985/19.3BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O processo cautelar existe em função do processo em que se discute o fundo da causa, para assegurar a utilidade da sentença a proferir no âmbito desse processo, que, por isso, é qualificado como processo principal.

II- Quando o fumus boni iuris se alicerça em vícios que apenas podem conduzir à anulabilidade do ato impugnado, a ação principal tem de ser intentada no prazo de três meses após o seu conhecimento (art 58º, nº 1, al b) do CPTA).

III- A falta de apresentação da ação principal no prazo legal importa a caducidade do direito de ação (de conhecimento oficioso - art 333° do Código Civil), obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa e fundamenta a extinção do processo cautelar, por inutilidade superveniente da lide, por falta de utilidade da providência (art 123º, nº 1, al a) do CPTA).

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

Relatório

P. ...... recorre da sentença proferida pelo TAC de Lisboa, a 4.10.2019, que, nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia por si deduzidos contra a G...... -........., EMSA, julgou extinto o presente processo por inutilidade superveniente da lide.

Nas alegações de recurso que apresentou o recorrente concluiu:

A) «O presente recurso tem como objeto o excesso de pronuncia e falta de pronuncia que levou à decisão de recusa de provimento da providência cautelar interposta e, consequentemente, à recusa das providências peticionadas pelo autor.

B) Invoca o Tribunal a quo a caducidade da ação principal por força do disposto no art 58º, nº 1, al b) do CPTA.

C) Não pode o tribunal a quo partir de tal princípio sem interpretar o art 58º na sua totalidade, incluindo o disposto nas als do nº 3 do referido artigo que permite que, verificadas as circunstâncias aí descritas, o prazo possa estender-se por mais três meses ou aquele prazo de três meses possa, efetivamente, ser de um ano.

D) Tais razões não foram nem teriam de ser invocadas na providência cautelar, mas outrossim na ação principal a intentar e aí conhecidos e discutidos.

E) Não cabe ao tribunal a quo proceder à análise de todos os vícios invocados e muito menos dos não invocados e/ ou de conhecimento oficioso atinentes à ação principal, ainda que com vista a avaliar a sua probabilidade.

F) Tal apreciação constituiria uma antecipação de juízos sobre o objeto da ação a intentar, assim se invadindo uma área que há-de ser tratada no processo principal.

G) A questão prévia de caducidade só poderia ser conhecida pelo tribunal a quo caso a mesma fosse prévia à data da entrada da providência cautelar já que ocorrendo à posteriori e sobretudo não sendo o prazo de três meses taxativo, tal deverá ser apreciada em sede de ação principal.

H) O tribunal a quo ao pronunciar-se e decidir pela caducidade da ação principal como fundamento da improcedência da providência cautelar, pronunciou-se para lá da sua competência.

I) A sentença padece de nulidade por excesso de pronúncia, nos termos do disposto na parte final da al d) in fine do art 615º do CPC, aplicável ex vi do disposto no art 1º do CPTA.

J) Cumpria ao tribunal a quo apreciar e decidir se estão verificados os pressupostos gerais para decretamento da providência cautelar peticionada, a provável procedência da ação no que à impugnação do ato administrativo concerne, o periculum in mora e, caso estes não estivessem reunidos indeferir.

K) O tribunal a quo não se pronunciou sobre essa matéria já que considerou improcedente por não provada alegando caducidade do direito de ação.

L) O tribunal a quo entrou na apreciação do prazo de admissão da ação principal de anulabilidade de ato administrativo, como se só houvesse o prazo de três meses, constituindo essa apreciação uma antecipação de juízos sobre objeto da ação a intentar, assim se invadindo uma área que há-de ser tratada no processo principal.

M) O tribunal a quo eximiu-se de se pronunciar sobre o mérito da providência cautelar o que, por força do disposto na al d) ab initio do art 615º do CPC, aplicável ex vi do art 1º do CPTA constitui nulidade da sentença por omissão de pronúncia».

Termos em que pretende seja a sentença recorrida considerada nula, por excesso e/ ou omissão de pronúncia, e seja substituída por outra.

