Quem foi o relator do acórdão 047991?

O relator foi Alberto Acácio de Sá da Costa Reis, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 047991?

O acórdão foi proferido em 04 de dezembro de 2002.

047991 - STA

Sumário

I - O proprietário de prédio arrendado, que foi ocupado e expropriado no âmbito da reforma agrária e, posteriormente, devolvido, tem direito a indemnização pela privação dos seus direitos de senhorio, correspondente ao valor das rendas não recebidas (art.º 14°, n.º 4 do DL n.º 199/88, de 31/5, na redacção do DL n.º 38/95 de 14/2, e n.º 2/ 4, da Portaria 197-A/95, de 17/3). II - Essa indemnização não tem, necessariamente, de corresponder ao valor das rendas que vigoravam no momento da ocupação, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação do prédio nem tem de coincidir com o que resultaria da aplicação das tabelas de rendas máximas constantes de portarias emitidas ao abrigo do art.º 10° da Lei n.º 76/77, de 29/9, devendo antes corresponder à que vier a ser fixada no processo administrativo especial previsto nos art.ºs 8° e 9° do DL n° 199/88, de 31/5 com base na presumível evolução das rendas que deveria ter ocorrido no período de tempo durante o qual decorreu a privação dos prédios. III - O montante da indemnização não está sujeito a actualização nos termos dos art.ºs. 22º e 23° do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, de 13/11, por a Lei n.º 80/77, de 26/10, prever, nos seus art.ºs 13° e seguintes, um regime especial e exaustivo, sem lacunas de regulamentação, o que obsta que se possa fazer apelo a legislação de aplicação subsidiária.

