0710/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17/8, a Estradas de Portugal, S.A., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, sendo que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no nº 2 do art. 2º da mesma referida Lei.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO EP – Estradas de Portugal, S.A., recorre, por oposição de julgados, da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A........, Lda., com os demais sinais dos autos, contra a liquidação de taxa de publicidade, no montante de Euros 454,32, relativa a um painel publicitário visível da EN nº 13, Km 40,500, lado direito, na freguesia de Fão, Esposende. Termina as alegações formulando as conclusões seguintes: A decisão recorrida decidiu que a EP não tem competência para liquidar a taxa impugnada pelo que se encontra a mesma ferida de vício de incompetência absoluta. O legislador, apesar de discordar da afixação da publicidade à margem das estradas nacionais por razões estéticas e de salvaguarda da segurança rodoviária, admitiu-a (tolerou-a) desde que permitida (licenciada) por entidade competente (a Recorrente no presente caso) e depois de paga a respetiva taxa (proibição relativa). Assim, resulta da legislação atualmente em vigor que: Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4° do Decreto-Lei n° 105/98 ); Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr. alínea b), do artigo 3° do Decreto-Lei n° 13/71). Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de publicidade em PAC implantado em terreno particular, localizado à margem de estrada nacional, decorre da conjugação das disposições do Decreto-Lei n° 13/71 e da Lei n° 97/88 , isto é: O Decreto-Lei n° 13/71 no seu artigo 10°, n° 1, al. a) estabelece que depende de aprovação ou licença da EP a implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada; O artigo 15°, n° 1, al. j) do mesmo diploma legal determina que para cada autorização ou licença emitida pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade é devida uma taxa de € 56,79, por cada metro quadrado ou fração dos mesmos. A Lei n° 97/88 no artigo 1°, n° 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes; No n° 2, daquele artigo 1°, é dito que " sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais... "; A Lei n° 97/88 (tal como o anterior Decreto-Lei n° 637/76 ) não revogou o Decreto-Lei n° 13/71 quanto ao poder concedido à JAE, hoje EP, para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada e cobrar a respetiva taxa (cfr. artigos 1°, 2°, 3°, 10° e 15°, todos do Decreto-Lei n° 13/71). E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura. Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n° 2, do artigo 1° da Lei n° 97/88 , enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr. n° 1, do artigo 12° do Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de Janeiro). É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos, pelo que não se podem confundir. Por isso, a intenção do legislador ao publicar o Decreto-Lei n° 637/76 e depois a Lei n° 97/88 , foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de janeiro. As normas do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de janeiro relativas à afixação de publicidade nos prédios confinantes com as estradas nacionais estão em vigor, pelo que, nos termos da al. b) do n° 1 do artigo 10° desse diploma legal, a EP é órgão competente para licenciar publicidade numa faixa de 100 m para além da zona de servidão non aedificandi das estradas sob sua jurisdição e liquidar a taxa prevista na al. j) do n° 1 do seu artigo 15°, não havendo assim duplicação de coleta. Sem prescindir, admitindo somente por dever de patrocínio, que a técnica legislativa utilizada aquando da elaboração do Decreto-Lei n° 637/76 e posterior Lei n° 97/88 não tenha sido a melhor e que o legislador distraído não tenha procedido à revogação expressa das normas que supostamente pretendia ver revogadas desde 1976 ou pelo menos desde 1988, designadamente os artigos 8°, n° 1, al. f), 10°, n° 1, al. b) e 15°, n° 1, al. j) do Decreto-Lei n° 13/71, conforme defende a mais recente jurisprudência do STA, devemos forçosamente questionar porque não procedeu a essa revogação expressa posteriormente. Pois, várias foram as oportunidades para o efeito, designadamente em 1998, com a publicação do Decreto-Lei n° 105/98 , de 24 de abril, em 2006, com a publicação da Lei n° 30/2006 , de 11 de julho, em 2008 com a publicação do Decreto-Lei n° 83/2008 , de 20 de maio e especialmente em 2011, com a publicação do Decreto-Lei n° 48/2011 , de 1 de abril, sanando assim definitivamente a questão. Aliás, tendo-se debruçado em 2006, com a publicação da Lei n° 30/2006 , que procede à conversão em contraordenações das contravenções e transgressões em vigor, sobre a questão da afixação de publicidade ao revogar expressamente