-12-2018 - e só os mesmos integram a noção de «dirigente máximo do serviço» contida no art.º 178.º, n.º 2, da LTFP, cujo conceito amplo não é inteiramente aplicável ao Ministério Público.

14º Assim, o prazo de 60 dias, a que se refere aquele preceito não se tinha sequer iniciado na data da instauração do inquérito disciplinar, relevando o conhecimento da infração que ocorrer em primeiro lugar e neste caso seria o do CSMP que se verificou apenas com a prolação do Acórdão referido, emitido em 25-09-2018, não se tendo o mesmo, sequer pronunciado no âmbito do processo de inquérito disciplinar - cfr. abundante jurisprudência desse STA e pareceres do Conselho Consultivo da PGR, atrás citados.

15º Pelo exposto, não ocorrendo a prescrição invocada e não se verificando os vícios imputados ao ato impugnado, a ação deve ser julgada improcedente e não provada e a Entidade Demandada ser absolvida do pedido.

16º O douto Acórdão de que se recorre incorreu em erro de direito ou de julgamento, nomeadamente com ofensa e erro de interpretação e aplicabilidade dos artigos 43.º do CPA, 12º, n.º 2, al. f), 13.º, n.º 1, 27º, al, a) e 214º, todos do EMP e 178.º, n.ºs 2 e 3 da LTFP, devendo ser revogado e substituído por outro que decida como exposto.

Assim decidindo farão Vossas Excelências a costumada, JUSTIÇA!

4. O Recorrido, A…………., deduziu contra-alegações, pugnando pela manutenção do Acórdão recorrido e requerendo, a título subsidiário, a ampliação do âmbito do recurso, com as conclusões seguintes:

“1.ª Para sustentar que quando o procedimento disciplinar foi instaurado (em 07/11/2018) já se tinha extinguido, por prescrição ou caducidade, o direito de o fazer, o recorrido sustentou também na p. i. que "por força do estatuído no n.º 3 do art. 178.º da LTFP, a instauração do inquérito n.º ………. apenas teve a virtualidade de suspender o prazo prescricional previsto no n.º 2 do mesmo normativo legal por um período até 6 (seis) meses", pelo que "mesmo a entender-se que o referido prazo prescricional só teve início em 05/02/2018 a suspensão então operada sempre teria cessado em 05/08/2018 (seis meses após), tendo decorrido mais de 60 dias (corridos ou úteis) antes de 07/11/2018";

2.ª Resulta da conjugação dos factos provados sob os itens 10, 13 e 15 que o processo disciplinar n.º ……… só foi instaurado mais de 6 (seis) meses após a instauração do inquérito n.º ………;

3.ª O Tribunal a quo não apreciou a prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar sob este prisma e impunha-se fazê-lo, atento o disposto no art. 95.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA;

4.ª O que acaba de dizer-se configura uma causa de nulidade do acórdão recorrido, prevista na alínea d) - 1.ª parte do n.º 1 do art. 615.º do CPCiv., que argui ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 636.º do mesmo diploma legal, aplicável ex vi do art. 1.º do CPTA, para que seja conhecida por esse Venerando Tribunal caso venha a dar provimento ao recurso interposto pela Procuradora-Geral da República;

5.ª Se assim não for entendido, requer que esse Venerando Tribunal conheça agora desse outro fundamento por ele invocado para o preenchimento do requisito do fumus boni iuris, conforme lhe permite o n.º 1 do art. 636.º do CPC., aqui aplicável ex vi dos arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPA.

Termos em que, e nos melhores de direito que V.ªs Ex.ªs proficientemente suprirão, deve:

a) negar-se provimento ao recurso interposto pelo Ré, confirmando-se na íntegra o acórdão recorrido; ou, para a hipótese de assim não suceder,

b) admitir-se a ampliação do âmbito do presente recurso, nos exatos termos acima expostos, e, a final, concluir-se pela procedência da ação, ainda que por fundamento distinto do decidido no acórdão recorrido, assim se fazendo inteira JUSTIÇA.”

5. A Procuradora-Geral da República veio apresentar resposta à matéria da ampliação do objeto do recurso, ao abrigo do disposto no nº 8 do art. 638º, CPC, ex vi dos arts. 1º e 140º, nº 3, CPTA, pugnando pela improcedência da ação também com o fundamento aduzido pelo ora Recorrido, concluindo:

“1º Tendo o douto Acórdão recorrido considerado que procedia um dos fundamentos da ação, ficou prejudicada a apreciação dos restantes fundamentos do pedido, em face da solução dada ao litígio que o julgou procedente, não se verificando a nulidade do mesmo por omissão de pronúncia - cfr. entre muitos outros, o Acórdão do STA de 13/05/2003, proc. 204/0

2º Sendo a instauração prévia de inquérito disciplinar absolutamente necessária não se iniciou, sequer, de imediato em 5-02-2018 a contagem do prazo do direito de instaurar o procedimento disciplinar a que se refere o n.º 2 do art.º 178.º da LTFP, prazo que só a partir de 2 de novembro de 2018 se iniciou, altura em que se concluiu a investigação necessária pela Senhora Instrutora do inquérito disciplinar - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7.06.2005, Proc. n.º 0374/05.

