07001/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O princípio constitucional da igualdade tem carácter estruturante do sistema jurídico global, constituindo, numa das suas dimensões, a proibição de arbítrio, um limite externo da liberdade de conformação de todos os poderes públicos.

II- Na vinculação directa da Administração, o princípio de igualdade releva no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários.

III- As normas do DL nº 404-A/98, de 18/12, designadamente a do nº 4 do seu artigo 21º, devem ser interpretadas, se necessário, extensivamente, no pleno respeito dos princípios gerais da coerência e equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública, obviando a que uma funcionária, em termos de escala indiciária, pudesse ser ultrapassada por colegas da mesma categoria, de nomeação mais recente.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

Lívia ..., assistente administrativo especialista, do Quadro Geral do Pessoal Civil da Força Aérea, em Serviço Administrativo do Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea, veio interpor o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, datado de 10 de Maio de 2001, que lhe indeferiu o requerimento em que, invocando o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 254/2000, solicitava o seu posicionamento no escalão 4, índice 305, da actual categoria, com efeitos desde 1-1-98, e no escalão 5, índice 325, com efeitos desde 1-12-99.

Invocou para tanto que o acto recorrido padece do vício de violação de lei, por interpretação e aplicação desconformes ao princípio da igualdade consagrado nos artigos 13º e 59º da CRP, de acordo com a decisão, com força obrigatória geral, contida no Acórdão nº 254/2000 do Tribunal Constitucional.

Na sua resposta a autoridade recorrida sustentou a legalidade do despacho impugnado e concluiu pedindo que fosse negado provimento ao recurso contencioso.

Cumprido o preceituado no artigo 67º do RSTA, a recorrente veio alegar, tendo enunciado as seguintes conclusões:

“1ª A recorrente se mantivesse a categoria de 2º oficial administrativo em 30-10-89, seria integrada no escalão 4, índice 210, progredindo para o escalão 5, índice 220, nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 2º do DL nº 204/91, de 7 de Junho;

2ª Com as alterações dos desenvolvimentos indiciários introduzidos pelo DL nº 420/91, de 29 de Outubro, e que produziu efeitos a 1-11-91, o escalão 5 começou a ser remunerado pelo índice 240;

3ª Como o índice 240 é superior ao que lhe caberia por aplicação do artigo 3º do DL nº 204/91, a recorrente tinha de ser remunerada pelo índice 240 da categoria de 2º oficial;

4ª Sendo assim, para que a promoção a 1º oficial não fosse inútil, por força do disposto no artigo 3º do DL nº 61/92, a recorrente deveria ser reposicionada no escalão 5, índice 255 de 1º oficial, e no escalão 3, índice 265, com efeitos a 29-11-93, por promoção a oficial administrativo principal [artigo 17º, nº 1, alínea b) e nº 2 do DL nº 353-A/89], progredindo para o escalão 4, índice 280, em 1-12-96 [artigo 19º, nº 2, alínea a) do citado diploma];

5ª Deste modo, nos termos do disposto no artigo 20º, nº 3, alínea a) e nº 6 do DL nº 404-A/98 e respectivo anexo, a recorrente devia ter sido integrada no escalão 4, índice 305, com efeitos a 1-1-98 na categoria de assistente administrativo especialista;

6ª A recorrente tinha ainda direito a progredir para o escalão 5, índice 325, da nova categoria por ter adquirido o direito à progressão na Lei antiga, direito a salvaguardar nos termos do artigo 12º do Código Civil e do artigo 22º do DL nº 404-A/98;

7ª O acto recorrido, ao indeferir o pedido da recorrente ofendeu as citadas disposições legais e muito particularmente o artigo 3º do DL nº 61/92, bem como a interpretação obrigatória do Acórdão nº 254/2000 do Tribunal Constitucional;

