153/26.8BEPDL.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. A rejeição liminar do requerimento cautelar por manifesta falta de fundamento da pretensão, ao abrigo da alínea d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, deve ser usada com comedimento, estando reservada para as situações em que, à luz dos critérios do artigo 120.º do CPTA, seja líquida, ostensiva ou evidente a inviabilidade da pretensão; II. Cabe ao requerente da providência, nos termos do artigo 114.º, n.º 3, alínea g), do CPTA, o ónus de alegar os factos concretos que, uma vez provados, permitam ao tribunal formular o juízo de prognose sobre a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação; III. Justifica-se a rejeição liminar quando o requerimento inicial, inteiramente dirigido à demonstração da ilegalidade da atuação administrativa, não contém a alegação de qualquer facto relativo ao periculum in mora, não havendo, nesse caso, lugar a convite ao aperfeiçoamento, que se destina a suprir insuficiências ou imprecisões na concretização da matéria de facto alegada e não a permitir a dedução ex novo de um fundamento da pretensão; IV. O princípio pro actione não dispensa o requerente do ónus de alegação dos factos essenciais de que depende a procedência da pretensão cautelar.

Relatório ANM-TVDE-Associação Nacional Movimento TVDE (doravante A., Requerente ou Recorrente), instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada ação cautelar contra a Região Autónoma dos Açores (doravante R., Entidade Requerida ou Recorrida) peticionando a “suspensão de eficácia da prática administrativa da Subdireção Regional dos Transportes Terrestres e da Direção Regional de Mobilidade, consistente na emissão de certificados ou licenças de operador TVDE a empresários em nome individual” e “determinar que a Entidade Requerida se abstenha de emitir novos certificados ou licenças de operador TVDE a empresários em nome individual, até decisão final a proferir na ação principal”. Por sentença de 29 de julho de 2026, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada rejeitou liminarmente o requerimento inicial, ao abrigo do disposto no artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA, por manifesta falta de fundamento da pretensão, decorrente da não verificação do requisito do periculum in mora. Inconformada, a Requerente interpôs o presente recurso, formulando as seguintes conclusões: O presente recurso vem interposto da douta sentença que rejeitou liminarmente o requerimento inicial da providência cautelar, ao abrigo do artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA, por considerar manifestamente não verificado o requisito do periculum in mora previsto no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA. "NESTA CONFORMIDADE, É DE JULGAR MANIFESTA A FALTA DE FUNDAMENTO DA PRETENSÃO FORMULADA NO PRESENTE PROCESSO, SENDO, POR CONSEGUINTE, DE REJEITAR LIMINARMENTE O REQUERIMENTO INICIAL, NOS TERMOS DO DISPOSTO NO ARTIGO 116.º, N.º 2, ALÍNEA D), DO CPTA" A rejeição liminar fundada em manifesta falta de fundamento constitui um mecanismo excecional, cuja aplicação pressupõe que a inviabilidade da pretensão cautelar resulte, de forma evidente e inequívoca, do próprio requerimento inicial. Salvo o devido respeito, a decisão recorrida confundiu uma eventual insuficiência de densificação factual do periculum in mora com a inexistência absoluta de factualidade suscetível de sustentar aquele pressuposto. Contrariamente ao decidido, a Recorrente alegou, nos vertidos artigos 8.º e 13.º do requerimento inicial, que a emissão de certificados ou licenças de Operador TVDE a empresários em nome individual constitui uma prática administrativa recorrente e continuada na Região Autónoma dos Açores. Alegou igualmente, nos vertidos artigos 4.º e 45.º a 47.º do requerimento inicial, os encargos suportados pelos operadores constituídos sob a forma de pessoa coletiva e a consequente diferenciação das condições de acesso ao mercado, com comprometimento da igualdade concorrencial entre os agentes económicos. A própria formulação do pedido cautelar evidencia a natureza preventiva da tutela requerida, tendo sido expressamente peticionado que a Administração se abstivesse de emitir novos certificados ou licenças de Operador TVDE a empresários em nome individual até à decisão final da ação principal. A continuação da prática administrativa durante a pendência da ação principal é suscetível de determinar a sucessiva constituição e consolidação de novas posições jurídicas e económicas, circunstância relevante para a apreciação do risco de constituição de uma situação de facto consumado previsto no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA. Acresce