285/05.6BELLE - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Não se verifica a nulidade da sentença por omissão de pronúncia se o juiz de forma expressa justifica a não apreciação dos vícios do ato, que apenas foram alegados em sede de alegações escritas, na não verificação dos pressupostos previstos no artigo 91.º, n.º 5 do CPTA (na redação anterior ao DL 214-G/2015);

II- Não incorre em erro de julgamento a decisão, proferida em sede de ação de condenação à prática de ato devido, que não aprecia os vícios do ato de indeferimento que, não sendo de conhecimento superveniente, apenas foram alegados em sede de alegações escritas, e, consequentemente, sem que se verificassem os requisitos do artigo 91.º, n.º 5 do CPTA;

III- “Se a confirmação de compatibilidade de um loteamento com o PROTALI tiver que ser obtida por duas pronúncias convergentes num despacho conjunto, uma só delas, negando a solução a que tendia o procedimento, porque dele é mero fragmento, não pode valer pelo todo. Porém, essa pronúncia, pela autonomia e destacabilidade decisória que representa e porque inviabiliza desde logo a declaração de compatibilidade, não significa que sofra de incompetência, já que não invade a esfera de poderes do outro co-decisor. (Ac. do STA de 22.04.2004, proferido no processo 048140);

IV- Não ocorre violação do direito de audiência prévia quando se constata que a Administração realizou uma efetiva ponderação da pronúncia do interessado, garantindo de forma efetiva o direito de participação;

V- Verificando-se que o ato de indeferimento não detém natureza revogatória de atos praticados por outras entidades ou de um ato de deferimento tácito, não ocorre a violação do regime da revogação de atos administrativos previsto nos artigos 140.°, n.º 1 al. b) e 141.° do CPA/91;

VI- Demonstrado que o ato de licenciamento titulado pelo alvará que é o objeto do pedido de confirmação de compatibilidade é nulo, nulidade essa que foi declarada por sentença transitada em julgado, porque o mesmo nunca produziu efeitos ab initio, sendo essa nulidade insanável, o seu titular não pode obter a confirmação de compatibilidade daquele ato de licenciamento, com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território ao abrigo do DL 351/93;

VII- Não padece de falta de fundamentação o ato administrativo que de forma cabal, congruente e suficiente, não assente em meros juízos conclusivos, enuncia os pressupostos em que conclui pela nulidade da licença e, consequentemente, esclarece os fundamentos do indeferimento do pedido de confirmação de compatibilidade;

VIII- Porque o conteúdo do ato administrativo devido é aquele de indeferimento que foi praticado não tem a autora direito à “condenação da Entidade Demandada a praticar os atos devidos em consequência da referida declaração de nulidade ou anulação, confirmando a compatibilidade do alvará n.º 4/91, da CML, com o PROTAL ou a verificação dos pressupostos estabelecidos no artigo 1.º, n.º4, do Decreto-lei n.º351/93, de 7 de Outubro”.

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

T. ........, S.A., (doravante A. ou Recorrente.) instaurou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa especial contra o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, (doravante Entidade Demandada, R. ou Recorrido), peticionando:

a) que seja declarada a nulidade ou anulado o despacho proferido pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, a 03/03/2005, que indeferiu o seu pedido de declaração de compatibilidade do Alvará n.º 4/91 com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve;

b) a condenação da Entidade Demandada a praticar os atos devidos em consequência da referida declaração de nulidade ou anulação, confirmando a compatibilidade do alvará n.º 4/91, da CML, com o PROTAL ou a verificação dos pressupostos estabelecidos no artigo 1.º, n.º4, do Decreto-lei n.º351/93, de 7 de Outubro.

Por sentença de 26 de fevereiro de 2019, o Tribunal julgou improcedente a ação, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos formulados.

Inconformada, a A./Recorrente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, formulando as seguintes conclusões,

“A- DA NULIDADE DA SENTENÇA RECORRIDA

1a. Nas alegações de direito apresentadas pela ora recorrente, em 2018.12.17, foram expressamente suscitadas as questões da inconstitucionalidade das normas do DL 351/93, de 7 de Outubro (v. texto n°s. 1 a 6 e conclusão ia) e da nulidade do despacho impugnado, por violação do caso julgado (v. texto n°s. 7 a 10 e conclusões 2a e 3a) - cfr. texto n°s. 1 a 5;

2ª A inconstitucionalidade do DL 351/93 e a violação do caso julgado integram questões de conhecimento oficioso que o douto Tribunal a quo tinha o dever de apreciar e decidir (v. art. 204° da CRP, art. 1°/2 do ETAF, art. 1° do CPTA e arts. 577°/i), 578° e 608°/2 do CPC, art. 134°/2 do CPA e art. 162°/2 do NCPA), o que não se verificou in casu, pelo que a sentença recorrida é nula, ex vi do art. 615°/1/d) do CPC - cfr. texto n°s. 1 a 5;

3a. A sentença recorrida interpretou e aplicou os arts. 608°/2 e 615º/1/d) do CPC com um sentido e alcance normativo inconstitucional, por violação dos arts. 20°, 205°/2 e 268°/4 da CRP, que constituem uma garantia completa e plena de impugnação e de recurso de todos os actos administrativos que sejam lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, com fundamento em qualquer ilegalidade (v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, 3a ed., p.p. 983; Cardoso da Costa, A Tutela dos Direitos Fundamentares, in BMJ - Documentação e Direito Comparado. n°. 5/209; cfr. Ac. TC n°. n.° 135/2009, www.tribunalconstitucional.pt) - cfr. texto n°s. 4 e 5;

B- DA INCONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS DO DL 351/93

4a. As normas do DL 351/93, de 7 de Outubro, aplicadas com o sentido e alcance normativo que lhes foi atribuído pelo despacho impugnado, são materialmente inconstitucionais, por violação do direito de propriedade e dos princípios da justa indemnização, da igualdade, da proporcionalidade, da segurança das situações jurídicas e da protecção da confiança dos particulares, integrantes do Estado de Direito Democrático (v. arts. 2°, 9°/b), 13°, 18°/2, 22°, 62° e 266° da CRP), pois permitiriam ao Governo praticar verdadeiros actos expropriativos, sem que seja prevista a atribuição aos lesados de qualquer indemnização, como se verificou in casu - cfr. texto n°s. 6 a 11;

C- DA NULIDADE DO DESPACHO RECORRIDO, POR VIOLAÇÃO DO CASO JULGADO

5a. O despacho singular impugnado é nulo, ex vi do disposto no art. 133°/2/h) do CPA (cfr. art. 161°/2/i) do NCPA), pois violou clara e frontalmente o caso julgado, a força obrigatória e a prevalência dos Acórdãos do Venerando STA, de 1998.10.01, de 2000.07.06 e de 2001.02.08 (v. Alíneas xx), yy) e zz) dos FP), que impuseram à ora recorrente, além do mais, o cumprimento das seguintes obrigações:

a) Decidir a pretensão do interessado mediante despacho conjunto das entidades que sucederam nas competências então atribuídas aos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo, in casu o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza e o Ministro da Economia (v. fls. 8, in fine, do douto Ac. STA de 2001.02.08): e

b) Respeitar o disposto no art. 100° do CPA, procedendo à audiência prévia dos interessados (v. art. 205°/2 da CRP e arts. 619° e segs. do NCPC: cfr. Acs. STA de 1998.10.01 e de 2001.02.08 - cfr. texto n°s. 12 a 15;

D- DA FALTA DE ATRIBUIÇÕES

6a. Conforme se decidiu nos doutos Acórdãos do STA, de 1998.10.01 e de 2001.02.08 (cfr. ainda Ac. STA de 2000.07.06 - v. Alíneas xx), yy) e zz) dos FP), competia conjuntamente ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza e ao Ministro da Economia a confirmação da compatibilidade de aprovações de localização, de anteprojectos e projectos de construção de edificações e empreendimentos turísticos emitidas pela DGT, bem como de actos da CM Lagoa, emitidos em execução de tais aprovações (v. arts. 4°/1/a), 20°/1/a), 24° e 30° do DL 328/86, de 30 de Setembro), em data anterior à entrada em vigor do PROT-Algarve (v. arts. 1°/2 e 3° do DL 351/93, de 7 de Outubro; cfr. DR 11 /91, de 21 de Março) - cfr. texto n°s. 16 a 19;

7a. A pretensão da ora recorrente foi decidida singular e exclusivamente pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, desconsiderando-se por completo os actos de aprovações e licenciamento emitidos pela DGT (v. Alíneas c), e), i), k), n), w) e gg) dos FP), pelo que o acto impugnado é nulo por falta de atribuições, ex vi do disposto no art. 133°/2/b) do CPA (cfr. art. 161°/2/b) do NCPA) - cfr. texto n°s. 16 a 19;

