0684/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I. A sentença só é obrigada a pronunciar-se sobre as questões suscitadas pelas partes, pelo que não ocorre omissão de pronúncia se a decisão deixar de apreciar alguns dos argumentos utilizados por aquelas na defesa dos respectivos pontos de vista.

II. O conceito de “instrução”, para efeitos do disposto no art.º 100.º do C.P.A., integra toda a actividade administrativa destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres e realizações de diligências, necessários à prolação de tal decisão.

III. O exercício poderes vinculados não justifica, por si, a preterição da formalidade da audiência prévia.

IV. O Tribunal pode recusar efeito invalidante à preterição da formalidade prevista no art.º 100.º do C.P.A., se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes estritamente vinculados e puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A... interpôs, no T. A. C. de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Vereador do Pelouro da Habitação da Câmara Municipal de Loures, de 16.6.00, proferido ao abrigo de delegação de competência do Presidente da Câmara, que lhe recusou o direito a ser integrado no Programa – PER – Famílias.

1.2. Por sentença do 1º juízo liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa 1, proferida a fls. 57 e segs, foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto recorrido, com fundamento em vício de forma por preterição de audiência prévia do interessado.

1.3. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs a entidade autora do acto anulado o presente recurso jurisdicional, cujas alegações, de fls. 75 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1ª O recorrente, ora, recorrido, foi informado de que só após a entrega e análise da declaração de IRS a técnica dos serviços camarários estaria em condições de o informar se reunia capacidade económica para se poder elaborar uma nova candidatura ao Programa PER - Famílias, o que o recorrente fez pedindo a respectiva informação, pelo que se pode considerar ter existido audiência de interessados, sendo que a douta sentença recorrida não se pronunciou sobre esta questão, o que constitui a nulidade prevista no n.° 1, alínea d), do Art.° 668°, C. P. Civil.

2ª Porém, a decisão “sub judice” não foi precedida de instrução, tendo sido baseada apenas no requerimento e documento do recorrente, o que equivale à situação prevista no Art.° 103°, n.° 2, alínea a), do C. P. A. (V. Acs. STA, de 16/2/94, Rec. 32 033; de 28/3/95, Rec. 36 804; de 15/2/96, Rec. 33 612 ; de 1/7/97 Rec. 39 531; de 20/11/97, Rec. 37 141 e de 30/4/98, Rec. 40 556), pelo que, ao decidir contrariamente, a douta sentença recorrida violou o Art.° 103°, n.° 2, alínea a), do CPA.

3ª Aliás, qualquer audiência de interessados “in casu” era absolutamente inútil, já que a decisão recorrida resulta directa e inelutavelmente da lei vinculando a administração a proferi-la, pelo que não se verifica qualquer violação do Art.° 100°, do C. P. A. (V. Ac. STA, de 28/5/96, Rec. 36 473), ao contrário do pretendido pela douta sentença recorrida.

4ª Acresce que, estando em causa uma actividade vinculada da administração e não padecendo o acto em apreço de qualquer vício de violação de lei, sempre a entidade recorrida praticaria novo acto com igual conteúdo decisório, pelo que a omissão de tal formalidade (que não se verifica “in casu”) não justifica a anulação contenciosa do acto, face ao princípio do aproveitamento dos acto administrativos com afloração no n.° 2, do Art.° 103, do C. P. A. (V. Acs. STA de 26/6/97, Rec. 41 627; de 28/5/98, Rec. 41 865 e de 9/12/97, Rec. 41 701), pelo que, ao decidir em sentido contrário a douta sentença recorrida violou esta disposição legal.

5ª Aliás, a possibilidade invocada pela douta sentença recorrida de o recorrente poder carrear para o processo novos elementos susceptíveis de alterar o despacho recorrido, em sede de audiência prévia, não passa, salvo o devido respeito, que muito é, de mera hipótese académica, pois é o próprio recorrente que, na sua petição de recurso, ao formular o pedido de apoio judiciário (fls. 16 e 17 do autos) confirma a situação económica que esteve subjacente à prolacção do despacho recorrido e que fundamentou a concessão do respectivo pedido na douta sentença recorrida.