O recorrido contra-alegou o recurso concluindo:

1. «Interpôs o Requerente recurso de Apelação da Douta Decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa que decidiu julgar extinto o processo cautelar por inutilidade superveniente da lide, uma vez que “não tendo a ação principal sido instaurada no prazo legal, verifica-se a caducidade do direito de ação quanto à pretendida impugnação do ato suspendendo”.

2. Não se conformando o Requerente com tal decisão vem o mesmo interpor recurso alegando em suma que, por um lado existe um excesso de pronúncia na Douta Sentença recorrida, uma vez que, o Tribunal a quo partiu “do princípio de que, na ação principal se peticionaria a anulabilidade do ato administrativo” e por outro lado, existe omissão de pronúncia na Douta Sentença recorrida, uma vez que, “o Tribunal a quo eximiu-se de se pronunciar sobre o mérito da providência cautelar”.

3. Salvo o devido respeito e, salvo melhor opinião entende-se que não assiste qualquer razão ao Requerente, conforme infra se procurará demonstrar.

4. Quanto ao alegado excesso de pronúncia

4. 1 Alega o Requerente que a Douta Sentença recorrida “ao pronunciar-se e decidir pela caducidade da ação principal como fundamento da improcedência da providência cautelar, pronunciou-se para lá da sua competência” até porque não foram “invocados na providência cautelar quaisquer factos que pudessem e/ou possam permitir intentar a ação principal, em caso de anulabilidade” e “nem teriam de ser invocados na providência cautelar mas outrossim na ação principal a intentar e aí conhecidos e discutidos”.

4. 2 Salvo o devido respeito, não assiste qualquer razão ao Requerente.

4. 3 Desde logo, porque ao contrário do por si alegado nas sua alegações de Recurso, no art. 18º do seu Requerimento Inicial de instauração de providência cautelar o mesmo afirma que “ Estamos perante factos que, a verificar-se, geram violação dos requisitos de validade dos atos administrativos quanto à forma, cumprimento das formalidades essenciais que gera a invalidade do ato administrativo, por ilegalidade formal, preterição de formalidades legais que nos termos do disposto no artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo, gera a anulabilidade do mesmo, porquanto aí se refere que, são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, como foi o caso dos presentes autos em que houve violação das normas contidas nos artigos 121º, 122º, 151º, 152º todos do Código de Procedimento Administrativo”, ou seja, o Requerente invoca os vícios que assaca ao ato administrativo e afirma que tipo de invalidade os mesmos geram.

4. 4 Ora essa invalidade é a anulabilidade, como o próprio Requerente afirma. Sendo a anulabilidade, o prazo para instauração da ação administrativa é de 3 meses conforme determina o artigo 58º, nº 1 alínea b) do CPTA.

4. 5 Acresce que, não se compreende a alegação de que esses vícios não tinham que ser alegados no âmbito do presente processo cautelar, mas única e exclusivamente na ação principal, uma vez que, o artigo 114º, nº 3 alínea e) determina que no requerimento cautelar, o Requerente tem que indicar de que processo depende ou irá depender a providência cautelar, sob pena de rejeição liminar do requerimento como determina o nº 2 alínea a) do artigo 116º, do CPTA.

4. 6 O que é totalmente compreensível atendendo a que as providências cautelares têm características próprias, como sejam, a instrumentalidade (dependência de uma ação principal, provisoriedade (não está em causa a decisão definitiva do litigio) e a sumaridade (cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente).

4. 7 Nos presentes autos, o Requerente pretende uma providência cautelar conservatória, pois que pretende, ainda que provisoriamente que a situação jurídica e de facto anterior à prática dos atos cuja eficácia pretende ver suspensa se mantenha, pelo menos, até à decisão final a proferir na ação principal. A função das providências cautelares é garantir uma tutela cautelar adequada aos direitos e interesses ameaçados pelo perigo do retardamento. Visam antecipar, provisoriamente, os efeitos de uma possível sentença favorável.

4. 8 Ora a providência cautelar está ligada à ação principal, podendo dizer-se de uma forma umbilical, ou seja, depende desta para que possa subsistir e prosseguir os seus trâmites. Dai resulta que inexistindo ação principal ou não estando reunidos os pressupostos de que depende a ação principal, a providência cautelar não poderá prosseguir.

