038/16 - Supremo Tribunal Administrativo

O Tribunal Tributário de Lisboa é materialmente competente para conhecer da impugnação da declaração de prédio devoluto emitida pelo Município de Lisboa nos termos do DL n.º 159/2006, de 08.08.

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

Associação Cultural “A………..”, recorre do despacho liminar proferido pelo Tribunal Tributário de Lisboa, datado de 04.10.2015, que declarou o Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido, e da causa de pedir, formuladas pela recorrente.

Alegou, tendo concluído como se segue:

1- A decisão, através da qual o Tribunal a quo se considerou incompetente para apreciar a validade do despacho municipal impugnando, não pugna pela economia processual e muito menos pelo princípio basilar, existente no direito processual, de que deve existir uma prevalência do mérito sobre a forma.

11- A decisão do Tribunal a quo é passível de ofender o caso julgado, nos termos do disposto, nomeadamente, sob os art°s. 580°, 581°, 620º,nº1 e 625° do CPC, aplicáveis ex vi do disposto sob os art°s 1 ° do CPTA e 2° e) do CPPT.

III- A decisão do Tribunal a quo ofendeu o disposto sob o art.111º, nº 1 do CPC, aplicável, ex vi do disposto sob o art. 2° e) do CPPT, o que a tornou, por outro lado, passível de ofender o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

IV- O presente recurso deve ter como resultado uma decisão definitiva sobre a competência (ou incompetência) do Tribunal a quo, indicando, definitivamente, qual o Tribunal competente para a resolução da questão sub judice.

V- Tendo em conta o espírito e a letra da lei, entendemos que se deve concluir pela competência do Tribunal Tributário, ao abrigo do disposto sob o art. 49° do ETAF, uma vez que se trata de um acto administrativo que é, teleologicamente, orientando a fins fiscais.

VII- Deve a decisão recorrenda ser revogada e substituída por um acórdão que defina, de modo definitivo, o Tribunal materialmente competente para apreciar a validade do acto administrativo, objecto do pedido sub judice, por assim ser de Direito e de Justiça.

Contra-alegou a requerida, tendo também formulado para o efeito as seguintes conclusões:

I. A douta Decisão recorrida não enferma da alegada errónea interpretação e aplicação das normas contidas nos artigos 4º, 44º e 19º do ETAF, pelo contrário.

II. A competência, como bem decidido pelo Tribunal a quo, para conhecer do mérito da acção deduzida pela Recorrente é dos Tribunais Administrativos, e não dos Tribunais Tributários, porquanto a relação jurídica que lhe está subjacente é de natureza administrativa e não tributária.

III. A competência material do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para conhecer da pretensão impugnatória do acto que, ao abrigo do regime disciplinado no Decreto-Lei n.º 159/2006, de 8 de Agosto, declara parcialmente devoluto determinado prédio, foi recentemente decidida pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no Acórdão de 01/10/2015, proferido no âmbito do Processo n.º 12181/15.

IV. Neste aresto, assim, se sumariza: “São competentes os tribunais administrativos, não o sendo os tributários, para conhecer de pretensão impugnatória de acto que, ao abrigo do D.L. nº 159/2006, de 8 de Agosto, declara parcialmente devoluto determinado prédio”.

V. A Recorrente poderia ter recorrido da decisão do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, não o fez, optando por deduzir impugnação judicial junto do Tribunal Tributário de Lisboa.

VI. A opção processual da Recorrente não pode, como parece ser sua intenção em face do afirmado nos Pontos I. II, II das Conclusões do Recurso apresentadas e delimitativas do seu objeto, condicionar a atuação jurisdicional do Tribunal a quo.

VII. O Tribunal Tributário de Lisboa declarou-se, e bem, materialmente incompetente para conhecer do mérito da acção interposta, não violando a sua decisão os princípios da economia processual, caso julgado ou tutela jurisdicional efetiva.