8a. Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, por despacho do Senhor MAOT, de 2005.03.03, este declarou concordar com a informação da Auditoria Jurídica n.° 70/AJ/05, na qual se propunha "indeferir o pedido de declaração de compatibilidade do empreendimento em referência com o PROTAL, com fundamento na nulidade do licenciamento aprovado em reunião da Câmara Municipal de Lagoa de 18.12.1990, titulado pelo alvará n.° 4/91, de 20.2" (v. Doc. 1, junto com a p.i. e Alíneas ddd) e eee) dos FP) - cfr. texto n°s. 16 a 19;

E- DA VIOLAÇÃO DOS DIREITOS DE AUDIÊNCIA E DEFESA DA ORA RECORRENTE

9a. Como se demonstrou na p.i., de 2005.06.03, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o despacho singular impugnado violou frontalmente o disposto nos arts. 2°, 18°, 266°, 267°/5 e 268°/1 da CRP, bem como nos arts. 1°, 2°, 8° e 100°/1 do CPA (cfr. arts. 12° e 121° e segs. do NCPA), desrespeitando ostensivamente o decidido nos doutos Acórdãos do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, de 1998.10.01, de 2000.07.06 e de 2001.02.08, todos já transitados em julgado (v. Alíneas xx), yy) e zz) dos FP; cfr. supra n°s. 15 a 15), pois:

a) No procedimento que culminou com a prolação do despacho singular impugnado não se procedeu, formal, material e substancialmente, à audição prévia da ora recorrente, nos termos constitucional e legalmente consagrados;

b) O despacho, de 2005.03.03, desconsiderou por completo as razões e fundamentos de facto e de direito invocados pela ora recorrente, no requerimento apresentado em 2005.01.31, reduzindo-se a audição prévia, enquanto garantia dos interessados, a uma formalidade inútil e vazia de qualquer sentido ou conteúdo, o que é inadmissível;

c) É que "no caso de o particular, em sede de audiência prévia, apresentar argumentos contra o projecto de decisão sobre o qual é ouvido, a entidade decidente, embora não esteia sujeita a um «ónus de impugnação especificada» de toda a matéria por aquele alegada, deve esclarecer o motivo determinante para não aceitar as razões expostas (cfr. Acs. do STA de 24/3/98 Rec. n°. 42380 e de 30/9/99 - Rec. n° 42938)" (v. Ac. TCA, de 2002.12.12, Proc. 06589/02, www.dqsi.ptV.

d) O despacho singular sub judice. ao desconsiderar totalmente as razões apresentadas pela ora recorrente, desrespeitou ostensivamente o decidido nos doutos Acórdãos do Venerando Supremo Tribunal Administrativo. de 1998.10.01. de 2000.07.06 e de 2001.02.08. já transitados em julgados (v. Alíneas xx), yy) e zz) dos FP; cfr. supra n°s. 12 a 15), e violou frontalmente os direitos de audiência e defesa consagrados nos arts. 2°, 18°, 266°, 267°/5 e 268°/1 da CRP, bem como os arts. 1°, 2°, 8° e 100°/1 do CPA (cfr. arts. 12° e 121° e seqs. do NCPA) - cfr. texto n°. 20;

F- OUTRAS ILEGALIDADES DO DESPACHO SUB JUDICE

FA- DA ILEGAL REVOGAÇÃO DE ACTOS CONSTITUTIVOS DE DIREITOS

10a. A pretensão apresentada pela ora recorrente, em 1993.12.07 (v. Alíneas ii) kk) e ll) dos FP) foi acompanhada de todos os elementos legalmente exigíveis, presumindo-se devidamente instruída (v. art. 76° do CPA; cfr. art. 108° do NCPA), pelo que, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, foi tacitamente deferida, em 1994.04.12, ex vi dos arts. 2°/2 e 3 do DL 351/93, de 7 de Outubro e do art. 108° do CPA (cfr. art. 130° do NCPA) - cfr. texto n°. 21;

11a. A ora recorrente era e é titular de direitos adquiridos e interesses legítimos relativamente ao aproveitamento urbanístico do seu imóvel, decorrentes dos diversos actos e aprovações expressas e tácitas da DGT, proferidas no âmbito do procedimento administrativo em causa, (i) dos actos de órgãos do Município de Lagoa, praticadas em execução de tais aprovações da DGT (v. arts. 4°/1/a), 20o/1/a), 24° e 30° do DL 328/86, de 30 de Setembro), bem como do III) deferimento tácito do pedido de confirmação de compatibilidade (v. arts. 2°/2 e 3 do DL 351/93, de 7 de Outubro e art. 108° do CPA: cfr. art. 130° do NCPA) - cfr. texto n°. 22;

12a. Dos termos e circunstâncias em que o despacho singular sub judice foi emitido não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência e efeitos jurídicos de anteriores actos constitutivos de direitos, nomeadamente, dos actos expressos e tácitos da DGT pelos quais foi aprovado o estudo de localização do conjunto turístico em causa e aprovados os projectos das Células 1, 2 e 11, bem como o ante-projecto e o projecto do hotel a erigir na Célula 6 daquele empreendimento (v. Alíneas c), e), i), k), n), w) e gg) dos FP), dos diversos actos expressos e tácitos de execução praticados pelo Município de Lagoa (v. arts. 4°/1/a), 20°/1/a), 24° e 30° do DL 328/86, de 30 de Setembro) e referentes à aprovação do loteamento, obras de urbanização e projectos de arquitectura dos edifícios a erigir no terreno da ora recorrente e, ainda, do deferimento tácito do pedido de confirmação de compatibilidade (v. arts. 2°/2 e 3 do DL 351/93, de 7 de Outubro e art. 108° do CPA; cfr. art. 130° do NCPA) - cfr. texto n°. 23;

13a. Inexistindo voluntariedade na produção de efeitos revogatórios, faltam, desde logo, elementos essenciais do acto em análise, que assim é nulo (v. arts. 123°/1, 133°/1 e 134°/1 do CPA) - cfr. texto n°s. 23 e 24;

14a. O despacho singular sub judice sempre teria desconsiderado ou revogado ilegalmente anteriores actos constitutivos de direitos, violando frontalmente os arts. 140°/1/b) e 141° do CPA, pois não foi invocada e não se verifica in casu qualquer ilegalidade dos actos revogados - cfr. texto n°s. 23 e 24;

FB- DA VIOLAÇÃO DO ART. 1° DO DL 351/93

15a. Em 1993.12.07, a ora recorrente requereu a "confirmação compatibilidade e/ou verificação dos pressupostos nos termos do n.° 4 do artigo 1° do (Decreto-Lei 351/93) referente ao alvará n.° 4/91 emitido pela Câmara Municipal de Lagoa em 20 de Fevereiro de 1991", tendo junto uma certidão emitida pela CML, em 1993.11.19, atestando que "a requerente iniciou e não suspendeu a sua obra nos termos definidos no alvará, dentro do prazo de validade fixado e, consequentemente, o mesmo deverá ser considerado compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano" (v. Alíneas jj) e kk) dos FP), conforme foi expressamente reconhecido pela DGT (v. Alínea pp) dos FP) - cfr. texto n°s. 25 a 27;

16a. A pretensão da ora recorrente não podia assim deixar de ser deferida, tendo o despacho singular impugnado violado frontalmente o disposto no art. 1°/1 e 4 do DL 351/93, de 7 de Outubro (v. arts. 2° e 266° da CRP; cfr. arts. 3° e segs. do CPA), pois:

a) A ora recorrente comprovou que a obra em causa se iniciou e não se suspendeu dentro do prazo de validade fixado no Alvará de Loteamento n.° 4/91;

b) As diversas aprovações da DGT e os actos da CML, praticados em execução de tais aprovações, são compatíveis com as disposições imperativas do PROTAL (v. DR 11/91, de 21 de Março), conforme foi expressamente reconhecido pela DGT (v. art. 3° do DL 351/93);

c) Os demais actos praticados no âmbito do procedimento que culminou com a execução do empreendimento não enfermam de qualquer nulidade, tendo sido objecto de todas as aprovações, pareceres e revalidações legalmente exigíveis cfr. texto n°s. 25 a 27;