4. 9 Decorre, assim, da aludida característica da instrumentalidade da providência cautelar, a previsão legal de situações que determina a extinção do processo cautelar quando os autos cautelares tenham sido instaurados como preliminar da ação principal, o decurso do prazo sem que esta última tenha sido intentada.

4. 10 Se o processo cautelar visa assegurar a utilidade da decisão a proferir na ação principal, se intempestividade da ação principal impede a emissão de uma decisão de mérito sobre a causa, não será necessário assegurar o efeito útil dessa decisão de mérito através da tutela cautelar, pelo que esta última terá que se extinguir.

4. 11 Não existe, assim, qualquer vício de excesso de pronúncia por parte da Douta Sentença recorrida.

5. Quanto à alegada omissão de pronúncia

5. 1 Alega o Requerente que existe omissão de pronúncia na Douta Sentença recorrida, uma vez que, “o Tribunal a quo eximiu-se de se pronunciar sobre o mérito da providência cautelar”.

5. 2 Por tudo o supra alegado extra questão fica prejudicada, não assistindo nenhuma razão ao Requerente.

6. A Douta sentença recorrida não sofre de nenhum dos vícios que lhe são apontados pelo Requerente nem de um nenhum outro».

O Exmo. Procurador Geral Adjunto, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

Objeto do recurso

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas) – cfr artigos 635º e 639 do CPC, «ex vi» do artigo 1º do CPTA.

Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, as questões a decidir consistem em saber se o Tribunal a quo incorreu em nulidade por excesso de pronúncia – ao pronunciar-se sobre a verificação da caducidade do prazo para intentar a ação principal – e por omissão de pronúncia – ao abster-se de analisar os fundamentos da providência requerida.

Fundamentação

De facto

O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos:

1. «Em 31.05.2019 o Requerente, reagindo contra a decisão da Vogal do Conselho de Administração da G…………. - ……………………, E.M., S.A., de 22.05.2019, que determinou a sua desocupação do fogo municipal, sito na Rua V….., nº…-3ºB, Bairro A….., afixada no dia seguinte na porta por estar ausente, intentou neste Tribunal o presente processo cautelar.

Cfr. fls.2 dos autos (em suporte físico), requerimento inicial e Doc.1 ali anexo.

2. O presente processo cautelar foi instaurado “ao abrigo do disposto no art.112º e seguintes do CPTA, previamente à instauração do processo principal de impugnação de ato administrativo conforme alínea a) do nº1 do artigo 114º do CPTA a intentar nos termos do disposto no art.37º e seguintes do CPTA)”.

Cfr. requerimento inicial.

3. Até à data não foi intentada a ação principal de que o presente processo cautelar depende.

Cfr. requerimento de 24.09.2019».

O Direito.

Da nulidade da sentença, por excesso de pronúncia e por omissão de pronúncia – art 615º, nº 1, al d) do CPC.

O recorrente aponta duas nulidades à sentença sob recurso.

Por um lado, entende que o tribunal de 1ª instância, ao pronunciar-se e decidir pela caducidade da ação principal, como fundamento da improcedência da providência cautelar, pronunciou-se para lá da sua competência.

Por outro lado, afirma que cumpria ao tribunal apreciar e decidir se estão verificados os pressupostos gerais para decretamento da providência cautelar peticionada, a provável procedência da ação no que à impugnação do ato administrativo concerne, o periculum in mora e, caso estes não estivessem reunidos indeferir.

Nos termos do art 615º, nº 1 do CPC ex vi art 1º do CPTA a decisão judicial é nula quando: d) – o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.

A nulidade decisória por omissão de pronúncia e por excesso de pronúncia está diretamente relacionada com o disposto no art 608, nº 2 do CPC, de acordo com o qual o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e deve conhecer apenas das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.

Ou seja, apenas as questões essenciais, questões que decidem do mérito do pleito ou, convenhamos, de um problema de natureza processual relativo à validade dos pressupostos da instância, é que constituem os temas de que o julgador tem de conhecer, quando colocados pelas partes, sob pena de a sentença incorrer em nulidade por falta e/ ou por excesso de pronúncia. Obviamente sempre salvaguardadas as situações onde seja admissível o conhecimento oficioso do tribunal.

