0721/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I – São enquadráveis na alínea d) do nº1 do artº 3º do Despacho Normativo nº42-B/2000, de 20.009, os encargos com água, energia, telefonemas e material de escritório, debitados à entidade titular do pedido de financiamento pela entidade formadora externa, no âmbito de um contrato de prestação de serviços relacionado com a actividade formativa. II – Tendo ficado provado que as despesas, respeitantes a custos com o pessoal não docente da entidade formadora externa contratada, foram consideradas na rubrica R3 (alínea c) do nº1 do artº3º do) e que respeitam apenas às despesas com as respectivas remunerações, tendo as despesas realizadas com custos internos daquela entidade (água, electricidade, material de escritório e telecomunicações), sido facturadas à parte e consideradas na R4, não se verifica a alegada duplicação dos custos levados às referidas rubricas.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo tribunal Administrativo: RELATÓRIO O GESTOR DO PROGRAMA OPERACIONAL DA REGIÃO NORTE interpõe recurso jurisdicional para este STA da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que concedeu provimento ao recurso contencioso que A…, com os sinais dos autos, interpôs da decisão do ora recorrente, proferida em 23 de Março de 2003 e anulou a mesma, na parte em que aquela decisão considerou não elegíveis diversas despesas e determinou uma redução no montante do financiamento aprovado. O recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes CONCLUSÕES: 1- O tribunal a quo com a sua decisão, no que concerne à procedência do vício invocado quanto à alínea d) do nº1 do artº3º do Despacho Normativo 42-B/2000, de 20.09, viola o seu conteúdo, aplicando-a, por isso, de forma errónea e desprovida de qualquer fundamento. 2- De facto e conforme foi a aqui recorrida informada em sede de procedimento administrativo, os encargos previstos na alínea d) do nº1 do art3º do referido Despacho Normativo , não se aplicam à entidade formadora (...), mas à entidade promotora (A…). 3- Essas despesas têm de decorrer da actividade da Associação relacionada com o projecto e não com despesas relacionadas com a .... É neste sentido que o normativo em questão deve ser interpretado, uma vez que os custos internos da entidade formadora (...) em termos de razoabilidade, não podem ser analisados pela estrutura técnica da IDEFDS, serviços desconcentrados da Gestão do Programa. 4- Além disso, se a entidade formadora, no contrato celebrado com a entidade promotora, estipula um custo pelo seu pessoal, onde inequivocamente inclui as despesas sub judice , parece ser de admitir uma duplicação de despesas. 5- A decisão do tribunal a quo deve pois ser anulada na parte em que faz proceder o mencionado vício de violação de lei, por parte do Gestor do Programa, atendendo a que é o próprio Tribunal que com a sua decisão, interpretando de forma errónea a norma, incorre na sua violação. Nas suas contra-alegações, a recorrente contenciosa, ora recorrida, pronunciou-se pelo não provimento do recurso e pela manutenção da sentença recorrida. O Digno PGA também considerou, no seu parecer, que a sentença é de manter, com os seguintes fundamentos: «(…) Na linha da douta sentença recorrida, afigura-se-nos infundada a pretendida interpretação restritiva do preceito (o artº3º, nº1 d) do Despacho Normativo nº42-B/2000): a sua letra abrange claramente “todas as despesas… à excepção das previstas na alínea anterior”, por isso, também as da entidade formadora e a sua exclusão não se compreenderia, aliás, em sede de determinação do custo elegível, enquanto custo real incorrido de cada acção objecto de pedido de financiamento de formação, nos termos do artº2º, alínea a) daquele diploma . Se esse tivesse sido o objectivo visado pela norma em questão, ela não teria deixado de excluir expressamente as entidades formadoras externas, na medida em que a elas se referiam também as precedentes alíneas. 