Texto

A... interpôs, neste Supremo Tribunal, o presente recurso contencioso pedindo a anulação do despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido em 14/2/01 e 14/3/01, respectivamente, o qual, concordando com a proposta da DRARA constante da informação n.º 67/2001, de 22/1/01, lhe atribuiu a indemnização global de 7.020.119$00 pela privação do recebimento de rendas dos prédios identificados na petição inicial, no período compreendido entre 7/7/75 a 5/1/94, que foram ocupados no âmbito da aplicação das Leis da Reforma Agrária. Para tanto, e em resumo, alegou : - ser proprietária de tais prédios e que deles esteve desapossada no referido período em virtude de terem sido ocupados no âmbito da aplicação da Reforma Agrária. - que a indemnização que lhe foi proposta para ressarcir essa privação foi calculada com base nos valores das rendas praticados à data da sua ocupação multiplicado pelo número de anos de privação, sem qualquer actualização para o valor actual e corrente, - o que é injusto e ilegal na medida em que a fixação de uma justa indemnização deverá, de acordo com o nosso sistema jurídico (designadamente os princípios decorrentes da CRP, do Código das Expropriações, do DL 199/88 e da Portaria 197-A/95), ter sempre por base o valor real ou corrente dos bens ou direitos. - Foram, assim, violados os artigos 13.º, n.º 1 e 2, da Lei n.º 80/77, de 26/10, artigos 1.º, n.º 1 e 2, e 7.º, n.º 1, do DL n.º 199/88, de 31/5, artigos 5.º, n.º 4, e 14.º, n.º 4, do DL n.º 38/95, de 14/2, artigo 2.º, n.º 4, da Portaria n.º 197-A/95, de 17/3, artigos 22.º e 23.º, do Cod. das Expropriações, e dos artigos 2.º, 13.º, 22.º e 62.º, n.º 2, da CRP. O Sr. Ministro da Agricultura respondeu para dizer que não existia nesta matéria qualquer lacuna legal, pois que “o critério para indemnização correspondente à privação temporária pelo não recebimento das rendas e consequente actualização está regulado na legislação concernente à Reforma Agrária.” Por outro lado, acrescentou, não era verdade que os titulares do direito de indemnização decorrente da ocupação de prédios no âmbito da Reforma Agrária tenham sido descriminados relativamente aos cidadãos expropriados noutras circunstâncias, porquanto as suas rendas “estão sujeitas à devida actualização através dos mecanismos previstos no art. 24.º da Lei 80/77”. Assim, e considerando que a justificação de uma e outra dessas expropriações radica em pressupostos inteiramente diferentes, concluiu que nenhum dos dispositivos apontados pela Recorrente tinha sido violado e que a indemnização proposta obedece aos dispositivos legais aplicáveis. A Recorrente concluiu assim as suas alegações finais : 1. Depois de calculado o valor da renda pelos valores que seriam devidos ao proprietário caso a relação contratual não fosse interrompida, esse valor terá de ser actualizada para valores de 94/95. 2. A indemnização a que se referem os autos é devida pela privação temporária do uso e fruição de prédios rústicos indevidamente expropriados e ocupados. 3. Trata-se de uma indemnização devida pelos lucros cessantes que o proprietário deixou de auferir, o qual deve ser colocado na mesma situação, caso não se tivesse verificado a ocupação e expropriação do prédio. rec.s. 44.044 e 44.146 (Pleno). 4. Esta indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo ser reconstituída a situação que existiria se não tivesse ocorrido a expropriação e ocupação do prédio, art. 562 do C.P.C. e Rec. 44.146. 5. A indemnização em causa corresponde ao princípio de que o valor do bem expropriado deve ser calculado, em momento tão próximo quanto possível da data em que a indemnização vem a ser fixada e paga. 6. Não seria justo que o expropriado além do prejuízo sofrido pela privação do bem viesse ainda a suportar os prejuízos emergentes do atraso da fixação e pagamento da indemnização. 7. Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender à actualização do rendimento do prédio concretamente ao valor das rendas, quando são decorridos mais da 26 anos do início da privação desse rendimento e 8 anos da data em que cessou essa privação. 8. Não existe proximidade temporal entre a privação do recebimento das rendas e o pagamento da sua indemnização, tendo decorridos mais de 26 anos data do início da sua privação. 9. As indemnizações da Reforma Agrária "serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos..." de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos, art. 7 n° 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05. 10.A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento. 11.Todos os bens e direitos objecto de indemnização da Reforma Agrária, foram actualizados para preços correntes ou valores de 94/95, art. 11 n° 5 e 6 do DL 38/95 de 14/02, art. 2 n° 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95, de 17/03. 12.A actualização do valor da indemnização para o valor real e corrente previsto no Decreto-Lei 199/88 de 31/05, Decreto-Lei 38/95 de 14/02 e Portaria 197-A/95 de 17/03 decorre da necessidade de repor o valor real e corrente do bem à data do pagamento da indemnização ou tão próximo quanto desta. 13.Quando da publicação do Decreto- Lei 199/88 que veio atribuir o direito à indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens, já haviam decorridos 13 anos sobre a data da privação desses bens. 14.Quando da publicação da Portaria 197-A/95 de 17/03 que nos termos do art. 16 do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, veio fixar as formulas técnicas necessárias à determinação da indemnização, já haviam decorridos 20 anos sobre a data da privação do uso e fruição dos bens a indemnizar. 15.A Lei 80/77 de 26/10 e o Decreto-Lei 213/79 de 14/07 só são aplicáveis as indemnizações pela perda de património. 16.A capitalização e juros previstos nos arts. 19.º e 24.º da Lei 80/77 apenas são aplicáveis às indemnizações pela perda de património, art. 1.º n° 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03 e não à indemnização pela privação temporária do uso e fruição que é o caso dos presentes autos. 17.Mesmo que fosse aplicável à indemnização pela privação do uso e fruição o disposto nos arts. 19.º e 24.º da Lei 80/77, o acréscimo decorrente dessa aplicação ao valor das rendas reportado a valores fixados desde 1976 a 1990, nunca atingiria o valor real e corrente por forma a alcançar a justa indemnização, como é imposto pelo art. 7 n° 1 do Decreto- Lei 199/88. 18.Os juros a que se reporta o art. 24.º da Lei 80/77 de 26/10 são remuneratórios, não se destinando a atender a qualquer actualização da moeda. Rec. 44.146. 19.Os juros e capitalização previstos nos arts. 19 e 24 da Lei 80/77, são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios actualizados para valores de 94/95. Rec. 46.298. 20.E a própria entidade recorrida que expressamente o reconhece, na declaração junta aos autos, que a Lei 80/77 não é aplicável à indemnização pela privação temporária do uso e fruição. 21.A actualização da renda para o valor real e corrente não está dependente da aplicação dos arts. 22.º e 23.º do Código das Expropriações, mas da aplicação dos princípios de actualização previstos na lei especial das indemnizações da Reforma Agrária, Portaria 197-A/95 como decidiram os rec.s. do S.T.A. 14.144, 44.145, 45.608 e 46.298. 22.As normas de direito internacional sobre indemnizações por expropriação acolhidas no direito constitucional, art. 8.º e no direito interno, preâmbulo do DL 199/88 e bem assim as normas do ordenamento jurídico português sobre indemnizações, impõem a actualização dos danos à data da respectiva liquidação e pagamento. 23.O conceito jurídico de valor real e corrente para efeitos do pagamento das indemnizações da Reforma Agrária significa o mesmo que o valor actual, (preâmbulo do Decreto-Lei 199/88 e art. 7 n° 1). 24.Valor real e corrente, só existe um, ou seja, o valor do bem a indemnizar actualizado para data do pagamento ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegra no património do expropriado o quantum de que foi desapossado, art. 7.º, n° 1, do Decreto- Lei 199/88. 25.Pela CRP os critérios de avaliação e direitos a indemnizar têm de respeitar os princípios de Justiça, Igualdade e Proporcionalidade. 26.Todos estes princípios se encontram ausentes no acto impugnado, quando negou a actualização dos valores da renda calculada pelos valores históricos entre a ocupação e a devolução do prédio, para valores de 94/95. 27.O critério de cálculo da indemnização defendido pelo despacho recorrido ao não proceder à actualização dos valores históricos da renda para valores de 94/95, é incompatível com o principio da justa indemnização consignado no art. 62 n° 2 da CRP. 28.O despacho recorrido por errada interpretação dos dispositivos normativos da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária, afronta o principio da igualdade do art. 13.º , n° 1, da Constituição. 29.A recorrente, no que se refere à não actualização da renda foi tratada de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados por valores se 94/95. 30.O despacho recorrido ao não proceder à actualização da renda, por erro de interpretação violou o disposto no art. 1 n° 1 e n° 2 e art. 7 do DL 199/88 de 31/05, art. 13 n° 1 e 2 da Lei 80/77 de 26/10, o art. 4 n° 4 do DL 38/95 de 14/02, o art. 2 n° 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, os artigos 22 e 23 do Código das Expropriações e os arts. 10 e 551 do CC. 31. A interpretação que o despacho recorrido fez dos arts. 19° e 24 da Lei 80/77 de 26/10, como fundamentação para a não actualização da renda, ter-se-á de considerar, nessa parte inconstitucional, uma vez que viola o disposto nos arts. 62 n° 2 e 13° n° 1 da Constituição da República, por colocar a recorrente em situação de manifesta desigualdade relativa aos demais titulares de indemnização da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados de 94/95. 32.O despacho recorrido ao não aceitar o principio de actualização previsto na Lei Geral e no art. 7 n° 1 do Decreto-Lei 199/88, no art. 2 n° 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, violou ainda por erro de interpretação desses normativos, os princípios constitucionais previstos no art. 62 n° 2 e ainda o art. 13 n° 1 da Constituição da República, uma vez que coloca a recorrente numa situação de manifesta desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados. 33.O Tribunal não pode abster-se de fixar um critério de actualização da renda para o valor 94/95, dentro dos princípios de legislação especial das indemnizações da Reforma Agrária. Contra-alegando o Sr. Ministro da Agricultura formulou as seguintes conclusões : 1. A indemnização a pagar aos proprietários de prédios objecto de expropriação ou nacionalização no âmbito da reforma agrária e que não faziam a exploração do seu património, corresponde a 20% do montante global indemnizatório a pagar ao rendeiro e ao proprietário. 2. A indemnização pela nua propriedade, tendencialmente 20% do valor indemnizatório, como se referiu, corresponde ao somatório das rendas perdidas durante o ano da privação, até à devolução do património. 3. O Estado considera-se devedor do montante encontrado (renda pelo número de anos da privação) a partir da expropriação, ou da ocupação que a tenha precedido, o que corresponde a uma verdadeira actualização das rendas, pois se faz uma antecipação do seu vencimento, nalguns casos, superior a 20 anos. 4. O modo de fixação da indemnização pela perda do rendimento líquido do património expropriado (de uma propriedade) e entretanto devolvido, é igual, quer fosse expropriado directamente pelo proprietário, quer estivesse arrendado, apenas variando no modo de apuramento da base de incidência das taxas previstas no art.º 19º da Lei n.º 80/77, de 26/10, como aliás, decorre do disposto no n.º 4 do art.º 5º do DL n.º 199/88, na redacção dada pelo DL n.º 38/95, de 14/02. Com efeito. 5. No caso de prédio arrendado, o rendimento líquido perdido, é apurado multiplicando-se a renda à data da ocupação pelo número de anos que perdurou a expropriação; no caso do prédio não arrendado, o rendimento líquido é encontrado partindo-se do rendimento líquido médio da terra, fixado no Anexo n.º 4 à Portaria n.º 197-A/95, actualizando-se aquele valor de 1995, à data da ocupação, por aplicação da taxa de 2,5% ano, o que provoca necessariamente a diminuição daquele valor e multiplica-se pelos anos que durou a ocupação e expropriação. 6. A taxa de actualização do valor encontrado é a prevista no referido art.º 19º e aplica-se ao valor encontrado, quer se trate de proprietário senhorio quer de proprietário que explorava directamente o património. 7. A percentagem a atribuir pela perda do rendimento líquido da terra (nua propriedade) é sempre a mesma, de 20% do valor global indemnizatório, não existindo do ponto de vista legal, diferença de percentagem quer o prédio em causa se encontrasse ou não arrendado. 8. Aliás, só assim se respeita o princípio legalmente consagrado de que a indemnização é uma só (vd. nomeadamente, o n.º 4 do art.º 5º do DL n.º 199/88, entre outros) e que é repartido, no caso da existência de arrendamento em 20% para o senhorio (nua propriedade) e 80% para o rendeiro, como igualmente consta daquele diploma. 9. Pelo que eventual aumento na distribuição da percentagem do todo único indemnizatório ao senhorio, acarreta obrigatoriamente prejuízo para o rendeiro. 10.O despacho recorrido não violou as disposições legais invocadas pela recorre. O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, opinião que justificou do seguinte modo : “Este STA tem decidido que há lugar a indemnização pela privação temporária das rendas, a qual deve ser determinada atendendo às rendas que seriam devidas como se o contrato se tivesse mantido em vigor no período que mediou entre a data da ocupação e a devolução ; porém o valor da indemnização não coincide, necessariamente, nem com o valor da renda do prédio à data da ocupação multiplicado pelo módulo de tempo em que esteve privado do prédio, nem com o valor máximo das rendas que sucessivamente pudesse vir a ser estipulado ao longo desse período mediante a aplicação directa e automática das tabelas de rendas máximas constantes das portarias editadas ao abrigo do art.º º 10.º da Lei 76/77, de 29/9, mas antes ao que, no processo administrativo especial nos art.ºs 8.º e 9.º do DL 199/88, de 31/5, se vier a apurar, em juízo de prognose póstuma corresponder à evolução previsível e presumível das rendas naquele período – cfr. entre muitos, os acórdãos do Pleno de 5-06-00, Proc.º n.º 44.146, e de 16-01-01, Proc.º n.º 44.145, e Ac. da Secção de 31-10-01, Proc.º n.º 45.559, e de 7-02-02, Proc.º n.