8ª Mesmo que assim não se entendesse e assente que a recorrente e a colega identificada nos autos teriam sido integradas nos mesmos escalão e índice na categoria de 2º oficial administrativo quando foi aplicado o Novo Sistema Retributivo, a recorrente, mais antiga que a colega nas categorias de 1º oficial administrativo e oficial administrativo principal, nunca poderia ficar a receber remuneração inferior à da sua colega, como decidiu, com força obrigatória geral, o citado Acórdão do Tribunal Constitucional, sob pena de violação do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 59º da CRP enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º, também por esta via a recorrente tem direito a ser posicionada no índice 305, com efeitos a 1-1-98, e portanto, o acto recorrido, ao indeferir a pretensão da recorrente, é inválido por ofensa às citadas normas constitucionais e à decisão do mencionado Acórdão do Tribunal Constitucional (...)”.

A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do acto recorrido.

0 Exmº Magistrado do Ministério Público suscitou, no seu douto parecer final, a questão prévia atinente à irrecorribilidade do acto impugnado – acto confirmativo – que, no seu entender, conduzirá à rejeição do recurso contencioso – cfr. fls. 60 a 62 dos autos.

Cumprido o preceituado no artigo 54º da LPTA a recorrente pugnou pela improcedência da questão prévia suscitada.

Por acórdão de 26-10-2006, foi a questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público desatendida e, no mais, negado provimento ao recurso [cfr. fls. 69/73vº].

Interposto recurso jurisdicional para o STA, veio este Venerando Tribunal, por acórdão datado de 5-7-2007, a revogar o acórdão deste TCA Sul, com fundamento na respectiva nulidade, por omissão de pronúncia, e a ordenar a baixa dos autos para aqui ser apreciado o vício que não havia sido conhecido [cfr. fls. 101/107].

Colhidos novos vistos, vêm os autos à Conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Com interesse para a apreciação do mérito do recurso, consideram-se assentes os seguintes factos, constantes dos documentos juntos aos autos e ao Processo Instrutor:

i. A recorrente, 1º oficial administrativo desde 2-4-86, foi integrada no NSR no escalão 2, índice 225, alterado, pelo DL nº 420/91, de 29/10, para 230, a partir de 1-11-91.

ii. Com a publicação do DL nº 61/92, de 15/4 [artigo 2º, nº 2, alínea b)], transitou para o escalão 3, índice 240.

iii. Quando da promoção à categoria de oficial administrativo principal, ocorrida em 29-11-93, foi posicionada no escalão 2, índice 255.

iv. Em 1-12-96 passou a vencer pelo escalão 3, índice 265, ao abrigo do disposto no artigo 19º do DL nº 353-A/89.

v. Por efeito da aplicação conjugada do nº 3, alínea a) e nº 6 do artigo 20º e do nº 3 do artigo 23º do DL nº 404-A/98, de 18/12, a recorrente transitou para a categoria de assistente administrativo especialista, escalão 2, índice 270, com efeitos reportados a 1-12-96.

vi. Em 1-12-99 passou ao escalão 3, índice 285, da referida categoria, por efeito da aplicação do artigo 19º do DL nº 353-A/89.

vii. Em requerimento dirigido ao CEMFA, em 18 de Agosto de 2000, e invocando o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 254/2000, solicitou o seu posicionamento no escalão 4, índice 305, com efeitos a 1-1-98, e no escalão 5, índice 325, com efeitos a 1-12-99.

viii. Tal requerimento mereceu o despacho de indeferimento, ora recorrido, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

ix. A funcionária Maria Aurora V. O. da Silva Duarte, colega da recorrente, viu a sua carreira evoluir da seguinte forma:

a) Foi integrada no escalão 4, índice 210, de 2º oficial [em 1-10-89];

b) Em 11-7-90 foi promovida a 1º oficial e transita para o escalão 3, índice 235;

c) Por aplicação do artigo 3º do DL nº 204/91, em 31-12-90 passa ao escalão 4, índice 245;

d) Em 1-10-92 é-lhe atribuído o escalão 5, índice 260, de acordo com a alínea b) do nº 2 do artigo 2º do DL nº 61/92, de 15/4;

