1139/15.3BEALM - Tribunal Central Administrativo Sul

1. O direito de participação das associações sindicais nos processos de reorganização de serviços e racionalização de efetivos, consagrado no art. 338.º, n.º 1, al. d), da LGTFP, não se mostra assegurado quando lhes é concedido um prazo manifestamente exíguo para se pronunciarem, desacompanhado da disponibilização dos elementos relevantes do procedimento, o que constitui vício invalidante por violação dos princípios da participação, da boa-fé e da proporcionalidade;

2. A anulação contenciosa do ato de requalificação impõe a reconstituição da situação jurídico-laboral hipotética que existiria sem o ato ilegal (art. 173.º do CPTA), incluindo o pagamento das remunerações não auferidas, ainda que não tenha havido prestação efetiva de trabalho, quando tal impossibilidade seja exclusivamente imputável à Administração, sob pena de esta obter benefício da sua própria ilegalidade.

A. .., com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada -TAF de Almada, contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL – IP; ISS IP, ação administrativa especial, na qual pediu a anulação da deliberação e atos que a colocaram no regime de requalificação, bem como a condenação da entidade demandada a praticar o ato devido à respetiva reintegração e à reconstituição da sua situação profissional.

O TAC de Almada, por sentença de 2018-09-11 julgou a ação procedente e em consequência anulou os atos de 2014-12-19 e 29 (que, no essencial, colocaram a A. na situação de requalificação) condenando ainda a entidade demandada a proceder ao pagamento à A. das diferenças remuneratórias identificadas e devidas.

Inconformada, a entidade demandada, ora entidade recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, no qual peticionou a procedência do presente recurso e a revogação da decisão recorrida, para tanto, apresentando as alegações e conclusões que se transcrevem: “… 1. O presente recurso tem como fundamento a errada interpretação do art. 338.º, n.º 1, al. d) da LTFP, em sede de participação das associações sindicais, os erros nos pressupostos de facto decorrente da alegada existência do vício de falta de fundamentação que fere o estudo de avaliação organizacional no processo de requalificação em incumprimento do preceituado pelo n.º 2 do art. 245.º da LTFP, bem como a forma desacertada como é interpretada a eventual reconstituição da situação que existiria em caso de hipotético provimento do pedido de anulação do s atos administrativos que decidiram o processo de requalificação.

2. Por sentença (…) o TAF de Almada decidiu julgar procedente a ação, por parcialmente provada, considerando que houve vício de violação de lei, consubstanciado na violação do direito de participação das associações sindicais consagrado no art. 338.º, n.º 1 al. d) da LTFP, bem como por violação das normas constantes do n.º 2 do art. 245.º da LTFP, no que tange ao conteúdo do Estudo legalmente devido, mais tendo interpretado que a anulação dos atos que determinaram a colocação da A. em situação de requalificação, por força da verificação dos vícios identificados, também o pagamento (…) condenação do R. no pagamento das diferenças remuneratórias, com exceção do subsídio de refeição, desde 2015-01-22 até 2016-08-01, acrescidas de juros de mora, apesar de inexistência de sinalagma, de efetividade de funções que justifiquem o pagamento de diferenças de vencimentos e respetivos juros.

3. Contudo, não pode o Réu ISS, IP., ora Recorrente, conformar-se com esta decisão relativamente ao deferimento parcial do pedido da A., dado que:

4. No que tange ao prazo para audiência das associações sindicais, o Tribunal a quo laborou em erro, decidindo de modo pouco acertado, pois apesar de terem sido concedidos apenas três dias úteis para as associações sindicais se pronunciarem, sempre se dirá que, nos termos do art. 338.º, al. d) da LTFP, não se encontra estabelecido qualquer prazo.

5. No entanto, não se poderá olvidar que as associações sindicais já acompanhavam todo o processo há algum tempo, são sendo, desse modo, “virgens” no assunto e no procedimento que se encontrava a decorrer.

6. E, nestes casos, deve entender-se que o prazo deve ser o conveniente face à urgência da situação e o suficiente para compreender e poder responder à Administração Pública, não se devendo descorar que os sindicatos já haviam, inclusive, reunido com o Vogal do Conselho Diretivo responsável pelo Pelouro dos Recursos Humanos, tempos antes, onde se fez um prévio enquadramento e se tinha informado que o ISS, IP ia entrar em processo de racionalização, não se vislumbrando, desse modo, que a concessão de um maior prazo, por força do estabelecido no art. 338.º, al. d) da LTFP, pudesse fazer diferença.