º 47.393. No caso em apreço, o despacho recorrido determinou o valor da indemnização devida à recorrente apenas com base no valores das rendas à data da ocupação multiplicado pelo número de anos em que se verificou a privação dos prédios arrendados, não tendo efectuado aquele juízo de prognose com vista à determinação da evolução presumível das rendas no período em que perdurou a ocupação e, em consequência, a recorrente se viu privada daquele rendimento. Por outro lado, e de acordo com a supracitada Jurisprudência, designadamente com o Acórdão do Pleno de 5/6/00, Proc.º n.º 44.146, o montante da indemnização "não está sujeito a actualização por aplicação supletiva ou analógica do regime dos artigos 22º e 23º do C.E. de 1991, mas ao regime de pagamento estabelecido pela Lei n.º 80/77, de 26/10/, e pelo DL n.º 213/79, de 14/7", bem como que "o regime indemnizatório que resulta das disposições legais consideradas aplicáveis não viola o direito de propriedade privada nem o direito a “justa indemnização” previsto no art. 62º, n.º 2, da Constituição, preceito este, aliás, aqui inaplicável, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar contemplada no artigo 97º (actual art. 94º) da mesma Lei Fundamental, em termos que, à semelhança do disposto para a indemnização por nacionalizações (art. 82º, actual art. 83º), não impõem uma "reconstituição integral", mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios." Por, a nosso ver, não serem aduzidos argumentos que abalem a jurisprudência acima citada, e que é largamente maioritária neste STA, não vemos razões para dela divergir. Ora no caso em apreço, tendo o despacho recorrido recusado qualquer actualização na fixação do valor da indemnização pelas rendas não recebidas, violou o disposto no art. 14.º, n.º 4, do DL n.º 199/88, de 31/5, na redacção do DL n.º 35/95, de 14/2, e no artigo 2, n.º 4, da Portaria n.º 197-A/95, de 17/3, o que o torna anulável.” Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO. Dão-se como provados os seguintes factos : 1. No procedimento que correu termos na Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, tendo em vista a fixação da indemnização devida à aqui Recorrente na sequência da ocupação dos prédios identificados na petição inicial de que a mesma era proprietária, foi prestada a informação n.º 347/99 – GJ, de 1/2/99, contendo a proposta de indemnização definitiva - vd. fls. 102 e 103 do Instrutor apenso, que se dá por integrada. 2. Notificada da mesma, a Recorrente respondeu pela forma constante de fls. 21 a 26 destes autos (que aqui se dá por reproduzida) contestando o critério indemnizatório que presidiu à elaboração daquela proposta e solicitando a sua alteração por forma a que a indemnização fosse aquela que contra propôs. 3. Em 22/2/01 foi elaborada a informação n.º 67/2001-GJ na qual se propôs que o valor dessa indemnização fosse de 6.355.676$00, a que acresciam juros nos termos do DL 213/79, de 14/7. – vd. doc. de fls. 17, 18 e 19, que se dá por reproduzido. 4. Sobre essa informação foram proferidos os despachos ora em causa, os quais são do mesmo teor “concordo”, datados de 14/2/01, o do Sr. Ministro da Agricultura, e de 14/3/01, o do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e Finanças. – vd. fls. 17 dos autos que se considera reproduzida. II. O DIREITO. O presente recurso contencioso dirige-se contra um despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, que fixou a indemnização que a Recorrente tinha direito em resultado da ocupação a que foram sujeitos os seus prédios identificados na petição inicial, no âmbito da aplicação das leis de Reforma Agrária, tendo por base os valores das rendas praticados à data daquela ocupação multiplicados pelo número de anos de privação, a qual seria actualizada, de acordo do ponto 2 do n.º 4 da informação 67/2001 pela “aplicação pelos serviços competentes do Ministério das Finanças de uma taxa de correcção das rendas calculadas nos termos do ponto anterior, ainda não vencidas.” (vd fls. 19). A Recorrente, porém, não se conforma com esta forma de cálculo da indemnização nem com a forma da sua actualização, por entender que “o cálculo do valor da indemnização devida aos titulares dos prédios arrendados deve ter em conta a evolução das rendas durante o período de privação dos prédios” e que “ ... o valor do bem a indemnizar (seja) actualizado para a data do pagamento, ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegrar no património do expropriado o quantum de que foi desapossado ... “ As questões que se colocam neste recurso contencioso são, pois, como se vê, duas : (1) por um lado, a de saber quais as rendas atendíveis para determinar a indemnização a que tem direito o proprietário cujo prédio foi expropriado ou ocupado no âmbito da Reforma Agrária e (2) por outro, a de saber se a indemnização assim calculada é susceptível de actualização e, em caso afirmativo, segundo que critérios. Tais questões foram já por diversas vezes abordadas pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, que nela encontraram resposta que hoje parece estar consolidada. Deste modo, e não se nos oferecendo razões para dela divergir, limitar-nos-emos a acompanhar o que tem sido dito. 1. Escreveu-se no Acórdão do Pleno de 5/6/00 (rec. 44.146) : "...A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, proclamou, logo no seu artigo 1.º, que do direito à propriedade privada, reconhecido pela Constituição, decorria que, fora dos casos expressamente nela previstos, toda a nacionalização ou expropriação apenas poderia ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnização (n.º 1) e que as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25/4/74, conferiam aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectuada nos termos e condições dessa lei (n. 2). O mesmo diploma previa a atribuição das indemnizações em duas fases, uma provisória, outra definitiva (artigo 2.º), mas a determinação da indemnização relativamente aos prédios rústicos [(art.º 8.º, n.º 1, alíneas b) e c)] ficou dependente da aprovação de legislação complementar, que devia ter sido editada dentro de 60 dias (art.º 37º), mas que nunca viu a luz do dia. Desta omissão legislativa resultou uma solução de flagrante injustiça para os particulares afectados pelas expropriações e nacionalizações no âmbito da reforma agrária, pois, como se reconhece no preâmbulo do DL n.º 199/88, de 31/5, «decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verifica-se que continuam por pagar, e mesmo, por determinar, os valores devidos como indemnização definitiva» a esses particulares, «pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação». Essa situação de injustiça aumentava de gravidade se se procedesse à comparação com o procedimento adoptado relativamente a ex-titulares de participações sociais em sociedades, para os quais a própria Lei n.º 80/77 definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, e se se reconhecesse a realidade de que as próprias indemnizações provisórias no âmbito da reforma agrária, entretanto processadas, se haverem baseado em valores cadastrais muito desactualizados e não no valor real dos prédios à data da nacionalização, impedindo que, nesse domínio, «prejuízos emergentes do atraso da fixação de valores definitivos pudessem ser atenuados pelo recebimento e indemnizações provisórias próximas de valores equitativos», prosseguindo o aludido preâmbulo : «No domínio da reforma agrária, ao contrário do que sucedeu com a nacionalização de empresas, o prejuízo resultante do atraso da fixação de valores definitivos não foi, pois, sequer atenuado pelo recebimento de indemnizações provisórias de valor próximo de um valor justo». Foi para colmatar esta «grave lacuna do nosso sistema jurídico» que foi publicado o referido DL n.º 199/88, de 31/5, tendo-se o Governo proposto, «ao definir os critérios de avaliação os bens e direitos nacionalizados ou expropriados», «assegurar a observância do princípio fundamental do nosso sistema jurídico de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação». Para a hipótese e posterior devolução do prédio ou de parte do prédio por força do exercício do direito de reserva, e uma vez que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva», também se entendeu que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização» deveriam ser «objecto de reparação», atendendo sempre ao «rendimento previsível e presumível». É neste contexto que surge o reconhecimento do «direito a uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens», prevendo-se, «no caso de prédio arrendado», que cabia «ao titular de direito real que dispunha do uso e fruição do prédio uma indemnização por não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento» (artigo 14º, n.º 1 e 4, do Decreto-Lei n.º 199/88, na sua redacção originária). O Decreto-Lei n.º 199/88 sofreu uma primeira alteração pelo Decreto-Lei n.º 199/91, de 29/5, que, além do mais, veio tornar extensivas aos prédios ocupados, objecto de medidas de reforma agrária, as disposições daquele diploma, com as necessárias adaptações (seu novo artigo 15.º). Foi, porém, o DL n.º 38/95, de 14/2, editado numa época em que como se reconhece no respectivo preâmbulo, «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares» e em que, portanto, as indemnizações a atribuir visavam «fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 197 )», que veio definitivamente consagrar o critério a seguir na determinação da indemnização devida em situações como a que originou o presente recurso. Na verdade, este diploma deu ao artigo 14º do Decreto-Lei n.º 199/88 a seguinte redacção: «1 - Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens, em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos. 2 - O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo. 3 - A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5º. 4. – No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento.». No novo artigo 16º, aditado ao DL n.º 199/88, previa-se que "as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura". Essa portaria viria a ser a Portaria n.º 197-A/95, de 17/3, que, relativamente ao aspecto ora em questão, se limita a reafirmar que «nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização ( .... )corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares “ (n.º 2.º/4) 3. 2. Face a este quadro legal, a primeira questão que se coloca é a de saber qual o valor das rendas que se deve atribuir relevância para determinar, nestes casos, a indemnização devida, questão que já obteve neste STA três respostas diferentes : - Segundo um entendimento, que se pode apodar de minimalista, e que foi o acolhido no Acórdão recorrido, o montante da indemnização coincide necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação, expropriação ou nacionalização multiplicado pelo módulo de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado. - Segundo outro entendimento, apelidável de maximalista, acolhido nos Acórdãos das Subsecções de 17/11/98 (rec. 43.044), de 8/7/99 (rec. 44.144) e de 25/11/99 (rec. 44.145), a indemnização deve corresponder ao valor máximo das rendas que sucessivamente pudesse vir a ser estipulado ao longo do período de privação do prédio expropriado, mediante a aplicação directa e automática dos factores de actualização fixados para o arrendamento rural pelo Governo através de diversas Portarias. - Finalmente, uma posição intermédia, representada pelo Acórdão deste Pleno de 18/2/00 (que revogou o aludido Acórdão de 17/11/98), segundo a qual a indemnização não tem que coincidir necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação, multiplicado pelos módulos de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado, devendo antes atender-se à sua previsível evolução ao longo deste lapso de tempo, mas sem que isto implique o reconhecimento de que esta evolução se cifraria sempre na fixação dos valores máximos permitidos pelas Portarias emitidas ao abrigo do art. 10.º da Lei 76/77, de 29/9. É esta última orientação que ora se reitera. Na verdade, por um lado, a tese acolhida no acórdão recorrido (tese minimalista) não pode ser mantida, já que, como se consignou no aludido acórdão deste Pleno (o Acórdão de 18-2-2000) : “( ... ) o intuito claro do legislador foi o de fazer calcular a indemnização devida ao titular do prédio rústico arrendado – nacionalizado no âmbito da reforma agrária e ulteriormente àquela devolvido – em função das rendas que o mesmo teria recebido se não fosse o facto da nacionalização, pois só assim se integrará o património daquele do valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento de que foi alvo em resultado da nacionalização. O que constitui propósito do legislador daquele Decreto-Lei n.º 199/88, como o mesmo refere no respectivo preâmbulo. Trata-se, pois, em semelhante situação, do prédio rústico arrendado à data da nacionalização, da fixação de uma indemnização que se assume como tendo a natureza de uma indemnização pelos chamados lucros cessantes sofridos pelo proprietário do prédio arrendado, que se viu privado das respectivas rendas. Mas se é assim, então haverá que convir que no cálculo de semelhante indemnização intervirá um juízo hipotético sobre o passado – formulado com base em consideração de verosimilhança ou de séria probabilidade - quanto ao montante das rendas que o titular senhorio do prédio teria recebido não fora o facto da nacionalização. Não é assim de aceitar que tal montante das rendas deva ser necessariamente e à partida calculado apenas em funções do valor nominal das rendas devidas em função do clausulado no contrato à data da nacionalização. Pois nada exclui que por vicissitudes objectivas desse mesmo contrato – no decurso da sua previsível vigência – aquele valor não pudesse vir a ser alterado, devendo o mesmo, em semelhante situação, influenciar o cálculo da indemnização devida. Não se subscreve, deste modo, o entendimento já firmado por este Supremo Tribunal no seu acórdão de 23/11/99 (recurso n.º 44.146) de que as rendas de que fala o n.º 4 do art.º 14.º do DL n.º 199/88 para efeitos de cálculo da indemnização a pagar aos titulares do prédio arrendado nacionalizado e ulteriormente devolvido as mesmas não são susceptíveis de qualquer actualização". Mas após repudiar a tese minimalista seguida no acórdão ora recorrido, este Pleno, no citado acórdão de 18/2/00, também repudiou a tese maximalista, acolhida no acórdão então sob recurso, ponderando, a propósito : "Vejamos agora se em tal actualização, cuja admissibilidade é pois de admitir em princípio, como se acabou de ver, não deverão intervir, como decidiu o acórdão ora recorrido, os factores de actualização fixados para o arrendamento rural sucessivamente pelo Governo através de diversas portarias. Adianta-se desde já que se impõe uma resposta negativa. À data da ocupação do prédio rústico das ora recorridas, 15 de Agosto de 1983, encontrava-se em vigor, em matéria de arrendamento rural a Lei 76/77, de 29 de Setembro. Sumariamente e no que respeita à alteração do montante convencionado da renda (dinheiro ou géneros), a mesma podia ser actualizada, por iniciativa de qualquer das partes, de seis em seis anos (art.