3º Porém, tal como alegado no Recurso já interposto, só se iniciou a contagem do referido prazo de 60 dias no momento do conhecimento relevante, pelo CSMP, sobre a existência de infração disciplinar, o qual só se verificou com a deliberação de 25 de setembro de 2018 daquele órgão do MP, sendo irrelevante o conhecimento anterior pelo Ex.mo Senhor Conselheiro Vice-Procurador-Geral da República, não tendo o mesmo prazo decorrido até 7 de novembro de 2018.

4º Por outro lado, sem nada conceder, se hipoteticamente o prazo de 6 meses se contasse desde o início do inquérito disciplinar, o "dies a quo" deste prazo só principiou em 27 de fevereiro de 2018, data em que o inquérito disciplinar se iniciou por despacho da Senhora Instrutora, conforme notificação efetuada ao Magistrado nele visado.

5º O que teria suspendido o prazo de 60 dias, por seis meses, até 27 de agosto de 2018, data a partir da qual e até 7 de novembro de 2018 o mesmo não decorreu, realizando-se a sua contagem nos termos do artigo 87º, alíneas b) e c), do CPA, aplicável ex vi artigo 3.º da Lei n.º 35/2014, expirando, neste caso, só em 21 de novembro de 2018.

6º Assim, não foram excedidos os prazos referidos na ampliação do recurso interposto, devendo a ação improceder com este fundamento ainda que venha a ser apreciado, devendo ser dado provimento ao recurso da Demandada, Excelentíssima Senhora Conselheira Procuradora-Geral da República, nos termos alegados.

VOSSAS EXCELÊNCIAS assim decidindo farão JUSTIÇA!”

6. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº1 do CPTA, não foi emitido parecer.

7. Cumpre decidir com dispensa de vistos.

2. FUNDAMENTAÇÃO:

O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

“1- O Autor é Procurador da República e encontra-se colocado no Juízo de ………. – acordo.

2- Por referência ao processo-crime em que o Autor é arguido, e face ao ofício de 03.09.2018 deste, no qual comunicava que havia sido designado dia para julgamento, no âmbito do processo nº ………, nos termos e para os efeitos do art. 152º, alínea a) do EMP, o CSMP deliberou, em 25.09.2018, o seguinte:

“Assim, interpretando o artigo 152º de forma sistemática, nomeadamente tendo em conta o regime previsto nas alíneas d) e e), do nº 1, do artº 214º do Código do Processo Penal para a extinção das medidas de coação, considera-se que aquela suspensão se manterá até ser proferida decisão absolutória ou até trânsito em julgado de decisão condenatória.” – cfr. doc 2, juntos com a p.i., dando-se aqui por integralmente reproduzida a Deliberação do CSMP indicada;

3- Tal suspensão do exercício de funções teve início em 12.06.2018 – cfr. doc. 1 junto com a p.i., fls. 12.

4- No referido processo criminal determinativo de tal suspensão foi proferido pelo T….. acórdão que condenou o aqui Autor pela prática do crime de abuso de poder, na pena de 120 dias de multa à taxa diária de 15,00€, ainda não transitado em julgado, por aquele dele ter interposto recurso para o Supremo Tribunal de Justiça – acordo e doc. 3 do processo instrutor (p.i.).

5- O processo indicado em 2 supra, teve origem numa certidão retirada do processo nº ………… do Departamento Central de Investigação e Ação Penal – cfr. docs. 2 e 3 do p.i.;

6- Certidão idêntica, retirada do processo de averiguações nº 96/2015, do livro H, foi recebida na Procuradoria-Geral da República, extraída do mesmo processo nº …………, com base na qual determinou a Procuradora-Geral da República, em 15.12.2015, a instauração de um dossier confidencial de acompanhamento do processo-crime, consistindo tal certidão no auto de inquirição da testemunha nela identificada, acompanhado do ofício onde consta ter sido enviada idêntica certidão à Procuradora-Geral Distrital ……., tendo ainda dado entrada na Procuradoria-Geral da República comunicação do despacho de acusação contra o Autor proferido NUIPC ………. [respeitante ao processo-crime supra indicado], enviado pela Procuradora-Geral Distrital ……..– cfr. referido doc. 2, do p.i.

7- Deste despacho resultava que o Autor havia sido acusado da prática de um crime de abuso de poder, previsto e punido no art. 382º do C. Penal.