o Decreto-Lei n° 637/76 , estranhamos que não tenha também revogado expressamente as normas do Decreto-Lei n° 13/71, alegadamente revogadas tacitamente. Estranhamos também, se a intenção de revogar essas normas era efetivamente inequívoca, o que apenas se admite por mera hipótese académica, que o seu silêncio se tenha mantido em 2011, sendo que, desde pelo menos 2004, as regras de logística para a elaboração de atos normativos do Governo que constam do Anexo ao Regimento do Conselho de Ministros do XVI Governo Constitucional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 126-A/2004, impõem que as revogações sejam expressas e discriminem as disposições revogadas (cfr. art. 8°, n° 1 do Anexo relativo às Regras de Logística). Ora, tendo as regras de logística sido aprovadas para facilitar a compreensão dos textos normativos qualquer que seja o universo dos seus destinatários e favorecer a certeza e segurança jurídicas, não é de todo plausível que a distração do legislador tenha sido tal que o conduziu a fazer tábua rasa dos mais elementares princípios que ele próprio estabeleceu, quando esses princípios são de fácil aplicação e sem qualquer tipo de custos para o erário público. Na medida em que o artigo 9°, n° 3 do C.C. prevê que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não podemos deixar de concluir que ao não proceder, apesar das várias oportunidades para o efeito, à revogação expressa das normas do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de janeiro, relativas à afixação de publicidade, apesar de a isso estar obrigado, este nunca pretendeu revogá-las mantendo-se as mesmas em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. Mais, o abuso de linguagem ou a utilização menos rigorosa de conceitos - por vezes é feita referência a "autorização" em vez de "licença" - não faz desaparecer do ordenamento jurídico a a. b) do n° 1 do artigo 10° do Decreto-Lei n° 13/71, que, como sobejamente demonstrado, se encontra em vigor e aplica-se ao PAC dos autos, uma vez que o seu âmbito de aplicação é a totalidade das estradas sob jurisdição da Recorrente. Acresce que, o facto do Decreto-Lei n° 25/2004 , de 24 de janeiro ter atualizado expressamente as taxas a pagar pelas autorizações e licenças concedidas pela EP (incluindo as relativas à publicidade), traduz a inequívoca intenção do legislador em manter a mencionada habilitação legal concedida pelo Decreto-Lei n° 13/71. Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou, designadamente, o constante nos artigos 1°, 3°, 10°, n° 1, al. b) e 15°, n° 1, al. j) todos do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de janeiro, bem como os artigos 1° e 2° da Lei n° 97/88 , de 19 de agosto, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal. Termina pedindo que a sentença recorrida seja revogada e substituída por outra que declare a recorrente com competência para a prática do ato, sendo este por isso válido. 1.3. Contra-alegou a recorrida, pugnando pela confirmação do julgado e terminando as contra-alegações com a formulação das Conclusões seguintes: 1ª - O licenciamento da "afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial", na "zona da estrada" e na "zona de protecção à estrada , constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito", é da competência das câmaras municipais [ arts. 1° /1 e 2° /2 da Lei n° 97/88 , art. 1° - a) e b) do Decreto-Lei nº 13/71 e art. 3°, 6° e 10° da Lei n° 53-E/2006 ]. 2ª - Compete, pois, no caso vertente, à Câmara Municipal do município em cujo território se situa o posto de abastecimento da recorrida o licenciamento da " afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial ", na " zona da estrada " e na " zona de protecção à estrada ", e a liquidação e cobrança do respectivo tributo, nos termos conjugados dos arts. 3°, 6° e 10° da Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro [Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais ]. 3ª - O acto de liquidação enferma de incompetência (em razão da matéria) [ arts. 3°, 6° e 10° da Lei n° 53-E/2006 ], sendo, por actuação conjugada das disposições dos arts. 133° /1 e 2 - b) e 2° /1 e 2 - c) do Código do Procedimento Administrativo , nulo . Termina pedindo a confirmação do julgado recorrido. 