213/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 213/92 [1] Processo: n.º 346/90. Plenário Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida. Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: Relatório 1 — O Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais aprovado pelo artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho. Segundo alega, tal norma é organicamente inconstitucional por violar o disposto nos artigos 164.º, alínea e), e 168.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, na medida em que restringiu o âmbito que lhe havia sido assinalado pela respectiva lei de autorização legislativa, a Lei n.º 8/89, de 22 de Abril, no seu artigo 4.º, alínea ii). É que — afirma o requerente — «tendo-se decidido a legislar na matéria, o Governo estava obrigado a fazê-lo no âmbito previsto na lei de autorização». Ora, enquanto a referida disposição da Lei n.º 8/89 autorizou o Governo a «dar tratamento especial, em sede de IRS, aos rendimentos» decorrentes «do trabalho criativo no domínio artístico e literário», o Estatuto dos Benefícios Fiscais acabaria por vir a ser mais restritivo, falando apenas de «rendimentos provenientes da propriedade intelectual, quando auferidos por pintores, escultores ou escritores». Assim sendo, e porque não são só os pintores, escultores e escritores que realizam trabalho criativo no domínio artístico e literário, já que o mesmo acontece, por exemplo, com «compositores musicais, actores teatrais, coreógrafos, autores de design, etc.», o decreto-lei autorizado teria inobservado a respectiva lei de autorização legislativa. 2 — Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio aquela entidade a responder, louvando-se, essencialmente, num parecer elaborado no âmbito do Centro de Estudos Fiscais da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos. De acordo com o Primeiro-Ministro, a questão em apreço tem, presentemente, escasso valor prático, já que a redacção da norma do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais foi alterada pelo artigo 27.º da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro. No entanto, sustenta que a norma questionada não padece de qualquer vício de inconstitucionalidade, uma vez que a autorização legislativa «não impunha que todos os artistas e homens de letras fossem beneficiados», podendo o Governo «definir os que entendesse merecerem o benefício fiscal em causa»; o Governo não teria ficado vinculado a conceder tal benefício «a todos os direitos de autor auferidos por artistas e homens de letras mas apenas a estabelecer um regime especial relativo aos direitos de autor no domínio artístico e literário, competindo-lhe, portanto, delimitar dentro desse domínio as actividades artísticas e literárias especialmente beneficiadas». Por outro lado, alega o Primeiro-Ministro que, «sendo manifesto que não há obrigatoriedade de utilizar totalmente uma autorização legislativa, é plenamente lícita a sua não utilização parcial». Consequentemente, conclui pela inteira conformidade constitucional da norma questionada. 3 — Foi junta aos autos a cópia de uma exposição dirigida pela Sociedade Portuguesa de Autores ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, solicitando a alteração da mesma norma. Cumpre, agora, decidir. Fundamentação 4 — A redacção originária do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, relativamente à qual foi formulado o presente pedido de fiscalização da constitucionalidade, era a seguinte: Os rendimentos provenientes da propriedade intelectual, quando auferidos por pintores, escultores ou escritores, residentes em território português, desde que sejam o titular originário, serão considerados no englobamento para efeitos de IRS apenas por 50% do seu valor. O teor desta norma foi, porém, posteriormente alterado pelo artigo 29.º, n.º 2, da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1991, passando a rezar o seguinte: l — Os rendimentos provenientes da propriedade literária, artística e científica, quando auferidos por autores residentes em território português, desde que sejam o titular originário, serão considerados no englobamento para efeitos de IRS apenas por 50% do seu valor. 2 — Excluem-se do disposto no número anterior os rendimentos provenientes de obras não-literárias, obras de arquitectura e obras publicitárias. Tem sido jurisprudência reiterada deste Tribunal Constitucional considerar que a revogação de uma norma jurídica nem faz cessar, ipso facto, a possibilidade da fiscalização abstracta da sua constitucionalidade, nem faz desaparecer necessariamente, ao menos, a utilidade dessa fiscalização: atenta a eficácia ex tunc de uma eventual declaração de inconstitucionalidade (artigo 281.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), basta que tal norma, enquanto esteve em vigor, haja produzido efeitos com conteúdo prático apreciável, e que eles se mantenham ao tempo em que o Tribunal vai proferir a decisão, para que esta possa ter sentido e possa revestir-se de utilidade (cfr. Acórdão n.º 238/88, Acórdão n.º 415/89 e Acórdão n.º 135/90, publicados no Diário da República , II Série, de 21 de Dezembro de 1988, de 1 de Setembro de 1989 e de 7 de Setembro de 1990, respectivamente) Ora, no caso vertente, uma eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma impugnada sempre se revelaria portadora de interesse prático, porquanto se reflectiria, pelo menos, sobre as situa­ções ainda não definitivamente resolvidas, quer por o imposto correspondente ainda não ter sido liquidado ou ainda não ter sido pago, quer por se encontrarem pendentes de decisão judicial. Posto isto, resta acrescentar que a este Tribunal apenas lhe é permitido apreciar a norma impugnada, constante do preceito já revogado, e não as normas ora vigentes no ordenamento jurídico, que surgiram em sua substituição, porque assim o impõe o respeito pelo princípio do pedido (cfr. Acórdão n.º 135/90, cit.). 