3. Improcederá ainda o recurso quanto à alegada duplicação de custos elegíveis. Com efeito, são distintos os âmbitos de cobertura das rubricas R3 e R4, englobando a primeira apenas os encargos de remunerações, alojamento, alimentação e transporte com pessoal não docente, nos termos do artº3º, alínea c) daquele Despacho Normativo e a rubrica R4, nos termos da alínea d) do mesmo preceito, custos de natureza diferente como os de água, correspondência, electricidade, material de escritório e telefonemas da entidade formadora, considerados não elegíveis. Finalmente, não se vislumbra a alegada dificuldade de avaliação de elegibilidade destes custos, em função da razoabilidade das despesas e de indicadores de execução, nos termos do artº4º, nº1 e 3 do referido Despacho Normativo . 3. Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá ser negado provimento ao recurso e inteiramente confirmada a douta sentença recorrida.» Colhidos os vistos legais, cabe decidir. OS FACTOS A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: Em Abri de 2001, a Recorrente apresentou o pedido de financiamento B1002-Programa Operacional Regional Norte- Medida 3.3- Promoção de Empregabilidade e do Emprego ao Nível Local- Acção 3.3.1- Qualificação e Inserção Profissional de Desempregados (Cfr. fls.1 a 9 do PA). Pelo ofício nº219/ON- IDEFDS, de 2003.01.27, o Recorrido notificou a Recorrente do seguinte (por excertos): « Dando cumprimento ao preceituado no artº100º do Código de Procedimento Administrativo , informa-se V. Exª. que o vosso pedido de pagamento de saldo enferma de deficiências susceptíveis de conduzir à redução do custo total apresentado. A redução dos apoios proposta nos montantes referidos no documento anexo (Mapa de Análise financeira), que aqui se dá por integralmente reproduzido, fundamenta-se no seguinte: Consideração de valores superiores aos legalmente permitidos e aprovados, nos termos dos artº29º do Decreto Regulamentar nº12-A/2000 de 15 de Setembro e nº21 alínea b) da Portaria nº799-B/2000 , de 20 de Setembro, conjugados com o Despacho Normativo nº42-B/2000 , de 20 de Setembro.________X Existência de custos não elegíveis, nos termos do artº29º do Decreto Regulamentar nº12ª/2000 de 15 de Setembro e nº21, alínea b) da Portaria nº799-B/2000 de 20 de Setembro;______X (…) Outros_________X Ver parecer técnico em anexo (…) »- (cfr. fls.170 a 186 do PA e fls.46 a 52 dos autos). 3. Em 26 de Fevereiro de 2003 foi elaborada nos Serviços do Recorrido a Informação nº50/IDEFDS/2003 com o seguinte teor (por excertos): «O valor apurado em saldo foi de € 78 425,47 tendo-se verificado as seguintes reduções de elegibilidade, tal como mencionado no parecer de análise financeira do saldo: -€ 6.153,23 na R1 (…); -€ 4.436,12 nos encargos com o pessoal não docente externo (…); -€ 4.123, 64 na R4 originado por cortes para valores que se consideraram razoáveis(…); -€ 6.170,22 na R5, que por um lado tem custos internos da entidade formadora, e por outro lado despesas facturadas após o términos da formação em sala. (…) Apreciando o teor da referida contestação, verificou-se que os argumentos aduzidos não contrariam as razões/motivos que sustentavam a nossa proposta de redução. Desta forma, cabe referir o seguinte: Relativamente ao corte na R1 importa destacar três aspectos, tais como(…): O corte na R3 baseou-se no facto (…). (…) – Quanto à contestação dos cortes efectuados na R4(…). (…) – Na R5 (…). Nesta sequência propõe-se que se mantenha a proposta de redução do financiamento da A..., no montante de € 78.425,47 (… )»- cfr. fls.191 a 194 do PA). 4. Pelo ofício nº825/ON-IDEFSD, de 2003.04.10, os serviços do Recorrido notificaram a Recorrente do seguinte (por execertos): « foi aprovado pelo Gestor, em 2003.03.27, o vosso pedido de pagamento de saldo final relativo ao B supra mencionado, pelos montantes que, em seguida, se indicam: (…) 2. Os valores supra referidos resultam de redução do custo total apresentado, pelos montantes e com os motivos expostos no nosso ofício nº219/ON-IDEFDS, de 2003.01.27 e documento anexo, bem como no Parecer Técnico, que se dão por integralmente reproduzidos. As razões invocadas por V. Exas. não sanaram as deficiências já comunicadas na proposta de redução