7. Assim, estando-se perante um processo especial, seguirá um regime específico e não o regime geral que as associações sindicais alegam que lhes deveria ter sido concedido – prazo de 10 dias úteis, previsto no art. 100.º do Código do Procedimento Administrativo, que é aplicável aos procedimentos gerais e não especiais.

8. E, sempre se dirá que se tivesse sido coartado o direito de pronúncia, as associações sindicais não se teriam pronunciado como se pronunciaram, sendo as suas pronúncias demonstrativas de que compreenderam o teor da notificação que lhes foi feita, devendo-se considerar que a audiência dos interessados, num processo administrativo especial, foi respeitada.

9. Relativamente ao apontado vício de falta de fundamentação do processo de requalificação, também não colhe, nem poderá colher a fundamentação aduzida pelo Ilustre Tribunal a quo, conforme abundantemente se expôs, pois que toda a documentação que conforma o procedimento aponta, precisamente, no sentido contrário, respeitando-se os diversos normativos legais da LTFP.

10. Sendo certo que o próprio (INA) Direção Geral para a Qualificação e Emprego Público e a Direção Geral da Administração e Emprego Público acompanharam o procedimento, nunca tendo sido apontada qualquer falta de fundamentação que pudesse inquinar todo o processo.

11. E, no que tange a eventual reintegração e reconstituição jurídico-laboral, a nossa jurisprudência e doutrina têm-se pronunciado, uniformemente, no sentido de que, na ausência de serviço efetivamente prestado, a Administração não tem o dever de pagar ao funcionário os correspondentes vencimentos ou diferenças salariais, sendo certo que devem ser salvaguardadas as fases que a lei estabeleceu para os trabalhadores em situação de requalificação.

12. Porquanto o direito à remuneração é um direito sinalagmático (que depende diretamente da prestação efetiva de trabalho, salvaguardadas as situações específicas legalmente assinaladas, como sucede no presente caso e de modo faseado).

13. O que nos levará a considerar que, por tudo o quanto foi alegado, a sentença recorrida fez uma interpretação errada da legislação que aplicou, violando-a da forma como a interpretou, pelo que deverá ser revogada…”.

Notificada a A., ora recorrida, não apresentou contra-alegações.

Foi ordenada a subida do recurso em 2018-12-11.

O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, não exerceu faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. OBJETO DO RECURSO:

Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1, nº. 2 e nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece dos invocados erros de julgamento de direito.

III. FUNDAMENTAÇÃO:

A- DE FACTO:

Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do Código de Processo Civil - CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.

B- DE DIREITO:

DOS ERROS DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 338.º, n.º1, al. d), da LGTFP; por não haver lugar ao processo de seleção de trabalhadores com vista à sua reafectação e, ainda, por, não tendo sido prestado trabalho, não haver direito à remuneração):

Sobre questões idênticas, bem recentemente, este tribunal teve já oportunidade de se pronunciar, nomeadamente através do Acórdão deste TCAS, de 2025-12-04, tirado no processo n.º1983/15.1BESNT, disponível em www.dgsi.pt que, por ter inteira aplicação ao caso em concreto e por com o mesmo se concordar, agora se transcreve: “… Vejamos, então, se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, não ter sido violado o direito de participação das associações sindicais.

A Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º35/2014, de 20 de junho, [(…)LGTFP], que entrou em vigor no dia 01/08/2014, estabelece, nos seus art.s 245.º a 275.º, o regime jurídico da reafectação de trabalhadores em caso de reorganização e racionalização de efetivos, sendo que, quando foi dado início ao processo de requalificação de trabalhadores do Instituto da Segurança Social, I.P. este regime já se encontrava em vigor, pelo que lhe é aplicável.

Importa referir que os art.s 245.º a 275.º da LGTFP foram revogados pela Lei n.º25/2017, de 30 de maio. Contudo, encontravam-se em vigor à data em que foi praticado o ato impugnado, razão pela qual são aplicáveis ao procedimento de requalificação em causa nos autos.

O direito de as associações sindicais participarem nos processos relativos aos trabalhadores no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços encontra-se consagrado no art. 338.º, n.º1, al. d), da LGTFP.