8- Comunicação que foi ao conhecimento do Vice-Procurador Geral da República em 20.06.2017, nela apondo um “Visto” – cfr. referido doc. 2, fls. 15.

9- No referido processo-crime procedeu-se a instrução, a requerimento do aqui Autor, vindo a ser proferido despacho de pronúncia, em 22.11.2017, pelos mesmos factos e disposições legais, constantes da acusação – cfr. p.i.

10- Por despacho de 05.02.2018, proferido, em conclusão aberta em 01.02.2018 ao Vice-Procurador-Geral da República em substituição da Procuradora-Geral da República, mandou este instaurar o processo de inquérito disciplinar que correu termos na Procuradoria-Geral da República sob o nº …….., após remessa à PGR, pela Procuradora-Geral Distrital …….., em 09.01.2018, de cópia da acusação e da decisão instrutória, respeitantes ao NUIPC ………….., a fim de ser presente à PGR para conhecimento – cfr. docs. 2 e 3 do p.i

11- Ao referido inquérito foram juntos até 02.11.2018, a primitiva certidão indicada em 5 supra, uma certidão contendo a transcrição de todas as diligências realizadas na investigação do processo-crime nº ………, todas as diligências efetuadas no âmbito do debate instrutório, os cd’s contendo as gravações da audiência de julgamento e também a nota biográfica do aqui Autor, acórdão respeitante à sua classificação de serviço, acórdão proferido em 11.07.2018, pelo Tribunal da Relação ……., no processo-crime, sendo ouvido o mesmo que foi constituído arguido e interrogado como tal no âmbito do inquérito (a fls. 63 a 65 do mesmo) – cfr. doc. 3 do p.i

12- No âmbito deste inquérito foi, em 02.11.2018, elaborado Relatório Final, pela Inspetora, no qual se conclui e propõe que seja deliberado o seguinte: “Improceder a questão prévia da prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar;

- Converter o presente inquérito em processo disciplinar em ordem à aplicação de uma pena de suspensão de exercício ao Senhor Procurador da República Dr. A………, por ter incumprido com dolo o dever profissional de isenção e de imparcialidade, devendo constituir, para este efeito, o inquérito a parte instrutória do processo disciplinar, nos termos do disposto no art.º 214.º, n.º 1 do E.M.P.” – cfr. Relatório Final, doc. 3 junto com o r.i., fls. 37 a 49, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

13- Em 07.11.2018 o Vice-Procurador-Geral da República, em substituição da Procuradora-Geral da República, exarou naquele processo de inquérito o seguinte despacho:

“Concordo com o proposto pela Exma. Senhora Inspetora quanto à questão prévia suscitada, no sentido de improceder.

Considerando a urgência inerente à natureza do processo, ao abrigo do n.º 1, alínea k) da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, de 16 de outubro de 2018, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 22 de outubro de 2018, converto o inquérito em processo disciplinar, constituindo aquele a parte instrutória do processo disciplinar, atento o auto de declarações de fls. 63 a 65 (artigo 214.º, n.º 1, da Lei 47/86, de 15 de outubro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 60/98, de 27 de agosto.

Designo instrutora a Senhora Dr.ª ……

Notifique, nos termos do artigo 214.º, n.º 2 do mesmo diploma.” – cfr. doc. 3, junto a fls. 16 e verso dos autos.

14- O Conselho Superior do Ministério Público, através da Deliberação nº ……….., publicada no D.R., 2ª série, nº 203, deliberou delegar a competência, na Procuradora-Geral da República, ao abrigo do disposto no art. 31º do EMP, para a prática, entre outros, dos seguintes atos “quando, pela sua natureza, não devam aguardar reunião do Conselho: (…) k) Conversão em processo disciplinar dos processos de inquérito ou de sindicância (artigo 214.º, n. 1, do Estatuto do Ministério Público” (…)”.

15- O despacho indicado em 13 determinou que contra o Autor corra o processo disciplinar nº ………, do qual este foi notificado em 21.11.2018 - cfr. doc. 3 a fls. 16.

13- Já foi deduzida acusação contra o ora Autor no âmbito do referido processo disciplinar, em 28.11.2018, tendo sido realizada a notificação em 11.01.2019 – cfr. doc. 3, fls. 269 e seguintes, da p.i.. ”

O DIREITO

Alega a aqui recorrente que a decisão recorrida erra ao entender que prescreveu o direito de instaurar o procedimento disciplinar por já ter decorrido o prazo prescricional de 60 dias, previsto no art. 178º, nº 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20/6.