de financiamento, conforme informação nº50/ON-IDEFDS de 2003.02.06 (…) »- cfr. fls.195, 201 e 202 do PA). O DIREITO A recorrente contenciosa, na petição inicial, imputou ao acto impugnado vício de forma, por falta de fundamentação e vícios de violação de lei, por violação das alíneas a), c), d) e e) do artº3º e do nº3 do artº4º, ambos os preceitos do Despacho Normativo nº 42-B/2000, de 20 de Setembro. A sentença recorrida julgou improcedentes o vício de fundamentação e a invocada violação, pelo acto impugnado, das alíneas a) e c) do artº3º do Despacho Normativo nº 42-B/2000, de 20 de Setembro e julgou procedente a também invocada violação da alínea d) do mesmo preceito, anulando o acto com esse fundamento. Para o efeito, decidiu o seguinte: « (…)O recorrido admite que a entidade formadora teve encargos na ordem de € 4 123,64, com água, correspondência, electricidade, material de escritório e telefonemas, mas não elegeu tais custos com o argumento de que não ficava claro a que correspondiam, então os custos com a rubrica R3. O âmbito da cobertura da rubrica R3 é distinto daquela que ora cuidamos (R4), visando aquela a cobertura de encargos com pessoal não docente, onde já vimos que foram desconsiderados os custos com as facturas nº78 e 79 da ... e tidos em conta, entre outros, os custos com o pessoal técnico e contabilista, considerados suficientes para a apresentação das contas de saldo (factura nº80). De facto, tal como o Recorrido fundamenta esta vertente, importava que ficasse demonstrada a reincidência da Recorrente na indicação dos custos, demonstrando-se que esta havia imputado os mesmos encargos quer na rubrica R3, quer na rubrica R4, o que o Recorrido não demonstrou, além de que, reitera-se, embora ambas as alíneas se refiram às fases de preparação, desenvolvimento e acompanhamento da formação, não deixam de reservar para si um diferente complexo de encargos elegíveis, perfeitamente cumuláveis (os da alínea c) com os da alínea d) do artº3º do citado despacho normativo). Aliás, nem se pode deixar de considerar autonomamente os encargos elegíveis na rubrica R4, em nada contendendo com os da rubrica R3 (alíneas c1, c2 e c3 do nº1 do artº3º do mesmo despacho normativo), pois o diploma em causa só fala de despesas com materiais pedagógicos, energia, água e comunicações, precisamente, na rubrica R4 (alínea d) do artº3º). Ademais, nem a letra da lei exclui a sua elegibilidade pelo facto daqueles encargos terem sido suportados por uma entidade formadora externa àquela que pediu o financiamento, pois a hipótese de recurso a entidades formadoras externas, distintas da entidade titular do pedido de financiamento, não deixa de ser admitido no âmbito do diploma legal ora em estudo, de que é exemplo o seu artº3º, alíneas b1, c1 e g. Ora, pelos motivos acima invocados, a argumentação aventada pelo Recorrido para determinar a redução na R4 não colhe, pelo que mostra-se violada a alínea d) do nº 1 do artº3º do Despacho Normativo nº42-B/2000, de 20 de Setembro e, consequentemente, a procedência do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, gerador da anulabilidade do acto recorrido, mostrando-se, com efeito, prejudicado o conhecimento dos restantes vícios .» A entidade recorrida, ora recorrente jurisdicional, nas suas alegações de recurso, concorda expressamente com o tribunal a quo , em que os encargos previstos na R3 são distintos dos previstos na R4, mas considera, contrariamente ao tribunal a quo , que a citada alínea d) do nº1 do artº3º do DN nº42-B/2000, deve ser interpretada no sentido de que os encargos ali previstos respeitam apenas a despesas com o projecto da entidade promotora que pediu o financiamento (no caso, a recorrente contenciosa A…) e não a despesas internas da entidade formadora (no caso, a ...) contratada por aquela. E isto porque a estrutura de apoio técnico (EAT), de acordo com as competências que lhe são atribuídas, só tem competência para intervir junto da entidade promotora, que é a responsável pelo projecto formativo, pelo que só a esta pode solicitar elementos e esclarecimentos para verificar/controlar