que, os elementos individualizados relativos aos certificados emitidos, respetivos destinatários, datas e dimensão da prática administrativa encontram-se predominantemente na esfera documental e informacional da própria Administração Regional. Não podia, por conseguinte, concluir-se, ainda em sede liminar, que o prosseguimento dos autos redundaria necessariamente na improcedência da providência cautelar. Uma eventual necessidade de maior concretização da factualidade alegada não equivale à "manifesta falta de fundamento" exigida pelo artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA para a rejeição liminar do requerimento. Ao rejeitar imediatamente a providência, a decisão recorrida impediu o prosseguimento da instância cautelar, a citação da entidade requerida e a apreciação contraditória da factualidade invocada, antecipando um juízo definitivo sobre o periculum in mora. A decisão recorrida procedeu, assim, a uma errada interpretação e aplicação conjugada dos artigos 116.º, n.º 2, alínea d), e 120.º, n.º 1, do CPTA. A solução adotada não se demonstra igualmente conforme com o princípio pro actione, consagrado no artigo 7.º do CPTA, nem com a garantia de tutela jurisdicional efetiva consagrada no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Deve, consequentemente, ser revogada a decisão recorrida e determinada a admissão do requerimento inicial, com o consequente prosseguimento da providência cautelar e citação da entidade requerida para os ulteriores termos do processo. NESTES TERMOS E NOS MAIS DE DIREITO QUE V. EX.AS SE DIGNAREM SUPRIR, DEVE SER CONCEDIDO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO DE APELAÇÃO, REVOGANDO-SE A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA E DETERMINANDO-SE A ADMISSÃO DO REQUERIMENTO INICIAL DA PROVIDÊNCIA CAUTELAR, COM A CITAÇÃO DA ENTIDADE REQUERIDA E O CONSEQUENTE PROSSEGUIMENTO DOS AUTOS PARA APRECIAÇÃO DA PRETENSÃO CAUTELAR FORMULADA, COM TODAS AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS. ASSIM SE FAZENDO A TÃO COSTUMADA JUSTIÇA!" O recurso foi admitido como de apelação, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito devolutivo. A Recorrida, Região Autónoma dos Açores, apresentou contra-alegações, nas quais não formulou conclusões, pugnando pela improcedência do recurso e pela manutenção da sentença recorrida. O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer. Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Delimitação do objeto do recurso Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, a questão a apreciar corresponde a saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar liminarmente o requerimento cautelar com fundamento na manifesta falta de fundamento da pretensão. Refira-se que, não obstante a Recorrente afirmar, no requerimento de interposição de recurso, que impugna a decisão da matéria de facto, “com reapreciação da prova produzida”, não formulou nas conclusões qualquer impugnação dessa natureza, pelo que nada há a apreciar a esse respeito. Fundamentação de facto Na decisão recorrida não se fixaram factos. Fundamentação de direito Do erro de julgamento A Recorrente insurge-se contra a sentença que rejeitou liminarmente o requerimento inicial ao abrigo do disposto no artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA. Começa por sustentar que a rejeição liminar fundada em manifesta falta de fundamento constitui um mecanismo excecional, cuja aplicação pressupõe que a inviabilidade da pretensão cautelar resulte, de forma evidente e inequívoca, do próprio requerimento inicial. Imputa à decisão recorrida o ter confundido uma eventual insuficiência de densificação factual do periculum in mora com a inexistência absoluta de factualidade suscetível de sustentar aquele requisito. Para o efeito, alega que nos artigos 8.º e 13.º do requerimento inicial invocou que a emissão de certificados ou licenças de operador TVDE a empresários em nome individual constitui uma prática administrativa recorrente e continuada na Região Autónoma dos Açores. Mais alega que nos artigos 4.º e 45.º a 47.