º 9.º n.º 5), para além de o poder ser, mas por iniciativa apenas do arrendatário, ao fim de um ano de vigência do contrato (art. 11.º), isto para além de poder ser reduzida na hipótese excepcional prevista no art. 12.º e de poder ser revista na hipótese, igualmente excepcional, do art. 14.º, com intervenção da comissão concelhia de arrendamento rural nos três últimos casos, que decidia a final. E tudo com respeito das tabelas de rendas máximas estabelecidas para as rendas por portaria do Governo, de 2 em 2 anos, ao abrigo do art.º 10.º da mesma Lei 76/77. Num quadro legal assim desenhado e num juízo hipotético dirigido para o passado, não se pode dizer com a necessária segurança qual tivesse sido no caso a evolução da renda inicialmente fixada para o dito arrendamento por parte das ora recorridas (particulares) se o prédio das mesmas não tivesse sido, como foi, nacionalizado e estas tivessem continuado a receber rendas em resultado do contrato de arrendamento incidente sobre aquele prédio. Na verdade, pretender-se, como o fez o acórdão ora recorrido, que tais rendas teriam sido actualizadas, nessa hipótese, em função do valor das rendas máximas fixadas em geral para as mesmas pelas sucessivas portarias emitidas pelo Governo ao abrigo do artigo 10.º Lei n.º 76/77, constitui mero juízo problemático que ( ...... ) é insusceptível de revestir verosimilhança ou probabilidade objectivas sérias com vista a alicerçar a base factual de um lucro cessante que aquelas tenham sofrido". Como se referiu, é este entendimento intermédio que ora se reitera, pelos argumentos agora recordados contra a tese do acórdão recorrido, podem também aduzir-se, como se salienta no parecer do Ministério Público, as seguintes considerações constantes do preâmbulo do Decreto--Lei n.º 199/88, de 31 de Maio: "exigência elementares do princípio de Estado de direito impunham e impõem que qualquer particular que seja alvo de tais medidas receba uma pronta e justa indemnização"; "propõe-se o Governo assegurar a observância do princípio fundamental no nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação"; " a solução adoptada para indemnizar a posição do arrendatário cujo contrato caduca por força da nacionalização ou expropriação assenta na aplicação dos mesmos princípios que regulam a indemnização do proprietário: a capitalização de um rendimento previsível e presumível "; princípios e objectivos que não seriam manifestamente respeitados e atingidos se adoptasse um critério meramente nominalista do valor da renda. O critério tem, pois, de ser o seguinte : as rendas a ter em conta para efeitos de indemnização são “as que seriam devidas ao proprietário do prédio nacionalizado como se a relação de arrendamento que o tinha por objecto ainda se mantivesse em vigor” : só assim a indemnização será justa e logrará o valor real pela integração do património do lesado pelo valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento.” 2. E, continuando a análise das questões acima identificadas, o mencionado Acórdão do Pleno de 5/6/00, que temos vindo a acompanhar, acrescentou : "... A segunda questão a enfrentar, desenvolvida na alegação do recorrente, respeita à susceptibilidade de aplicação subsidiária do factor de actualização previsto no artigo 22.º do Código das Expropriações de 1991. Quanto a este ponto, existe unanimidade da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo - manifestada através dos acórdãos das Subsecções e do Pleno atrás citados - em sentido desfavorável ao sustentado pelo recorrente, fundando-se tal jurisprudência na constatação de que a Lei n.º 80/77, nos artigos 13.º e seguintes, fixa um regime específico e exaustivo e, portanto, inexistir incompletude de regulamentação - lacuna - a carecer de integração pela norma do artigo 22.º do Código das Expropriações. Como se explanou no citado acórdão deste Pleno: «Na verdade, resulta do artigo 13.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que a lei fixou, no domínio da fixação de indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, critérios próprios, estabelecendo também as formas de pagamento (art. 18.º e seg.s), bem como os prazos da amortização dos títulos da dívida pública representativos do capital correspondente ao valor indemnizatório (artigo 19.º e seguintes). Significa isto que semelhante regime, por exaustivo e específico no domínio em causa, afasta a possibilidade de aplicação, a título subsidiário, da disciplina do Código das Expropriações (de 1991), nomeadamente a do seu artigo 22.º, como pretendem as ora recorridas». O recorrente insiste, porém, na arguição da inconstitucionalidade deste entendimento, por violação da garantia do direito de propriedade privada, questão que foi desenvolvidamente tratada nos citados acórdãos das Subsecções de 17/11/98 (processo n.º 43.044), de 8/7/99 (processo n.º 44.144), e de 25/11/99, (processo n.º 44.145), em termos que merecem concordância, o que justifica que se reproduza a argumentação desenvolvida, a este propósito no último acórdão citado : «5. Importa agora enfrentar a segunda questão. Deve o montante da indemnização assim calculado ser, ainda, actualizado para correcção da depreciação do valor da moeda até à data do despacho determinativo do montante da indemnização? Tal como na obrigação de indemnizar em geral, na indemnização por expropriação o que está em causa é a reintegração de um património, o que constitui uma dívida de valor e não uma dívida pecuniária simples. Por isso, a indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo tomar-se em conta a depreciação monetária, por forma a atribuir ao expropriado o quantum material de que foi desapossado. Nesta linha, a indemnização deve ser referida a um momento tão próximo quanto possível daquele em que o expropriado a vai efectivamente receber. Como diz José Osvaldo Gomes Expropriações por Utilidade Pública, pág. 264, mesmo no domínio do Código das Expropriações de 1976, "o montante indemnizatório, para ser justo, tinha de ser actualizado à data da decisão final do processo, sob pena de nunca se restabelecer o equilíbrio perdido com a lesão provocada pelo acto ablativo"». O Código das Expropriações aprovado pelo Decreto - Lei n.º 439/91, de 9/11 (Código das Expropriações de 1991), resolve estas questões estabelecendo que a expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito de receber o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização (art. 22º, n.º 1) e que o montante da indemnização calcula-se com referência à data da declaração de utilidade pública, sendo actualizada à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor; com exclusão da habitação (artigo 23.º, n.º 1). São, portanto, questões diferentes a de saber se as rendas que constituem factor de cálculo da indemnização devem ser consideradas pelo valor contratualmente possível e a de saber se o resultado deve ser actualizado por forma a que, no momento da sua fixação, a indemnização recebida tenha um valor aquisitivo igual ao do rendimento de que o proprietário/locador foi privado. Uma coisa é determinar o «valor real e corrente» dos bens ou direitos expropriados e outra o «valor actual» que lhe corresponde. Será aquela norma aplicável no domínio da legislação da reforma agrária, mais concretamente, da indemnização do proprietário de prédio arrendado? O artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 manda preencher «as lacunas de interpretação e aplicação» das normas deste diploma mediante recurso ao Código das Expropriações ou, subsidiariamente, à lei geral e aos princípios gerais de direito. Sustenta a recorrente que existe uma lacuna a preencher de acordo com a regra de actualização prevista no artigo 23.º do Código das Expropriações de 1991. Defende a Administração que não existe qualquer lacuna, tendo o legislador optado por não actualizar o montante da indemnização devida ao proprietário pela privação das rendas. A actualização querida pelo legislador neste domínio é a que resulta do sistema de capitalização de juros previsto no artigo 24.º da Lei n.º 80/77, de 26/10. A pretensão da recorrente conduziria a uma duplicação dos mecanismos de correcção do valor indemnizatório, pois que tais juros são manifestamente compensatórios e visam corrigir a degradação do valor pelo decurso do tempo. Esta questão foi já colocada nos acórdãos deste STA, de 17/11/98, (recurso n.º 43 044) e de 8/7/99, (recurso n.º 44 114), no sentido defendido pela autoridade recorrida. Tendo nesses processos a questão sido suscitada e debatida em termos rigorosamente coincidentes com os do presente processo, como o confronto das respectivas conclusões das alegações permite verificar, não nos sendo oferecida qualquer novidade argumentativa ou de perspectiva, nada vemos que justifique o abandono da doutrina desses Arestos. Disse-se o seguinte neste último acórdão (o primeiro acórdão tem redacção praticamente idêntica) : «Não obstante o que foi referido (a expressão reporta-se ao princípio da indemnização e à aplicação supletiva do Código das Expropriações), de acordo com o art. 13.º da Lei n.º 80/77 e art.s seguintes, resulta que uma vez determinado o valor da indemnização a atribuir, o pagamento da indemnização anteriormente fixada será efectuado de acordo com os critérios aí estabelecidos, com prazos de amortização e juros aí igualmente fixados. O que significa que, aí sim, o Estado, no âmbito do art. 82.º da CRP, fixou um regime de pagamento dos valores de forma discricionária, de acordo com o que o texto constitucional lhe permitia e sem violação do princípio (por inaplicável) constante do art. 62.º, n.º 2, da CRP. Consequentemente, não é a circunstância de o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 mandar aplicar na interpretação e aplicação daquele Decreto-Lei e nas suas lacunas o Código das Expropriações que afasta a aplicação da Lei Base, onde, de forma especial, está estabelecida a forma e os critérios a que deve obedecer o pagamento da indemnização, depois de esta última ser fixada de acordo com os princípios da justa indemnização ou da justa compensação. Em resumo pode pois dizer-se que, apurado o valor da indemnização, tendo em conta as rendas actualizadas desde a ocupação até à restituição dos imóveis em causa, de acordo com os princípios aplicáveis e constantes das leis especiais sobre as indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, haverá, depois, que atender, quanto ao pagamento de tais indemnizações, aos critérios fixados pela própria Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e Decreto-Lei n.º 213/79, de 14 de Julho, e não aos critérios fixados no Código das Expropriações.» Vale por dizer que o valor encontrado será capitalizado até à emissão das obrigações destinadas ao pagamento das indemnizações provisórias e pagos os juros vencidos pelos títulos da dívida pública a partir dessa data, nos termos estabelecidos pela Lei n.º 80/77, de 26/10, e pelo DL n.º 213/79, de 14/7. Mais concretamente, a actualização dos valores é a que resulta do mecanismo estabelecido pelo artigo 24.º da Lei n.º 80/77, aplicável nos termos do artigo 1.º do DL n.º 199/88 e do artigo 32.º da Lei n.º 109/88, de 26/9. É certo que o próprio legislador teve presente a inadequação do regime de pagamento em títulos de indemnização para restaurar o valor aquisitivo do montante calculado, ou seja para satisfazer o interesse subjacente ao princípio da contemporaneidade da indemnização por expropriação. Como se reconheceu no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88. «Tais valores não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens ou direitos, pois estão decorridos treze anos (à data do diploma) e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975-1976 e o actual. Trata-se, no entanto, de problema de âmbito mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio: julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar a fixação dos critérios de avaliação dos bens e direitos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, já que sempre será possível em momento ulterior e, sendo caso disso, proceder aos eventuais ajustamentos que um novo regime dos títulos de indemnização deva acarretar». Mas isto mesmo mostra que não se trata de lacuna ou de uma incompletude da regulação especial das indemnizações no âmbito da reforma agrária que importe preencher com recurso à analogia ou à aplicação subsidiária do Código das Expropriações. É uma opção legislativa, porventura «mau direito», como o trecho transcrito reconhece, mas consentida pelo artigo 97.º da Constituição (na actual redacção corresponde-lhe o artigo 94.º), que subtrai a indemnização no âmbito da reforma agrária ao artigo 62.º, n.º 2, permitindo que essa «indemnização» não satisfaça as exigências de reconstituição integral imposta pela «justa indemnização» da expropriação em geral. O legislador ordinário goza de discricionaridade na fixação dos critérios da indemnização por virtude destas intervenções expropriadoras, desde que se cumpram as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/88, Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988). E, como se decidiu no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 30/1/90 (Acórdãos Doutrinais, n.º 351, pág. 329), a propósito das indemnizações por nacionalização, não pode afirmar-se que o desfasamento das taxas de juros dos títulos de indemnização relativamente ao mercado financeiro conduza a caracterizar as indemnizações pagas por essa forma como irrisórias ou manifestamente desproporcionadas." Conclui-se, pois, quanto a esta segunda questão, pela inaplicabilidade ao caso do regime dos artigos 22.º e 23.º do Código das Expropriações de 1991, sem que daqui resulte qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional mas antes o artigo 97.º, n.º 1 (hoje, 94.º, n.º 1 ), da mesma Lei Fundamental". 3. Nesta conformidade, e tendo em atenção o que acima se expôs, resta concluir que, carecendo a Recorrente de razão quanto ao último ponto apreciado, certo é que já lhe assiste razão na questão de saber de que forma é que a actualização da indemnização deve ser feita. Deste modo, impõe-se afirmar que a Autoridade Recorrida incorreu em erro quando decidiu que o montante da indemnização coincide necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação multiplicado pelo módulo de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado, por este critério de actualização ser reconhecidamente ilegal. O que significa que o despacho recorrido encontra-se ferido de vício de violação de lei , por erro nos pressupostos de direito, o que é determinante da sua anulação. Termos em que os Juizes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento ao presente recurso contencioso e, em consequência, anular o acto impugnado. Sem custas. Lisboa, 4 de Dezembro de 2002. Alberto Costa Reis - Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues

Sumário

II- Essa indemnização não tem, necessariamente, de corresponder ao valor das rendas que vigoravam no momento da ocupação, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação do prédio nem tem de coincidir com o que resultaria da aplicação das tabelas de rendas máximas constantes de portarias emitidas ao abrigo do art.º 10° da Lei n.º 76/77, de 29/9, devendo antes corresponder à que vier a ser fixada no processo administrativo especial previsto nos art.ºs 8° e 9° do DL n° 199/88, de 31/5 com base na presumível evolução das rendas que deveria ter ocorrido no período de tempo durante o qual decorreu a privação dos prédios.

III- O montante da indemnização não está sujeito a actualização nos termos dos art.ºs. 22º e 23° do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, de 13/11, por a Lei n.º 80/77, de 26/10, prever, nos seus art.ºs 13° e seguintes, um regime especial e exaustivo, sem lacunas de regulamentação, o que obsta que se possa fazer apelo a legislação de aplicação subsidiária.

Texto Integral

Para tanto, e em resumo, alegou :

- ser proprietária de tais prédios e que deles esteve desapossada no referido período em virtude de terem sido ocupados no âmbito da aplicação da Reforma Agrária.

- que a indemnização que lhe foi proposta para ressarcir essa privação foi calculada com base nos valores das rendas praticados à data da sua ocupação multiplicado pelo número de anos de privação, sem qualquer actualização para o valor actual e corrente,

- o que é injusto e ilegal na medida em que a fixação de uma justa indemnização deverá, de acordo com o nosso sistema jurídico (designadamente os princípios decorrentes da CRP, do Código das Expropriações, do DL 199/88 e da Portaria 197-A/95), ter sempre por base o valor real ou corrente dos bens ou direitos.

- Foram, assim, violados os artigos 13.º, n.º 1 e 2, da Lei n.º 80/77, de 26/10, artigos 1.º, n.º 1 e 2, e 7.º, n.º 1, do DL n.º 199/88, de 31/5, artigos 5.º, n.º 4, e 14.º, n.º 4, do DL n.º 38/95, de 14/2, artigo 2.º, n.º 4, da Portaria n.º 197-A/95, de 17/3, artigos 22.º e 23.º, do Cod. das Expropriações, e dos artigos 2.º, 13.º, 22.º e 62.º, n.º 2, da CRP.

O Sr. Ministro da Agricultura respondeu para dizer que não existia nesta matéria qualquer lacuna legal, pois que “o critério para indemnização correspondente à privação temporária pelo não recebimento das rendas e consequente actualização está regulado na legislação concernente à Reforma Agrária.”

Por outro lado, acrescentou, não era verdade que os titulares do direito de indemnização decorrente da ocupação de prédios no âmbito da Reforma Agrária tenham sido descriminados relativamente aos cidadãos expropriados noutras circunstâncias, porquanto as suas rendas “estão sujeitas à devida actualização através dos mecanismos previstos no art. 24.º da Lei 80/77”.

Assim, e considerando que a justificação de uma e outra dessas expropriações radica em pressupostos inteiramente diferentes, concluiu que nenhum dos dispositivos apontados pela Recorrente tinha sido violado e que a indemnização proposta obedece aos dispositivos legais aplicáveis.

A Recorrente concluiu assim as suas alegações finais :

1. Depois de calculado o valor da renda pelos valores que seriam devidos ao proprietário caso a relação contratual não fosse interrompida, esse valor terá de ser actualizada para valores de 94/95.

2. A indemnização a que se referem os autos é devida pela privação temporária do uso e fruição de prédios rústicos indevidamente expropriados e ocupados.

3. Trata-se de uma indemnização devida pelos lucros cessantes que o proprietário deixou de auferir, o qual deve ser colocado na mesma situação, caso não se tivesse verificado a ocupação e expropriação do prédio. rec.s. 44.044 e 44.146 (Pleno).

4. Esta indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo ser reconstituída a situação que existiria se não tivesse ocorrido a expropriação e ocupação do prédio, art. 562 do C.P.C. e Rec. 44.146.

5. A indemnização em causa corresponde ao princípio de que o valor do bem expropriado deve ser calculado, em momento tão próximo quanto possível da data em que a indemnização vem a ser fixada e paga.

6. Não seria justo que o expropriado além do prejuízo sofrido pela privação do bem viesse ainda a suportar os prejuízos emergentes do atraso da fixação e pagamento da indemnização.

7. Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender à actualização do rendimento do prédio concretamente ao valor das rendas, quando são decorridos mais da 26 anos do início da privação desse rendimento e 8 anos da data em que cessou essa privação.

8. Não existe proximidade temporal entre a privação do recebimento das rendas e o pagamento da sua indemnização, tendo decorridos mais de 26 anos data do início da sua privação.

9. As indemnizações da Reforma Agrária "serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos..." de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos, art. 7 n° 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05.

10. A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento.

11. Todos os bens e direitos objecto de indemnização da Reforma Agrária, foram actualizados para preços correntes ou valores de 94/95, art. 11 n° 5 e 6 do DL 38/95 de 14/02, art. 2 n° 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95, de 17/03.

12. A actualização do valor da indemnização para o valor real e corrente previsto no Decreto-Lei 199/88 de 31/05, Decreto-Lei 38/95 de 14/02 e Portaria 197-A/95 de 17/03 decorre da necessidade de repor o valor real e corrente do bem à data do pagamento da indemnização ou tão próximo quanto desta.

13. Quando da publicação do Decreto- Lei 199/88 que veio atribuir o direito à indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens, já haviam decorridos 13 anos sobre a data da privação desses bens.

14. Quando da publicação da Portaria 197-A/95 de 17/03 que nos termos do art. 16 do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, veio fixar as formulas técnicas necessárias à determinação da indemnização, já haviam decorridos 20 anos sobre a data da privação do uso e fruição dos bens a indemnizar.

15. A Lei 80/77 de 26/10 e o Decreto-Lei 213/79 de 14/07 só são aplicáveis as indemnizações pela perda de património.

16. A capitalização e juros previstos nos arts. 19.º e 24.º da Lei 80/77 apenas são aplicáveis às indemnizações pela perda de património, art. 1.º n° 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03 e não à indemnização pela privação temporária do uso e fruição que é o caso dos presentes autos.

17. Mesmo que fosse aplicável à indemnização pela privação do uso e fruição o disposto nos arts. 19.º e 24.º da Lei 80/77, o acréscimo decorrente dessa aplicação ao valor das rendas reportado a valores fixados desde 1976 a 1990, nunca atingiria o valor real e corrente por forma a alcançar a justa indemnização, como é imposto pelo art. 7 n° 1 do Decreto- Lei 199/88.

18. Os juros a que se reporta o art. 24.º da Lei 80/77 de 26/10 são remuneratórios, não se destinando a atender a qualquer actualização da moeda. Rec. 44.146.

19. Os juros e capitalização previstos nos arts. 19 e 24 da Lei 80/77, são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios actualizados para valores de 94/95. Rec. 46.298.

20. E a própria entidade recorrida que expressamente o reconhece, na declaração junta aos autos, que a Lei 80/77 não é aplicável à indemnização pela privação temporária do uso e fruição.

21. A actualização da renda para o valor real e corrente não está dependente da aplicação dos arts. 22.º e 23.º do Código das Expropriações, mas da aplicação dos princípios de actualização previstos na lei especial das indemnizações da Reforma Agrária, Portaria 197-A/95 como decidiram os rec.s. do S.T.A. 14.144, 44.145, 45.608 e 46.298.

22. As normas de direito internacional sobre indemnizações por expropriação acolhidas no direito constitucional, art. 8.º e no direito interno, preâmbulo do DL 199/88 e bem assim as normas do ordenamento jurídico português sobre indemnizações, impõem a actualização dos danos à data da respectiva liquidação e pagamento.

23. O conceito jurídico de valor real e corrente para efeitos do pagamento das indemnizações da Reforma Agrária significa o mesmo que o valor actual, (preâmbulo do Decreto-Lei 199/88 e art. 7 n° 1).

24. Valor real e corrente, só existe um, ou seja, o valor do bem a indemnizar actualizado para data do pagamento ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegra no património do expropriado o quantum de que foi desapossado, art. 7.º, n° 1, do Decreto- Lei 199/88.

25. Pela CRP os critérios de avaliação e direitos a indemnizar têm de respeitar os princípios de Justiça, Igualdade e Proporcionalidade.

26. Todos estes princípios se encontram ausentes no acto impugnado, quando negou a actualização dos valores da renda calculada pelos valores históricos entre a ocupação e a devolução do prédio, para valores de 94/95.

27. O critério de cálculo da indemnização defendido pelo despacho recorrido ao não proceder à actualização dos valores históricos da renda para valores de 94/95, é incompatível com o principio da justa indemnização consignado no art. 62 n° 2 da CRP.

28. O despacho recorrido por errada interpretação dos dispositivos normativos da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária, afronta o principio da igualdade do art. 13.º , n° 1, da Constituição.

29. A recorrente, no que se refere à não actualização da renda foi tratada de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados por valores se 94/95.

30. O despacho recorrido ao não proceder à actualização da renda, por erro de interpretação violou o disposto no art. 1 n° 1 e n° 2 e art. 7 do DL 199/88 de 31/05, art. 13 n° 1 e 2 da Lei 80/77 de 26/10, o art. 4 n° 4 do DL 38/95 de 14/02, o art. 2 n° 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, os artigos 22 e 23 do Código das Expropriações e os arts. 10 e 551 do CC.

31. A interpretação que o despacho recorrido fez dos arts. 19° e 24 da Lei 80/77 de 26/10, como fundamentação para a não actualização da renda, ter-se-á de considerar, nessa parte inconstitucional, uma vez que viola o disposto nos arts. 62 n° 2 e 13° n° 1 da Constituição da República, por colocar a recorrente em situação de manifesta desigualdade relativa aos demais titulares de indemnização da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados de 94/95.