Da factualidade provada resulta que, (…) foi remetida (…) documentação relativa ao início do processo de racionalização de efetivos do Instituto da Segurança Social, solicitando-se que aquela associação sindical se pronunciasse até ao dia (…)

Ora, apesar do art. 338.º, n.º1, al. d), da LGTFP não densificar o conteúdo do direito de participação das associações sindicais no âmbito dos processos de reorganização dos órgãos ou serviços, não podemos deixar de concluir que tal direito de participação não se encontra cabalmente assegurado quando apenas é concedido às associações sindicais um prazo de 3 dias para se pronunciarem sobre o processo de racionalização de efetivos, prazo este que se mostra, aliás, inferior ao prazo mínimo que pode ser fixado para o exercício do direito de audiência dos interessados previsto no art. 101.º, n.º1, do CPA, aprovado pelo DL n.º442/91, de 15 de novembro, alterado pelo DL n.º6/96, de 31 de Janeiro, em vigor à data em que correu termos o procedimento em causa nos autos.

Não infirma esta conclusão a circunstância de, nos termos da alegação do recorrente, ter sido dado conhecimento aos sindicatos, em reunião realizada em outubro de 2014, de que iria dar início ao procedimento de racionalização de efetivos, uma vez que dar conhecimento do início do procedimento não significa permitir a participação no mesmo, sendo que as associações sindicais têm direito a participar no procedimento, como resulta claramente do disposto no art. 338.º, n.º1, al. d), da LGTFP, o que significa, no mínimo, a possibilidade de se pronunciarem no âmbito do procedimento, o que implica que lhes seja dado conhecimento de todos os elementos relevantes para a decisão.

Como pode ler-se no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, de 24/04/2024, proferido no Processo n.º964/15.0BELSB, “(…) o mero facto de às associações sindicais ter sido fixado um prazo de apenas três dias para se pronunciarem relativamente a um processo de racionalização de efetivos com a complexidade e dimensão daquele que agora nos ocupa bastaria para concluir que aquele direito não foi respeitado, uma vez que, em tão curto prazo, qualquer intervenção útil neste contexto se mostraria praticamente inexequível. Um tal prazo, evidentemente curto, só se justificaria em caso de manifesta e fundada urgência, mas o ISS, IP, pese embora ter referido urgência, não justificou a mesma, porque na verdade, ela não existia.

26. Ora, tendo presentes o princípio da boa-fé, o princípio da colaboração com os particulares, o princípio da participação e audiência e, ainda, o prazo geral supletivo para tal participação e audiência, conjugado com o princípio da proporcionalidade, constante do art. 5º, nº2 do CPA/1991 (atualmente art. 7º), impõe-se a conclusão de que a fixação de um prazo de apenas três dias teria que estar justificado, ou ter uma causa ou explicação clara e verdadeira, que o ISS, IP, não forneceu, pelo que se mostra violado, tal como a sentença recorrida salientou, o direito de audição previsto no art. 338.º, n.º1, al. d), da LGTFP, improcedendo desta forma o apontado erro de julgamento suscitado pelo recorrente ISS, I.P.” […].

Impõe-se, assim, concluir, tal como concluiu o Tribunal a quo, que, no âmbito do procedimento de requalificação em causa nos autos, foi violado o direito de participação das associações sindicais…”.

Já no que concerne ao invocado erro de julgamento de direito porque – alegadamente- não se verifica a julgada falta de fundamentação do processo de requalificação, importa trazer à colação o afirmado no Acórdão deste TCAS, de 2025-12-18, tirado no processo n.º 733/15.7BELRA, disponível em www.dgsi.pt, ao caso inteiramente aplicável, dadas as semelhanças de facto e de direito com o caso ora em apreço e que, por isso, ora se transcreve: “… 12. À semelhança do entendimento sustentado na sentença recorrida, também estamos em crer que o estudo de avaliação organizacional em que assenta o processo de racionalização de efetivos não contém qualquer fundamentação concreta que permita justificar o número de postos de trabalho necessários que constam dos mapas comparativos. Com efeito, mostrava-se necessário fundamentar por que razão só se afiguravam necessários determinados postos de trabalho, e não outros, sob pena de não se perceberem os procedimentos que, ante a constatação daquelas – eventuais – realidades, haveria que levar a cabo para que, em concreto, pudesse ser determinado o número de postos de trabalho necessários em cada um dos serviços e unidades orgânicas do ISS, IP.

13. De resto, em face do que se dispõe no art. 251º, nº 3 da LGTFP, o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes. Porém, de acordo com o mapa comparativo, este limita-se a mencionar uma mera expressão numérica de postos de trabalho, não permitindo revelar os critérios e procedimentos adotados para determinar o número concreto dos postos de trabalho que o ISS, IP, considerou necessários e, consequentemente, o número dos que entendeu extinguir.

