102/18.7BEFUN - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O princípio do arquivo aberto distingue-se do direito à informação procedimental, porquanto, no primeiro caso, o acesso à informação faz-se independentemente de estar a correr um procedimento, enquanto, no segundo caso, visa-se uma informação relativa a um procedimento aberto ou ainda em curso;

II- As informações relativas à identificação, à tipologia ou às formas de prevenir e mitigar os riscos, inclusas no Plano Municipal de Emergência (PME) não são de carácter reservado;

III- O acesso à Carta de Riscos do PDM, incluindo a actualização feita em 2016 e os estudos e relatórios que a acompanham, são informações que integram o Plano Director Municipal do Funchal, por força da remissão legal contante do art.º 69.º, n.º 1, al. c), desse Plano;

IV- Trata-se ainda de matéria relativa ao ambiente, que estará abrangida pelo regime previsto nos art.º 3.º, n.º 1, al. e), i), iii), iv), 11.º, n.º 1, 2, al. b), c), g), 4, 17.º, c) e d), da LARDA, sendo, nessa mesma medida, uma informação que o legislador quis que fosse (na medida do possível) pública, ou publicitada de forma progressiva.

I- RELATÓRIO

C. .. – Sociedade Imobiliária, SA, interpôs recurso da sentença do TAF do Funchal, na parte em que julgou improcedente o pedido de informações formulado nos pontos 10) e 11) do requerimento apresentado em 14-03-2018, quando relativo à Carta de Riscos do Plano Municipal de Emergência (PME), incluindo a actualização feita em 2016 e aos estudos e relatórios que a acompanham.

Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões:” I. A Autora pretende fazer valer o seu direito à informação, nos exactos termos requeridos em 14.03.2018 ao Presidente da Câmara Municipal do Funchal, quando solicitou a entrega de cópia integral dos seguintes DOCUMENTOS:

1- Deliberação publicada no JORAM que determina a revisão do PDM;

2- Despacho da Secretaria Regional que define a composição da comissão de acompanhamento;

3- Identificação de todos os representantes que integram a comissão de acompanhamento;

4- Todos os pareceres escritos, incluindo o final, emitidos pela comissão de acompanhamento e respectivos anexos;

5- Actas das reuniões da comissão de acompanhamento e respectivos anexos;

6- Actas das reuniões da Câmara Municipal do Funchal relativas ao processo de revisão do PDM, nomeadamente as de 28.12.2017 e 01.03.2018.

7- Actas das reuniões da Assembleia Municipal do Funchal relativas ao processo de revisão do PDM.

8- Todas as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados no período de discussão pública e respectivos anexos (com estudos, pareceres técnicos, etc.), mas apenas as relativas à freguesia de Santa Maria Maior.

9- Respostas da CMF a todas as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento a que se refere o número anterior.

10- Versão da proposta de PDM submetida a discussão pública, com o respectivo regulamento, plantas de ordenamento, plantas de condicionantes e carta de riscos, bem como estudos e relatórios que a acompanhem.

11- Versão final da proposta de PDM para aprovação, com o respectivo regulamento, plantas de ordenamento, plantas de condicionantes e carta de riscos, bem como estudos e relatórios que a acompanhem.

12- Parecer de todas as entidades que compõem a comissão de acompanhamento sobre a versão final da proposta de PDM para aprovação 13 – Parecer da Secretaria Regional sobre a versão final da proposta de PDM para aprovação.

II. Este exercício do direito à informação refere-se ao procedimento de revisão do Plano Director Municipal (PDM) do Município do Funchal, que está concluído, tendo sido publicado no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira de 5.4.2018, II Série, nº 53, o Aviso nº 53/2018, pela qual se tornou pública a aprovação da proposta final do Plano de Revisão do Plano Diretor Municipal do Funchal.

III. Pelo que estamos perante o direito à informação com natureza não procedimental, também chamado princípio do arquivo aberto, que visa proteger um interesse objectivo de transparência da actividade da Administração e encontra-se consagrado no art. 268.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e, é regulado pela Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto.

IV. Por sua vez, mediante requerimentos juntos aos autos, a Entidade Demandada chegou a alegar que já prestara a informação solicitada pela Autora, mas logo no requerimento seguinte, após pronúncia da Autora no sentido contrário, reconhecia que faltava informação e prestava informação adicional, mas nunca toda.

V. A final, e na sequência da diligência realizada em 25 de junho de 2018, a Autora insiste no pedido de intimação para entrega de cópia da “Atualização da Carta de Riscos”.