Para tanto invoca que a instauração do inquérito em 5 de fevereiro de 2018 era absolutamente necessária, de modo a ficar garantida a segurança na aplicação do direito sancionatório, e o momento certo e correto para converter o inquérito em processo disciplinar foi precisamente quando tal sucedeu, isto é, com o despacho cuja suspensão da eficácia se decidiu, proferido em 7 de novembro de 2018.

Então vejamos.

Nos termos do artigo 178.º na redação da LTFP na redação da Lei n.º 73/2017, de 16 de agosto:

“1- A infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática, salvo quando consubstancie também infração penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos.

2- O direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico.

3- Suspendem os prazos prescricionais referidos nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, ou de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável.

4- A suspensão do prazo prescricional da infração disciplinar opera quando, cumulativamente:

a) Os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis;

b) O procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à receção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente;

c) À data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar.

5- O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final.

6- A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão ou de apreciação judicial de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.

7- A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão.”

A questão tem, pois, a ver com o início do prazo de prescrição da instauração do processo disciplinar a que alude o art. 178º nº2 do EMMP e se se justificava a instauração prévia de um processo de inquérito suscetível de levar à suspensão desse prazo nos termos do nº3 do mesmo preceito.

Ou seja, saber se o prazo se iniciou em 05.02.2018, data em que o Vice-Procurador-Geral da República em substituição da Procuradora-Geral da República, mandou instaurar o processo de inquérito disciplinar após remessa à PGR, pela Procuradora-Geral Distrital ……., em 09.01.2018, de cópia da acusação e da decisão instrutória, respeitantes ao NUIPC ………

Ou antes, se esse prazo se iniciou apenas com a condenação do ora Recorrido no Tribunal da Relação ……., momento em que estaria consolidada a matéria de facto provada com o conhecimento efetivo dos meios de prova registados em julgamento e que não constavam do inquérito, tendo a instauração de inquérito necessário suspendido o decurso daquele prazo prescricional do direito de instaurar o procedimento disciplinar, nos termos do nº3 do preceito supra transcrito.

Entendeu-se na decisão recorrida que:

“Ora, no caso presente se a certidão enviada continha a cópia da acusação e da decisão instrutória proferidas no processo-crime eram estes elementos suficientes, não só para determinar a materialidade dos factos, como para se formar um juízo fundamentado quanto às condutas do Magistrado relevantes em termos jurídico-disciplinares estando suficientemente definidos os elementos caracterizadores da situação, de forma a ser possível efetuar um ponderação do uso, ou não, do poder sancionador. Tanto mais que havia já uma pronúncia judicial sobre a conduta do arguido, por ter tido lugar a fase de instrução, requerida por este, que culminou com despacho de pronúncia do mesmo (cfr. arts. 286º e segts., 307º e 308º, nº 1 do CPP).

Assim, não devendo ter sido instaurado inquérito, por o mesmo não se justificar, não se suspendeu, de acordo com o disposto no nº 3 do art. 178º da LTFP, o prazo para instaurar o procedimento disciplinar, tendo o direito de instaurar tal procedimento prescrito, decorridos 60 dias, contados nos termos das alíneas b) e c) do art. 87º do CPA, aplicável por força do art. 3º da Lei nº 35/2014, sobre a data de 05.02.2018, por ser nesta data que o órgão competente para mandar instaurar o processo disciplinar – a Procuradora-Geral da República -, teve conhecimento da infracção (art. 12º, nº 1, al. f) do EMP).

Nestes termos, tendo ocorrido a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar invocada, verifica-se a ilegalidade imputada ao ato impugnado pelo Autor, o qual deve ser anulado (art. 163º, nº 1 do CPA).”

Então vejamos.

A questão tem a ver, desde logo, com o tipo de poder que está em causa no âmbito da opção por instaurar inquérito ou processo disciplinar.

Desde logo, nos ter artigo 211.º do EMP, na versão aqui aplicável, e relativo aos “Inquéritos e sindicâncias “

“1- Os inquéritos têm por finalidade a averiguação de factos determinados.”

Este preceito foi revogado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, mas era aplicável à situação dos autos.

Assim, o processo de inquérito corresponde a um momento instrutório anterior ao processo disciplinar com a finalidade de averiguar algum facto necessário para a formação da convicção de instauração ou não de um processo disciplinar.

E a instauração deste visa apurar a existência de uma infração disciplinar, ainda que meramente culposa, praticada pelos magistrados do Ministério Público com violação dos deveres profissionais, assim como os atos ou omissões da sua vida pública, ou que nela se repercutam, incompatíveis com o decoro e a dignidade indispensáveis ao exercício das suas funções ( art. 163º do referido diploma).

Neste sentido resulta do Ac. do STA de 09-09-2009, Procº 010/09 que “II- O processo de inquérito só tem aptidão para suspender o prazo de prescrição nos termos do nº 5 do citado preceito legal, quando a sua instauração se mostre necessária ou indispensável à obtenção de elementos destinados a apurar se certo comportamento é ou não subsumível a uma determinada previsão jurídico-disciplinar.”