14. Entendemos, por isso, que no processo de racionalização de efetivos em apreço nos presentes autos não foi apresentada fundamentação concreta que permita justificar as decisões tomadas pelo ISS, IP, neste domínio, o que não pode deixar de comprometer a sua validade, por violação do comando expressamente consagrado no nº 3 do art. 251º da LGTFP, acima mencionado.

15. De resto, este entendimento foi já sufragado pelo STA em acórdão onde foi apreciada questão idêntica (acórdão de 25-1-2011, proferido no âmbito do processo nº 0538/10), no âmbito do regime de colocação em mobilidade especial regulado pela Lei nº 53/2006, de 7/12, à luz do qual – e à semelhança do que agora sucede nos termos do nº 3 do art. 251º da LGTFP – se exigia a elaboração de listas dos postos de trabalho necessários, com a respetiva fundamentação (cfr. o art. 13º e a al. b) do nº 2 do art. 14º). (…) não restam dúvidas que a sentença recorrida apreciou corretamente a factualidade emergente dos autos, ao concluir pela procedência do vício de falta de fundamentação dos atos impugnados, nos termos do nº 2 do art. 125º do CPA e, bem assim, por violação do regime previsto nos nº 2 do art. 245º e do nº 3 do art. 251º, ambos da LGTFP…”.

Por fim, no que tange à questão de se saber sobre a legalidade da ordenada reintegração e reconstituição jurídico-laboral, consideradas as similitudes factuais e de direito com o caso em apreço e aderindo, de novo, aos fundamentos expostos no já citado Acórdão deste TCAS, de 2025-12-04, tirado no processo n.º1983/15.1BESNT, disponível em www.dgsi.pt, que se transcrevem: “… A questão que se coloca, por fim, é a de saber se, como pretende o recorrente, e ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, não assiste à recorrida o direito ao pagamento das remunerações que deixou de auferir desde que foi colocada em situação de requalificação, uma vez que não prestou trabalho.

Vejamos.

Como resulta do disposto no art. 173.º, n.º1, do CPTA, na redação anterior às alterações introduzidas pelo DL n.º214-G/2015, de 2 de outubro, a anulação do ato que colocou a recorrida em situação de requalificação faz impender sobre o recorrente o dever de reconstituir a situação que existiria caso tal ato não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no mesmo ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.

Na situação dos autos, a reconstituição da situação atual hipotética passa pelo pagamento à recorrida das quantias que deixou de auferir a título de vencimento em virtude de ter sido colocada ilegalmente em situação de requalificação, sendo que se é certo que o pagamento da retribuição pressupõe a prestação efetiva de trabalho, não é menos certo que a recorrida deixou de prestar o seu trabalho ao recorrente em virtude de um ato ilegal deste.

(…)

Com o que nos vemos conduzidos a uma primeira conclusão. A de que, em circunstâncias normais, o conteúdo da prestação do funcionário se concretiza na efetiva prestação de serviço (art. 528.º do Código Administrativo). Existe, contudo, direito ao vencimento sempre que, disponibilizando-se o funcionário para o exercício efetivo do cargo, a prestação seja inviabilizada por facto imputável à Administração (princípio recebido no art. 538.º, n.º4, do Código Administrativo, mas que possui alcance geral). (…)”.

Assim, concluímos que assiste à recorrida o direito ao pagamento das remunerações que deixou de auferir em virtude de ter sido colocada em situação de requalificação, uma vez que, estando disponível para continuar a prestar o seu trabalho, a tanto se viu impedida por um ato ilegal da Administração, pelo que o facto de, no período de tempo em que esteve colocada em situação de requalificação, não ter desempenhado funções, não pode obstar ao reconhecimento do seu direito ao pagamento das referidas quantias…”

No mesmo sentido, entre outros, o Acórdão deste TCAS, de 2025-12-18, tirado no processo n.º 733/15.7BELRA, disponível em www.dgsi.pt,

Termos em que a decisão recorrida não padece dos invocados erros de julgamento de direito.

IV. DECISÃO:

Nestes termos, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso interposto, confirmando, consequentemente, a decisão recorrida.

Custas a cargo da entidade recorrente.

8 de janeiro de 2026

(Teresa Caiado – relatora)

(Ilda Côco - 1ª adjunta)

(Maria Helena Filipe – 2ª adjunta)