VIII. No caso em apreço, estamos perante decisões relativas a uma questão de incompetência absoluta, proferidas no âmbito de processos distintos e por distintos Tribunais, embora, da mesma jurisdição.

IX. Não estamos perante um conflito negativo de competência, não competindo ao douto Tribunal ad quem dirimir o alegado conflito de competência negativa, como parece decorrer da pretensão da Recorrente, ínsita nas Conclusão IV e VII das suas Alegações de Recurso.

X. Competia ao Tribunal a quo no exercício da sua função jurisdicional apreciar, como fez, a sua competência material para conhecer do mérito da questão que lhe é submetida. E bem o fez!

XI. A sentença Recorrida, que se acompanha, não merece qualquer reparo e, consequentemente, não padece de qualquer vício, devendo manter-se na ordem jurídica.

Nestes termos e nos demais de Direito se conclui, invocando o douto suprimento de V. Exas., pela manutenção da douta Sentença recorrida, assim se fazendo a já costumada Justiça.

O Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

1. O presente recurso vem interposto da sentença de fls. 57 e seguintes do TT de Lisboa, que se julgou incompetente, em razão da matéria, para conhecer do litígio, e atribuiu essa competência ao tribunal administrativo de círculo de Lisboa.

Considera a Recorrente que a decisão recorrida ofende o caso julgado e o princípio da tutela jurisdicional efectiva, uma vez que desatendeu o facto de a ação ter sido anteriormente apresentada junto do tribunal administrativo de círculo e este tribunal se ter declarado incompetente em razão da matéria e ter atribuído essa competência ao tribunal tributário.

2. Resulta dos autos que a presente ação foi inicialmente proposta junto do tribunal administrativo de círculo de Lisboa, o qual se julgou incompetente em razão da matéria, por decisão de 30/04/2013, e atribuiu essa incompetência ao tribunal tributário de Lisboa, sentença essa que transitou em julgado.

Tendo no prazo de 30 dias a Autora proposto nova ação junto do TT de Lisboa, veio este tribunal declarar-se igualmente incompetente em razão da matéria.

Verifica-se, assim, que tanto o tribunal administrativo de círculo, como o tribunal tributário de Lisboa se declararam incompetentes em razão da matéria, atribuindo-se reciprocamente essa competência.

Atento que desta última decisão foi interposto o presente recurso não se verifica para já um conflito negativo de competência, pelo que há que apreciar se a decisão recorrida padece dos vícios que lhe são assacados pela Recorrente.

Desde logo não se verifica a violação do disposto no artigo 111º do CPC, uma vez que a decisão do tribunal tributário não transitou em julgado. E só neste caso é que há lugar à resolução do conflito negativo de competência.

Por outro lado também não ocorre ofensa do caso julgado, uma vez que ambos os tribunais declinaram a sua competência para apreciação do objeto da ação, embora atribuindo reciprocamente essa competência. Não se verificam, assim, os requisitos do caso julgado previstos nos artigos 589º e 581º do CPC, aplicáveis subsidiariamente ao processo tributário.

Pretendendo a Recorrente que seja dirimido o conflito negativo de competência, o mesmo só é possível após o trânsito em julgado da segunda decisão – nº3 do artigo 109º do CPC.

Afigura-se-nos, assim, que o recurso deve ser julgado improcedente.

A recorrente respondeu a este parecer pugnando pela procedência do recurso.

Cumpre decidir.

Nos termos do disposto no artigo 663º, n.º 6 do CPC, não tendo sido impugnada a matéria de facto pelas partes, nem havendo lugar à sua alteração, remete-se para os termos da decisão recorrida que decidiu esta matéria.

Há agora que conhecer do recurso que nos vem dirigido.

A recorrente no seu recurso coloca diversas questões, sendo que, apenas ganha relevância a do erro de julgamento uma vez que, como bem refere o Sr. Procurador-Geral Adjunto no seu parecer, as restantes questões atinentes à violação do caso julgado e existência de conflito negativo de competência não se verificam, precisamente porque a presente decisão ainda não transitou em julgado, cfr. artigo 109º, n.º 3, do CPC.