6ª Acresce que, de acordo com a previsão legal, a capacidade económica com vista à candidatura para aquisição de um fogo ao abrigo do Programa PEI Famílias é aferida pela análise da declaração de IRS, pois só esta atesta, com o mínimo de rigor, segurança e idoneidade, os rendimentos do agregado familiar.

7ª Assim, a decisão tomada pela entidade recorrida, ora, recorrente, era, “in casu”, a única concretamente possível, ao contrário do decidido pela douta sentença recorrida.”

1.4. A Exmª. Procuradora-Geral-Adjunta junto deste STA emitiu o parecer de fls. 87 e sgs, do seguinte teor.

“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Conforme dispõe o art° 100º, n° 1, do CPA, concluída a instrução, e salvo o disposto no art° 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.

Ora, neste caso o interessado não foi notificado sobre o sentido provável da decisão, pelo que improcede a 1ª conclusão das alegações.

Defende, por outro lado, a entidade recorrente que o acto contenciosamente recorrido não foi precedido de instrução, tendo sido baseado apenas no requerimento e documento do recorrente.

Mas não é assim.

Como tem entendido este STA (cfr, por todos, o acórdão de 2003.05.21, no processo n° 280/03), constitui “instrução” para efeitos do disposto no art° 100°, n° 1, do CPA, toda a actividade administrativa destinada a captar os factos e elementos relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, apresentação ou produção de prova, realização de diligências, vistorias, exames e avaliações necessárias à prolação da decisão final.

No presente caso não podem deixar de integrar o conceito de instrução, além do mais:

- o registo do atendimento de fls 93 do processo instrutor, do qual constam referências sobre o valor do fogo, o montante da sinalização, e, a capacidade económica do interessado, fazendo-se menção, além do mais, à circunstância de o agregado familiar do interessado referir que dispõe de capitais próprios no montante de Esc. 1000.000$00 (um milhão de escudos);

- o cálculo da prestação e da taxa de esforço, constante de fls 97 do processo instrutor;

- a informação de fls 99 do processo instrutor- sobre a qual foi proferido o acto contenciosamente impugnado — que apresenta um resumo dos factos que entende serem importantes para uma tomada de decisão e nos termos da qual o interessado não reúne condições para se candidatar ao Programa PER — Famílias.

Parece não haver dúvidas que estas peças contêm a referência a factos e elementos relevantes para a prolação da decisão final.

Improcede, nessa medida, a 2ª conclusão das alegações.

Argumenta ainda a entidade recorrente fazendo apelo ao facto de o acto contenciosamente recorrido ter sido proferido no exercício de poderes vinculados, alegando a esse propósito que, não padecendo tal acto de vício de violação de lei, não se justificava a anulação contenciosa face ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos.

Também não lhe assiste razão nesta parte.

O acto recorrido não foi proferido apenas no exercício de uma actividade vinculada. Estão fora dessa actividade as ponderações sobre a capacidade económica do interessado para adquirir o fogo em causa.

É certo que foi junta fotocópia da declaração respeitante a IRS, mas este elemento pode-se revelar insuficiente. O recorrente sempre poderia vir invocar, em sede de audiência, outros elementos, capazes de inverter o sentido da decisão projectada, nomeadamente a detenção de capital próprio proveniente de poupanças, em montante susceptível de fazer anular a diferença do valor da prestação sobre o valor da taxa de esforço; e isto sem pôr em causa a alegação em que se fundou o pedido de apoio judiciário, por tais poupanças se destinarem à obtenção de habitação.

Improcedem, assim, as conclusões 3ª e 4ª, bem como todas as restantes, da alegação.