1.4. O MP emite Parecer nos termos seguintes: «Recorre a EP - Estradas de Portugal, S.A. da sentença do TAF de Braga de 28.02.2014 que julgou procedente a impugnação deduzida por " A............., LDA". Por se tratar de uma situação similar dou por reproduzido e em parte transcrevo, para os efeitos devidos, o parecer que emiti no processo n° 614/14 e que é do seguinte teor: «Como decorre da lei, são as conclusões da alegação que definem o objecto e delimitam o âmbito do recurso, ou seja, o espaço de intervenção do tribunal ad quem, salvo quando se trate de matérias de conhecimento oficioso que possam ser decididas com base nos elementos que constem dos autos e que não se mostrem cobertas pelo caso julgado - cfr. os arts. 635° e 639° , ambos do CPC (correspondentes aos arts. 684° e 685°-B do CPC revogado), ex vi do art. 2° do CPPT . As questões suscitadas no Recurso prendem-se com a competência da EP - Estradas de Portugal, S.A. para, no quadro da Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto, liquidar taxas de publicidade. Para julgar procedente a impugnação louvou-se a sentença recorrida na doutrina do douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 26.06.2013, proferido no Rec. n° 0232/13. Essa doutrina, porém, não tem merecido inteiro acolhimento na jurisprudência deste Supremo Tribunal. Assim, no douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 25.06.2009 - Rec. n° 0243/09 entendeu-se, por exemplo, ser " excessiva e errónea a conclusão (...) de que «(c)om a entrada em vigor da Lei 97/88 , de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para "licenciar", "autorizar", ou "aprovar" a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a EP, Estradas de Portugal, E.P.E. (outrora Junta Autónoma das Estradas". Considerou-se, concretamente, que o "IEP - Instituto das Estradas de Portugal ((1) Entidade que foi transformada pelo DL n° 239/2004 , de 21 de Dez., na entidade pública empresarial designada por EP - Estradas de Portugal, E.P.E., à qual sucedeu a EP - Estradas de Portugal, S.A., sociedade anónima de capitais públicos, criada pelo DL n° 374/2007 , de 7 de Nov.) tem competência atribuída por lei, (...), para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade ». No mesmo sentido se pronunciaram os Acórdãos de 25-06-2009 - Rec. n° 0244/09 e de 08.06.2011 - Rec. 0140/11. Não obstante a questão não seja inteiramente líquida tendo a perfilhar a doutrina do Acórdão de 26.06.2013 - Rec. n° 0232/13 por ser aquela que, a meu ver, melhor se harmoniza com o quadro legal aplicável e para a qual o texto da norma, ponto de partida da actividade interpretativa, mais fortemente aponta. Com efeito, no que concerne à competência para o licenciamento deve considerar-se revogada a norma do art. 10°, n° 1, alínea b) do DL nº 13/71, de 23 de Jan. pela Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto, diploma que, regulando genericamente a matéria relativa à afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, expressamente prevê, no seu art. 2°, nº 2, al. b), o licenciamento camarário dessa afixação, a ser precedido de parecer da EP - Estradas de Portugal, S.A., ora recorrente. Assim, a competência que o art. 10°, n° 1, al. b) do DL n° 13/71, de 23 de Jan. cometia à JAE para a aprovação ou licenciamento de tabuletas ou objectos de publicidade comercial, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, mostra-se deslocada, ao menos parcialmente, no quadro da Lei n° 97/88 , de 17 de Agosto ((2) Na linha do que já determinava DL n.° 637/76 , de 29 de Julho), para o perímetro de competências das câmaras municipais, nelas se incluindo a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho (arts. 1° e 2° do diploma). As deliberações das câmaras municipais devem, no entanto, ser precedidas de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, no caso, da Estradas de Portugal, S.A., o que bem se compreende pois a colocação de elementos publicitários é susceptível de afectar, por exemplo, a segurança na circulação rodoviária ( art. 4° , n° 1, al. d) e 3 da Lei n° 97/88 ) que lhe incumbe acautelar. Como se refere no apontado douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 26.06.2013, segmento que com a devida vénia se transcreve "(confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10°, n° 1, alínea b), do Decreto-Lei n° 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o n° 2 do art. 2° da Lei n° 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei n° 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei n° 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, "se outra for a intenção inequívoca do legislador" (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei n° 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de sortidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município" . Aderindo inteiramente à doutrina deste douto aresto, que vem sendo sufragada pela mais recente jurisprudência da SCA deste Supremo Tribunal (cfr., entre outros, os recentes Acs. de 03.04.2014 - Rec. 01600/13 e de 20.03.2014, proferidas nos Recs. 01786/13, 01340/13, 01415/13, 01813/13, 01500/13 e 01604/13) e que igualmente mereceu acolhimento nos recentes Acórdãos da SCT, proferidos no Recurso de Oposição de Julgados n° 1435/13 e no Recurso n° 205/14, ambos de 18.06.2014, emito parecer no sentido da improcedência do presente recurso e da consequente manutenção do julgado». 1.5. Corridos os Vistos legais, cabe deliberar. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: - A aqui impugnante em 06/06/2013 foi notificada, pela comunicação n° 2017/2013/DRDRG, datada de 23/05/2013 a coberto do ofício n° 26617 da EP-Estradas de Portugal, S.A. (Delegação Regional de Braga), subscrita pelo respectivo director, nos seguintes termos: Assunto: Processo LI.00/529/DRBRG/2010 Notificação para pagamento de taxa de publicidade EN 13 ao Km 40+500 LD (...) Face ao exposto, fica V. Exª notificado, na qualidade de mandatário daquela empresa, de que a mesma deverá efectuar o pagamento da taxa calculada nos termos do disposto na alínea j), do n° l, do artigo 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-Lei n° 25/2005 , de 24 de Janeiro, como se segue: DL n° 25/2004 , de 24 de Janeiro Área Taxa (€) Total (€) Alínea j) do n° 1 do Art. 15°- 8 m2 € 56,79 € 454,32 Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade TOTAL € 454,32 - Em 04/09/2013, foi remetida, via postal, a petição inicial da presente impugnação, que visa a liquidação da taxa mencionada em A. 3. Com base nesta factualidade, a sentença recorrida julgou procedente a impugnação, apelando à fundamentação constante do acórdão desta Secção do STA, de 26/6/2013, no processo nº 232/13. E é do assim decidido que a recorrente discorda, alegando, como se viu, que a sentença está em oposição com os arestos (desta Secção do STA) que especifica e que, por isso, enferma de erro de julgamento. Vejamos. 4.1. O recurso vem interposto pela EP – Estradas de Portugal, S.A., da decisão que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela ora recorrida (A........., Lda.), contra a liquidação de taxa de publicidade, no montante de Euros 454,32 (relativa a publicidade afixada à margem da EN 13, Km 40+500 L.D. (freguesia de Fão, Esposende). Atentos o valor da causa e a alçada do TT de 1ª instância, estamos, portanto, em face de recurso interposto nos termos do disposto no nº 5 do art. 280º do CPPT , no qual se estabelece que « A existência de alçadas não prejudica o direito ao recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões que perfilhem solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, com mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior .» Sendo que, conforme aponta o Cons. Jorge Lopes de Sousa, (1) Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, 6ª ed., Vol. IV, anotação 11 ao art. 280º, p. 421.) este recurso de decisões dos tribunais tributários com fundamento em oposição de julgados segue a tramitação dos recursos jurisdicionais previstos no art. 280º, designadamente a que resulta dos arts. 281º a 283º, e não a prevista no art. 284º, « não havendo uma decisão autónoma sobre a questão preliminar da existência da oposição, que deve ser apreciada como mais um Pressuposto do recurso, que acresce aos restantes pressupostos processuais (como, por exemplo, a legitimidade e a tempestividade que também devem ser apreciadas, expressa ou tacitamente, antes de se passar à apreciação do mérito do recurso » e sendo que «… o que está em causa no recurso previsto no art. 280º , nº 5, do CPPT é apreciar a correcção da decisão da 1ª instância, sendo a oposição com um acórdão do STA um mero requisito de admissibilidade do recurso .» Para que possa interpor-se e eventualmente ser admitido e provido o presente recurso, torna-se necessário que estejamos perante decisão de Tribunal Tributário de 1ª Instância proferida em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal, que não seja susceptível de recurso ordinário por estar fora da respectiva alçada e que perfilhe, quanto ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, solução oposta à proferida em três sentenças do mesmo ou de outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior. Ora, no caso, encontram-se preenchidos os referidos pressupostos. Com efeito, trata-se de recurso de uma sentença do TAF de Braga, proferida em processo de impugnação judicial e em que, no âmbito da mesma legislação, sendo idêntica a situação de facto e reportando à mesma questão fundamental de direito, se decide apelando a solução jurídica oposta à dos arestos do STA indicados e especificados pela recorrente: na verdade, atentando no acórdão fundamento logo indicado em primeiro lugar (o proferido em 25/6/2009, no proc. nº 0243/09), vemos que ali estava em causa a cobrança coerciva, em processo de execução fiscal, de dívida ao IEP – Instituto de Estradas de Portugal, resultante de não pagamento de taxas por instalação de painéis publicitários junto à EN 125, Km 31,200 e 31,300, questão que foi suscitada no âmbito de processo de oposição deduzido contra aquela mesma execução fiscal e tendente a obter a respectiva extinção. Daí que, considerando também que a diversidade de meios processuais em presença (oposição à execução e impugnação judicial) não é suficiente para afastar a invocada oposição