VI. Ao longo do processo a ED sabotou este direito de informação da Autora ao não fornecer os documentos que sabe mais lhe interessam, não constando dos 3 DVDs entregues pela ED os documentos relacionados com a Carta de Riscos, mormente a sua actualização de 2016, que deverá existir pois é expressamente referida pela CMF na página 52 do documento do PDM “Volume V – Relatório de Ponderação – Março de 2018 – Versão Final”, ponto 13 relativo ao “Toco” (área dos prédios da Autora).

VII. No último DVD entregue, o 3º, a CMF juntou um documento com apenas 16 páginas, contendo parte de um documento chamado “Actualização da carta de riscos de movimentos de massa e acidentes que envolvam substâncias perigosas (Diretiva SEVESO III) para o Município do Funchal, integrado na Associação de Municípios da Região Autónoma da Madeira”, alegadamente para cumprir o que era pedido pela Autora,

VIII. E até passando por cima do carácter supostamente reservado, conforme refere no seu requerimento de 20.06.2018.

IX. Contudo, não se pode dizer que o documento entregue pela CMF é o documento em falta pedido pela A. porque não é de 2016, não é uma actualização ao Plano Municipal de Emergência de Protecção Civil de 2014, não é da Câmara Municipal do Funchal, não é do Município do Funchal, nem da Protecção Civil.

X. Além de que está truncado, é uma parte mínima (o documento tem um índice que refere 194 páginas), que não dá para conhecer o teor do documento, equivalendo à falta do documento.

XI. Neste contexto, e como é referido na sentença em crise, a Autora mantém que está em falta o cumprimento dos pedidos formulados nos pontos 10) e 11) do requerimento apresentado em 14 de março de 2018, mais concretamente do pedido de cópia integral da “Atualização da Carta de Riscos decorrida em 2016”.

XII. A este propósito, alega a Entidade Demandada que o conteúdo da informação solicitada – da “Actualização da Carta de Riscos” - é reservado.

XIII. Seria exigível que a Entidade Demandada concretizasse de forma fundamentada que a informação pretendida pela Autora contém matéria reservada ou são documentos nominativos, de modo a proceder validamente ao respectivo expurgo, mediante o exercício de uma restrição de acesso juridicamente válida, visto estar em causa uma restrição a um direito com assento constitucional.

XIV. Não o fez.

XV. Mas, além disso, note-se que, não obstante alegar que é “reservado”, forneceu-o, o que, na lógica da CMF, seria um acto ilegal.

XVI. De especial relevo in casu é perceber que a ED invoca legislação revogada e o Tribunal a quo labora em erro na aplicação da lei, porquanto julga reservado o conteúdo da “Carta de Riscos” solicitada, invocando para tal o “nº 2 do artigo 10º da Resolução nº 25/2008, de 18 de Julho, da Comissão Nacional de Protecção Civil (cfr. pág. 11, § 6º da sentença).

XVII. Ora, a Resolução nº 25/2008 foi revogada pelo artigo 2º da Resolução nº 30/2015, de 7 de Maio, publicada no Diário da República, 2.ª série — N.º 88 — 7 de maio de 2015,

XVIII. E a Resolução nº 30/2015 não prevê nenhuma norma semelhante ao anterior nº 2 do artº 10º da Resolução nº 25/2008 pois não prevê qualquer excepção para as “cartas de risco”, como falsamente invoca a ED e erradamente a sentença considerou (cfr. o artº 6º da Resolução nº 30/2015).

XIX. É grave que a Câmara Municipal do Funchal invoque uma legislação revogada para impedir o acesso a informação relacionada com a Carta de Riscos do Funchal, violando assim o direito da Autora, numa conduta contrária à lei e à prática nesta matéria.

XX. A título de exemplo comparativo, pode-se referir que a “Avaliação Nacional de Riscos” está disponível nos sites da Autoridade Nacional de Proteção Civil e da Agência Portuguesa do Ambiente, justificando essa disponibilização como sendo “mais que uma obrigação legal, uma ferramenta essencial para garantir a sensibilização da população em matéria de autoproteção”.

XXI. Em conclusão, face aos elementos disponíveis nos autos não se considera que estejamos perante documentos nominativos ou documentos classificados ou sujeitos ao regime do segredo de Estado ou que revelem segredo comercial ou industrial ou sobre a vida interna de uma empresa ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica.

XXII. E nenhuma norma existe que considere reservado o conteúdo da “actualização da Carta de Riscos decorrida em 2016” pedida pela A

XXIII. Encontra-se, assim, em falta a seguinte informação requerida pela Autora: cópia integral da Carta de Riscos, bem como estudos e relatórios que a acompanhem, mormente a sua actualização decorrida em 2016.