Ora, no caso sub judice, aquando da instauração do inquérito já eram conhecidos os elementos essenciais da infração encontrando-se suficientemente concretizada a infração disciplinar não se vislumbrando que fossem necessárias realizar outras averiguações ou sequer que os factos a esclarecer não pudessem sê-lo no âmbito do próprio processo disciplinar.

O que significa que no caso em apreço, não se encontravam preenchidos os pressupostos para a abertura do processo de inquérito por serem já conhecidos os elementos essenciais relativos à prática da infração disciplinar por parte do sujeito, ora Autor.

Aliás, “o próprio legislador para efeitos da suspensão de funções do mesmo magistrado prevista no art. 152.º do EMP, se basta com a simples e mera notificação do despacho que designou dia para julgamento relativamente a acusação contra o mesmo deduzida por crime doloso, fazendo radicar nesses atos [acusação penal e despacho judicial que a recebeu, designando julgamento] a base idónea suficiente e bastante para, ope legis, determinar ou impor a suspensão de funções" (cfr. Ac. do Pleno do STA de 04/07/2019, proferido no Proc. 2012/18.9BALSB - o processo cautelar dos presentes autos).

Uma acusação em processo penal tem de ser tida como corporizadora da base factual suficiente para poder formar-se um juízo acerca da ocorrência de uma infração disciplinar, com a consequente decisão de abertura do competente processo.

O que implica, só por si, e fora raras exceções, a desnecessidade da abertura de um prévio inquérito disciplinar, e nomeadamente do aqui instaurado em 05/02/2018.

No caso sub judice, a circunstância de não ter sido inquirido no inquérito o Sr. B………… nem qualquer outro alegado interveniente no episódio por aquele relatado, bastando-se o decisor administrativo com os depoimentos prestados no processo criminal, é prova da referida desnecessidade.

Por isso, embora se admita a margem de liberdade de decisão da entidade com competência disciplinar para abrir ou não o processo de inquérito, optando ou não pela imediata abertura do processo disciplinar, no caso configurado em juízo, não se encontravam preenchidos os pressupostos previstos no âmbito da referida norma (artigo 211.º do EMP), que são de controlo vinculado.

A decisão de abertura de processo de inquérito ou de processo disciplinar não é inteira ou totalmente livre, antes impondo uma justificação como seja o do interesse na averiguação de factos que não se compadecem com o arrastar no tempo do procedimento disciplinar.

Pelo que, sempre que esteja concretizada a autoria de uma infração, e não seja necessário proceder a averiguações destinadas ao esclarecimento dos factos, a entidade com competência disciplinar não tem a liberdade de decidir pela abertura de procedimento de inquérito previamente à abertura de processo disciplinar.

E, não procedem os argumentos invocados pela aqui recorrente para pôr em causa este entendimento como sejam os de que:

_instaurar um processo disciplinar baseado apenas na acusação pública e na decisão de pronúncia do Magistrado visado poderia afetar a sua honra e bom- nome assim como o princípio da presunção de inocência;

_ era necessário analisar as diligências efetuadas durante o inquérito e instrução daquele processo-crime, bem como ouvir o Magistrado em causa;

_ havia que minimizar "as hipóteses de no procedimento disciplinar se virem a dar por provados factos contrários aos que se provaram em sede criminal", de modo a evitar "situações manifestamente contraditórias e pouco dignificantes" para o Ministério Publico.

Na verdade, a mera existência de acusação e pronúncia em processo criminal afeta, por si só, a honra e o bom-nome do visado, não tendo a instauração de um processo disciplinar, para mais de natureza secreta, a virtualidade de agravar a situação.

Instaurar um processo disciplinar não é ainda uma condenação e não está a um nível mais gravoso do que uma acusação crime.

Em suma, os elementos conhecidos em 05/02/2018 não foram meras imputações vagas e abstratas ou simples suspeitas da prática de comportamentos censuráveis, mas antes peças acusatórias/incriminatórias, proferidas em processo criminal, nas quais estão descritos todos os factos imputados ao aqui recorrido, incluindo o circunstancialismo que os rodeia, com a respetiva subsunção a um tipo de ilícito penal, que habilita o decisor a formar um juízo fundado de que tal materialidade também integra uma infração disciplinar.

Sendo que, em 05/02/2018, não havia apenas conhecimento de uma mera acusação pública contra o aqui recorrido, mas antes de uma decisão judicial de pronúncia pelos mesmos factos descritos na acusação deduzida pelo M.P., proferida na sequência de instrução por ele requerida.