A sentença recorrida não padece de nenhuma destas nulidades.

Isto porque o prazo fixado para a instauração de ação administrativa de impugnação de ato administrativo, porque aparece como extintivo do direito potestativo de pedir judicialmente o reconhecimento de um certo direito, é um prazo de caducidade.

E a caducidade do direito de ação é de conhecimento oficioso, porque estabelecida em matéria (prazos para o exercício do direito de sindicar judicialmente a legalidade do ato administrativo) que se encontra excluída da disponibilidade das partes (art 333° do Código Civil) e obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa.

A caducidade do direito de ação é, pois, um pressuposto processual negativo, em rigor, uma exceção perentória que, nos termos do art 89º, nº 3 do CPTA, consistindo na ocorrência de factos que impedem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor, o não conhecimento de mérito pela existência de obstáculos que o impeçam, na disponibilidade do recorrente, a quem é devida a intempestividade da ação, importando a absolvição oficiosa do pedido. Mesmo que se considere a caducidade do direito de ação como exceção dilatória, como a qualifica o art 89º, nº 1, nº 2 e nº 4, al k) do CPTA, tal implica que o tribunal não conheça do mérito da causa e absolva o réu da instância.

Mas mais, o requerente e recorrente esquece que o principal traço característico da tutela cautelar é a sua instrumentalidade, ela existe em função do processo em que se discute o fundo da causa, em ordem a assegurar a utilidade da sentença a proferir no âmbito desse processo, que, por isso, é qualificado como processo principal (cfr Mário Aroso de Almeida e Carlos F. Cadilha, em Comentário ao CPTA, 2017, 4ª edição, pág. 914).

As providências cautelares existem para assegurar a utilidade das sentenças a proferir nos processos judiciais, de que são preliminares ou incidente (arts 112º, nº 1 e 113º, nº 1 do CPTA).

A razão de ser do processo cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a adoção de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal (fumus boni iuris).

Deste modo o requerente cautelar para sustentar o requisito do fumus boni iuris (ou da aparência do bom direito), no caso de litígio que envolva a apreciação da legalidade de ato administrativo, tem de alegar quais os fundamentos de invalidade do ato suspendendo no requerimento inicial da providência. Que são, afinal, os que integram a causa de pedir e permitem ao tribunal aferir da verificação, ainda que perfunctória, da sua legalidade.

E, sem dúvida, o ora recorrente, no art 18º do seu requerimento inicial de instauração de providência cautelar cumpriu o desiderato que o art 120º, nº 1, parte final do CPTA lhe impõem para ver adotada a providência que requer. Disse então: Estamos perante factos que, a verificar-se, geram violação dos requisitos de validade dos atos administrativos quanto à forma, cumprimento das formalidades essenciais que gera a invalidade do ato administrativo, por ilegalidade formal, preterição de formalidades legais que nos termos do disposto no artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo, gera a anulabilidade do mesmo, porquanto aí se refere que, são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, como foi o caso dos presentes autos em que houve violação das normas contidas nos artigos 121º, 122º, 151º, 152º todos do Código de Procedimento Administrativo (negrito nosso). Ou seja, como alega o recorrido, o requerente, nesta passagem do seu articulado inicial, invoca os vícios que assaca ao ato administrativo e afirma que tipo de invalidade os mesmos geram.

Assim, por causa da instrumentalidade das providências cautelares em relação ao processo principal, se o requerente não fizer uso no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou, o processo cautelar extingue-se (cfr art 123º, nº 1, al a) do CPTA na redação dada pelo DL nº 214-G/2015, de 2.10).

Dito de outro modo, se o processo cautelar tiver sido intentado como preliminar da ação principal, e esta não for instaurada no prazo legal, a providência decretada caduca ou, quando ainda não tenha sido adotada, extingue-se o correspondente processo cautelar.

Com efeito, sendo invocados pelo requerente de uma providência cautelar vícios que apenas conduzem à anulabilidade do ato impugnado, como é o caso, a ação principal tem de ser intentada no prazo de três meses após o seu conhecimento (cfr artigo 58º, nº 1, al b) do CPTA), sob pena de, não o fazendo, se extinguir o processo cautelar antes instaurado ou caducar a providência cautelar decretada.