Tal como entendeu a sentença, não se pode concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão tomada era a única concretamente possível.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

1. O Rte aderiu ao Programa PER — Famílias através do despacho superior de 20/04/99 para aquisição de um fogo de tipologia T3, sito na Rua ..., n° ..., ..., na Freguesia de Santo António dos Cavaleiros, pelo valor de 12.500.000$00 (doc. de fls. 76 do PA), cuja candidatura foi remetida ao Instituto Nacional de Habitação (INH, doravante) em 21.04.99.

2. Por ofício de 13.09.99 o INH informou a Rda de que a referida candidatura tinha sido deferida (doc. de fls 90 do PA cujo teor se dá por reproduzido).

3. Entretanto, o processo do Rte não foi concluído devido ao facto de o fogo ter sido vendido (provado por acordo entre o Rte e a Rda).

4. Em 19 de Janeiro de 2000, foi produzida a informação de fls. 93 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e na qual pode ler-se:

“O senhor A... e esposa deslocaram-se ao Gabinete a fim de informar que encontraram um fogo sito em Sto António dos Cavaleiros de tipologia T4 (maior do que têm direito) por 16.000.000$00.

………………………………………………………………………………………

Foram alertados para o facto de o valor do fogo ser muito elevado, tendo como ponto de análise o IRS do ano transacto.

……………………………………………………………………………

Neste sentido ficou combinado que se aguardaria a entrega do novo IRS para se ver a taxa de esforço”.

5. Por requerimento que deu entrada na CML em 08.03.00, o Rte solicitou a junção ao seu processo de cópia da declaração de IRS referente aos rendimentos auferidos em 1999 (docs. de fls. 95 e 96 do PA cujo teor se dá por reproduzido).

6. Foi elaborada a simulação de fls. 97 do PA cujo teor se dá por reproduzido.

7. Em 3 de Abril de 2000 foi elaborada pela Chefe de Divisão da área de Serviço Social a informação de fls. 98 e 99 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e na qual se pode ler:

“7) Pela análise do IRS verifica-se que a família não tem capacidade económica para adquirir o respectivo fogo, uma vez que o valor da prestação é superior à sua taxa de esforço, conforme simulação a fls. 97.

8) Por tudo o que foi descrito nos pontos anteriores o senhor mencionado em epígrafe não reúne as condições para poder integrar o Programa PER -Famílias.

Face ao exposto propõe-se oficiar o munícipe no sentido de o informar que pela análise do IRS de 1999, o mesmo não reúne condições para se candidatar ao referido Programa.”

8. Sobre esta informação foi exarado em 16.06.00 pela Vereadora do Pelouro da Habitação da CML, o seguinte despacho “De acordo. Oficie-se o requerente.”

9. O Rte não foi notificado do projecto da decisão referida em 8. para sobre ela se pronunciar (admitido por acordo).”

2.2. O Direito

O Município de Loures discorda da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (1º Juízo liquidatário), que concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora recorrido, anulou o despacho do Vereador do Pelouro da Habitação da Câmara Municipal de Loures (CML), de 16/6/00 (que recusou àquele o direito de ser integrado no Programa PER-Famílias), com fundamento na preterição da formalidade essencial da audiência prévia, prevista no art.º 100º do C.P.A.

Imputa à sentença sob recurso nulidade por omissão de pronúncia e erros de julgamento.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2.1. Quanto à nulidade por omissão de pronúncia.

Alega o Recorrente que a sentença é nula, nos termos do art.º 668.º, n.º 1, alínea d) do C. P. Civil, por não se ter pronunciado sobre a alegação da entidade recorrida (ora recorrente), nos termos da qual, o recorrente “foi alertado para o sentido provável da decisão, já que ficou ciente de que da análise do IRS poderia resultar uma informação negativa quanto a uma nova candidatura ao PER, o que acaba por equivaler à audiência do interessado.

Não tem, todavia, razão

De facto, conforme doutrina pacífica e jurisprudência assente, o Juiz só é obrigado a conhecer de todas as questões que lhe tenham sido suscitadas pelas partes e não de todos os argumentos que as mesmas tenham usado na defesa dos respectivos pontos de vista.