º do mesmo articulado invocou os encargos suportados pelos operadores constituídos sob a forma de pessoa coletiva e a consequente diferenciação das condições de acesso ao mercado, com comprometimento da igualdade concorrencial entre os agentes económicos. Acrescenta que a própria formulação do pedido cautelar, ao requerer que a Administração se abstenha de emitir novos certificados ou licenças até à decisão final da ação principal, evidencia a natureza preventiva da tutela requerida. Argumenta ainda que a continuação daquela prática durante a pendência da ação principal é suscetível de determinar a sucessiva constituição e consolidação de novas posições jurídicas e económicas, circunstância relevante para a apreciação do risco de constituição de uma situação de facto consumado. Por fim, invoca que os elementos individualizados relativos aos certificados emitidos, aos respetivos destinatários, às datas e à dimensão da prática se encontram predominantemente na esfera documental e informacional da própria Administração Regional. Daqui extrai que não podia concluir-se, ainda em sede liminar, que o prosseguimento dos autos redundaria necessariamente na improcedência da providência cautelar, porquanto uma eventual necessidade de maior concretização da factualidade alegada não equivale à manifesta falta de fundamento exigida pelo artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA. Na sua perspetiva, ao rejeitar imediatamente a providência, a decisão recorrida impediu o prosseguimento da instância cautelar, a citação da entidade requerida e a apreciação contraditória da factualidade invocada, antecipando um juízo definitivo sobre o periculum in mora. Ter-se-ia assim incorrido em errada interpretação e aplicação conjugada dos artigos 116.º, n.º 2, alínea d), e 120.º, n.º 1, do CPTA, em solução que tampouco seria conforme com o princípio pro actione, consagrado no artigo 7.º do CPTA, nem com a garantia de tutela jurisdicional efetiva consagrada no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Pede, em consequência, a revogação da decisão recorrida e a admissão do requerimento inicial, com a citação da entidade requerida e o prosseguimento dos autos para apreciação da pretensão cautelar formulada. Aprecie-se, então, se no juízo de rejeição liminar formulado o Tribunal recorrido cometeu erro de julgamento. Como resulta do disposto no n.º 2 do artigo 116.º do CPTA constituem fundamentos de rejeição liminar do requerimento inicial visando a adoção de providência cautelar, além do mais, a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada [alínea d)]. Esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 999) que “[a] falta de fundamento da pretensão (alínea d)) prende-se com a aplicação dos critérios de que depende a adoção das providências cautelares e há de fundar-se num juízo negativo sobre o preenchimento de algum dos pressupostos de que depende a adoção desses critérios: por via de regra, de acordo com o regime comum dos n.ºs 1 e 2 do artigo 120.º, o periculum in mora, o fumus boni iuris e a ponderação de danos”. Como se tem reiteradamente afirmado, a rejeição liminar do requerimento inicial com fundamento na alínea d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA deve ser usada com comedimento, por ocorrer numa fase embrionária do processo e sem audição da parte contrária, estando reservada para as situações em que, no caso concreto, ainda que recorrendo aos critérios do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, seja “líquida, ostensiva ou evidente” a falta de fundamento da pretensão formulada (Acórdão deste TCA Sul de 03.10.2024, proferido no processo n.º 3181/24.4BELSB ). Ou seja, “a rejeição liminar do requerimento inicial deve ser usada com parcimónia, só devendo ocorrer quando não existe qualquer probabilidade de a pretensão poder vir a proceder (…), pelo que na dúvida não se pode proceder a tal rejeição” (Acórdão deste TCA Sul de 13.09.2023, proferido no processo n.º 350/23.8BEALM ). São pressupostos, de preenchimento cumulativo, para a adoção de medida cautelar (i) a verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), (ii) a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris) e (iii), caso se verifiquem aqueles dois requisitos, a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que poderá determinar a recusa da providência quando os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA). Do carácter cumulativo destes requisitos resulta que basta a não verificação de qualquer deles para que a providência seja recusada, ficando prejudicada a apreciação dos demais ( artigo 608.º , n.º 2, do CPC ). O requisito do periculum in mora encontra-se preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas e pretensões objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo a tornou totalmente inútil (situação de facto consumado), seja porque tal evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis. Como ensina Vieira de Andrade, o juiz “deve fazer um juízo de prognose colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há ou não razão para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica” (A Justiça Administrativa (Lições), 14.