entre o decidido naquele acórdão fundamento e o decidido na sentença ora recorrida, é de concluir que logo nesse acórdão se decidiu em contrário ao sentido decisório da sentença recorrida: ou seja, se decidiu que, mesmo após a entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17/8, o IEP (ao qual sucedeu a actual EP - Estradas de Portugal, S.A.), continuou a ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias na zona de protecção das estradas. Ocorre, portanto, a alegada oposição de julgados. (2) No mesmo sentido e relativamente ao mesmo acórdão fundamento invocado, se concluiu, entre outros, nos recentes acórdãos desta Secção, de 2/7/2014, nos procs. nº 492/14 e 615/14 e de 24/9/2014, nos procs. nºs. 605/14 e 653/14.) Impondo-se, assim, a apreciação do mérito do recurso. 4.2. A questão a decidir neste recurso prende-se, como vimos, com a da competência da recorrente EP – Estradas de Portugal, S.A., para a liquidação e cobrança de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88 , de 17/8. Trata-se de questão que recentemente tem vindo a obter resposta uniforme na jurisprudência deste STA (quer por parte da Secção de Contencioso Tributário - na vertente da tributação do licenciamento – quer por parte da Secção de Contencioso Administrativo - na vertente do próprio licenciamento, «a se» - , como pode ver-se pelos acórdãos proferidos nesta Secção, em 4/6/2014, no proc. nº 01730/13 e em 2/7/2014, nos supra citados procs. nº 492/14, nº 605/14, 615/14 e 653/14, entre muitos outros, e na Secção de Contencioso Administrativo, e também entre muitos outros, em 15/5/2014, nos procs. nºs. 0133/14, 0135/14, 0140/14, 01516/13; e em 29/4/2014, no proc. nº 073/14, no sentido da competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP – Estradas de Portugal, S.A. ( arts. 1º , nº 1 e 2º , nºs. 1 e 2, da Lei nº 97/88 , de 17/8). Entendimento este que foi, igualmente, o afirmado no acórdão fundamento (o acórdão desta Secção, de 26/6/2013, processo nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e à qual também a sentença recorrida aderiu. Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte: « 3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88 ). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.) . Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. (…) 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT . Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 , a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 .». 4.3. Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o DL nº 13/71, de 23/1, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do DL nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88 , o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, al. b), do DL nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Devendo, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento. Sendo que apesar de a actualização das taxas a pagar pelas autorizações e licenças para implantação de tabuletas ou objectos de publicidade concedidas pela EP-Estradas de Portugal, SA, operada pelo DL nº 25/2004 , de 24/1, poder traduzir intenção do legislador no sentido da manutenção da vigência do DL nº 13/71, de 23/1 [art. 15° n° 1 al. j)] - no mesmo sentido apontando, aliás, o recente DL nº 87/2014 , de 29/5 –, (3) Embora este DL nº 87/2014 , de 29/5, se destine, segundo consta do respectivo Preâmbulo, a «face ao novo paradigma do setor rodoviário, harmonizar o atual quadro legal, definindo no presente decreto-lei as regras gerais aplicáveis à exploração das áreas de serviço e ao licenciamento para implantação dos postos de abastecimento de combustíveis marginais às estradas, revogando expressamente um conjunto de normas dispersas …» bem como a promover «…a clarificação do regime aplicável à taxação do licenciamento da implantação dos postos de abastecimento de combustíveis marginais às estradas …». E apesar de a matéria de licenciamento para implantação de postos de abastecimento de combustíveis estar anteriormente também regulada no DL nº 13/71, este DL 87/2014 acaba por operar (na al. a) do nº 1 do seu art. 11º) a expressa revogação da pertinente al. l) do nº 1 do art. 15º daquele DL n° 13/71.) o sentido útil da norma que procede à actualização das taxas pressupõe uma compatibilização das áreas de competência da recorrente e das câmaras municipais para o licenciamento de mensagens publicitárias, compatibilização que, todavia não afasta a competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP Estradas de Portugal. SA ( art. 1° n° 1 e art. 2° nºs. 1 e 2, da Lei n° 97/88 , de 17/8). Concluindo, a sentença não sofre dos erros de julgamento que a recorrente lhe imputa, devendo ser confirmada. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 1 de Outubro de 2014. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rotthes – Aragão Seia .