XXIV. Face ao exposto, entende a Autora que o Tribunal a quo não fez a melhor aplicação do direito aos factos e incorreu em erro de julgamento, violou o artº 6º da Resolução nº 30/2015, de 7 de Maio, os artºs 82º a 85º do CPA, a Lei nº 26/2016, de 22 de Agosto e o artº 268.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

XXV. O pedido da A. deveria proceder na totalidade.”

O Recorrido não contra-alegou.

O DMMP não apresentou pronúncia.

Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1- OS FACTOS

Em aplicação do art.º 663º, n.º 6, do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art.º 1.º e 140.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.

II.2- O DIREITO

As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, são:

- aferir do erro decisório porque a informação requerida - a cópia integral da Carta de Riscos do PME, incluindo a actualização feita em 2016 e os estudos e relatórios que a acompanham - não é uma informação procedimental, mas inclui-se, antes, no arquivo aberto e porque não é uma informação reservada, pois a Resolução n.º 25/2008, 18-07, da Comissão Nacional de Protecção Civil (CNPC), invocada pelo Tribunal, foi revogada pela Resolução n.º 30/2015, de 07-05, de 18-07.

O princípio do arquivo aberto ou da administração aberta, ora consagrado no art.º 17.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e no art.º 2.º e 5.º da Lei de Acesso e de Reutilização dos Documentos Administrativos (LARDA), aprovada pela Lei n.º 26/2016, de 22-08, conforma toda a actividade da Administração.

No âmbito desse princípio, todas as pessoas, independentemente de deterem um interesse legítimo, têm legitimidade para requererem informações sobre os procedimentos levados a cabo pela Administração – cf. também o art.º 268.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Tal princípio do arquivo aberto distingue-se, porém, do direito à informação procedimental, porquanto, no primeiro caso, o acesso à informação faz-se independentemente de estar a correr um procedimento, enquanto, no segundo caso, visa-se uma informação relativa a um procedimento aberto ou ainda em curso – cf. art.ºs 268.º, n.º 1, da CRP e 82.º e ss. do CPA.

Considerando esta distinção, é também usual discernir entre informação procedimental e não procedimental, fazendo reconduzir esta última categoria ao princípio do arquivo aberto.

Por via da informação procedimental pretende-se tutelar os interesses e as posições jurídico-subjectivas dos interessados num dado procedimento, ao passo que no âmbito da informação não procedimental ou do arquivo aberto visa-se garantir a publicidade e a transparência da actividade administrativa.

O requerimento apresentado pelo ora Recorrente na Câmara Municipal do Funchal (CMF) deu entrada nesses serviços em 14-03-2018, aquando da discussão da revisão do Plano Director Municipal do Funchal (PDMF). O requerimento é também apresentado no âmbito desse contexto, que se invoca. O Recorrente já participara naquela revisão e afirma manter-se a participar.

Em suma, quando entregou o requerimento o ora Recorrente invocou o seu interesse procedimental na discussão da revisão do PDMF, assim justificando o requerido.

Naquela data, o PDMF não havia ainda sido aprovado, sendo um procedimento então em curso.

Logo, o direito que o ora Recorrente pretendia exercer era um direito de informação procedimental e não um direito de informação mais lato e abrangido pelo arquivo aberto.

O A. e Recorrente seria um terceiro interessado frente a um procedimento em curso. Consequentemente, enquanto tal procedimento não terminasse – e então ficasse abrangido pelo arquivo aberto – o acesso á informação procedimental pelo Recorrente – que seria um terceiro – dependeria da existência de um prévio requerimento e da aferição da sua legitimidade face ao interesse – legítimo - que alegasse. Essa aferição faz-se pontualmente, atendendo ao requerimento que o interessado faça e ao que aí alegue e prove.

É também certo que o PDMF foi entretanto publicado no Jornal Oficial (JO) da Região Autónoma da Madeira, na II série, n.º 53, pelo Aviso n.º 53/2018, em 05-04-2018. Assim, aquele procedimento já findou.

Mas à data da apresentação na CMF do requerimento que dá mote a estes autos estava em questão um procedimento em curso, valendo aqui o princípio tempus regit actum.

Dos autos não resulta que o ora Recorrente tenha renovado o seu pedido após a publicação do PDMF, fazendo um novo pedido ao abrigo do arquivo aberto.

Consequentemente, nestes autos apenas se discute um requerimento apresentado aquando da discussão da revisão do PDMF, ao abrigo da informação procedimental e não qualquer outro apresentado já no âmbito do arquivo aberto.