o desenvolvimento do projecto. Por outro lado, considera ter demonstrado a reincidência na indicação desses custos, ou seja, que os mesmos foram imputados quer na R3 e quer na R4, pois, alega, «se a entidade formadora, no contrato celebrado com a entidade promotora, estipula um custo pelo seu pessoal, onde inequivocamente inclui as despesas sub judice , parece ser de admitir uma duplicação de despesas». Vejamos: Quanto ao invocado erro na aplicação da alínea d) do nº1 do artº3º do Despacho Normativo nº42-B/2000- conclusões 1, 2 e 3 : Importa, antes de mais, referir que o que está aqui em causa é a não consideração, pelo acto impugnado, como encargos elegíveis, das despesas com a água, correspondência, electricidade, material de escritório e telefonemas, no montante de € 4.123,64, suportadas pela recorrente contenciosa, titular do pedido de financiamento, e que lhe foram debitadas pela entidade formadora externa ..., no âmbito do contrato de prestação de serviços celebrado entre elas e relacionado com actividade formativa aqui em causa. Estes custos foram contabilizados pela recorrente contenciosa na rubrica R4- Encargos com a preparação, desenvolvimento e acompanhamento das acções, a que se alude no supra citada alínea d) do nº1 do artº3º do citado Despacho Normativo. A entidade recorrida, ora recorrente jurisdicional, entende que a sentença errou ao considerar que as despesas com custos internos da entidade formadora ... se enquadram na referida alínea, porque, em seu entender, os encargos ali referidos respeitam apenas a custos da entidade titular do pedido do financiamento, portanto, à A… e não da entidade formadora externa, a .... Mas não tem razão. Na verdade, nos termos do artº2º, a) do Despacho Normativo nº42-B/2000, entende-se, por « custo elegível - custo real incorrido, enquadrável numa das rubricas previstas no artº3º, que respeita os limites máximos previstos no presente diploma e reúne as demais condições fixadas na legislação nacional e comunitária aplicável ». Ora, as despesas em causa, que respeitam a despesas com água, energia, telefones e material de escritório debitadas à A…, pela entidade formadora externa, no âmbito do contrato de prestação de serviços relacionado com a actividade formativa aqui em causa, enquadram-se numa das rubricas previstas no artº3º do citado DN, a rubrica R4 constante da sua alínea d). O facto de serem despesas da entidade formadora externa não obsta à sua consideração como despesas elegíveis para efeitos do referido artº3º, desde que realizadas no âmbito de um contrato de prestação de serviços relacionado com a actividade formativa e suportadas pela titular do pedido de financiamento. É que o citado artº3º não exclui os encargos suportados pela titular do financiamento, relativos a despesas das entidades formadoras externas. Pelo contrário, refere-se até expressamente a esses encargos como despesas elegíveis, como se vê das alíneas b), b1, b2, c), relativas « a encargos com formadores » (R2), c1, c2, relativas a « encargos com pessoal não do cente» (R3) e g) relativa a « aquisição de formação no exterior »(R7). Com efeito, dispõe o nº1 do citado artº3º que: «1. Para efeitos de determinação do custo total elegível de cada acção no âmbito de um pedido de financiamento de formação, consideram-se elegíveis os seguintes encargos: Encargos com formandos (R1)- os encargos com remunerações dos activos em formação, as bolsas de formação, a alimentação, transporte e alojamento dos formandos, bem como outros custos com formandos, nomeadamente seguros e os referentes ao acolhimento de dependentes a cargo; Encargos com formadores (R2): b1) Os encargos com remunerações dos formadores internos, permanentes ou eventuais, dos formadores que prestam serviços de formação como formadores externos , bem como os encargos com formadores debitados por entidades no âmbito de um contrato de prestação de serviços com a entidade titular do pedido de finan ciamento. b)2 Para além das despesa enunciadas na alínea anterior, são ainda consideradas nesta rubrica as despesas com alojamento, alimentação e