É certo que o recorrente vem defender que o tribunal cingiu-se ao prazo previsto no art 58º, nº 1, al b) do CPTA, sem cuidar do disposto no nº 3 do mesmo preceito legal.

O art 58º, nº 3 do CPTA permite que, verificado justo impedimento (al a), ou quando a Administração tenha induzido em erro o interessado (al b), ou quando haja dificuldades que se prendem com a interpretação do regime legal aplicável ao caso (al c), aquele prazo, de três meses, possa estender-se por mais três ou até ser de um ano.

Mas para isso é necessário que o requerente alegue e demonstre, na petição inicial, qualquer das circunstâncias tratadas no nº 3 do art 58º, que permitem a flexibilização do prazo de três meses previsto no art 58º, nº 1, al b).

Ora, no caso dos autos, o requerimento inicial do recorrente é omisso nesta matéria de alegação de factos suscetíveis de subsunção na previsão de qualquer das alíneas do nº 3 do art 58º do CPTA. E percebe-se o porquê, a providência cautelar entrou em juízo a 31.5.2019 e o prazo para impugnação do anulável começou a contar a 24.5.2019.

No entanto, notificado o requerente para informar o tribunal se e quando instaurou a ação principal, em requerimento de 24.9.2019, o mesmo respondeu que por lapso não deu entrada à ação principal.

Portanto, o motivo alegado pelo recorrente para, até 24.9.2019, não ter instaurado a ação principal - por lapso – não configura qualquer justo impedimento, conduta da Administração que tenha induzido em erro ou a ambiguidade do quadro normativo.

Assim sendo, a decisão do Vogal do Conselho de Administração da G........, de 22.5.2019, que determinou ao requerente e recorrente a desocupação do fogo municipal, sito na Rua V......., nº ..., 3º B, Bairro A......., tendo sido comunicada a 23.5.2019, devia ter sido impugnada em juízo até 24.8.2019 (cfr arts 58º, nº 1, al b), nº 2 e 59º, nº 2 do CPTA e art 279º, al c) do Código Civil).

Consequentemente, em 24.9.2019 e em 4.10.2019, já havia caducado o direito de ação do requerente e recorrente para reagir contra o mencionado ato, com fundamento nas ilegalidades invocadas no requerimento inicial da providência cautelar, que se reconduzem ao desvalor da anulabilidade.

Nenhuma dessas ilegalidades – violação dos arts 121º, 122º, 151º, 152º do CPA – é suscetível de gerar a nulidade do ato administrativo suspendendo, apenas se reconduzem à inobservância de formalidades legais e falta de fundamentação, ilegalidades que não envolvem a violação de qualquer comando constitucional em termos da ofensa do seu conteúdo essencial ou seu núcleo duro, pelo que importam mera anulabilidade.

A alegada falta de audiência prévia e de fundamentação, vêm desde há muito referidas pela jurisprudência como podendo gerar a anulação do ato e não a declaração da sua nulidade.

Pelo exposto, não tendo o recorrente feito uso no prazo legal do meio contencioso adequado à tutela do seu direito e sendo a caducidade do direito de ação de conhecimento oficioso, o presente processo cautelar, por ser instrumental da ação principal, havia de ser extinto, sem o juiz a quo entrar na apreciação do mérito do pedido cautelar, tal como se determinou na decisão recorrida – cfr artº 123º, nº 1, al a) do CPTA.

A previsão do art 123º, nº 1, al a) do CPTA determina a caducidade da providência cautelar se a providência requerida já tiver sido decretada, pois, caso esta ainda não tenha sido decretada, como é o caso, a verificação da situação prevista na al a) antes conduz à extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide (cfr ac do TCA Sul, de 14.5.2015, processo nº 12.073/15 e outros ali citados e ainda, do mesmo tribunal, ac de 4.7.2019, processo nº 2412/17).

Em face do assim decidido pela 1ª instância, que não acarreta excesso e/ ou omissão de pronúncia, há, portanto, que confirmar a decisão recorrida e julgar improcedente o presente recurso.

Decisão

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.

Registe e notifique.

Lisboa, 2020-1-16,

(Alda Nunes)

(Lina Costa)

(Carlos Araújo).