Acompanha-se, pois, a decisão recorrida quando enquadrou o direito do A. na informação procedimental.

Porém, já não se acompanha aquela decisão quando entendeu proceder o argumento esgrimido pelo Município do Funchal relativo ao carácter reservado da informação pretendida, por estar assim classificada pela Resolução n.º 25/2008, de 18-07, da CNPC.

A mencionada Resolução n.º 25/2008, de 18-07, da CNPC, foi revogada pela Resolução n.º 30/2015, de 07-05, dessa mesma entidade – cf. art.º 2.º da Resolução n.º 30/2015, de 07-05.

Ora, no caso, aplicar-se-á a Resolução n.º 30/2015, de 07-05, da CNPC, e não a anterior, já revogada.

Conforme art.º 6.º, n.º 1, do Anexo à Resolução n.º 30/2015, de 07-05, da CNPC - Directiva relativa aos Critérios e Normas Técnicas para a Elaboração e Operacionalização de Planos de Emergência de Protecção Civil - os “Os planos de emergência de proteção civil são documentos de carácter público, excetuando -se o inventário de meios e recursos e a lista de contactos, cujo conteúdo é considerado reservado.”

O inventário de meios e recursos e a lista de contactos estão inclusos na Parte III - cf. art.º 5.º, n.ºs 1, 5 e Anexo, da Resolução n.º 30/2015, de 07-05, da CNPC.

Já as referências aos riscos e sua tipificação estão inclusos na Parte I do Plano - cf. art.º 5.º, n.ºs 1, 2, al. b) e Anexo da Resolução n.º 30/2015, de 07-05, da CNPC.

Do Plano deve também constar em anexo, conforme art.º 5.º, n.º 5, al. b), “Um programa de medidas a implementar para a prevenção e mitigação dos riscos identificados e para a garantia da manutenção da operacionalidade do plano.”

Em suma, da Resolução n.º 30/2015, de 07-05, da CNPC, não consta nenhuma classificação da informação relativa à identificação, à tipologia ou às formas de prevenir e mitigar os riscos como sendo de carácter reservado.

Como já se indicou, nos termos dos art.ºs 82.º e ss. do CPA, os interessados têm direito a consultar os arquivos e registos administrativos e a obter, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas, certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso.

Trata-se da regulação legal do direito constitucionalmente consagrado à informação (procedimental) – cf. art.º 268.º, n.º 1, CRP.

Não sendo prestadas as informações solicitadas no prazo de 10 dias a contar da data da apresentação do requerimento, os interessados podem lançar mão à intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, prevista e regulada nos art.ºs 104º a 108º CPTA.

O art.º 6.º da LARDA admite diversas restrições de acesso aos documentos administrativos, estipulando-se no n.º 1 desse artigo a possibilidade de restrição de acesso a documentos ou informações caso “contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco interesses fundamentais do Estado ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através de classificação operada através do regime do segredo de Estado ou por outros regimes legais relativos à informação classificada”.

No caso em apreço nestes autos, como acima se indicou, as informações relativas à identificação, à tipologia ou às formas de prevenir e mitigar os riscos, inclusas no PME, não estão classificadas como de carácter reservado na Resolução n.º 30/2015, de 07-05, da CNPC.

O PDMF - aprovado pela Assembleia Municipal de 26-03-2018 e publicado no JO da RAM n.º 53, II.º série, de 05-04-2018, também não classifica a matéria relativa aos “riscos” que aí se identificam como sujeita a reserva – cf. art.ºs 3.º, al. c), 12.º, n.º 2, a), 23.º, n.º 6, al. b), 25.º, n.º 5, al. b), 27.º, n.º 3, al. d), 30.º, n.º 1, 31.º, n.º 4, al. b) e 69.º a 73.º.

No art.º 69.º, n.º 1, al. c), do PDMF, refere-se o seguinte: “As áreas edificadas em zona de risco ou ameaçadas, identificadas na planta de ordenamento II, integram as situações seguintes: (…) Áreas ameaçadas pela instabilidade de arribas e vertentes, integram os riscos de “movimentos de massa em vertentes” e de “erosão costeira”, constantes da Carta de Riscos do Plano Municipal de Emergência”.

Portanto, apreciado o PDMF e nomeadamente o 69.º, n.º 1, al. c), constata-se existir uma remissão para a Carta de Riscos do PME, que por esta via passa a integrar aquele primeiro Plano.