32. O despacho recorrido ao não aceitar o principio de actualização previsto na Lei Geral e no art. 7 n° 1 do Decreto-Lei 199/88, no art. 2 n° 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, violou ainda por erro de interpretação desses normativos, os princípios constitucionais previstos no art. 62 n° 2 e ainda o art. 13 n° 1 da Constituição da República, uma vez que coloca a recorrente numa situação de manifesta desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados.

33. O Tribunal não pode abster-se de fixar um critério de actualização da renda para o valor 94/95, dentro dos princípios de legislação especial das indemnizações da Reforma Agrária.

Contra-alegando o Sr. Ministro da Agricultura formulou as seguintes conclusões :

1. A indemnização a pagar aos proprietários de prédios objecto de expropriação ou nacionalização no âmbito da reforma agrária e que não faziam a exploração do seu património, corresponde a 20% do montante global indemnizatório a pagar ao rendeiro e ao proprietário.

2. A indemnização pela nua propriedade, tendencialmente 20% do valor indemnizatório, como se referiu, corresponde ao somatório das rendas perdidas durante o ano da privação, até à devolução do património.

3. O Estado considera-se devedor do montante encontrado (renda pelo número de anos da privação) a partir da expropriação, ou da ocupação que a tenha precedido, o que corresponde a uma verdadeira actualização das rendas, pois se faz uma antecipação do seu vencimento, nalguns casos, superior a 20 anos.

4. O modo de fixação da indemnização pela perda do rendimento líquido do património expropriado (de uma propriedade) e entretanto devolvido, é igual, quer fosse expropriado directamente pelo proprietário, quer estivesse arrendado, apenas variando no modo de apuramento da base de incidência das taxas previstas no art.º 19º da Lei n.º 80/77, de 26/10, como aliás, decorre do disposto no n.º 4 do art.º 5º do DL n.º 199/88, na redacção dada pelo DL n.º 38/95, de 14/02. Com efeito.

5. No caso de prédio arrendado, o rendimento líquido perdido, é apurado multiplicando-se a renda à data da ocupação pelo número de anos que perdurou a expropriação; no caso do prédio não arrendado, o rendimento líquido é encontrado partindo-se do rendimento líquido médio da terra, fixado no Anexo n.º 4 à Portaria n.º 197-A/95, actualizando-se aquele valor de 1995, à data da ocupação, por aplicação da taxa de 2,5% ano, o que provoca necessariamente a diminuição daquele valor e multiplica-se pelos anos que durou a ocupação e expropriação.

6. A taxa de actualização do valor encontrado é a prevista no referido art.º 19º e aplica-se ao valor encontrado, quer se trate de proprietário senhorio quer de proprietário que explorava directamente o património.

7. A percentagem a atribuir pela perda do rendimento líquido da terra (nua propriedade) é sempre a mesma, de 20% do valor global indemnizatório, não existindo do ponto de vista legal, diferença de percentagem quer o prédio em causa se encontrasse ou não arrendado.

8. Aliás, só assim se respeita o princípio legalmente consagrado de que a indemnização é uma só (vd. nomeadamente, o n.º 4 do art.º 5º do DL n.º 199/88, entre outros) e que é repartido, no caso da existência de arrendamento em 20% para o senhorio (nua propriedade) e 80% para o rendeiro, como igualmente consta daquele diploma.

9. Pelo que eventual aumento na distribuição da percentagem do todo único indemnizatório ao senhorio, acarreta obrigatoriamente prejuízo para o rendeiro.

10. O despacho recorrido não violou as disposições legais invocadas pela recorre.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, opinião que justificou do seguinte modo :

“Este STA tem decidido que há lugar a indemnização pela privação temporária das rendas, a qual deve ser determinada atendendo às rendas que seriam devidas como se o contrato se tivesse mantido em vigor no período que mediou entre a data da ocupação e a devolução ; porém o valor da indemnização não coincide, necessariamente, nem com o valor da renda do prédio à data da ocupação multiplicado pelo módulo de tempo em que esteve privado do prédio, nem com o valor máximo das rendas que sucessivamente pudesse vir a ser estipulado ao longo desse período mediante a aplicação directa e automática das tabelas de rendas máximas constantes das portarias editadas ao abrigo do art.º º 10.º da Lei 76/77, de 29/9, mas antes ao que, no processo administrativo especial nos art.ºs 8.º e 9.º do DL 199/88, de 31/5, se vier a apurar, em juízo de prognose póstuma corresponder à evolução previsível e presumível das rendas naquele período – cfr. entre muitos, os acórdãos do Pleno de 5-06-00, Proc.º n.º 44.146, e de 16-01-01, Proc.º n.º 44.145, e Ac. da Secção de 31-10-01, Proc.º n.º 45.559, e de 7-02-02, Proc.º n.º 47.393.

No caso em apreço, o despacho recorrido determinou o valor da indemnização devida à recorrente apenas com base no valores das rendas à data da ocupação multiplicado pelo número de anos em que se verificou a privação dos prédios arrendados, não tendo efectuado aquele juízo de prognose com vista à determinação da evolução presumível das rendas no período em que perdurou a ocupação e, em consequência, a recorrente se viu privada daquele rendimento.

Por outro lado, e de acordo com a supracitada Jurisprudência, designadamente com o Acórdão do Pleno de 5/6/00, Proc.º n.º 44.146, o montante da indemnização "não está sujeito a actualização por aplicação supletiva ou analógica do regime dos artigos 22º e 23º do C.E. de 1991, mas ao regime de pagamento estabelecido pela Lei n.º 80/77, de 26/10/, e pelo DL n.º 213/79, de 14/7", bem como que "o regime indemnizatório que resulta das disposições legais consideradas aplicáveis não viola o direito de propriedade privada nem o direito a “justa indemnização” previsto no art. 62º, n.º 2, da Constituição, preceito este, aliás, aqui inaplicável, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar contemplada no artigo 97º (actual art. 94º) da mesma Lei Fundamental, em termos que, à semelhança do disposto para a indemnização por nacionalizações (art. 82º, actual art. 83º), não impõem uma "reconstituição integral", mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios."

Por, a nosso ver, não serem aduzidos argumentos que abalem a jurisprudência acima citada, e que é largamente maioritária neste STA, não vemos razões para dela divergir.

Ora no caso em apreço, tendo o despacho recorrido recusado qualquer actualização na fixação do valor da indemnização pelas rendas não recebidas, violou o disposto no art. 14.º, n.º 4, do DL n.º 199/88, de 31/5, na redacção do DL n.º 35/95, de 14/2, e no artigo 2, n.º 4, da Portaria n.º 197-A/95, de 17/3, o que o torna anulável.”

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

Dão-se como provados os seguintes factos :

1. No procedimento que correu termos na Direcção Regional de Agricultura do Alentejo, tendo em vista a fixação da indemnização devida à aqui Recorrente na sequência da ocupação dos prédios identificados na petição inicial de que a mesma era proprietária, foi prestada a informação n.º 347/99 – GJ, de 1/2/99, contendo a proposta de indemnização definitiva - vd. fls. 102 e 103 do Instrutor apenso, que se dá por integrada.

2. Notificada da mesma, a Recorrente respondeu pela forma constante de fls. 21 a 26 destes autos (que aqui se dá por reproduzida) contestando o critério indemnizatório que presidiu à elaboração daquela proposta e solicitando a sua alteração por forma a que a indemnização fosse aquela que contra propôs.

3. Em 22/2/01 foi elaborada a informação n.º 67/2001-GJ na qual se propôs que o valor dessa indemnização fosse de 6.355.676$00, a que acresciam juros nos termos do DL 213/79, de 14/7. – vd. doc. de fls. 17, 18 e 19, que se dá por reproduzido.

4. Sobre essa informação foram proferidos os despachos ora em causa, os quais são do mesmo teor “concordo”, datados de 14/2/01, o do Sr. Ministro da Agricultura, e de 14/3/01, o do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e Finanças. – vd. fls. 17 dos autos que se considera reproduzida.

II. O DIREITO.

O presente recurso contencioso dirige-se contra um despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, que fixou a indemnização que a Recorrente tinha direito em resultado da ocupação a que foram sujeitos os seus prédios identificados na petição inicial, no âmbito da aplicação das leis de Reforma Agrária, tendo por base os valores das rendas praticados à data daquela ocupação multiplicados pelo número de anos de privação, a qual seria actualizada, de acordo do ponto 2 do n.º 4 da informação 67/2001 pela “aplicação pelos serviços competentes do Ministério das Finanças de uma taxa de correcção das rendas calculadas nos termos do ponto anterior, ainda não vencidas.” (vd fls. 19).

A Recorrente, porém, não se conforma com esta forma de cálculo da indemnização nem com a forma da sua actualização, por entender que “o cálculo do valor da indemnização devida aos titulares dos prédios arrendados deve ter em conta a evolução das rendas durante o período de privação dos prédios” e que “ ... o valor do bem a indemnizar (seja) actualizado para a data do pagamento, ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegrar no património do expropriado o quantum de que foi desapossado ... “

As questões que se colocam neste recurso contencioso são, pois, como se vê, duas : (1) por um lado, a de saber quais as rendas atendíveis para determinar a indemnização a que tem direito o proprietário cujo prédio foi expropriado ou ocupado no âmbito da Reforma Agrária e (2) por outro, a de saber se a indemnização assim calculada é susceptível de actualização e, em caso afirmativo, segundo que critérios.

Tais questões foram já por diversas vezes abordadas pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, que nela encontraram resposta que hoje parece estar consolidada.

Deste modo, e não se nos oferecendo razões para dela divergir, limitar-nos-emos a acompanhar o que tem sido dito.

1. Escreveu-se no Acórdão do Pleno de 5/6/00 (rec. 44.146) :

"...A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, proclamou, logo no seu artigo 1.º, que do direito à propriedade privada, reconhecido pela Constituição, decorria que, fora dos casos expressamente nela previstos, toda a nacionalização ou expropriação apenas poderia ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnização (n.º 1) e que as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25/4/74, conferiam aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectuada nos termos e condições dessa lei (n. 2).

O mesmo diploma previa a atribuição das indemnizações em duas fases, uma provisória, outra definitiva (artigo 2.º), mas a determinação da indemnização relativamente aos prédios rústicos [(art.º 8.º, n.º 1, alíneas b) e c)] ficou dependente da aprovação de legislação complementar, que devia ter sido editada dentro de 60 dias (art.º 37º), mas que nunca viu a luz do dia.