A pronúncia criminal significa que um juiz formou a convicção, depois de analisar os elementos de prova recolhidos até então, assim como o referido pelo arguido (requerente da instrução), e conclui que a futura condenação é altamente provável ou, pelo menos, de haver uma probabilidade mais forte de condenação do que de absolvição.

O que não contende com a autonomia da jurisdição disciplinar prevista no art. 165.º, n.º 1, do EMP já que a mesma se caracteriza, no essencial, pela coexistência de espaços valorativos e sancionatórios próprios, tendo em conta a diversidade dos interesses específicos a que se dirige cada um daqueles procedimentos sancionatórios (neste sentido ver como exemplos os Acs. do STA de 06/12/2005 (Pleno) - Proc. n.º 042203 e de 07/01/2009 - Proc. n.º 0223/08).

Quanto ao argumento de se visar evitar o risco de contradições entre a decisão disciplinar e a sentença criminal, bastaria determinar a suspensão do procedimento disciplinar até à prolação da definitiva decisão penal no processo criminal pendente, por se entender que a questão a decidir em sede disciplinar dependia da análise e/ou de decisão da competência da jurisdição penal, face ao n.º 6 do art. 178.º da LTFP.

Em suma, não resulta dos autos que seja indispensável ou necessário averiguar se certo comportamento é ou não subsumível a determinada previsão jurídico-disciplinar assim como as circunstâncias da sua prática para que a instauração de inquérito disciplinar justificasse a suspensão do prazo de prescrição com a instauração de inquérito disciplinar.

Pelo que, subscrevemos a decisão recorrida quando diz que era possível e exigível à aqui recorrente enquadrar os factos reportados como infração disciplinar logo que foi conhecida a acusação pública e pronúncia proferidas no NUIPC ……….., pelo menos em 05.02.2018, não havendo justificação para instaurar inquérito.

E que esta data corresponde ao dies a quo para a contagem do prazo de 60 dias previsto no nº 2 do art. 178º da LTFP.

Neste mesmo sentido se decidiu no acórdão do Pleno desta secção Proc. 02012/18.9BALSB de 07/04/2019, a propósito da mesma situação, mas no processo cautelar.

“35. Por outro lado, temos que com o conhecimento da certidão contendo a cópia da acusação deduzida contra o requerente cautelar e da decisão instrutória de pronúncia do mesmo proferidas no processo-crime em referência, ocorrido pelo menos em 05.02.2018 por parte do Vice-Procurador-Geral, atuando em «substituição» da «PGR» no quadro do regime legal aludido, o mesmo passou a dispor do conhecimento não apenas da materialidade dos factos e do respetivo circunstancialismo que os rodeou, mas, também, da sua carga presumível de ilicitude, conhecimento esse que o habilitava, desde logo, à emissão de um juízo normativo fundado de que factos eram suscetíveis de integrar uma infração disciplinar, irrelevando, nesse e para esse contexto, os elementos que vieram a ser colhidos no inquérito e mesmo o apelo aos princípios convocados, cientes de que para o preenchimento da previsão do n.º 2 do art. 178.º da LTFP não era, nem se mostra necessária, a existência de uma decisão penal condenatória do magistrado do MP, aqui ora recorrido, tanto mais que o próprio legislador, para efeitos da suspensão de funções do mesmo magistrado prevista no art. 152.º do EMP, se basta com a simples e mera notificação do despacho que designou dia para julgamento relativamente a acusação contra o mesmo deduzida por crime doloso, fazendo radicar nesses atos [acusação penal e despacho judicial que a recebeu, designando julgamento] a base idónea suficiente e bastante para, ope legis, determinar ou impor a suspensão de funções.”

Pelo que, conclui-se que estava há muito esgotado o prazo prescricional quando em 07.11.2018, foi decidido instaurar o processo disciplinar.

2. Alega a recorrente que o "dies a quo" do prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar previsto no art.º 178.º, n.º 2, da LTFP só se pode iniciar a contar do conhecimento real, efetivo e não presumido por parte do superior hierárquico competente para a prática do ato, não relevando o conhecimento por parte de outros superiores hierárquicos do Magistrado, que não o Procurador-Geral, ou o Conselho Superior do Ministério Público, apenas se podendo considerar dirigentes máximos do serviço aqueles que podem, perante o EMP, instaurar o procedimento disciplinar nos termos dos artigos 10º, al. b), 12º, n.º 2, al. f), 27º, al. a) e 214º, todos do EMP.

Pelo que, sendo a Procuradora-Geral da República aquela dirigente máximo do serviço, só com a sua citação, em 12/12/2018, se iniciou aquele prazo de 60 dias.