e) Em 15-9-95 foi promovida a oficial administrativo principal e posicionada no escalão 4, índice 280;

f) Por aplicação do DL nº 404-A/98, de 18/12, é posicionada no escalão 3 da escala indiciária dos assistentes administrativos especialistas, com efeitos reportados a 30-9-95;

g) Em 30-9-98, de acordo com o artigo 19º do DL nº 353-A/89, de 16/10, progride para o escalão 4 da mesma escala indiciária.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Vem o presente recurso contencioso interposto do despacho do CEMFA, de 10 de Maio de 2001, que indeferiu o requerimento em que a recorrente, invocando o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 254/2000, solicitava o seu posicionamento no escalão 4, índice 305, da actual categoria, com efeitos desde 1-1-98, e no escalão 5, índice 325, com efeitos desde 1-12-99.

A recorrente alega na sua pretensão, em síntese, ter direito ao reposicionamento solicitado, enfermando o acto em crise de ilegalidade, por interpretação e aplicação desconformes ao princípio da igualdade consagrado nos artigos 13º e 59º da CRP, de acordo com a decisão, com força obrigatória geral, contida no Acórdão nº 254/2000 do Tribunal Constitucional.

Vejamos se lhe assiste razão, limitada que ficou a questão, por força do acórdão do STA de fls. 101/107, à apreciação do vício invocado na conclusão 8ª da sua alegação, ou seja, a violação do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 59º da CRP, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º.

Analisando comparativamente a evolução da carreira da recorrente e da sua colega Maria Aurora da Silva Duarte, constata-se que a recorrente foi promovida em 29-11-93 à categoria de oficial administrativa principal e, como tal, colocada no escalão 2, índice 255, tendo transitado em 1-2-96 para o escalão 3, índice 265, enquanto que a Maria Aurora da Silva Duarte só ascendeu àquela categoria [oficial administrativa principal] em 15-9-95, tendo sido posicionada no escalão 4, índice 280 [cfr. certidão de fls. 13].

A partir daí, deu-se início a um desfasamento injustificado na progressão de ambas as carreiras, com prejuízo para a recorrente, que, por força da aplicação das normas do DL nº 404-A/98, de 18/12, foi promovida à categoria de assistente administrativo especial, e como tal posicionada no escalão 2, índice 270 [escalão 3, índice 285, a partir de 1-12-99], enquanto a Maria Aurora da Silva Duarte foi promovida àquela mesma categoria [oficial administrativa principal], com efeitos reportados a 30-9-95, e posicionada no escalão 3 [escalão 4, a partir de 30-9-98].

No quadro fáctico enunciado não deixa de chocar a sensibilidade jurídica a verificação do facto de a recorrente, que ascendeu à categoria de 1º oficial em 2-4-86, por aplicação das normas do DL nº 404-A/98, de 18/12, viesse a transitar para o 2º escalão da categoria de assistente administrativo especial com o índice 270, enquanto, à luz do mesmo diploma legal, aquela sua colega, que só acedeu à categoria de 1º oficial em 11-7-90, viesse a ser integrada no 3º escalão da categoria de assistente especial, com índice remuneratório superior ao da recorrente.

Como referem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, na Constituição da República Portuguesa Anotada, a págs. 125 e segs., o princípio da igualdade, tão claramente violado, constitui princípio estruturante do sistema constitucional global, que, na sua dimensão democrática, exige a explícita proibição de discriminações, constituindo a proibição do arbítrio um limite externo da liberdade de conformação dos poderes públicos.

Quando os limites externos da “discricionaridade legislativa” são violados, ou seja, quando a medida legislativa não tenha suporte material, há violação do princípio da igualdade que proíbe, tanto as vantagens, como as desvantagens ilegítimas na atribuição de direitos.

Ainda no entender daqueles Ilustres Professores, nas situações de desigualdades não fundamentadas, a mesma deve ser adjudicada a favor da extensão dos benefícios aos que dela foram excluídos [ob. cit., a pág. 128].