Mais se constata, que toda a informação relativa aos “riscos” e mais especificamente os que se relacionem com a Carta de Riscos do PME, também não vêm indicados como de carácter reservado.

O Recorrente pretende obter cópia da Carta de Riscos, incluindo a actualização feita em 2016 e os estudos e relatórios que a acompanham, documentos que vêm referidos em sede discussão da revisão do PDMF e nos restantes documentos que lhe foram já fornecidos. Basicamente, o Recorrente pretenderá a Carta de Riscos do PME, que vem indicada no 69.º, n.º 1, al. c), do PDMF, na sua versão (mais) actualizada, assim como os estudos e relatórios que a acompanham.

Não se vislumbra como o acesso àquela informação possa estar reservado por via do estipulado no art.º 6.º da LARDA e designadamente do seu n.º 1. O que se visa conhecer não colocará em risco interesses fundamentais do Estado e não vem identificado como matéria reservada nem no PDMF, nem na Carta de Riscos do PME, nem na Resolução n.º 30/2015, de 07-05, da CNPC.

No que concerne à invocação feita nos autos pelo Município do Funchal, que a informação requerida abrangerá outros terrenos para além do que pertence ao ora Recorrente, remetendo, assim, para a existência de dados nominativos, também falece tal objecção. Isto porque, face ao instituído no art.º 6.º, n.º 5, a. b), da LARDA, ter-se-ia sempre que considerar que o Recorrente tinha um interesse directo, pessoal, legítimo e suficientemente relevante na informação pretendida. Na verdade, aquando da participação na revisão do PDMF e da formulação do seu pedido de informação procedimental, o ora Recorrente justificou o seu interesse na informação, alegando que era proprietário de um terreno com a área de 9760m2, que ficou no projecto de PDM delimitado para a zona da Praia do Toco. Pretendia o Recorrente que aquele terreno passasse a ser considerado de risco elevado - e não muito elevado – alcançando por essa via potencialidade edificativa, ou pretendia compreender as razões da mais severa restrição de construção no seu terreno, por estar localizado sob uma escarpa, classificado “com risco de instabilidade de arribas e vertentes muito elevado associado ao risco de erosão costeira”, tal como resultaria da actualização feita em 2016 da Carta de Riscos do PME.

Ademais, o Município não alegou - nem procedimental, nem processualmente - quais são as concretas informações que deviam ficar restritas, por se tratarem de dados nominativos, assim como não indicou quais os direitos ou interesses que se pretendiam salvaguardar com uma eventual restrição de acesso.

Acresce, que não se vislumbra nenhum interesse a proteger com a não divulgação da informação requerida.

Por último, atendendo ao que se pede – o acesso à Carta de Riscos, incluindo a actualização feita em 2016 e os estudos e relatórios que a acompanham – considerando que aquela Carta integra o PDMF, por força da remissão do 69.º, n.º 1, al. c), e que se relaciona com matéria relativa ao ambiente, tal informação cairá no regime previsto nos art.º 3.º, n.º 1, al. e), i), iii), iv), 11.º, n.º 1, 2, al. b), c), g), 4, 17.º, c) e d), da LARDA, sendo, nessa mesma medida, uma informação que o legislador quis que fosse (na medida do possível) pública, ou publicitada de forma progressiva.

Em suma, para além da informação requerida não estar sujeita a segredo ou reserva, será até uma informação que o legislador indica como a publicar ou a disponibilizar a um máximo de público, pois trata-se de informação relativa ao ambiente, a proteger não apenas pelas entidades públicas, mas também por todos os particulares interessados.

Há, portanto, que revogar a decisão recorrida quando julgou improcedente o pedido de informações formulado nos pontos 10) e 11) do requerimento apresentado em 14-03-2018, relativo à cópia da Carta de Riscos do PME, incluindo a actualização feita em 2016 e aos estudos e relatórios que a acompanham.

III- DISPOSITIVO

Pelo exposto, acordam:

- em conceder provimento ao recurso interposto, revogando a decisão recorrida na parte em que julgou improcedente o pedido de informações formulado nos pontos 10) e 11) do requerimento apresentado em 14-03-2018;

- julga-se procedente aquele pedido, devendo ser fornecidas ao Requerente e ora Recorrente, no prazo de 10 dias, as informações e documentos requeridos nos pontos 10) e 11) do requerimento apresentado em 14-03-2018, relativos à Carta de Riscos do PME, incluindo a actualização feita em 2016 e aos estudos e relatórios que a acompanham.

- custas pelo Recorrido (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

Lisboa, 4 de Outubro de 2018.

(Sofia David)

(Conceição Silvestre)

(José Correia)