Vejamos então.

Importa decidir no presente recurso se o conhecimento da impugnação judicial do acto praticado pelo Município de Lisboa, ao abrigo do disposto no DL n.º 159/2006, de 08.08, cabe na competência dos Tribunais Administrativos de Círculo ou na competência dos Tribunais Tributários.

Com o Decreto-Lei n.º 159/2006, o legislador aprovou a definição do conceito fiscal de prédio devoluto, com vista à aplicação da taxa do imposto municipal sobre imóveis (IMI), ao abrigo do disposto no artigo 112.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro, que aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano, cfr. artigo 1º.

A edição deste diploma legal, tal como se surpreende do preâmbulo do mesmo, encontra a sua justificação (n) “A dinamização do mercado do arrendamento urbano e a reabilitação e a renovação urbanas almejadas no Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU), aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro, só podem ser alcançadas se resultarem de uma estratégia concertada de um conjunto de iniciativas legislativas, entre elas a que permite responsabilizar os proprietários que não asseguram qualquer função social ao seu património, permitindo a sua degradação, através da penalização em sede fiscal dos proprietários que mantêm os prédios devolutos.

Para tanto, o Governo foi autorizado pela Assembleia da República, nos termos da alínea b) do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 63.º da referida Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro, a proceder à definição de prédio ou fracção autónoma devoluta para efeitos de aplicação da taxa do imposto municipal sobre imóveis (IMI), ao abrigo do disposto no artigo 112.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), na redacção que lhe foi dada pela mesma Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro.

Assim, para efeitos do presente decreto-lei, considera-se devoluto o prédio urbano ou a fracção autónoma que durante um ano se encontre desocupada, sendo indícios de desocupação a inexistência de contratos em vigor com empresas de telecomunicações, de fornecimento de água, gás e electricidade e a inexistência de facturação relativa a consumos de água, gás, electricidade e telecomunicações.”.

Apesar desta ligação intima entre a determinação do que se deve considerar um prédio devoluto e a determinação da taxa de IMI -agravada nos termos do disposto no artigo 112º, n.º 3 do CIMI- a verdade é que todo o procedimento se desenrola no seio dos Municípios (“Do ponto de vista procedimental, os municípios procedem à identificação dos prédios urbanos ou fracções autónomas que se encontrem devolutos e notificam o sujeito passivo do imposto municipal sobre imóveis, para o domicílio fiscal, do projecto de declaração de prédio devoluto, para este exercer o direito de audição prévia e da decisão, nos termos e prazos previstos no Código do Procedimento Administrativo. A decisão de declaração de prédio ou fracção autónoma devoluta é sempre susceptível de impugnação judicial, nos termos gerais previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”), cfr. artigo 4º, cabendo-lhes a eles levar a efeito as diligências necessárias para determinação da qualificação de determinado prédio como devoluto e cabendo-lhes igualmente a prolação da decisão em que se qualifique o prédio como devoluto.

Ou seja, incumbe aos Municípios a verificação e “certificação” dos pressupostos de facto que conduzirão à aplicação da taxa agravada nos termos do dito artigo 112º, n.º 3 do CIMI.

Mas o facto de tal “actividade” incumbir aos Municípios, sendo do acto definidor deles que cabe impugnação judicial imediata nos termos do disposto no CPTA, cfr. artigo 4º, n.º 4, não retira a natureza de questão fiscal quando se pretende discutir se determinado prédio deve ou não ser considerado devoluto para efeitos do disposto no DL em análise e do artigo 112º, n.º 3 do CIMI.

A “questão fiscal” engloba não só os actos tributários em sentido estrito, praticados pelas entidades fiscais, mas ainda, e também, os actos praticados por entidades exteriores à Autoridade Tributária, mas que definem, condicionam e complementam a própria actividade fiscal em sentido estrito, cfr. artigo 49º do ETAF.

