III.1 DECISÃO DE FACTO
Nos termos do disposto no artigo 663.º, n.º 6, do CPC, ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.
III.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Consta da decisão recorrida o seguinte:
“O art. 114º, n.º 3, enumera os pontos que devem constar do requerimento inicial, vendo-se, na alínea d), que é obrigação do interessado, entre outras, “identificar os contra-interessados…”, e no n.º 4, que na ausência dessa identificação ele é notificado para suprir a falta. Não se vê na lei qualquer sanção para a omissão desta notificação. Em bom rigor não se trata propriamente de uma falta do tribunal. Trata-se, antes de mais, de uma falta do próprio requerente, que não cumpriu, como interveniente principal, uma obrigação que a lei lhe impunha, incumprimento de que o juiz não é responsável e de que se não apercebeu.
Passada a fase dos três primeiros números do art. 114º, cujo cumprimento cabe ao requerente da providência, passa-se à do art. 116º, ao despacho liminar. Com o n.º 1 o tribunal tem a possibilidade de fazer corrigir o requerimento inicial, diligenciando nos termos dos n.ºs 4 e 5 do art. 114º. O n.º 2 permite-lhe rejeitar o pedido, evidentemente desde que se aperceba do facto que a determina. Se não se aperceber (ou não existir) segue-se a citação de todos os intervenientes, contemplada no art. 117º, n.º 1 (apesar da epígrafe do preceito se referir apenas à “Citação dos contrainteressados”). Chegados aqui não é possível regressar à fase anterior. Segue-se a fase da produção de prova (art. 118º) e a da decisão (art.s 119º e ss). Esta ordenação por fases resulta de opção legislativa, evidenciada pelo teor dos próprios preceitos e a sua inserção no Código, onde se vê uma vontade de ir encerrando portas à medida que se vai avançando, de modo a não reabrir a discussão de aspetos já ultrapassados e assim conseguir uma decisão mais célere, quebrando com procedimentos que vinham da LPTA. (…)
A alusão ao princípio constante do art. 7º do CPTA não faz sentido in casu. Em primeiro lugar, a decisão de mérito que era possível dar naquele momento já foi dada. Depois, o princípio pro actione não pode ser invocado para alterar o sentido impositivo das normas, o que seria o caso se os preceitos em questão fossem interpretados de forma diferente.” [neste sentido, cfr. também, entre outros, os Acórdãos do TCA Sul, de 28.02.2018 (Proc. n.º 323/17.0BEBJA), e de 26.04.2012 (Proc. n.º 08706/12)].
No presente processo, a Requerente pretende obter o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia do embargo da obra de construção, em execução no prédio urbano, descrito na Conservatória do Registo Predial da Ribeira Brava, sob o n.º 2502/20170503, e inscrito na matriz predial, sob o artigo 3644, da freguesia e concelho da Ribeira Brava, o qual foi decidido por despacho do Presidente da Câmara Municipal da Ribeira Brava, de 13.03.2024 – sendo este o ato que contém a verdadeira “estatuição autoritária”3, suscetível de produzir efeitos externos, na situação individual e concreta da Requerente –, tratando-se o auto de embargo, lavrado em 18.03.2024, e o ofício n.º 923/2024, de 20.03.2024, de meros atos integrativos da respetiva eficácia [cfr. os factos provados em 10) a 12)].
Conforme resulta da factualidade assente em 5) e 7) a 10), o ato de embargo em litígio foi praticado no âmbito do procedimento administrativo iniciado pelo requerimento apresentado, junto da Câmara Municipal da Ribeira Brava, pela Administração do Condomínio do Edificio ..., situado na Rua C...., n.º 5, em local contíguo ao prédio onde se encontra a ser executada a obra objeto do embargo.
Ora, analisada a relação material controvertida, verifica-se que a procedência do pedido formulado pela Requerente é suscetível de afetação direta dos interesses dos titulares de direitos sobre os edifícios contíguos ao prédio onde se encontra a ser executada a obra de construção objeto do embargo – já que em causa estão, designadamente, questões relacionadas com a altura do edifício a construir e com o respetivo afastamento em relação às construções envolventes, para efeitos de cumprimento das disposições do artigo 59.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU), cujo escopo consiste em assegurar as condições de salubridade dos edifícios, entre as quais se incluem o arejamento, a iluminação natural e a exposição à ação direta dos raios solares –, pelo que os mesmos detêm a qualidade de contrainteressados no presente processo.