transporte dos formadores, quando a elas houver lugar. c) Encargos com pessoal não docente (R3): c1) Os encargos com a remunerações do pessoal dirigente, técnico, administrativo e outro vinculado ou em regime de prestação de serviços envolvido nas fases de preparação, desenvolvimento e acompanhamento da acção, bem como os encargos com pessoal dirigente, técnico, administrativo e outro debitados por entidades no âmbito de um contrato de prestação de serviços com a entidade titular do pedido de financiamento . c2) Para além dos encargos previstos na alínea anterior, são ainda consideradas nesta rubrica as despesas com alojamento, alimentação e transporte com este pessoal, quando a elas houver lugar .» Encargos com a preparação, desenvolvimento e acompanhamento das acções (R4) – todas as despesas relacionadas com a concepção, preparação, desenvolvimento e acompanhamento das acções, à excepção das previstas na alínea anterior , nomeadamente as despesas com a elaboração de diagnósticos de necessidades de formação, divulgação da acção, selecção dos formandos e formadores, consultas jurídicas e emolumentos notariais, peritagens técnicas e financeiras, aquisição, elaboração e reprodução de recursos didácticos e ainda as despesas correntes com materiais pedagógicos consumíveis, bens não duradouros, aquisição de livros e de documentação, energia, água e comunicações, despesas gerais de manutenção e com deslocações realizadas pelo grupo em formação no âmbito da respectiva acção . Rendas, alugueres e amortizações (R5)- os encargos com aluguer ou amortização de equipamentos e com a renda ou a amortização das instalações onde o projecto decorre: Despesas de avaliação (R5)- as despesas decorrentes da aquisição de serviços técnicos especializados relacionados com a avaliação das acções e dos seus resultados globais; Aqu isição de formação no exterior (R7)- as despesas realizadas no âmbito de um contrato de prestação de serviços relacionado com a actividade formativa que não sejam possíveis de desagregar pelas rubricas consideradas nas alíneas anteriores , em razão da sua natureza ou carácter residual, sem prejuízo das disposições relativas ao sistema de aprendizagem. (…) ». Resulta da conjugação das referidas alíneas, que o artº3º considera elegíveis todas as despesas ali previstas, suportadas pelo titular do pedido de financiamento, realizadas no âmbito de um contrato de prestação de serviços relacionado com a actividade formativa, as quais, se possível, deverão ser desagregadas pelas rubricas diferentes rubricas, incluindo a R4, e quando tal não for possível, deverão ser consideradas na alínea g), sem prejuízo, naturalmente, do disposto no artº4º, quanto aos limites de financiamento das despesas elegíveis. Não tem, pois, razão a recorrente jurisdicional quanto à errada interpretação e aplicação, pela sentença recorrida, da alínea d) do citado preceito. A recorrente jurisdicional, num esforço para justificar a correcção efectuada, vem alegar agora que, afinal, a razão por que os custos não foram considerados elegíveis pela estrutura de apoio técnico (EAT), foi a impossibilidade de os controlar, em termos de razoabilidade, porque o EAT não tem competência para intervir junto das entidades contratadas, mas apenas junto das entidades promotoras. Só que, como se vê da fundamentação do acto impugnado, não foi com esse fundamento, ou seja, não foi por impossibilidade de controlar, esses custos, em termos de razoabilidade, que as despesas em causa não foram consideradas elegíveis. Pelo contrário, como consta da proposta de decisão, notificada à recorrente no âmbito da audiência prévia, justificou-se esta correcção precisamente no facto de «… estas despesas não se consideram razoáveis, atendendo a que são custos da entidade formadora, não ficando assim claro a que correspondem os custos facturados na R3 com o pessoal docente da mesma entidade .» (cf. parecer técnico de 21.01.2003, a fls. 49 dos autos), proposta que foi mantida pelo acto impugnado. Ora, como é sabido, o recurso contencioso é de mera legalidade e a legalidade do acto afere-se pela sua fundamentação, sendo irrelevante qualquer fundamentação a posteriori , como é jurisprudência deste STA.