Desta omissão legislativa resultou uma solução de flagrante injustiça para os particulares afectados pelas expropriações e nacionalizações no âmbito da reforma agrária, pois, como se reconhece no preâmbulo do DL n.º 199/88, de 31/5, «decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verifica-se que continuam por pagar, e mesmo, por determinar, os valores devidos como indemnização definitiva» a esses particulares, «pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação».

Essa situação de injustiça aumentava de gravidade se se procedesse à comparação com o procedimento adoptado relativamente a ex-titulares de participações sociais em sociedades, para os quais a própria Lei n.º 80/77 definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, e se se reconhecesse a realidade de que as próprias indemnizações provisórias no âmbito da reforma agrária, entretanto processadas, se haverem baseado em valores cadastrais muito desactualizados e não no valor real dos prédios à data da nacionalização, impedindo que, nesse domínio, «prejuízos emergentes do atraso da fixação de valores definitivos pudessem ser atenuados pelo recebimento e indemnizações provisórias próximas de valores equitativos», prosseguindo o aludido preâmbulo : «No domínio da reforma agrária, ao contrário do que sucedeu com a nacionalização de empresas, o prejuízo resultante do atraso da fixação de valores definitivos não foi, pois, sequer atenuado pelo recebimento de indemnizações provisórias de valor próximo de um valor justo».

Foi para colmatar esta «grave lacuna do nosso sistema jurídico» que foi publicado o referido DL n.º 199/88, de 31/5, tendo-se o Governo proposto, «ao definir os critérios de avaliação os bens e direitos nacionalizados ou expropriados», «assegurar a observância do princípio fundamental do nosso sistema jurídico de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação». Para a hipótese e posterior devolução do prédio ou de parte do prédio por força do exercício do direito de reserva, e uma vez que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva», também se entendeu que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização» deveriam ser «objecto de reparação», atendendo sempre ao «rendimento previsível e presumível». É neste contexto que surge o reconhecimento do «direito a uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens», prevendo-se, «no caso de prédio arrendado», que cabia «ao titular de direito real que dispunha do uso e fruição do prédio uma indemnização por não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento» (artigo 14º, n.º 1 e 4, do Decreto-Lei n.º 199/88, na sua redacção originária).

O Decreto-Lei n.º 199/88 sofreu uma primeira alteração pelo Decreto-Lei n.º 199/91, de 29/5, que, além do mais, veio tornar extensivas aos prédios ocupados, objecto de medidas de reforma agrária, as disposições daquele diploma, com as necessárias adaptações (seu novo artigo 15.º).

Foi, porém, o DL n.º 38/95, de 14/2, editado numa época em que como se reconhece no respectivo preâmbulo, «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares» e em que, portanto, as indemnizações a atribuir visavam «fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 197 )», que veio definitivamente consagrar o critério a seguir na determinação da indemnização devida em situações como a que originou o presente recurso.

Na verdade, este diploma deu ao artigo 14º do Decreto-Lei n.º 199/88 a seguinte redacção:

«1- Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens, em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.

2- O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.

3- A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5º.

4. – No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento.».

No novo artigo 16º, aditado ao DL n.º 199/88, previa-se que "as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura".

Essa portaria viria a ser a Portaria n.º 197-A/95, de 17/3, que, relativamente ao aspecto ora em questão, se limita a reafirmar que «nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização ( .... )corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares “ (n.º 2.º/4)

3. 2. Face a este quadro legal, a primeira questão que se coloca é a de saber qual o valor das rendas que se deve atribuir relevância para determinar, nestes casos, a indemnização devida, questão que já obteve neste STA três respostas diferentes :

- Segundo um entendimento, que se pode apodar de minimalista, e que foi o acolhido no Acórdão recorrido, o montante da indemnização coincide necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação, expropriação ou nacionalização multiplicado pelo módulo de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado.

- Segundo outro entendimento, apelidável de maximalista, acolhido nos Acórdãos das Subsecções de 17/11/98 (rec. 43.044), de 8/7/99 (rec. 44.144) e de 25/11/99 (rec. 44.145), a indemnização deve corresponder ao valor máximo das rendas que sucessivamente pudesse vir a ser estipulado ao longo do período de privação do prédio expropriado, mediante a aplicação directa e automática dos factores de actualização fixados para o arrendamento rural pelo Governo através de diversas Portarias.

- Finalmente, uma posição intermédia, representada pelo Acórdão deste Pleno de 18/2/00 (que revogou o aludido Acórdão de 17/11/98), segundo a qual a indemnização não tem que coincidir necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação, multiplicado pelos módulos de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado, devendo antes atender-se à sua previsível evolução ao longo deste lapso de tempo, mas sem que isto implique o reconhecimento de que esta evolução se cifraria sempre na fixação dos valores máximos permitidos pelas Portarias emitidas ao abrigo do art. 10.º da Lei 76/77, de 29/9.

É esta última orientação que ora se reitera.

Na verdade, por um lado, a tese acolhida no acórdão recorrido (tese minimalista) não pode ser mantida, já que, como se consignou no aludido acórdão deste Pleno (o Acórdão de 18-2-2000) :

“( ... ) o intuito claro do legislador foi o de fazer calcular a indemnização devida ao titular do prédio rústico arrendado – nacionalizado no âmbito da reforma agrária e ulteriormente àquela devolvido – em função das rendas que o mesmo teria recebido se não fosse o facto da nacionalização, pois só assim se integrará o património daquele do valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento de que foi alvo em resultado da nacionalização.

O que constitui propósito do legislador daquele Decreto-Lei n.º 199/88, como o mesmo refere no respectivo preâmbulo.

Trata-se, pois, em semelhante situação, do prédio rústico arrendado à data da nacionalização, da fixação de uma indemnização que se assume como tendo a natureza de uma indemnização pelos chamados lucros cessantes sofridos pelo proprietário do prédio arrendado, que se viu privado das respectivas rendas.

Mas se é assim, então haverá que convir que no cálculo de semelhante indemnização intervirá um juízo hipotético sobre o passado – formulado com base em consideração de verosimilhança ou de séria probabilidade - quanto ao montante das rendas que o titular senhorio do prédio teria recebido não fora o facto da nacionalização.

Não é assim de aceitar que tal montante das rendas deva ser necessariamente e à partida calculado apenas em funções do valor nominal das rendas devidas em função do clausulado no contrato à data da nacionalização.

Pois nada exclui que por vicissitudes objectivas desse mesmo contrato – no decurso da sua previsível vigência – aquele valor não pudesse vir a ser alterado, devendo o mesmo, em semelhante situação, influenciar o cálculo da indemnização devida.

Não se subscreve, deste modo, o entendimento já firmado por este Supremo Tribunal no seu acórdão de 23/11/99 (recurso n.º 44.146) de que as rendas de que fala o n.º 4 do art.º 14.º do DL n.º 199/88 para efeitos de cálculo da indemnização a pagar aos titulares do prédio arrendado nacionalizado e ulteriormente devolvido as mesmas não são susceptíveis de qualquer actualização".

Mas após repudiar a tese minimalista seguida no acórdão ora recorrido, este Pleno, no citado acórdão de 18/2/00, também repudiou a tese maximalista, acolhida no acórdão então sob recurso, ponderando, a propósito :

"Vejamos agora se em tal actualização, cuja admissibilidade é pois de admitir em princípio, como se acabou de ver, não deverão intervir, como decidiu o acórdão ora recorrido, os factores de actualização fixados para o arrendamento rural sucessivamente pelo Governo através de diversas portarias.

Adianta-se desde já que se impõe uma resposta negativa.

À data da ocupação do prédio rústico das ora recorridas, 15 de Agosto de 1983, encontrava-se em vigor, em matéria de arrendamento rural a Lei 76/77, de 29 de Setembro.

Sumariamente e no que respeita à alteração do montante convencionado da renda (dinheiro ou géneros), a mesma podia ser actualizada, por iniciativa de qualquer das partes, de seis em seis anos (art.º 9.º n.º 5), para além de o poder ser, mas por iniciativa apenas do arrendatário, ao fim de um ano de vigência do contrato (art. 11.º), isto para além de poder ser reduzida na hipótese excepcional prevista no art. 12.º e de poder ser revista na hipótese, igualmente excepcional, do art. 14.º, com intervenção da comissão concelhia de arrendamento rural nos três últimos casos, que decidia a final.

E tudo com respeito das tabelas de rendas máximas estabelecidas para as rendas por portaria do Governo, de 2 em 2 anos, ao abrigo do art.º 10.º da mesma Lei 76/77.

Num quadro legal assim desenhado e num juízo hipotético dirigido para o passado, não se pode dizer com a necessária segurança qual tivesse sido no caso a evolução da renda inicialmente fixada para o dito arrendamento por parte das ora recorridas (particulares) se o prédio das mesmas não tivesse sido, como foi, nacionalizado e estas tivessem continuado a receber rendas em resultado do contrato de arrendamento incidente sobre aquele prédio.

Na verdade, pretender-se, como o fez o acórdão ora recorrido, que tais rendas teriam sido actualizadas, nessa hipótese, em função do valor das rendas máximas fixadas em geral para as mesmas pelas sucessivas portarias emitidas pelo Governo ao abrigo do artigo 10.º Lei n.º 76/77, constitui mero juízo problemático que ( ...... ) é insusceptível de revestir verosimilhança ou probabilidade objectivas sérias com vista a alicerçar a base factual de um lucro cessante que aquelas tenham sofrido".

Como se referiu, é este entendimento intermédio que ora se reitera, pelos argumentos agora recordados contra a tese do acórdão recorrido, podem também aduzir-se, como se salienta no parecer do Ministério Público, as seguintes considerações constantes do preâmbulo do Decreto--Lei n.º 199/88, de 31 de Maio: "exigência elementares do princípio de Estado de direito impunham e impõem que qualquer particular que seja alvo de tais medidas receba uma pronta e justa indemnização"; "propõe-se o Governo assegurar a observância do princípio fundamental no nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação"; " a solução adoptada para indemnizar a posição do arrendatário cujo contrato caduca por força da nacionalização ou expropriação assenta na aplicação dos mesmos princípios que regulam a indemnização do proprietário: a capitalização de um rendimento previsível e presumível "; princípios e objectivos que não seriam manifestamente respeitados e atingidos se adoptasse um critério meramente nominalista do valor da renda.

O critério tem, pois, de ser o seguinte : as rendas a ter em conta para efeitos de indemnização são “as que seriam devidas ao proprietário do prédio nacionalizado como se a relação de arrendamento que o tinha por objecto ainda se mantivesse em vigor” : só assim a indemnização será justa e logrará o valor real pela integração do património do lesado pelo valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento.”