Ora, é patente que, no caso, se tratava de um mero argumento da entidade recorrida no recurso contencioso, em abono da sua posição quanto à improcedência do vício de preterição da audiência de interessados

Improcede, pois, a arguida nulidade de sentença.

2.2.2. Quanto ao alegado/s erro/s de julgamento

2.2.2. 1.Sustenta o recorrente que a sentença recorrida errou ao julgar verificado o vício de forma, por preterição da audiência prévia do interessado, e, com tal fundamento, anular o despacho contenciosamente impugnado.

Para tanto, alega, em síntese:

- A decisão “sub judice” não foi precedida de instrução, tendo sido baseada apenas no requerimento e documento da recorrente, o que equivale à situação prevista no art.º 103.º, n.º 2, alínea a) do C. P. A., pelo que, ao decidir contrariamente, a sentença recorrida violou o art.º 103.º, n.º 2, alínea a), do C. P. A.

- A audiência de interessados era absolutamente inútil, no caso, visto que a solução resulta directamente da lei, vinculando a administração a proferi-la ao invés do pretendido pela sentença sob recurso.

- Estando em causa uma actividade vinculada da administração e não padecendo o acto em apreço de qualquer vício de violação de lei, não se justifica a anulação contenciosa do acto, face ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos, com afloração no art.º 103.º, n.º 2 do C.P.A., que a sentença recorrida violou.

- A possibilidade invocada na sentença de o recorrente poder carrear novos elementos susceptíveis de alterar o despacho recorrido, em sede de audiência prévia, não passa de mera hipótese académica, pois é o próprio recorrente que, na sua petição de recurso, ao formular o pedido de apoio judiciário, confirma a situação económica que esteve subjacente à prolação do despacho recorrido.

- De acordo com a previsão legal, a capacidade económica com vista à candidatura para aquisição de um fogo ao abrigo do Programa PER- Famílias é aferida pela análise da declaração de IRS, pois só esta atesta, com o mínimo de rigor, segurança e idoneidade, os rendimentos do agregado familiar.

Também, a este propósito, o Recorrente carece de razão, como se demonstrará.

2.2.2. 2.– Em primeiro lugar, cabe referir que, não é exacto, ao invés do pelo Recorrente, que o despacho recorrido não tenha sido precedido de instrução.

Efectivamente:

Conforme a jurisprudência deste S.T.A. tem entendido, o conceito de instrução, para efeitos do disposto no art.º 100.º, n.º 1 do C.P.A., integra toda a actividade destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, produção ou apresentação de provas, realização de diligências, vistorias, etc., necessárias à prolação daquela (v. entre outros, acos do STA de 18.1.01, rec. 47.666, de 8.3.01, rec. 47.134, de 14.12.04, rec. 1451/03).

Neste enquadramento, que se tem por correcto, não podem deixar de integrar o conceito de instrução – como acertadamente assinala a Exmª. Procuradora-Geral Adjunta no seu parecer -, além do mais:

“- o registo do atendimento de fls 93 do processo instrutor, do qual constam referências sobre o valor do fogo, o montante da sinalização, e, a capacidade económica do interessado, fazendo-se menção, além do mais, à circunstância de o agregado familiar do interessado referir que dispõe de capitais próprios no montante de Esc. 1000.000$00 (um milhão de escudos);

- o cálculo da prestação e da taxa de esforço, constante de fls. 97 do processo instrutor;

- a informação de fls. 99 do processo instrutor - sobre a qual foi proferido o acto contenciosamente impugnado — que apresenta um resumo dos factos que entende serem importantes para uma tomada de decisão e nos termos da qual o interessado não reúne condições para se candidatar ao Programa PER — Famílias.”

Tais peças contêm, efectivamente “a referência a factos e elementos relevantes para a prolação da decisão final”.

Improcede, pois, a conclusão 2ª das alegações.