Decidiu-se no acórdão da secção aqui recorrido que:

“De acordo com o disposto no art. 12º, nº 2, alínea f) da Lei nº 47/86, de 15/10, que aprovou o EMP, compete ao PGR, como presidente da Procuradoria-Geral da República ordenar a instauração de inquérito e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados. Competência detida igualmente pelo órgão colegial Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), nos termos do disposto nos arts. 27º, al. a) e 214º do mesmo diploma que a pode delegar no PGR (cfr. entre outros, os Acs. do Pleno deste STA de 19.05.2011, Proc. 1060/09 e de 03.11.2016, Proc. 0548/16).

No caso presente o CSMP delegou essa competência na PGR, ao abrigo do art. 31º do mesmo diploma, de acordo com a Deliberação nº 1164/2018 (respetivo nº 1, al. k)) em termos genéricos. E, não praticou qualquer ato ou proferiu qualquer deliberação atinente ao presente caso em concreto (tal é o caso da deliberação referida no ponto 2 do probatório que respeita ao âmbito do processo-crime e não ao inquérito ou processo disciplinar), pelo que essa deliberação não assume relevância para a contagem do prazo de prescrição do direito de instaurar o processo disciplinar.

Nos termos do nº 1 do art. 13º o Procurador-Geral da República é coadjuvado e substituído pelo Vice-Procurador-Geral da República, que é um agente do Ministério Público, sendo nomeado sob proposta daquele (cfr. arts. 8º, al. b) e 129º, nº 1 do EMP).

Como se considerou no acórdão deste STA de 10.05.2015, Proc. 01657/13, o Vice-Procurador-Geral da República constitui um órgão vicário, ao qual compete coadjuvar e substituir o PGR, “substituição” essa entendida como “suplência” à luz do que se mostra atualmente disciplinado no art. 42º do CPA (cfr. neste sentido o Ac. do Pleno deste STA de 04.07.2019, proferido no recurso jurisdicional interposto no proc. 2012/18.9……… - a providência cautelar, da presente ação).

Como se escreveu neste acórdão: «Tal «substituição» [«suplência»], operando-se no âmbito da procuradoria geral da República dirigida e presidida pelo «PGR» [cfr. arts. 09.º, 11.º e 12.º, do EMP], ou seja, em termos intrasubjetivos já que no âmbito do mesmo ente público, tem lugar de modo direto, já que fundado na lei ou operando, automaticamente ope legis [cfr. art. 13.º, n.º 1 do referido Estatuto], sendo que a totalidade da competência daquele [própria/originária ou delegada] em situações de «ausência, falta ou impedimento» é exercitável pelo Vice-Procurador-Geral, o qual, enquanto seu substituto legal, atua em «substituição» daquele titular normal de modo a assegurar o «princípio da continuidade» do órgão, praticando os atos como fosse o titular normal substituído».

Ou seja, quer no acórdão recorrido quer no acórdão deste STA em Pleno Proc. 02012/18.9BALSB de 04/07/2019 para que o mesmo remete, se entendeu que o Vice-Procurador, no caso sub judice, é entidade competente para ordenar a instauração de inquérito e processo criminal ou disciplinar ao magistrado aqui em causa, como substituto , no sentido de suplente, do PGR.

E que, por isso, o prazo prescricional se inicia com o seu conhecimento efetivo e suficiente dos factos.

Pretende a recorrente que o poder atribuído ao substituto ou ao suplente temporariamente e com fundamento, apenas, na necessidade de assegurar a continuidade dos serviços, em caso de urgência e de impossibilidade do substituído não põe em causa que o conhecimento efetivo dos elementos concretos que constavam do processo o tenha que ser pela PGR.

Pelo que, não podendo ser ficcionado esse conhecimento e não resultando o mesmo dos autos, não se pode iniciar a contagem do prazo apenas com o conhecimento do Sr. Vice-Procurador-Geral.

Então vejamos.

Nos termos do art. 12º, nº 2, alínea f), da Lei nº 47/86, de 15/10, que aprovou o EMP, compete ao PGR, como Presidente da Procuradoria-Geral da República ordenar a instauração de inquérito e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados.

Competência que também é detida pelo Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), nos termos do disposto nos arts. 27º, al. a) e 214º do mesmo diploma que a pode delegar no PGR (cfr. entre outros, os Acs. deste STA de 19.05.2011 (Pleno), Proc. 1060/09 e de 03.11.2016, Proc. 0548/16).

Por sua vez, resulta do nº 1 do art. 13º que o Procurador-Geral da República é coadjuvado e substituído pelo Vice-Procurador-Geral da República, que é um agente do Ministério Público, sendo nomeado sob proposta daquele (cfr. arts. 8º, al. b) e 129º, nº 1 do EMP).