O entendimento supra referido não podia deixar de encontrar eco na Jurisprudência do STA, através do reconhecimento de que, na perspectiva legislativa, o princípio da igualdade é um dos princípios estruturantes do Estado de Direito Democrático e do sistema constitucional global, como meio de se evitar o arbítrio legislativo, mediante uma diferenciação de tratamento irrazoável, a que falte inequivocamente apoio material objectivo [Cfr., neste sentido, os acórdãos do STA, de 22-2-2001, proferido no âmbito do recurso nº 47.048, e de 23-5-2002, proferido no âmbito do recurso nº 716/02].

Daí que, na vinculação directa da Administração, o princípio da igualdade releva no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, como um dos seus limites externos, só aí sendo fonte autónoma de invalidade quando a Administração goza de liberdade para escolher o comportamento a adoptar [Cfr. acórdãos do STA, de 14-12-2000, proferido no âmbito do recurso nº 46.607, e de 5-4-2001, proferido no âmbito do recurso nº 46.609].

Na situação evidenciada nos autos, se a violação do princípio da igualdade não pode ser fonte autónoma e directa da invalidade do acto aqui praticado em estreita vinculação legal, não deixa tal violação de poder vir a determinar a sua invalidade, por erro nos pressupostos de direito, se as normas jurídicas que o enformem, ou a interpretação delas feita, violar tal princípio constitucional.

Por forma a obviar o entendimento da Administração que vinha mantendo tais situações de desigualdade, em tudo idênticas à dos presentes autos, o Tribunal Constitucional veio, no seu acórdão nº 254/2000, publicado na I série do DR, de 23-5-2000, a págs. 2304 e segs., expressamente citado pela recorrente em defesa da sua posição, a declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral de normas dos DL nº 204/91, de 7/6, e do DL nº 61/92, de 15/4, na medida em que aí se permitia o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria.

No despacho recorrido, este indesejável e constitucionalmente vedado efeito estaria verificado, como acaba por reconhecer a entidade recorrida, designadamente por a norma do artigo 21º, nº 4 ter sido objecto de mera interpretação declarativa, em desconformidade, aliás, com os artigos 13º, 47º, nº 2, e 59º, nº 1, alínea a) da CRP.

Porém, de acordo com o preâmbulo do DL nº 404-A/98, de 18/12, com a respectiva promulgação não visou o legislador a criação de um novo sistema de carreiras, nem dum novo sistema retributivo para a função pública, mas tão só introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade.

Contudo, na situação dos autos, ao aceitar-se que um funcionário promovido em 1993 passe a ganhar menos que outra colega da mesma categoria só promovidos em 1995, estão-se a violar os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras, sendo que a lei prevê a aplicação pela Administração dos necessários mecanismos de correcção, designadamente, pela interpretação extensiva da norma do nº 4 do artigo 21º, em conformidade com o espírito do sistema retributivo e respectivos princípios e com a descrita finalidade do diploma legal em que se insere [Neste sentido, cfr. os Acórdãos do STA, 11-3-2003, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 01873/02, de 20-3-2003, da 1ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 01799/02, de 19-11-2003, da 1ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0978/03, de 17-12-2003, da 3ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 01762/03, de 17-2-2004, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0784/03, de 4-3-2004, da 1ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 01502/03, de 17-3-2004, da 3ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 01315/03, da mesma data e subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 01855/03, de 10-11-2004, da 3ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 01710/02, de 17-11-2004, da 3ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0357/03, de 15-12-2004, da 3ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0953/04, de 30-5-2006, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 059/06, e de 20-2-2008, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0988/07].

Pelo exposto, e sem necessidade de outras considerações, é evidente que o presente recurso merece provimento.

IV. DECISÃO

Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso contencioso e, em consequência, anular o despacho recorrido.

Sem custas, atenta a isenção de que goza a entidade recorrida.

Lisboa, 17 de Abril de 2008

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[Carlos Araújo]

[João Beato de Sousa]