FC- DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO

17a. Como se defendeu na p.i., de 2005.06.03, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e contrariamente ao decidido na sentença recorrida, o despacho sub judice violou frontalmente o disposto no art. 268°/3 da CRP e nos arts. 124° e 125° do CPA (cfr. art. 1°/1, 2 e 3 do DL 256-A/77, de 17 de Junho e arts. 151° e segs. do NCPA), como resulta, em síntese, das seguintes razões principais:

a) O despacho singular impugnado limitou-se à emissão de meros juízos conclusivos e não recondutíveis, por si só, a quaisquer factos concretos passíveis de ser valorados in casu (v. Ac. STA de 2004.07.01, Proc. 058/03, www.dsgi.pt: cfr. Acs. STA de 2005.03.17, Proc. 0103/05: de 1991.04.11, Proc. 25.846-TP; de 1982.02.18, AD 247/920; de 1989.01.10, AD 339/1303; de 1988.10.25, AD 327/371);

b) No procedimento administrativo foram emitidos diversos pareceres e informações favoráveis à pretensão da ora recorrente, nomeadamente no que se refere à compatibilidade das diversas aprovações da DGT com as disposições imperativas do PROTAL (v. DR 11/91, de 21 de Março), conforme foi expressamente reconhecido in casu (v. Alínea pp) dos FP), aos quais o despacho singular impugnado não fez qualquer referência ou crítica, não tendo “explicitado as razões por que concorda com uma e não com outra das opiniões” (v. Ac. STA de 2005.03.17, Proc. 0103/05, www.dgsi.pt);

c) O acto impugnado não indicou as razões de facto que fundamentam ou legitimem a desconsideração ou declaração de nulidade dos actos da DGT e da CML que aprovaram e licenciaram a construção do empreendimento e consequente revogação de anteriores actos constitutivos de direitos;

d) A simples invocação de normas do DL 61/70, de 24 de Fevereiro, do DL 289/73, de 6 de Junho, ou do DL 93/90, de 19 de Março, nunca seria susceptível de integrar uma fundamentação de direito suficiente e congruente, pois, como tem decidido o Venerando Supremo Tribunal Administrativo, esta tem que ser “concreta. ou seja, que se reporte a aplicação específica dos comandos legais em causa ao caso individual a decidir (…), não satisfazendo referências vagas que não permitam ao interessado o conhecimento das razoes justificativas do acto" (v. Acs. STA de 2007.03.06, Proc. 0762/05; cfr. no mesmo sentido Acs. STA de 1985.03.30, AD 295/816; de 1996.04.18, Proc. 036830. ambos in www.dqsi.ptl:

e) O despacho sub judice revogou anteriores actos constitutivos de direitos, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito, ex vi do disposto nos arts. 268°/3 da CRP e 140° e 141° do CPA:

f) O despacho singular impugnado enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP e os arts. 124° e 125° do CPA (cfr. art. 1°/1, 2 e 3 do DL 256-A/77, de 17 de Junho e arts. 151° e segs. do NCPA) - cfr. texto n°. 28.

NESTES TERMOS,

Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença

recorrida, com as legais consequências.

SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ

CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA.”

O Recorrido apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“Pelo que, tudo considerado, e, em conclusão, deve, assim, a sentença recorrida ser mantida, por válida e legal, devendo improceder a todo o presente recurso, bem como, especificamente, todas e quaisquer das conclusões formuladas pela Recorrente.

Nestes termos, no mais de direito, e com apelo ao Mui Douto suprimento de V. Exas., deve negar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, manter-se na íntegra a douta sentença recorrida, assim se fazendo Justiça.”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.

O Tribunal proferiu despacho de sustentação, pronunciando-se sobre a nulidade da sentença.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos, mas apresentado o projeto às Sras. Juízas Desembargadoras Adjuntas, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, aplicável face ao disposto no seu artigo 15.º, n.º 2 e a que doravante nos referimos apenas como CPTA) e 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA.

Considerando que nos termos do n.º 3 do artigo 5.º do CPC o tribunal não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, constata-se que, por referência à nulidade da sentença por omissão de pronúncia, a Recorrente imputa, também, erro de julgamento de direito à decisão do Tribunal a quo de não apreciar as questões suscitadas em sede de alegações.

E, na sequência da imputação dessa nulidade à sentença (e erro de julgamento), aborda os vícios que não foram apreciados na decisão recorrida. A insistência na verificação destes vícios, porque os mesmos não foram apreciados na sentença recorrida, corresponde, no essencial, à alegação de um dever deste Tribunal ad quem conhecer em substituição em conformidade com o artigo 149.º, n.º 2 do CPTA, seja em suprimento da nulidade da sentença, seja em face do erro de julgamento quanto à decisão de não apreciação. Pelo que o seu conhecimento por este Tribunal encontra-se dependente da decisão que a respeito da referida nulidade e erro de julgamento se profira.

Assim, tendo em conta o exposto, as questões que a este Tribunal cumpre apreciar são as de saber se a sentença recorrida padece de,

a) Nulidade por omissão de pronúncia, decorrente de não terem sido apreciadas as questões da inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro e da nulidade do ato impugnado por violação de caso julgado (e, em consequência, se deve lugar à sua apreciação por este Tribunal);

b) Erro de julgamento de direito quanto,

(i) A não terem sido apreciadas as questões da inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro e da nulidade do ato impugnado por ofensa de caso julgado (e, em consequência, se há lugar à sua apreciação por este Tribunal);

(ii) Ao vício de incompetência;

(iii) À violação do direito de audição prévia;

(iv) À violação do disposto nos artigos 140.º e 141.º do Código de Procedimento Administrativo (na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7.01, e que doravante nos referimos por CPA/91);

(v) À violação do disposto nos artigos 1.º, n.ºs 1 e 4 do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro;

(vi) Ao vício de falta de fundamentação;

(vii) E, consequentemente, quanto ao direito da A./Recorrente à prática do ato administrativo de confirmação da compatibilidade da licença titulada pelo alvará n.º 4/91 com o PROTAL ou de verificação dos pressupostos para a confirmação da compatibilidade.

III. Fundamentação de facto

III.1. Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade:

“a) A autora era proprietária de um conjunto de prédios rústicos, com a área total de 291.000m2, localizado no Vale da Azinhaga, inscritos na matriz sob os artigos n.ºs ..........., da Secção “…..”, da freguesia de Ferragudo, e descritos na Conservatória do Registo Predial de Lagoa, respectivamente, sob os n.ºs ..........., e dos prédios rústicos, sitos no mesmo local, inscritos na matriz sob os artigos n.ºs ..........., da Secção “……”, da freguesia de Estombar, e descritos na Conservatória do Registo Predial de Lagoa sob os n.ºs ........... [acordo].

b) Em 28/06/1973, a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização emitiu parecer favorável ao pedido de aprovação de localização de um conjunto turístico apresentado pela autora para os prédios identificados em a) [acordo e documento de fls. não numeradas do 1.º volume do processo administrativo apenso].

c) Em 09/07/1973, a Direcção-Geral do Turismo aprovou o pedido de localização do conjunto turístico apresentado pela autora, condicionado à apresentação de novos estudos satisfazendo os condicionamentos impostos por diversas entidades [acordo e documento n.º2 junto com a contestação].

d) Em 22/07/1975, a autora requereu, à Comissão Administrativa da Câmara Municipal de Lagoa, a emissão de licença de loteamento relativa aos prédios identificados em a) [documento de fls. não numeradas do 1.º volume do processo administrativo apenso].

e) Em 23/10/1975, o Gabinete de Planeamento da Região do Algarve emitiu parecer favorável aos novos estudos apresentados pela autora [acordo e documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

f) Em 12/04/1976, a Direcção-Geral do Turismo aprovou o novo pedido de aprovação da localização do conjunto turístico apresentado pela autora [acordo e documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

g) Em 30/12/1976, a Câmara Municipal de Lagoa deliberou aprovar a concessão do alvará de loteamento requerido pela autora, “ficando a sua passagem dependente da fixação das condições as quais serão estipuladas oportunamente de acordo com os proprietários do mesmo” [documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

h) Em 24/03/1984, a autora, referindo que foi “aprovado em tempo a concessão do alvará pela Câmara Municipal de Lagoa” para o seu conjunto turístico, requereu ao Director-Geral do Turismo que “informasse (se) em termos de programa e equipamentos turísticos, o proposto nos estudos (…) aprovados, mantém interesse para essa Direcção-Geral na dimensão consignada, a fim de se poder dar a necessária continuação aos trabalhos” [acordo].

i) Em 05/04/1984, através do ofício n.º8329, da Direcção-Geral do Turismo, a autora foi informada do seguinte: “Em referência ao requerimento de V. Exª. sobre o assunto acima designado, cumpre-me informar que, atendendo que a Câmara Municipal de Lagoa oportunamente aprovou a concessão do alvará, esta Direcção-Geral considera válida a aprovação do loteamento então emitida, conforme parecer n.º42/76 de 12.4.76, que se mantém em vigor.