Significa isto que estando o Vice-Procurador-Geral a agir na qualidade de substituto da Procuradora-Geral da República, nos termos do art. 13º, nº 1 do EMP, os poderes que o substituído detém, no caso, os de instaurar inquérito, foram assumidos pelo substituto na sua plenitude, sob pena de, como se diz no Ac. do Pleno deste STA de 04.07.2019, se estarem a tomar decisões por quem não detém competência para tal.

Ou seja, a substituição que resulta diretamente da lei prevista neste art. 13º, nº 1 do EMP é diferente da dos diversos regimes de substituição do art. 14º do EMP.

O facto de o Vice-Procurador-Geral da República não deter poderes próprios não significa que não possua competência para a prática dos atos que pratica em substituição, no sentido de suplência, que é o caso dos autos.

E que, ao deter a competência, tenha de ser o seu conhecimento dos factos relativos ao ato que vai praticar que releva.

Ora, e como resulta do ponto 10 da matéria de facto o despacho de 05.02.2018 do Vice-procurador foi proferido na sequência de uma conclusão aberta em 01.02.2018 em substituição da Procuradora-Geral da República.

Pelo que, a sua intervenção foi nessa qualidade de substituto.

E de substituto ao abrigo do art. 42º do CPA, ou seja na sua dimensão de suplência.

Na verdade, a figura jurídica da substituição, aqui em causa, visa assegurar da continuidade dos serviços públicos, a qual deve ser assegurada em todas as circunstâncias face aos interesses em causa.

O substituto, no sentido de suplência, exerce temporariamente a competência que normalmente é exercida pelo titular do órgão ou cargo, mas exerce a na sua plenitude.

JOÃO ALFAIA in “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público,” 1985, 1º volume, pp. 486-48 define a substituição no exercício de funções como a atribuição transitória do exercício de funções a um ou mais funcionários ou agentes, que não ocuparão o lugar respetivo.

Por sua vez PAULO OTERO in “O Poder de Substituição em Direito Administrativo – Enquadramento Dogmático-Constitucional”, Vol. II, Lex, Lisboa, 1995, p. 391 define a substituição como uma permissão conferida pela ordem jurídica de um órgão da Administração (substituto) agir em vez de outro órgão administrativo (substituído), praticando atos sobre matérias cuja competência primária ou normal pertence a este último.

E termina referindo que a substituição prevista no CPA, com projeções específicas em diversos diplomas, tem sido apresentada como um modo de suplência, fixada ex lege, uma vez que resulta direta e automaticamente da lei a determinação quer das concretas circunstâncias que lhe servem de fundamento, quer a determinação do substituto.

E, a fls 478 e 479 continua referindo que a suplência se deva subsumir juridicamente no conceito de substituição:

«1ª – A suplência é uma forma de substituição ex lege (-), uma vez que resulta sempre direta e automaticamente da lei a determinação do órgão substituto e das concretas circunstâncias que lhe servem de fundamento (-). Por isso mesmo, diz-se que a suplência é uma substituição antecipadamente regulada (-);

«2ª – A suplência consiste numa forma de substituição que tem sempre como pressuposto uma vicissitude referente ao titular do órgão substituído, explicando o princípio da continuidade dos serviços públicos o carácter vinculado ou necessário de uma tal substituição».

O que significa que o despacho proferido pelo Vice-Procurador a determinar a instauração do inquérito tem de ser considerado como tendo sido pelo órgão com competência para a determinar, ou seja, a PGR , como dirigente máxima do serviço, tal como resulta do nº 1 do art. 36º do CPA/2015 que dispõe que “ 1 - A competência é definida por lei ou por regulamento e é irrenunciável e inalienável, sem prejuízo do disposto quanto à delegação de poderes, à suplência e à substituição”.

E, também, que o prazo de 60 dias a que se refere o nº 2 do art. 178º da LTFP, começa a contar a partir de 05.02.2018 por força do art. 216º do EMP.

E, quanto à argumentação da recorrente, não tem sentido que se uma entidade é a competente, ainda que por substituição, no sentido de suplência, para a prática de determinado ato, se diga que não pode agir porque não releva o seu conhecimento da situação, mas antes o da entidade que esta está a substituir, não se iniciando o prazo prescricional.

Seria um contrassenso.

Se o Vice-Procurador, no caso sub judice, é entidade competente para ordenar a instauração de inquérito e processo criminal ou disciplinar ao magistrado aqui em causa como substituto, no sentido de suplência do PGR, tem de ser a partir do seu conhecimento dos factos que se inicia a contagem do prazo prescricional a que alude o prazo previsto no art.º 178.º n.º 2 da LTFP.

Pelo que, não procedem os argumentos invocados pela recorrente, sendo de manter a decisão recorrida.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA Pleno em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 7 de Maio de 2020. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) - Jorge Artur Madeira dos Santos - Carlos Luís Medeiros de Carvalho - José Augusto Araújo Veloso - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano - Cláudio Ramos Monteiro.