Nesta conformidade, acolhendo a jurisprudência citada, é de julgar verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, por falta de indicação de contrainteressados, em preterição de litisconsórcio passivo necessário, sendo, por conseguinte, de absolver e Entidade Requerida da instância, julgando-se prejudicado o conhecimento das demais questões, de forma e de mérito, submetidas à apreciação do Tribunal.”
Ao que contrapõe a recorrente, em síntese, que não identificou contrainteressados por desconhecimento de quem possam ser, sendo que a genérica relação de vizinhança não permite identificar qualquer específico contrainteressado, e o Tribunal a quo não concedeu qualquer prazo para que a requerente os chame ao processo, mostrando-se assim a decisão contrária ao princípio pro actione.
Vejamos então.
Consta da factualidade dada como assente na decisão ora objeto de recurso, que o ato de embargo foi praticado no âmbito do procedimento administrativo iniciado através de requerimento apresentado, junto da Câmara Municipal da Ribeira Brava, pela Administração do Condomínio do Edificio ..., situado na Rua C...., n.º 5, em local contíguo ao prédio onde se encontra a ser executada a obra objeto do embargo, cf. pontos 5) e 7) a 10) do probatório.
No aludido requerimento, com o assunto ‘Pedido de Fiscalização de Obra Funchal’, solicita-se a fiscalização da obra, aí se revelando preocupação quanto às medidas e dimensões do edifício, suas medidas de afastamento face às construções envolventes e área de impermeabilização do solo.
Visando-se na presente providência cautelar a suspensão da eficácia do dito embargo, afigura-se que esta pretensão é suscetível de afetação direta dos interesses dos residentes no referido Condomínio, tal como se considerou na decisão recorrida.
Pelo que devem ser indicados contrainteressados.
A outra questão que aqui se impõe resolver prende-se com a ausência de convite ao aperfeiçoamento para indicação daqueles contrainteressados, expressamente abordada na sentença, fazendo aqui apelo a recorrente ao princípio pro actione.
Segundo o artigo 10.º, n.º 1, do CPTA, cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. E nos termos do respetivo artigo 57.º, para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.
A falta de indicação dos contrainteressados reconduz-se a uma exceção dilatória, cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito da causa, dando lugar à absolvição dos demandados da instância, cf. artigo 89.º, n.os 2 e 4, al. e), do CPTA.
No caso das providências cautelares, prevê o artigo 114.º, n.º 3, al. d), do CPTA, que no requerimento inicial, deve o requerente indicar a identidade e residência dos contrainteressados a quem a adoção da providência cautelar possa diretamente prejudicar.
Impondo o n.º 5 do mesmo artigo que, na falta da indicação de qualquer dos elementos enunciados no n.º 3, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias.
Por outro lado, na apreciação liminar prevista no artigo 116.º, n.º 2, al. a), deve ter o juiz em equação que constitui fundamento de rejeição liminar do requerimento, designadamente, a falta de indicação dos contrainteressados, caso esta omissão não seja suprida na sequência de notificação para o efeito.
É verdade, conforme se assinala na decisão recorrida, que no momento processual em que a mesma é proferida já se encontrava ultrapassada a fase liminar prevista naquele artigo 116.º do CPTA.
Contudo, sem que se deixe de ter presente a jurisprudência a que faz apelo a decisão recorrida, entendemos que aquela decisão não se pode manter.
É que a omissão do despacho de aperfeiçoamento, quando se justifica a sua emissão, implica um desfecho negativo para o requerente, que fica “impedido de suprir as deficiências ou irregularidades que poderiam ter sido detetadas aquando do despacho de admissão, assim vendo naufragar, em detrimento do princípio da tutela jurisdicional efetiva, a possibilidade de obter um desfecho favorável para o processo cautelar. A prolação do convite do tribunal ao suprimento constitui, por isso, uma formalidade essencial cuja inobservância pode acarretar, nos termos gerais do artigo 195.º do CPC, a nulidade dos atos processuais subsequentes” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, 2021, pág.987).