ª edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 293). Determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, “apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo”, não bastando “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade” (Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, Volume III, Almedina, 2.ª edição, p. 87). Daí que, nos termos do artigo 114.º, n.º 3, alínea g), do CPTA, caiba ao requerente da providência especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, o que, quanto ao periculum in mora , significa alegar os factos concretos que, uma vez provados, permitam ao tribunal formular aquele juízo de prognose. No caso dos autos, o Tribunal a quo concluiu que “no requerimento inicial, a Requerente não alegou um único facto que permita perspetivar a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, durante a pendência da ação principal”, não tendo logrado configurar um dano qualificado, “por absoluta falta de substanciação”. E, analisado o requerimento inicial, não pode deixar de se acompanhar tal juízo. O requerimento inicial encontra-se estruturado em três partes. Na primeira (“I – Dos factos”, artigos 1.º a 15.º), a Requerente descreve a sua natureza e atribuições, o interesse dos seus associados na observância dos requisitos legais de acesso à atividade e a prática administrativa que pretende ver suspensa, que reputa desconforme com a Lei n.º 45/2018 , de 10 de agosto, e com o Decreto Legislativo Regional n.º 10/2022/A, de 24 de maio. Na segunda (“II – Do enquadramento jurídico”, artigos 16.º a 35.º), desenvolve a interpretação daqueles diplomas que sustenta a ilegalidade dessa prática. Na terceira (“III – Violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da concorrência”, artigos 36.º a 50.º), invoca a violação daqueles princípios, culminando na afirmação de que “[e]xiste, por conseguinte, uma séria e fundada aparência de ilegalidade na prática administrativa impugnada” (artigo 50.º). Todo o requerimento inicial se dirige, assim, a demonstrar a aparência do bom direito. Nele a Requerente não alega, em momento algum, que a demora da ação principal seja suscetível de tornar inútil a decisão que nela venha a ser proferida, nem que dessa demora decorram prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa assegurar, nem identifica quais seriam esses prejuízos. Os artigos 8.º e 13.º, que a Recorrente invoca, limitam-se a afirmar que a emissão de certificados ou licenças de operador TVDE a empresários em nome individual “tem vindo a ser recorrente” e que a Administração Regional “tem vindo a emitir” tais certificados. Descrevem, pois, o objeto da pretensão cautelar e a atuação cuja legalidade se questiona, mas nada dizem quanto às consequências que a manutenção dessa prática, durante a pendência da ação principal, teria sobre a esfera jurídica da Requerente ou dos seus associados. O artigo 4.º do requerimento inicial refere os encargos suportados pelos associados da Requerente com a constituição e o funcionamento de pessoas coletivas. Essa alegação, porém, integra a exposição dos factos com que a Requerente caracteriza o regime legal que entende aplicável e a diferença de tratamento que imputa à Administração Regional, e é nessa perspetiva que é retomada nos artigos 45.º a 47.º, a propósito da violação do princípio da igualdade. Em momento algum a Requerente relaciona esses encargos com a demora do processo principal, nem alega que deles resulte, para si ou para os seus associados, qualquer prejuízo que a decisão a proferir na ação principal não pudesse remover. Nada no requerimento inicial os apresenta como fundamento de um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação. Trata-se, pois, de factualidade alegada para sustentar a ilegalidade da prática impugnada, ou seja, o fumus boni iuris . Os artigos 45.º a 47.º, por sua vez, integram a fundamentação da alegada violação do princípio da igualdade: os operadores do restante território nacional suportam os custos inerentes à constituição de pessoa coletiva, ao passo que os empresários em nome individual licenciados na Região deles estão dispensados, criando-se “uma diferenciação material injustificada entre operadores sujeitos ao mesmo regime jurídico nacional, falseando as condições de acesso ao mercado e comprometendo a igualdade concorrencial entre os diversos agentes económicos”. São alegações dirigidas à ilegalidade da prática administrativa, formuladas em termos gerais e abstratos, que não identificam qualquer prejuízo concreto, atual ou iminente, sofrido ou a sofrer pelos associados da Requerente em consequência da demora da ação principal. Do mesmo modo, a formulação do pedido não supre a falta de alegação dos factos que o fundamentam. A circunstância de a Requerente pretender que a Entidade Requerida se abstenha de