No entanto, face à evolução dos tipos de alojamento turístico que nova legislação veio considerar, poderá essa Empresa – se o entender – reformular o estudo segundo novos vectores económico-turísticos.” [documento n.º5 junto com a contestação].

j) Em 15/10/1984, a autora requereu ao Director-Geral do Turismo informação sobre se “houve da parte da (DGT) uma confirmação ou revalidação da aprovação do conjunto turístico” em causa e se o ofício n.º8329, de 05/04/1984, “podia ser validamente assinado, como foi, pelo (…) Director de Serviços” [acordo].

k) Em 06/12/1984, através do ofício n.º26024, da Direcção-Geral do Turismo, a autora foi informada do seguinte: “Em resposta ao ofício de V. Exª., acima mencionado, cumpre-me informar que o conteúdo do ofício 8 329 de 5.4.84 destes Serviços mereceu o despacho do Senhor Director-Geral do Turismo que se transcreve: “Ratifico a informação prestada pelo Sr. Director de Serviços como sendo a da Direcção-Geral do Turismo” [documento n.º6 junto com a contestação].

l) Em 20/03/1985, a autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa “a revalidação da aprovação do seu loteamento “TORRE DA MARINHA”, em Ferragudo, no caso de entender que a mesma já não está válida” e que lhe fossem “fornecidos os elementos e demais condições necessárias à emissão do respectivo alvará de loteamento” [documento de fls. não numeradas do 3.º volume do processo administrativo apenso].

m) Em 01/07/1987, a autora requereu ao Director-Geral do Turismo que lhe fosse “concedida a revalidação pelo período de 180 dias” da aprovação da localização do seu conjunto turístico, “a fim de terminar as correcções em curso no projecto e dar início aos trabalhos de obra” [acordo].

n) Em 23/09/1987, através do ofício n.º20315, a Direcção-Geral do Turismo informou a autora do seguinte: “Em resposta ao pedido de V. Exª. de 30 de Junho de 1987, cumpre-nos informar que, face ao parecer favorável da Câmara Municipal de Lagoa, de que se junta fotocópia em anexo, esta Direcção-Geral revalida a anterior aprovação do estudo de Localização.

Mais informamos que, na apreciação dos estudos sequentes, esta Direcção consultará as entidades que nos termos da Lei tiverem de intervir na sua apreciação” [documento n.º7 junto com a contestação].

o) Em 21/03/1988, a autora, “a fim de ser possível terminar os estudos de reformulação do projecto em curso”, requereu ao Director-Geral do Turismo “a concessão de mais noventa dias para entrega dos mesmos” [acordo].

p) Em 12/04/1988, através do ofício n.º7582 da Direcção-Geral do Turismo, a autora foi informada do deferimento do seu pedido formulado em 21/03/1988, prorrogando por 90 dias o prazo para entrega dos projectos [acordo].

q) Em 22/06/1988, a autora apresentou na Direcção-Geral do Turismo a planta síntese e memória descritiva do seu empreendimento, “solicitando lhe seja fixado o prazo para a apresentação de projectos da primeira fase, no que se refere às células de alojamento 1, 2 e 11” [acordo].

r) Em 29/07/1988, através do ofício n.º18085, a Direcção-Geral do Turismo informou a autora de que tinha comunicado à Câmara Municipal de Lagoa que nada tinha “a opor à planta de síntese do empreendimento” e que, “tendo em vista a apresentação de projectos da 1.ª fase, considerou-se suficiente o prazo de 8 meses” [documento de fls. não numeradas do 3.º volume do processo administrativo apenso].

s) Em 24/02/1989, a autora apresentou na Direcção-Geral do Turismo o “Projecto das Células 1 e 2, do Conjunto Turístico da Torre da Marinha” [acordo].

t) Em 27/02/1989, a autora apresentou na Direcção-Geral do Turismo o “Projecto da Célula 11, do Conjunto Turístico da Torre da Marinha” [documento de fls. não numeradas do 3.º volume do processo administrativo apenso].

u) Em 15/06/1989, através dos ofícios n.ºs 14285 e 14288 da Direcção-Geral do Turismo, a autora foi notificada para “efectuar o pagamento da taxa prevista na Tabela I anexa ao Dec-Lei 74/71, de 17 de Março, actualizada de acordo com o Dec-Lei 131/82, de 23 de Abril” relativamente às células 1, 2 e 11 do seu empreendimento [acordo].

v) Em 01/09/1989, através dos ofícios n.ºs 21427 e 21428 da Direcção-Geral do Turismo, a autora foi notificada da aprovação dos projectos das células 1, 2 e 11 do seu empreendimento e do parecer favorável da Câmara Municipal de Lagoa, tendo sido fixado o prazo de um ano para início da construção, contado a partir da emissão da necessária licença [documento de fls. não numeradas do 3.º volume do processo administrativo apenso].

w) Em 05/07/1990, através do ofício n.º18879, a Direcção-Geral do Turismo deu conhecimento ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa do ofício n.º18596, de 04/07/1990, endereçado à autora, onde consta, designadamente, o seguinte:

“(…)

Em resposta ao requerimento de V. Exªs acima referenciado cumpre-nos informar que o processo em causa, relativo a um Conjunto Turístico em Vale de Azinhaga – Ferragudo – Concelho de Lagoa, foi apreciado oportunamente nesta Direcção-Geral tendo sido, após consulta à Câmara Municipal, aprovado nas suas diferentes fases.

Essas aprovações são válidas na sua totalidade na presente data, podendo a requerente dar início às obras previstas após emissão pela Câmara Municipal de Lagoa do competente alvará e respectivas licenças de construção. (…).” [documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

x) Em 05/09/1990, a autora requereu à Direcção-Geral do Turismo a aprovação do anteprojecto do hotel a construir na célula 6 do conjunto turístico da Torre da Marinha [acordo].

y) Em 18/12/1990, a Câmara Municipal de Lagoa deliberou aprovar o loteamento dos terrenos da autora, bem como os projectos de infra-estruturas e estudo económico, informando que, “para a celebração da escritura de cedências com este Município e concessão do respectivo alvará”, o mesmo deverá ser requerido e instruído com os elementos indicados [documento de fls. não numeradas do 3.º volume processo administrativo apenso].

z) Em 05/02/1991, a autora dirigiu um requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, onde consta, designadamente, o seguinte: “T..........., S.A. (…) para efeitos de celebração da escritura de cedências e emissão do alvará relativo ao seu conjunto turístico sito em Vale de Azinhaga, vem apresentar a V. Exa., todos os elementos indicados no ofício n.º8867, de 28/12/1990, dessa Digníssima Câmara” [documento de fls. não numeradas do 3.º volume do processo administrativo apenso].

aa) Em 20/02/1991, o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa emitiu o Alvará de Conjunto Turístico n……., onde consta, designadamente, o seguinte:

“(…)

(…).” [documento n.º1 junto com a contestação].

bb) Em 12/02/1992, a Direcção-Geral do Turismo foi notificada do parecer favorável do Serviço Nacional de Bombeiros relativamente à pretensão formulada pela autora em 05/09/1990 [acordo].

cc) Em 18/02/1992, a Direcção-Geral do Turismo foi notificada do parecer favorável da Direcção-Geral de Energia relativamente à pretensão formulada pela autora em 05/09/1990 [acordo].

dd) Em 24/02/1992, a Direcção-Geral do Turismo foi notificada do parecer favorável da Câmara Municipal de Lagoa relativamente à pretensão formulada pela autora em 05/09/1990 [acordo].

ee) Em 22/07/1992, a autora foi notificada da aprovação pela Direcção-Geral do Turismo do anteprojecto do Hotel a erigir na célula 6 do conjunto turístico da Torre da Marinha e que “concede-se o prazo de 6 meses para apresentação da fase seguinte do projecto” [acordo].

ff) Em 07/12/1992, a autora requereu à Direcção-Geral do Turismo a “prorrogação do prazo fixado” aquando da aprovação do anteprojecto do seu Hotel, “de forma a permitir que o mesmo projecto possa ser apresentado até 31 de Julho de 1993” [acordo].

gg) Em 11/01/1993, através do ofício n.º562, da Direcção-Geral do Turismo, a autora foi notificada de que “relativamente ao pedido formulado no requerimento dessa firma, de 07.12.92, somos a informar que, por despacho superior, exarado no referido documento, foi concedida a prorrogação solicitada até 31.07.93” [acordo].