2. E, continuando a análise das questões acima identificadas, o mencionado Acórdão do Pleno de 5/6/00, que temos vindo a acompanhar, acrescentou :

"... A segunda questão a enfrentar, desenvolvida na alegação do recorrente, respeita à susceptibilidade de aplicação subsidiária do factor de actualização previsto no artigo 22.º do Código das Expropriações de 1991.

Quanto a este ponto, existe unanimidade da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo - manifestada através dos acórdãos das Subsecções e do Pleno atrás citados - em sentido desfavorável ao sustentado pelo recorrente, fundando-se tal jurisprudência na constatação de que a Lei n.º 80/77, nos artigos 13.º e seguintes, fixa um regime específico e exaustivo e, portanto, inexistir incompletude de regulamentação - lacuna - a carecer de integração pela norma do artigo 22.º do Código das Expropriações.

Como se explanou no citado acórdão deste Pleno:

«Na verdade, resulta do artigo 13.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que a lei fixou, no domínio da fixação de indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, critérios próprios, estabelecendo também as formas de pagamento (art. 18.º e seg.s), bem como os prazos da amortização dos títulos da dívida pública representativos do capital correspondente ao valor indemnizatório (artigo 19.º e seguintes).

Significa isto que semelhante regime, por exaustivo e específico no domínio em causa, afasta a possibilidade de aplicação, a título subsidiário, da disciplina do Código das Expropriações (de 1991), nomeadamente a do seu artigo 22.º, como pretendem as ora recorridas».

O recorrente insiste, porém, na arguição da inconstitucionalidade deste entendimento, por violação da garantia do direito de propriedade privada, questão que foi desenvolvidamente tratada nos citados acórdãos das Subsecções de 17/11/98 (processo n.º 43.044), de 8/7/99 (processo n.º 44.144), e de 25/11/99, (processo n.º 44.145), em termos que merecem concordância, o que justifica que se reproduza a argumentação desenvolvida, a este propósito no último acórdão citado :

«5. Importa agora enfrentar a segunda questão. Deve o montante da indemnização assim calculado ser, ainda, actualizado para correcção da depreciação do valor da moeda até à data do despacho determinativo do montante da indemnização?

Tal como na obrigação de indemnizar em geral, na indemnização por expropriação o que está em causa é a reintegração de um património, o que constitui uma dívida de valor e não uma dívida pecuniária simples. Por isso, a indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo tomar-se em conta a depreciação monetária, por forma a atribuir ao expropriado o quantum material de que foi desapossado.

Nesta linha, a indemnização deve ser referida a um momento tão próximo quanto possível daquele em que o expropriado a vai efectivamente receber. Como diz José Osvaldo Gomes Expropriações por Utilidade Pública, pág. 264, mesmo no domínio do Código das Expropriações de 1976, "o montante indemnizatório, para ser justo, tinha de ser actualizado à data da decisão final do processo, sob pena de nunca se restabelecer o equilíbrio perdido com a lesão provocada pelo acto ablativo"».

O Código das Expropriações aprovado pelo Decreto - Lei n.º 439/91, de 9/11 (Código das Expropriações de 1991), resolve estas questões estabelecendo que a expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito de receber o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização (art. 22º, n.º 1) e que o montante da indemnização calcula-se com referência à data da declaração de utilidade pública, sendo actualizada à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor; com exclusão da habitação (artigo 23.º, n.º 1).

São, portanto, questões diferentes a de saber se as rendas que constituem factor de cálculo da indemnização devem ser consideradas pelo valor contratualmente possível e a de saber se o resultado deve ser actualizado por forma a que, no momento da sua fixação, a indemnização recebida tenha um valor aquisitivo igual ao do rendimento de que o proprietário/locador foi privado. Uma coisa é determinar o «valor real e corrente» dos bens ou direitos expropriados e outra o «valor actual» que lhe corresponde.

Será aquela norma aplicável no domínio da legislação da reforma agrária, mais concretamente, da indemnização do proprietário de prédio arrendado?

O artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 manda preencher «as lacunas de interpretação e aplicação» das normas deste diploma mediante recurso ao Código das Expropriações ou, subsidiariamente, à lei geral e aos princípios gerais de direito.

Sustenta a recorrente que existe uma lacuna a preencher de acordo com a regra de actualização prevista no artigo 23.º do Código das Expropriações de 1991. Defende a Administração que não existe qualquer lacuna, tendo o legislador optado por não actualizar o montante da indemnização devida ao proprietário pela privação das rendas. A actualização querida pelo legislador neste domínio é a que resulta do sistema de capitalização de juros previsto no artigo 24.º da Lei n.º 80/77, de 26/10. A pretensão da recorrente conduziria a uma duplicação dos mecanismos de correcção do valor indemnizatório, pois que tais juros são manifestamente compensatórios e visam corrigir a degradação do valor pelo decurso do tempo.

Esta questão foi já colocada nos acórdãos deste STA, de 17/11/98, (recurso n.º 43 044) e de 8/7/99, (recurso n.º 44 114), no sentido defendido pela autoridade recorrida. Tendo nesses processos a questão sido suscitada e debatida em termos rigorosamente coincidentes com os do presente processo, como o confronto das respectivas conclusões das alegações permite verificar, não nos sendo oferecida qualquer novidade argumentativa ou de perspectiva, nada vemos que justifique o abandono da doutrina desses Arestos.

Disse-se o seguinte neste último acórdão (o primeiro acórdão tem redacção praticamente idêntica) :

«Não obstante o que foi referido (a expressão reporta-se ao princípio da indemnização e à aplicação supletiva do Código das Expropriações), de acordo com o art. 13.º da Lei n.º 80/77 e art.s seguintes, resulta que uma vez determinado o valor da indemnização a atribuir, o pagamento da indemnização anteriormente fixada será efectuado de acordo com os critérios aí estabelecidos, com prazos de amortização e juros aí igualmente fixados. O que significa que, aí sim, o Estado, no âmbito do art. 82.º da CRP, fixou um regime de pagamento dos valores de forma discricionária, de acordo com o que o texto constitucional lhe permitia e sem violação do princípio (por inaplicável) constante do art. 62.º, n.º 2, da CRP.

Consequentemente, não é a circunstância de o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 mandar aplicar na interpretação e aplicação daquele Decreto-Lei e nas suas lacunas o Código das Expropriações que afasta a aplicação da Lei Base, onde, de forma especial, está estabelecida a forma e os critérios a que deve obedecer o pagamento da indemnização, depois de esta última ser fixada de acordo com os princípios da justa indemnização ou da justa compensação.

Em resumo pode pois dizer-se que, apurado o valor da indemnização, tendo em conta as rendas actualizadas desde a ocupação até à restituição dos imóveis em causa, de acordo com os princípios aplicáveis e constantes das leis especiais sobre as indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, haverá, depois, que atender, quanto ao pagamento de tais indemnizações, aos critérios fixados pela própria Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e Decreto-Lei n.º 213/79, de 14 de Julho, e não aos critérios fixados no Código das Expropriações.»

Vale por dizer que o valor encontrado será capitalizado até à emissão das obrigações destinadas ao pagamento das indemnizações provisórias e pagos os juros vencidos pelos títulos da dívida pública a partir dessa data, nos termos estabelecidos pela Lei n.º 80/77, de 26/10, e pelo DL n.º 213/79, de 14/7. Mais concretamente, a actualização dos valores é a que resulta do mecanismo estabelecido pelo artigo 24.º da Lei n.º 80/77, aplicável nos termos do artigo 1.º do DL n.º 199/88 e do artigo 32.º da Lei n.º 109/88, de 26/9.

É certo que o próprio legislador teve presente a inadequação do regime de pagamento em títulos de indemnização para restaurar o valor aquisitivo do montante calculado, ou seja para satisfazer o interesse subjacente ao princípio da contemporaneidade da indemnização por expropriação. Como se reconheceu no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88.

«Tais valores não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens ou direitos, pois estão decorridos treze anos (à data do diploma) e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975-1976 e o actual. Trata-se, no entanto, de problema de âmbito mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio: julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar a fixação dos critérios de avaliação dos bens e direitos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, já que sempre será possível em momento ulterior e, sendo caso disso, proceder aos eventuais ajustamentos que um novo regime dos títulos de indemnização deva acarretar».

Mas isto mesmo mostra que não se trata de lacuna ou de uma incompletude da regulação especial das indemnizações no âmbito da reforma agrária que importe preencher com recurso à analogia ou à aplicação subsidiária do Código das Expropriações. É uma opção legislativa, porventura «mau direito», como o trecho transcrito reconhece, mas consentida pelo artigo 97.º da Constituição (na actual redacção corresponde-lhe o artigo 94.º), que subtrai a indemnização no âmbito da reforma agrária ao artigo 62.º, n.º 2, permitindo que essa «indemnização» não satisfaça as exigências de reconstituição integral imposta pela «justa indemnização» da expropriação em geral. O legislador ordinário goza de discricionaridade na fixação dos critérios da indemnização por virtude destas intervenções expropriadoras, desde que se cumpram as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/88, Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988). E, como se decidiu no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 30/1/90 (Acórdãos Doutrinais, n.º 351, pág. 329), a propósito das indemnizações por nacionalização, não pode afirmar-se que o desfasamento das taxas de juros dos títulos de indemnização relativamente ao mercado financeiro conduza a caracterizar as indemnizações pagas por essa forma como irrisórias ou manifestamente desproporcionadas."

Conclui-se, pois, quanto a esta segunda questão, pela inaplicabilidade ao caso do regime dos artigos 22.º e 23.º do Código das Expropriações de 1991, sem que daqui resulte qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional mas antes o artigo 97.º, n.º 1 (hoje, 94.º, n.º 1 ), da mesma Lei Fundamental".

3. Nesta conformidade, e tendo em atenção o que acima se expôs, resta concluir que, carecendo a Recorrente de razão quanto ao último ponto apreciado, certo é que já lhe assiste razão na questão de saber de que forma é que a actualização da indemnização deve ser feita.

Deste modo, impõe-se afirmar que a Autoridade Recorrida incorreu em erro quando decidiu que o montante da indemnização coincide necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação multiplicado pelo módulo de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado, por este critério de actualização ser reconhecidamente ilegal.

O que significa que o despacho recorrido encontra-se ferido de vício de violação de lei , por erro nos pressupostos de direito, o que é determinante da sua anulação.

Termos em que os Juizes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento ao presente recurso contencioso e, em consequência, anular o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Dezembro de 2002.

Alberto Costa Reis - Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues

047991

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