E engloba não só a apreciação dos factos dos quais emerge a relação jurídica tributária, mas igualmente a apreciação dos preceitos e princípios legais que contenham a previsão legal que permita à AT actuar.

Tem sido esta a interpretação deste Supremo Tribunal, que ao longo do tempo se tem actualizado de modo a abranger as novas realidades. Efectivamente deixou-se escrito no acórdão datado de 21/03/2012, proferido no recurso n.º 0189/11: “Na vigência do anterior ETAF (84) entendia-se ser questão fiscal a que envolvendo problemas de interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, se situa no campo da actividade tributária do Estado (Ac. do STA de 31/1/1989-proc. nº26331). Igualmente se decidiu ser "questão fiscal" toda a que emerge de uma resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária, com o objectivo da obtenção de receitas destinadas a satisfação de encargos públicos do ente respectivo (Ac. do STA de 9/10/1990-Proc. nº26017). Para efeitos de delimitação da competência entre os tribunais administrativos e os tribunais fiscais decidiu o STA que será "questão fiscal" a que exija a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal, substantivo ou adjectivo, para resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública (Ac. do STA de 8/9/1993-32624). "Questões fiscais" são todas as que emergem de resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista a obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos, do Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com eles estejam objectivamente conexas ou teleologicamente subordinadas, assim decidiu mais uma vez o STA por acórdão de 29/3/2001-47165 (no mesmo sentido: Acs. do STA de 18/3/1997-Proc. nº34327, de 12/11/1998-Proc. nº37738, de 9/12/1986-Proc. nº23773, de 31/1/1989-Proc. nº26331, de 14/2/2001-Proc. nº46419 e de 7/8/1996-Proc. nº40641).

Já na vigência do actual ETAF (2004), cuja redacção sobre esta matéria em nada diverge, decidiu este Supremo Tribunal que por “questão fiscal” deverá entender-se a que de forma, imediata ou mediata, faça apelo à interpretação e aplicação da norma de direito fiscal, ou seja, da norma que se relaciona com impostos ou figuras análogas (Ac. de 11/2/2004-Proc. nº01927/03). Ver, ainda, i. a., Acs. do Tribunal Plenário de 2/4/2009-Proc. nº0987/08 e de 27/5/2009-Proc. nº0119/2008”.

Não há dúvida, assim, que a questão que a recorrente pretende ver apreciada no presente processo se reconduz a questão fiscal uma vez que o acto praticado pelos Municípios ao abrigo das competências que lhes são conferidas pelo DL n.º 159/2006, tem em vista exclusivamente, e em última instância, a fixação do concreto a valor a pagar respeitante a IMI. Dito de outro modo, a declaração de prédio devoluto prevista naquele DL tem em vista a conformação da concreta definição do quantum a pagar, a título de IMI, pelo contribuinte proprietário do prédio devoluto -em situação semelhante já este Supremo Tribunal concluiu pela competência dos Tribunais Tributários para apreciação da questão suscitada pelo contribuinte, cfr. acórdão datado de 10.09.2014, recurso n.º 01960/13.

Assim, não se pode afirmar que não se trata aqui de questão fiscal, apesar de o acto administrativo em crise se tratar de acto praticado por entidade diferente da Administração Tributária.

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência:

-conceder provimento ao recurso e revogar o despacho recorrido;

-julgar o Tribunal Tributário de Lisboa competente em razão da matéria para o conhecimento do pedido formulado pela recorrente;

-ordenar a baixa dos autos ao TT de Lisboa, para que aí prossigam a sua ulterior tramitação, se não existir qualquer outra questão que obste a esse prosseguimento.

Custas pela recorrida, fixando a t.j. em 1 Uc.

D. n.

Lisboa, 9 de Março de 2016. – Aragão Seia (relator) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rolhes.