hh) Em 14/07/1993, a autora apresentou na Direcção-Geral do Turismo “o projecto de arquitectura do Hotel com categoria de 5 estrelas, e requere(u) a respectiva aprovação” [acordo].

ii) Em 20/08/1993, a autora foi notificada pela Direcção-Geral do Turismo para “efectuar o pagamento da taxa prevista na Tabela I, anexa ao Decreto-lei 74/71, de 17 de Março”, com vista a prosseguir o procedimento de aprovação do projecto do “hotel a construir no conjunto turístico da Torre da Marinha” [acordo].

jj) Em 07/12/1993, a autora apresentou um requerimento ao Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território a solicitar “a confirmação da respectiva compatibilidade e/ou verificação dos pressupostos nos termos do n.º4 do artigo 1º do (Decreto-lei 351/93) referente ao alvará n.º4/91 emitido pela Câmara Municipal de Lagoa em 20 de Fevereiro de 1991, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

Juntam-se documentos de suporte adiante discriminados considerados relevantes pela requerente, para que a compatibilidade seja certificada nos termos legais e, dos quais resulta inequívoco que a requerente iniciou e não suspendeu a sua obra nos termos definidos no alvará, dentro do prazo de validade fixado e, consequentemente, o mesmo deverá ser considerado compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional em vigor”. [acordo e documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

kk) Com o requerimento referido em jj), a autora entregou uma certidão emitida, em 19/11/1993, pela Câmara Municipal de Lagoa, com o seguinte teor:

“Certifica, face ao despacho exarado pelo Senhor Presidente e de harmonia com a informação prestada pelos Serviços Técnicos deste Município, no requerimento apresentado por T..........., S.A., com sede em Lisboa, que as obras de urbanização tituladas pelo Alvará número quatro, barra, noventa e um, referentes ao conjunto Turístico sito em Vale de Azinhaga, Freguesia de Ferragudo, deste Concelho, foram iniciadas em catorze de Janeiro de mil novecentos e noventa e dois, não se tendo verificado interrupções significativas no decurso dos trabalhos.” [documento n.º2 junto com a petição inicial].

ll) A autora não foi notificada de qualquer deficiência ou omissão do seu requerimento dirigido ao Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, no prazo de 15 dias a contar da sua apresentação [acordo].

mm) Em 14/12/1993, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território solicitou à Direcção-Geral do Turismo a emissão de parecer sobre a confirmação de compatibilidade do conjunto turístico da autora com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve [acordo].

nn) Em 04/01/1994, a autora recebeu o ofício n.º8880, de 30/12/1993, da Secretaria de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território a solicitar “o envio de 3 plantas completas instrutoras do processo” n.º105.68/93 [acordo].

oo) Em 07/01/1994, a autora, em cumprimento do ofício n.º8880, de 30/12/1993, entregou “três conjuntos de plantas iguais às que instruíram o processo (105.68/93) para prosseguimento do requerido por esta sociedade em 93.12.06” [acordo].

pp) Em 18/01/1994, a Directora-Geral do Turismo concordou com a Informação de Serviço n.º941/93 – DSE/DO, em que se concluía que o empreendimento da autora “se enquadra na excepção prevista no n.º4 do art. 1º do Decreto-Lei nº 351/93, sendo assim compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo do PROT-Algarve” [acordo e documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

qq) Em 08/02/1994, a Comissão de Coordenação da Região do Algarve enviou ao Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território um parecer em que se concluía que o empreendimento da autora “é compatível com o PROT Algarve, uma vez que se verificam os pressupostos previstos no n.º4 do artigo 1º do DL 351/93” [acordo e documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

rr) Em 21/02/1994, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território proferiu o seguinte despacho:

“Concordo com este parecer pelo que não reconheço a compatibilidade do alvará em causa.

O presente despacho teve igualmente por fundamento o parecer n.º16/94 da A.J. que mereceu a minha concordância.

A decisão agora tomada é feita ao abrigo da delegação de competências que me foi conferida pelo despacho n.º61/93 do Ministro do P.A.T.” [documento de fls. não numeradas do 2.º volume do processo administrativo apenso].

ss) Em 01/03/1994, a autora foi notificada do despacho referido em rr) [acordo].

tt) Em 24/06/1994, a autora interpôs recurso contencioso do despacho referido em rr) para o Supremo Tribunal Administrativo [acordo].

uu) Em 14/10/1994, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território foi notificado para contestar o recurso contencioso [acordo].

vv) Por despacho de 28/11/1994, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território revogou o despacho de 21/02/1994, por entender que os actos de aprovação da localização do empreendimento da autora tinham caducado e que não se verificavam os pressupostos de aplicação do Decreto-lei n.º351/93, de 7 de Outubro [documento de fls. não numeradas do 4.º volume do processo administrativo apenso].

ww) A autora interpôs recurso contencioso do despacho referido em vv) para o Supremo Tribunal Administrativo, que correu termos sob o n.º 37070, 1.ª Subsecção, da 1.ª Secção [acordo].

xx) Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 01/10/1998, o recurso contencioso interposto pela autora foi julgado procedente e anulado o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 28/11/1994 [acordo].

yy) Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 06/07/2000, proferido no processo de execução de julgado, foi declarada a inexistência de causa legítima de inexecução do Acórdão de 01/10/1998 [acordo].

zz) No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 08/02/2001, proferido no processo de execução de julgado, foram especificados os actos e operações em que a execução deveria consistir, determinando-se o reinício do procedimento de confirmação de compatibilidade [acordo].

aaa) Em data não concretamente apurada, pela Auditoria Jurídica do Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional foi elaborada a Informação n.º011/AJ/05, onde consta, designadamente, o seguinte:

“(…)

“(texto integralno original; imagem)”

(…).” [documento n.º8 – Anexo C junto com a contestação].

bbb) Através de ofício datado de 17/01/2005, a autora foi notificada para, em 30 dias, se pronunciar sobre a Informação n.º11/AJ/05 e, ainda, de que “à luz da mesma o sentido provável da referida decisão final será o seguinte:

Sobre o requerimento de emissão da «declaração de compatibilidade» prevista no DL 351/93, 7.10, nos termos constantes do Acórdão de 8.2.2001, proferido no proc. nº 316/97 da 1ª Secção do STA, decide-se:

1. indeferir o pedido de declaração de compatibilidade do empreendimento em referência com o PROTAL, com fundamento na nulidade do Alvará nº4/91, de 20.2, relativo ao licenciamento aprovado em reunião da Câmara Municipal de Lagoa de 18.12.1990;

2. invocar na sede própria a nulidade do referido Alvará, e licenciamento respectivo;

3. tudo nos termos, e com os fundamentos constantes da anexa Inf. 011/AJ/05.” [documento n.º8 – Anexo B junto com a contestação].

ccc) Em 31/01/2005, a autora pronunciou-se sobre o teor da Informação n.º11/AJ/05 e sobre o sentido provável da decisão do seu pedido de confirmação de compatibilidade [documento n.º8 – Anexo D junto com a contestação].

ddd) Em data não concretamente apurada, a Auditoria Jurídica do Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional elaborou a Informação n.º70/AJ/05, onde consta, designadamente, o seguinte:

“(…)

“(texto integralno original; imagem)”

“(texto integralno original; imagem)”

(…).” [documento n.º8 junto com a contestação].

eee) Em 03/03/2005, o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território exarou, na Informação n.º70/AJ/05, o seguinte despacho:

“1. Concordo e indefiro o pedido nos termos e com os fundamentos aqui propostos.

2. Deve a A.J.

a) notificar a interessada;

b) extrair e remeter à PGR a certidão referida em III/2.” [documento n.º8 junto com a contestação].

fff) Em 27/02/2006, o Ministério Público intentou acção administrativa especial contra o Município de Lagoa, sendo contra-interessada a T..........., S.A., que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, Processo n.º128/06.3BELLE, pedindo que fosse declarada a nulidade da deliberação aprovada, em 18/12/1990, pela Câmara Municipal de Lagoa, que licenciou o conjunto turístico Torre da Marinha, titulado pelo Alvará n.º4/91 [documento de fls. 282 a 291 do processo físico].

ggg) Em 09/01/2009, foi proferida sentença, que transitou em julgado, no processo identificado em fff), que declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Lagoa, de 18/12/1990, que licenciou o conjunto turístico Torre da Marinha, titulado pelo Alvará n.º4/91 [documentos juntos pela autora com o requerimento apresentado em 07/12/2017].”