E, também falece razão à recorrente nos restantes argumentos que acima se sintetizaram.

Na verdade:

Conforme se faz notar no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 12-6-97, recurso nº 41 616-Z (in Apêndices ao DR., II Série, pág. 4718 e seguintes) o artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo surge na sequência e em cumprimento da directiva constitucional contida no nº 4 do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa, obrigando o órgão administrativo competente a, de alguma forma, associar o administrado à preparação da decisão final.

Por se tratar de direito constitucional concretizado, tal princípio terá mesmo de prevalecer sobre todas as normas contidas em leis especiais e onde não se mostre garantido com igual extensão ao configurado no Código do Procedimento Administrativo.

O cumprimento da formalidade em análise, visa não só garantir a participação do interessado nas decisões que o afectam, como ainda contribuir para o acerto das decisões administrativas, permitindo a quem tem de decidir “o melhor conhecimento possível das realidades”, como já salientava Sérvulo Correia nas suas Noções Fundamentais de Direito Administrativo (ob. citada, pág. 124).

Trata-se, portanto, de formalidade essencial, de cumprimento obrigatório em todos os casos, a não ser que se esteja perante alguma das situações previstas no artigo 103º, nº 1, alíneas a), b) e c), ou quando ocorra alguma das hipóteses contempladas nas alíneas a) e b) do nº 2 do mesmo artigo, que permitem ao órgão instrutor dispensar a audiência.

No caso, não ocorria nenhuma dessas circunstâncias, designadamente a prevista no n.º 2 alínea a) do citado art.º 103.º do C.P.A., ao invés do sustentado pelo Recorrente.

De facto:

Refere o citado dispositivo legal (alínea a) em referência) que o órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados se estes “já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas”

Ora, conforme resulta dos factos assentes, em conjugação com o que atrás se referiu sobre o conceito de instrução e diligências instrutórias levadas a efeito no procedimento administrativo em causa, a pronúncia a que se refere o aludido preceito não ocorreu, seguramente, na situação dos autos.

A circunstância de se tratar de um acto praticado no exercício de poderes vinculados não é, de forma alguma, suficiente para justificar a preterição do cumprimento da formalidade legal em apreço como este S.T.A., reiteradamente, o tem, afirmado, designadamente no Pleno da 1ª Secção

Poderá é o Tribunal recusar relevância invalidante do acto à preterição dessa audiência, quando, através de um juízo de prognose póstuma, o tribunal conclua, com inteira segurança, que a decisão tomada era a única concretamente possível, independentemente das vicissitudes do procedimento (v. entre outros, ac. do Pleno de 1.2.01, rec. 46.825, de 8.2.01, rec. 46.660 e de 27.9.00 rec. 41.191).

Sucede que, no caso em análise, o despacho apreciado na sentença sob recurso não foi proferido no uso de poderes estritamente vinculados.

Como justamente observa o Mº. Público, no seu parecer, estão fora dessa actividade as ponderações sobre a capacidade económica do interessado para adquirir o fogo em causa.

E, a junção da fotocópia da declaração respeitante a IRS, pode revelar-se insuficiente para justificar uma conclusão inequívoca quanto à capacidade económica do interessado para adquirir o referido fogo, podendo o ora recorrido, no exercício do direito de audiência, concorrer para uma decisão diferente, demonstrando, designadamente, a titularidade de algumas poupanças que lhe permitissem suportar o esforço financeiro a desenvolver.

Por último, afigura-se, obviamente, injustificável retirar do pedido de apoio judiciário formulado pelo ora Recorrido, a conclusão proposta pelo Recorrente no sentido de que a decisão contida no despacho recorrido era a única concretamente possível.

Improcedem, pois, todas as conclusões das alegações.

3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso confirmando a sentença recorrida.

Sem Custas

Lisboa, 16 de Fevereiro de 2006. – Angelina Domingues (relatora) – Adérito Santos – Cândido de Pinho.