emitir novos certificados até à decisão da ação principal revela o efeito que pretende obter com a providência, mas não constitui alegação de que, sem ela, se constituirá uma situação de facto consumado ou se produzirão prejuízos de difícil reparação. A argumentação desenvolvida nas alegações de recurso, no sentido de que a continuação da prática administrativa conduziria à “sucessiva constituição e consolidação de novas posições jurídicas e económicas”, não encontra correspondência no requerimento inicial, constituindo, nessa medida, fundamentação nova, que não foi submetida à apreciação do Tribunal a quo e de que, por isso, não pode ser considerada por este Tribunal ad quem . Também não colhe a alegação de que os elementos relativos aos certificados emitidos se encontram na esfera da Administração Regional. O que falta no requerimento inicial não é a identificação dos concretos certificados emitidos, mas a alegação de qualquer facto relativo aos prejuízos que a demora do processo causaria aos interesses da Requerente e dos seus associados, matéria que se situa na esfera destes e cuja alegação não depende de qualquer elemento detido pela Entidade Requerida. Não se está, assim, perante uma situação de insuficiente concretização ou densificação de factos alegados, mas perante a total ausência de alegação de factos integradores do periculum in mora . É esta circunstância que distingue o caso dos autos daqueles em que este Tribunal tem entendido haver lugar ao convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, ao abrigo do artigo 114.º, n.º 5, do CPTA, à luz do princípio do aproveitamento dos atos processuais. O convite ao aperfeiçoamento destina-se a suprir insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada, e não a permitir a dedução, ex novo , de fundamentos da pretensão que o requerente não invocou. Não tendo a Requerente alegado qualquer facto relativo ao periculum in mora , não há matéria a aperfeiçoar. Nestas circunstâncias, e considerando o carácter cumulativo dos requisitos de que depende a adoção das providências, mostra-se líquido e evidente que o prosseguimento dos autos redundaria necessariamente na improcedência da pretensão cautelar, o que preenche a previsão da alínea d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA. Tal solução não contraria o princípio pro actione , consagrado no artigo 7.º do CPTA, nem a garantia de tutela jurisdicional efetiva consagrada no artigo 268.º, n.º 4, da CRP. O princípio pro actione impõe que as normas processuais sejam interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, mas não dispensa a parte do ónus de alegar os factos essenciais de que depende a procedência da sua pretensão, nem permite ao tribunal substituir-se-lhe nessa alegação. Por outro lado, a rejeição liminar do requerimento cautelar não priva a Recorrente da tutela jurisdicional da sua pretensão, que mantém intocada a possibilidade de fazer valer na ação principal, onde será apreciada a legalidade da prática administrativa impugnada. A garantia de tutela jurisdicional efetiva consagrada no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa não impõe que o tribunal admita e faça prosseguir uma pretensão cautelar cujo requerimento inicial omite, por completo, a alegação de um dos seus requisitos legais de procedência, nem que supra, por via de convite ao aperfeiçoamento, a falta de alegação da própria causa de pedir. Acrescente-se que não colhe a alegação de que a decisão recorrida impediu a citação da entidade requerida e a apreciação contraditória da factualidade invocada. A rejeição liminar ocorre, por definição, em sede de despacho liminar e antes da citação, nos termos expressamente previstos no artigo 116.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, pelo que a não realização daqueles atos é consequência necessária da verificação do fundamento de rejeição e não um vício autónomo da decisão. Por outro lado, não tendo sido alegados factos integradores do periculum in mora , não existia factualidade relativa a esse requisito que pudesse ser objeto de contraditório ou de instrução. Não merece, pois, censura a sentença recorrida, improcedendo o recurso. Fica, consequentemente, prejudicada a apreciação das questões suscitadas pela Recorrida, a título subsidiário, nas contra-alegações, relativas à ponderação de interesses e ao fumus boni iuris . Da condenação em custas Vencida, é a Recorrente responsável pelo pagamento das custas do recurso (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA). Decisão Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em, Negar provimento ao recurso. Condenar a Recorrente nas custas. Mara de Magalhães Silveira Alda Nunes Lina Costa