III.2. Mais se consignou na sentença recorrida quanto a factos não provados:

“Não resultaram provados nos autos outros factos com relevância para a decisão da causa, designadamente, os seguintes:

a) Em 14/10/1976, a autora requereu à Câmara Municipal de Lagoa a aprovação de um loteamento urbano e a passagem do respectivo alvará da Urbanização da Torre da Marinha, que “mereceu aprovação dessa Câmara Municipal em sessão de 27 de Fevereiro de 1975”.

b) Em 29/11/1990, a autora requereu à Câmara Municipal de Lagoa a aprovação de um “novo projecto de infra-estruturas de águas, arruamentos e esgotos, elaborado de acordo com as directrizes” daquela entidade, com vista à emissão do alvará de loteamento para os seus terrenos.

c) Em 05/12/1990, a autora requereu à Câmara Municipal de Lagoa a emissão do alvará de loteamento para os seus terrenos, juntando para tanto plantas de localização, “a planta de síntese do empreendimento e estudo económico com cálculo da taxa de mais-valia”.

d) Em 01/09/1993, a autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa a aprovação dos projectos de arquitectura dos edifícios dos lotes 54, 55 e 56, situados na célula 11 do conjunto turístico em causa.

e) Em 16/11/1993, a Câmara Municipal de Lagoa deliberou aprovar as pretensões formuladas em 01/09/1993 pela autora, “devendo apresentar, no prazo de 180 dias” os respectivos projectos das especialidades.

f) Em 18/02/1994, a autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, “nos termos do Dec-Lei 19/90, de 11 de Janeiro, com a alteração que lhe foi introduzida pelo Dec-Lei 382/90, de 10 de Dezembro”, a prorrogação por um ano do prazo para execução das obras de urbanização referentes ao Alvará do Conjunto Turístico n.º4/91.

g) Em 01/03/1994, a Câmara Municipal de Lagoa deliberou deferir a pretensão formulada pela autora em 18/02/1994.”

III.3. Foi a seguinte a motivação quanto à matéria de facto:

“A decisão da matéria de facto assentou no acordo das partes e na análise dos documentos constantes dos autos e do processo administrativo apenso, conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório.

Não se consideraram provados os factos das alíneas a) a g) dos factos não provados em virtude de a entidade demandada ter impugnado “os artigos da p.i. relativos à estrita relação procedimental que a A. estabeleceu com organismos alheios à estrutura da entidade ora contestante, que não tenham sido trazidos ao conhecimento desta” e não constarem dos autos ou do processo administrativo apenso os documentos necessários para a prova daqueles factos, sendo certo, em qualquer caso, que os mesmos se mostram irrelevantes para a decisão a proferir, apenas tendo sido elencados como não provados por terem sido concretamente alegados pela autora.”

IV. Fundamentação de direito

1. Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia

Sustenta a Recorrente que a decisão recorrida padece de nulidade, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, porquanto, em sede de alegações de direito, suscitou as questões da inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 51/93, de 7 de outubro, e da nulidade do ato impugnado por ofensa a caso julgado, as quais, embora de conhecimento oficioso, não foram apreciadas pelo Tribunal a quo.

O artigo 615.º, n.º 1, do CPC, sob a epígrafe, “Causas de nulidade da sentença”, preceitua que a sentença é nula quando: “d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não devia conhecer.”.

A nulidade da sentença a que se refere este normativo verifica-se quando ocorre o incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito nos artigos 95.º, n.º 1 e 2 do CPTA e 608.º, n.º 2 do CPC, e que se traduz em decidir todas as questões submetidas à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.

Esclarece-se que, como é jurisprudência pacífica, a causa de pedir, ou melhor, as questões a decidir, não se confundem com as razões ou argumentos de que a parte se serve para sustentar a mesma causa de pedir. Pelo que apenas integra a nulidade prevista no citado normativo, a omissão de conhecimento das “questões”, mas já não a mera falta de discussão das “razões” ou “argumentos” invocados para concluir sobre as questões.

Acrescente-se que “só pode ocorrer omissão de pronúncia quando o juiz não toma posição sobre questão colocada pelas partes, não emite decisão no sentido de não poder dela tomar conhecimento nem indica razões para justificar essa abstenção de conhecimento, e da sentença também não resulta, de forma expressa ou implícita, que esse conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio.

Não se verifica, assim, nulidade por omissão de pronúncia se o juiz evoca razões para justificar a abstenção de conhecimento de questões que lhe foram colocadas (…)” (Ac. do STA de 19.9.2012, proferido no processo 0862/12, no mesmo sentido o Ac. do STA de 11.9.2024, proferido no processo 092/24.7BEFUN).

Isto posto, como resulta dos autos, em despacho que antecedeu a prolação de sentença o Tribunal a quo, de forma expressa, pronunciou-se sobre os vícios que foram suscitados pela A./Recorrente, em sede de alegações produzidas ao abrigo do disposto no artigo 91.º, n.º 4 do CPTA, concretamente os vícios de violação de lei decorrente da inconstitucionalidade material das normas do Decreto-Lei n.º 351/93 e da ofensa de caso julgado. Simplesmente entendeu que não recaía sobre o Tribunal o dever de apreciação dos mesmos, porquanto não constituíam novos fundamentos do pedido de conhecimento superveniente que pudessem ser suscitados nas alegações nos termos do artigo 91.º, n.º 5 do CPTA e relativamente aos quais, consequentemente, recaísse sobre o Tribunal o dever de pronúncia sobre os mesmos.

Com tal decisão poderá ter incorrido em erro de julgamento se, como sustenta a Recorrente, por tais questões serem de conhecimento oficioso, se impuser o conhecimento das mesmas ainda que suscitadas (apenas) em sede de alegações escritas. Mas não incorreu em omissão de pronúncia em termos que fulminassem a sentença de nulidade, à luz do artigo 615.º, n.º 1 al. d) do CPC, porquanto, embora em sede de despacho prévio, esclareceu as razões pelas quais entendeu não poderem ser apreciadas tais questões, tomando posição sobre as questões colocadas pela parte.

Não se verifica, assim, a apontada nulidade da sentença e, consequentemente, não há que proceder ao seu suprimento apreciando os vícios de violação de lei por inconstitucionalidade das normas do DL 351/93 e ofensa de caso julgado.

2. Do erro de julgamento

2.1. Quanto à não apreciação dos vícios suscitados em sede de alegações de direito

Embora de forma miscigenada com a nulidade da sentença por omissão de pronúncia a alegação da Recorrente incide, também, sobre o erro de julgamento quanto à decisão de não apreciação dos vícios suscitados em sede de alegações de direito.

No essencial entende a Recorrente que sendo as questões suscitadas de conhecimento oficioso, recaía sobre o Tribunal o dever de as apreciar e decidir, pelo que, ao não tê-lo feito viola o disposto no artigo 608.º, n.º 2 do CPC que, juntamente com os artigos 20.º, 205.º, n.º 2 e 268.º, n.º 4 da CRP, constituem garantia completa e plena de impugnação e de recurso de todos os atos administrativos que sejam lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, com fundamento em qualquer ilegalidade.

O que importa, portanto, apreciar é se ao decidir no sentido de que tais causas de invalidade, não tendo sido invocadas na petição inicial, mas apenas em sede de alegações sem que consubstanciassem novos fundamentos do pedido de conhecimento superveniente, não careciam de ser apreciadas, o Tribunal a quo errou.

Pese embora a (indevida) formulação pela A., no ponto a) do petitório, de um pedido impugnatório nos termos do artigo 50.º, n.º 1 do CPTA, isto é, um pedido que visa a remoção da ordem jurídica de um ato administrativo por via da sua anulação ou declaração de nulidade, consoante o tipo de invalidade de que o mesmo padeça (artigos 133.º e 136.º do CPA/91), cumulado com uma pretensão de condenação à prática de ato administrativo devido à luz do disposto nos artigos 66.º e ss. do CPTA, considerando que estamos perante um ato administrativo de indeferimento – do pedido por esta formulado de confirmação de compatibilidade da licença de loteamento titulada pelo alvará 4/91 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território nos termos do artigo 1.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 351/93 de 7 de outubro –, conforme emerge do disposto nos artigos 66.º, n.º 1 e 2 e 67.º, n.º 1 al. b) do CPTA, a presente ação corresponde, na realidade, (apenas) a uma ação administrativa especial de condenação à prática de ato administrativo devido em que “o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória”.