( Cf. ac. STA de 19.06.2002, rec. 47.787 e a jurisprudência nele citada ) Aliás, esta é uma questão absolutamente nova, já que só foi suscitada agora, em sede de recurso jurisdicional, pelo que não sendo de conhecimento oficioso, está excluída da apreciação deste Tribunal, uma vez que, como é também entendimento deste STA ( Cf. entre outros, os acs. STA de 06.05.98, rec. 21401 e de 28.01.03, rec. 48.363 ), os recursos jurisdicionais visam a apreciação do acerto das decisões judiciais recorridas e não apreciação de questões novas de que aquelas não conheceram. Razão por que da mesma não se conhece. Quanto à invocada duplicação de despesas : conclusão 4ª: Alega a recorrente jurisdicional que, contrariamente ao decidido, logrou provar a invocada reincidência na indicação dos custos levados às rubricas R3 e R4. E que continua a não entender por que motivo as despesas aqui em causa são facturadas, pela entidade formadora, à parte dos custos com o pessoal dessa mesma entidade, se pelo serviço prestado é pago um custo que, certamente, já inclui as despesas aqui em causa. E daí conclui que « se a entidade formadora, no contrato celebrado com a entidade promotora, estipula um custo pelo seu pessoal, onde inequivocamente inclui as despesas sub judice, parece ser de admitir uma duplicação de despesas .» Mas também aqui lhe não assiste razão. Com efeito, e contrariamente ao que alega, não ficou provado nos autos que as despesas aqui em causa estivessem já incluídas nos custos com o pessoal da entidade formadora levados à R3, nem a recorrente jurisdicional o demonstra. Aliás, a recorrente jurisdicional foi informada pela recorrente contenciosa, em sede de audiência prévia, que essas despesas foram facturadas à parte dos referidos custos com o pessoal da entidade formadora e, por isso, consideradas na R4. Efectivamente, consta da resposta da recorrente contenciosa, apresentada em sede de audiência prévia, a razão por que estes custos foram facturados à parte. Aí se refere o seguinte: «Com a redacção actual do nº1 do artº20º do Despacho Normativo nº42-B/2000 , O custo horário máximo elegível do pessoal dirigente, técnico de enquadramento, do pessoal administrativo e outro não poderá exceder o custo obtido a partir da remuneração a que esse pessoal tenha direito…”, só podem ser consideradas na rubrica 3 os custos associados à remuneração do pessoal. Por isso, todos os restantes custos associados à nossa prestação de serviços para o V. Projecto, de natureza diferente de remunerações, são facturados à parte para que possam ser contabilizados em rubrica diferente, a saber a R4». A informação final nº50/IDEFDS/2003, que fundamentou o acto impugnado, limitou-se, a este respeito, a observar o seguinte: «…não existe nenhuma disposição legal para que as entidades prestadoras não possam estabelecer o custo do serviço prestado. Desta forma, segundo o argumento apresentado, não se considera pertinente a imputação dos custos internos da entidade formadora ....» Ora, o facto de não existir nenhuma disposição legal que impeça as entidades prestadoras de estabelecer o custo do serviço prestado e de nele incluir todas as despesas, não basta para impor esse procedimento, sendo certo que a recorrente contenciosa justificou por que razão não incluía as referidas despesas nas despesas com o pessoal, não tendo a entidade recorrida, ora recorrente jurisdicional, logrado demonstrar a ilegalidade de tal procedimento. Assim, a alegada duplicação de despesas assente como está numa mera suposição, de que os encargos levados à R4 já estavam incluídos nos encargos levados à R3, o que, pelas razões atrás apontadas, se provou não ter qualquer fundamento, não pode proceder. Improcedendo todos os fundamentos do presente recurso jurisdicional, a decisão recorrida é de manter. DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional. Sem custas. Lisboa, 16 de Janeiro de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Rosendo Dias José – Jorge Manuel Lopes de Sousa .