Conforme se assinala no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 10/02/2023 (proferido no proc. n.º 01670/22.4BEBRG, disponível, como os demais a citar, em dgsi.pt) “em situações como a dos presentes autos ou em relação àquelas a que alude o artigo 590.º, n.º 2 do CPC, afigura-se-nos, que a obrigação do juiz convidar as partes a suprir as deficiências dos seus articulados é um poder- dever, isto é, um poder vinculado que o juiz não pode deixar de cumprir sob pena de incorrer numa nulidade processual por a omissão por ele cometida ser suscetível de influir no exame e na decisão da causa.
Com relevo para esta questão, não podemos deixar de referir que após uma fase inicial em que se discutia se o convite ao aperfeiçoamento era um poder discricionário que assista ao juiz, ou um poder vinculado, atualmente é largamente maioritário o entendimento doutrinário e jurisprudencial em como se trata de um poder -dever, ou seja, um poder vinculado que o juiz tem de cumprir sob pena de incorrer numa nulidade processual- Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Sousa, Código de Processo Civil Anotado, Vol.I, 2.ª edição Almedina, pág. 706.
Nesta linha de entendimento, também se pronuncia Teixeira de Sousa, para quem a omissão de despacho de aperfeiçoamento em qualquer das suas variantes, com extração de efeitos diversos daqueles que ocorreriam se acaso fosse determinada a correção do vício detetado ou fosse dada à parte a possibilidade de suprir a falha processual, se converte, afinal, numa nulidade da própria decisão que venha a ser proferida. E acrescenta « a nulidade da omissão do despacho de aperfeiçoamento só se verifica se, na apreciação do pedido da parte, for dada relevância à deficiência do articulado, ou seja, se o pedido formulado pela parte for julgado improcedente precisamente com fundamento naquela deficiência»- cfr. https:blogippc.blogspot.com.”
Não se desconhece a decisão que se crê ser a mais recente do Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria, acórdão de 30/03/2023, proc. n.º 0449/22.8BELRA, mas temos por certa a posição assumida no voto de vencido aí lavrado, no sentido de estarmos perante formalidade essencial que pode acarretar a nulidade dos atos processuais subsequentes, uma vez que o convite ao aperfeiçoamento configura um poder/dever vinculativo, e tratar-se de uma nulidade acobertada na própria decisão objeto de impugnação, em que o recurso será a sede própria “para apurar o relevo de tal omissão e conhecer das suas consequências/reflexos, se for o caso, na anulação da decisão, de modo a facultar à parte interessada a possibilidade de superar a situação ocorrida.”
Temos, pois, por certo que no caso de omissão de indicação dos contrainteressados, tem o juiz de convidar a parte a aperfeiçoar a sua petição inicial, dando corpo ao princípio pro actione vertido no artigo 7.º do CPTA, que impõe se interpretem as normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões, para efetivação do direito de acesso à justiça (neste sentido, cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, op. cit., págs. 660 ss; os acórdãos deste TCAS de 08/05/2008, proc. n.º 01509/06, de 22/04/2010, proc. n.º 05901/10, e de 18/05/2017, proc. n.º 298/16.2BELLE, e do TCAN de 25/05/2012, proc. n.º 01505/09.3BEBRG, de 28/02/2014, proc. n.º 01788/09.9BEBRG, e de 23/01/2015, proc. n.º 442/13.1BEPNF).
Não o fez, como se viu, o Tribunal a quo.
Está em causa uma nulidade processual secundária, sujeita ao regime de arguição fixado nos artigos 197.º e 199.º do CPC, consubstanciada na omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreve, que se verifica quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa, nos termos previstos no artigo 195.º, n.º 1, do mesmo diploma legal.
A omissão do despacho de aperfeiçoamento da petição inicial quanto ao indicado lapso está na origem da absolvição da instância da entidade demandada, pelo que inequivocamente influiu na decisão da causa.
Verifica-se, pois, a aludida nulidade processual, conforme decorre do citado normativo.
Cumpre, assim, anular a decisão recorrida, que absolveu da instância o Município da Ribeira Brava, por falta de indicação de contrainteressados, e determinar seja proferido o despacho omitido, de convite à recorrente para, em prazo a fixar, aperfeiçoar o requerimento inicial, com a indicação dos contrainteressados.
III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, anular a sentença e determinar seja proferido o despacho omitido, de convite à requerente para, em prazo a fixar, aperfeiçoar o requerimento inicial, com a indicação dos contrainteressados.
Custas a cargo do recorrido.
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Joana Costa e Nora)
(Ricardo Ferreira Leite)
Lisboa, 3 de outubro de 2024