Assim, ainda que tenham sido formulados pedidos cumulados – impugnatório e de condenação à prática de ato devido -, cabe Tribunal apreciar a “concreta relação administrativa existente entre o particular e a Administração de modo a apurar qual o direito do primeiro e o dever da segunda, determinando, por essa via, o conteúdo do ato devido (artigo 71.º do CPTA), não estando obrigado a apreciar o pedido impugnatório (de anulação ou declaração de nulidade), “uma vez que o pedido de condenação à prática de ato devido transfora o objeto do processo na apreciação da pretensão do autor, estando a apreciação do pedido anulatório implícito na apreciação da pretensão propriamente dita do autor.” (Ac. deste TCA Sul de 24.4.2024, proferido no processo 2003/08.8BELSB).

No âmbito de uma ação de condenação à prática de ato devido o thema decidendum corresponde, essencialmente, a saber se o autor tem direito à prática do ato administrativo que entende devido, in casu, ao deferimento da pretensão de confirmação de compatibilidade de licença de loteamento titulada pelo alvará 4/91 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território. Mas, sendo a apreciação desse direito realizada à luz da causa de pedir tal como expressa pelo autor, in casu, nos termos sustentados pela Recorrente, é da invalidade do ato de conteúdo negativo, por verificação dos vícios que lhe são imputados, que emergirá a procedência da pretensão condenatória.

Não se compreendendo a invocação a este respeito do disposto no artigo 205.º, n.º 2 do CRP, o qual se reporta à obrigatoriedade das decisões judiciais, importa considerar que o apelo aos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP, que correspondem, no essencial, ao direito à tutela jurisdicional efetiva perante a administração, servirá para, no entender da A./Recorrente, afirmar o dever do Tribunal apreciar (novos) fundamentos de invalidade do ato administrativo de indeferimento que (apenas) invocou em sede de alegações escritas.

Sucede que o direito à tutela jurisdicional efetiva é um direito legalmente conformado através da lei e que, fazendo impender sobre o legislador que garanta a sua efetividade, “articula-se, assim com uma compreensão unitária da relação entre direitos materiais e direitos processuais, entre direitos fundamentais e organização e processo de proteção e garantia” (J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra Editora, 2007, p. 408).

Deste modo, “o legislador dispõe de uma ampla margem de liberdade na concreta modelação do processo, cabendo-lhe designadamente ponderar os diversos direitos e interesses constitucionalmente protegidos relevantes – incluindo o próprio interesse de ambas as partes (e não apenas do autor) – e, em conformidade, disciplinar o âmbito do processo, a legitimidade, os prazos, os poderes de cognição do tribunal e o processo de execução. Não é, por isso, incompatível com a tutela constitucional do acesso à justiça a imposição de ónus processuais às partes. […]

O princípio pro actione, assim afirmado, não impede, naturalmente, a existência de requisitos ou de pressupostos processuais e não significa, mesmo nos litígios que opõem os particulares aos poderes públicos, pro particular, pois não opera no plano do direito material mas no plano do direito processual.” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 190). O que o direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva constitucionalmente consagrado não admite é “a consagração, no plano legal, de exigências que consubstanciem tão-somente condicionantes processuais desprovidas de fundamento racional e sem conteúdo útil e excessivas” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 190).

Face ao exposto, o dever de o juiz apreciar os vícios – a causa de pedir - que a A./Recorrente apenas invocou em sede de alegações – e o correspondente direito da A./Recorrente ao seu conhecimento pelo Tribunal - existirá na medida da conformação legal dos ónus processuais que sobre as partes impendem e dos direitos (processuais) que lhes assistem.

Assim, o que cumpre apreciar é se, e em que medida, a lei ordinária impõe o conhecimento daquela causa de pedir, correspondente a vícios do ato administrativo de indeferimento, que, tal como confessado pela Recorrente, apenas foi invocada em sede de alegações escritas produzidas ao abrigo do disposto no artigo 91.º, n.º 4 do CPTA e não em sede de petição inicial.

Para o efeito, refira-se que, em face do n.º 2 do artigo 35.º do CPTA, a aplicação do Código de Processo Civil é subsidiária, regendo-se as ações administrativas especiais, designadamente no que respeita à marcha do processo, pelo disposto nos artigos 78.º e ss. do CPTA. O que significa que no que o CPTA regule expressamente não é aplicável o CPC, designadamente, e opostamente ao entendimento da Recorrente, regendo o artigo 95.º do CPTA o objeto e limites da decisão não é convocável aos autos o disposto no artigo 608.º, n.º 2 do CPC.

No que respeita ao ónus de alegação, resulta do disposto nas alíneas g) e h) do n.º 2 do artigo 78.º do CPTA que é na petição inicial que o autor deve expor os factos e as razões de direito que fundamentam a ação e formular o pedido.

Prevê-se, ainda, no n.º 1 do art.º 86.º do CPTA, epigrafado “articulados supervenientes”, que os “factos constitutivos, modificativos ou extintivos supervenientes podem ser deduzidos em novo articulado, pela parte a que aproveitem, até à fase das alegações” e no art. 91.º do mesmo Código que nas alegações pode o autor invocar novos fundamentos do pedido, de conhecimento superveniente, ou restringi-los expressamente (n.º 5) e pode, também, ampliar o pedido nas alegações, nos termos em que é admitida, no CPTA, a modificação objetiva da instância (n.º 6).

Por fim, no art.º 95.º do CPTA – “Objeto e limites da decisão” - dispõe-se que,

“1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.

2- Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório (…)”.

Destes normativos resulta, pois, que nas ações administrativas especiais impende sobre o autor o ónus de alegar na petição inicial toda a matéria relativa à ação, expondo articuladamente “os factos e as razões de direito que fundamentam a ação” que constituem a sua causa ou causas de pedir [artigo 78.º, n.º 1 al. g) do CPTA]. O que significa que “deve o autor arguir logo no articulado inicial todas as ilegalidades de que padeça, em seu entendimento, o ato produzido ou a omissão ocorrida, articulando, em conformidade, toda a factualidade que corporiza tal arguição. E tal invocação deve respeitar não apenas às ilegalidades sancionadas com o desvalor da anulabilidade mas também às geradoras de inexistência jurídica ou nulidade” (Ac. do TCA Norte de 19.10.2006, proferido no processo 01197/04.6BEPRT).

Mas nos artigos 86.º e 91.º, n.º 5 do CPTA o legislador possibilitou às partes, além do mais, que, posteriormente à petição inicial, deduzissem factos constitutivos, modificativos ou extintivos supervenientes em novo articulado (artigo 86.º, n.º 1 do CPTA) ou invocassem novos fundamentos do pedido de conhecimento superveniente (artigo 91.º, n.º 5 do CPTA).

Não estando em causa a dedução de novos factos (nos termos do artigo 86.º, n.º 1 do CPTA), mas sim a invocação de novas causas de pedir, de novas ilegalidades, diversas das que foram invocadas no articulado inicial no art. 91.º, n.º 5 do CPTA “o legislador permite que o autor, em sede das alegações de direito, apresente novos fundamentos do pedido, novas causas de pedir, exigindo, todavia, como condição legal e legítima de tal invocação, que o conhecimento daqueles novos fundamentos seja superveniente” (Ac. do TCA Norte de 19.10.2006, proferido no processo 01197/04.6BEPRT).

Nos termos deste normativo, só é “permitido invocar novos fundamentos do pedido nas alegações escritas, se eles forem de conhecimento superveniente (cf. nº 5 do citado preceito), o que o autor terá de alegar e provar.

Assim, a falta de invocação, na petição inicial, de algum dos vícios que ali poderia ser arguido, faz precludir o direito da sua posterior invocação pelo autor, já não podendo ser invocado como fundamento dessa acção, não constituindo, por isso, “questão” que o tribunal deva apreciar” (Ac. do STA de 13.7.2011, proferido no processo 01111/09).

Cumpre esclarecer que os novos fundamentos do pedido aduzidos pela Recorrente em sede de alegações correspondiam concretamente à imputação ao ato de indeferimento dos vícios de (i) violação de lei decorrente da inconstitucionalidade material das normas do Decreto-Lei n.º 351/93 que impõem a confirmação da compatibilidade das licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, e das aprovações de localização, de anteprojeto ou de projeto de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, emitidos em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território (concretamente, os artigos 1.º, n.º 1 e 2 e 3.º do diploma) e de (ii) violação de lei por ofensa do caso julgado correspondente às decisões proferidas nos Acórdãos do STA de 1998.10.01, proferido no processo n.º 37070, e de 2000.07.06 e 2001.02.08, proferidos no processo de execução de julgado.