5 — A tese sustentada pelo requerente assenta na seguinte linha de racio­cínio: a lei de autorização legislativa conferiu ao Governo poderes para conceder tratamento legislativo especial, em sede de IRS, a todos os rendimentos decorrentes do trabalho criativo no domínio artístico e literário; o Governo, no decreto-lei autorizado, apenas contemplou, todavia, os rendimentos desse tipo auferidos por certas categorias de criadores artísticos e literários, com exclusão das restantes; tendo, assim, ficado aquém da lei de autorização legislativa, o decreto-lei autorizado desrespeitou-a, incorrendo no vício de inconstitucionalidade orgânica. Que a matéria sobre que versa a norma questionada se enquadra no elenco da reserva de competência relativa da Assembleia da República ninguém duvida: ao Parlamento cabe, com efeito, legislar, salvo autorização ao Governo, sobre «criação de impostos e sistema fiscal» [artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição], sendo certo que, de acordo com o preceituado no artigo 106.º, n.º 2, da Lei Fundamental, «os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes» e que esta última disposição ilumina o conteúdo da reserva estabelecida no artigo 168.º, n.º 1, alínea i). De igual modo, também se não questiona que os decretos-leis publicados no uso de autorizações legislativas se devam subordinar às correspondentes leis, consoante se encontra expressamente determinado no artigo 115.º, n.º 2, da CRP, afigurando-se seguro que «a desconformidade com a lei de autorização implica directamente uma ofensa à competência da AR e, logo, uma inconstitucionalidade orgânica», pois que «se não respeitarem essa lei, eles deixam de ter habilitação constitucional», ou seja, tudo se passa «como se faltasse lei de autorização, lá onde o decreto-lei extravasa ou desrespeita a lei» (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., pp. 207 e 298). Resta, pois, averiguar se a norma impugnada extravasou ou desrespeitou a autorização legislativa concedida ao Governo pela Assembleia da República. 6 — Como o assinala António Vitorino ( As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, policop., pp. 212 e 213), «o Governo não está obrigado a utilizar a autorização que lhe for concedida», sendo esta «a doutrina comummente aceite»; «a lei de habilitação não gera na esfera do Governo um poder-dever de usar os poderes delegados, mas apenas confere ao Governo uma verdadeira e própria faculdade» ( ibidem , p. 368). As leis de autorização legislativa devem definir a extensão da autorização, consoante se encontra expressamente estabelecido no artigo 168.º, n.º 2, da Lei Fundamental. Todavia, se o Governo é livre de usar ou não usar a autorização legislativa que lhe é concedida, então forçoso parece reconhecer-lhe a faculdade de não a usar em toda a sua extensão, se assim o entender conveniente no exercício da sua discricionariedade legislativa. Ora, tudo leva a crer que foi isso que aconteceu no caso presente. Com efeito, a Lei n.º 8/89, ao autorizar o Governo, nos termos a definir no respectivo diploma, a dar tratamento especial, no domínio dos benefícios fiscais, em sede de IRS, aos rendimentos decorrentes de trabalho criativo de carácter artístico e literário veio permitir que o Governo pudesse instituir um sistema de benefícios fiscais aplicável a todos os rendimentos abrangidos pela previsão da referida alínea ii) do seu artigo 4.º Mas, pelo contrário, não veio obrigar o Governo a instituir esse sistema nem, por maioria de razão, a instituí-lo relativamente a todos aqueles rendimentos. Ao Governo competia, pois, ao dar execução à autorização legislativa, e como se afirma no parecer do Centro de Estudos Fiscais, «recortar e delimitar no domínio artístico e literário os direitos de autor especialmente beneficiados», tendo em conta os interesses públicos extra-fiscais prosseguidos, designadamente elegendo os sectores de actividade, no âmbito artístico e literário, que julgava deverem merecer especial incentivo. Ao fazê-lo, e ao contrário do que sustenta o requerente, o Governo não inobservou, assim, a lei de autorização legislativa, pois que a não excedeu, isto é, não foi além do que nela se previa; e se ficou aquém da previsão ali contida, tal não é constitucionalmente censurável. Só assim não seria se, acaso, do teor da autorização legislativa resultasse inequivocamente que a Assembleia da República havia pretendido que todos os rendimentos provenientes do trabalho criativo, no domínio artístico e literário, dispusessem de um mesmo tratamento legislativo, de tal sorte que ou todos eles beneficiavam de tratamento especial ou, caso contrário, nenhum poderia beneficiar desse mesmo tratamento. Não se descortina, porém, motivo suficiente para uma tal interpretação da disposição constante da lei de autorização legislativa, a qual só poderia assentar na aplicação do princípio da igualdade: no entanto, não se lobriga que a distinção de tratamento entre diferentes categorias de trabalhadores criativos, no domínio artístico e literário, haja, obrigatoriamente, de ser arbitrária e desprovida de fundamento material bastante, já que podem existir razões de ordem substancial, no domínio da política de cultura, para incentivar certas formas de criação, designadamente por se encontrarem com menor expressão no país. De resto, e certamente por esse motivo, a violação do princípio da igualdade não vem, sequer, invocada pelo requerente. Assim sendo, não se encontra qualquer desconformidade entre a norma impugnada e a autorização legislativa em que se funda, pelo que falece o fundamento de inconstitucionalidade invocado. Decisão Nestes termos, decide-se não declarar a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (na sua primitiva redacção), aprovado pelo n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho. Lisboa, 9 de Junho de 1992. Luís Nunes de Almeida Mário de Brito José de Sousa e Brito Bravo Serra Alberto Tavares da Costa Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Messias Bento Fernando Alves Correia Vítor Nunes de Almeida António Vitorino José Manuel Cardoso da Costa. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 216, de 18 de Setembro de 1992, pp. 67 e segs.