Ora, como entendeu o Tribunal a quo estes fundamentos - vícios do ato - não eram de conhecimento superveniente nos termos do n.º 5 do artigo 91.º do CPTA, nada tendo a esse respeito a A./Recorrente alegado ou provado, pelo que poderiam e deveriam ter sido invocados no âmbito da petição inicial. Donde, se a A./Recorrente os não invocou atempadamente, ao abrigo deste artigo 91.º, n.º 5 do CPTA não recaía sobre o Tribunal a quo o dever de apreciação.

E refira-se que esse dever de apreciação também não existia, designadamente por força do n.º 2 do artigo 95.º do CPTA, e em virtude de, como alega a Recorrente, estarmos perante questões de conhecimento oficioso.

Em primeiro lugar, porque ainda que se entenda que o dever previsto no n.º 2 do artigo 95.º do CPTA de o juiz identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, signifique que todos os vícios do ato administrativo passaram a ser de conhecimento oficioso do juiz (entre outros, o Ac. deste TCA Sul de 14.12.2011, proferido no processo 01496/06), a jurisprudência tem notado que desse normativo não resulta que recaia sobre o Tribunal o dever de apreciar e decidir as causas de invalidade que não foram suscitadas pelas partes ou, tendo-o sido, não o foram oportunamente, mas antes fora dos momentos processuais previstos nos arts. 78.º, 86.º e 91.º todos do CPTA. (Ac. do TCA Norte de 19.10.2006, proferido no processo 011197/04). “[O] dever de identificar causas de invalidade não alegadas limita-se às nulidades e às anulabilidades que o autor não tenha expressamente abandonado e relativamente às quais (nulidades e anulabilidades) tenham sido oportunamente alegados pelas partes, ou resultem da discussão da causa, factos suficientes para o seu conhecimento.” (Ac. do STA de 28.10.2009, proferido no processo 0121/09), sendo que “o facto de o juiz não ter identificado outras causas de invalidade (onde se incluem as intempestivamente invocadas), não integra a pretendida nulidade por omissão de pronúncia, apenas podendo entender-se que o juiz não detectou o vício ou que o considerou como não verificado e não encontrou motivo para exercer a apreciação oficiosa (Cf. Prof. Mário Aroso de Almeida, CPTA comentado, 2ª edição revista, p. 574). Na verdade, só faz sentido que o tribunal se pronuncie oficiosamente, na decisão final, sobre causas de invalidade diversas das alegadas, se for para as julgar procedentes, sendo, aliás, proibido praticar no processo actos inúteis (art.º 137.º do CC).” (cf. Ac. do STA de 13.7.2011, proferido no processo 01111/09).

Ora, no caso dos autos, verificando-se que o conteúdo do ato devido não poderia ser outro que não de indeferimento - como infra se considerará e assim o Tribunal o entendeu -, a eventual verificação dos vícios de violação de lei imputados pela Recorrente em sede de alegações escritas, seja decorrente da inconstitucionalidade das normas do DL n.º 351/93, seja da ofensa de caso julgado por o ato reincidir nas ilegalidades de violação do princípio da audiência e incompetência em desrespeito pelos Acs. do STA de 1.10.1998, nunca seriam determinantes da procedência da pretensão material de deferimento do pedido de confirmação da compatibilidade, em termos tais que impusessem ao tribunal a quo o seu conhecimento sequer em sede de apreciação da pretensão material.

Em segundo lugar, o n.º 2 do artigo 95.º do CPTA reporta-se aos processos impugnatórios, isto é, aos processos cujo objeto é, apenas ou em (verdadeira) cumulação de pedidos, a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo (artigo 50.º, n.º 1 do CPTA), e os presentes autos correspondem, como dissemos, a uma ação de condenação à prática de ato devido, em que o objeto do processo não é o ato administrativo de indeferimento, mas antes a pretensão material do interessado.

Note-se a este respeito que Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 520), afastando a posição de Rosendo Dias José (O que está a acontecer com as acções administrativas especiais, CJA n.º 47, p. 16) segundo a qual “perante a recusa do acto pretendido, ou do indeferimento, o objeto do processo a conhecer pelos tribunais administrativos abrange os vícios do ato, devendo conhecer-se de todos os suscitados e dos que sejam detectados pelo tribunal”, entendem não existir uma aproximação ao artigo 95.º, n.º 2 do CPTA (referem-se ao n.º 3 do artigo 95.º mas reportando-se à redação do DL 214-G/2015).

Haverá, pois que concluir que ao não apreciar os vícios intempestivamente invocados pela A./Recorrente, opostamente ao alegado, não ocorre qualquer violação do disposto no artigo 95.º, n.º 2 do CPTA (tão pouco, pela sua inaplicabilidade, do art. 608.º, n.º 2 do CPC).

Acresce que, não vindo concretizado em que medida a imposição normativa daquele específico momento processual para alegação dos vícios, qual seja no âmbito da petição inicial em conformidade com a al. g) do n.º 1 do artigo 78.º do CPTA, representa uma restrição (legal) ilegítima ao direito à tutela jurisdicional efetiva, nem vislumbrando o tribunal que assim seja, porquanto a Constituição não impede a existência de ónus ou requisitos processuais, não se pode aceitar que da ausência de apreciação dos referidos vícios decorra a violação do direito à tutela jurisdicional efetiva consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP, em termos que impusessem ao Tribunal o dever de os apreciar.

Face ao exposto, não se verifica o erro de julgamento quanto à não apreciação dos vícios inoportunamente suscitados pela A./Recorrente e, consequentemente, não pode (também) este Tribunal ad quem conhecer (sequer oficiosamente por, como visto, não se mostrarem preenchidos os requisitos) os referidos vícios.

2.2. Quanto ao vício de incompetência

A A./Recorrente sustenta que, competindo conjuntamente ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza e ao Ministro da Economia a prolação da decisão sobre o seu pedido de confirmação de compatibilidade, o despacho proferido singularmente pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território padece do vício de violação de lei por falta de atribuições do órgão.

Resulta do probatório que em 7.12.1993 a A. apresentou, ao abrigo do disposto nos artigos 1.º, 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro, pedido de confirmação da compatibilidade da licença de loteamento de conjunto turístico titulada pelo alvará n.º 4/91 – conjunto turístico que fora objeto de aprovação do pedido de localização e do anteprojeto pela Direção Geral de Turismo [factos c), f), n), ee)] - o qual veio a merecer despacho de 21.2.1994 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, posteriormente revogado por despacho de 28.11.1994. Desse despacho a A./Recorrente interpôs recurso que foi julgado procedente e, consequentemente, foi este anulado e, em sede de execução de sentença do julgado anulatório, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu Acórdão em 8.2.2001 em que “foram especificados os actos e operações em que a execução deveria consistir, determinando-se o reinício do procedimento de confirmação de compatibilidade” [pontos vv) a zz) dos factos provados].

Na sequência de tal decisão, após notificação da A. para pronúncia quanto ao sentido da decisão de indeferimento, veio a ser praticado em 3.3.2005 pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território o ato (impugnado) cujo sentido é de indeferimento do pedido de declaração de compatibilidade do empreendimento correspondente à licença de loteamento titulada pelo alvará n.º 4/91, com fundamento na nulidade do licenciamento aprovado pela deliberação da Câmara Municipal de Lagoa em 18.12.1990 e titulado pelo alvará n.º 4/91 [facto eee)].

Entendeu o Tribunal a quo que o ato não se mostra inquinado pelo vício de incompetência, porquanto “atendendo a que o indeferimento do pedido de confirmação de compatibilidade não encontrou o seu fundamento na incompatibilidade da licença titulada pelo Alvará n.°4/91 com o PROTAL, que, reitere-se, não chegou a ser apreciada” (fls. 30).

Dispunha-se no artigo 1.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 351/93 de 7 de outubro que “[a]s licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território”. Do n.º 2 do artigo 1.º emerge que “[a] confirmação da compatibilidade é feita por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo, nos casos previstos no artigo 3.º”. Prevendo-se no artigo 3.º que “o regime previsto no presente diploma é igualmente aplicável às aprovações de localização, às aprovações de anteprojecto ou de projecto de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, emitidas pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território”.

Assim, da conjugação destes normativos resulta que no caso das aprovações de localização, aprovações de anteprojeto ou de projeto de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, emitidas pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território, a confirmação da compatibilidade é feita por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo.

Não se questiona, de resto face ao Ac. do STA de 1.10.1998, proferido no processo 037070, que, à luz do n.º 2 do artigo 1.º conjugado com o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 351/93 de 7 de outubro, sempre que esteja em causa um empreendimento turístico haverá que obter a confirmação conjunta dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo.

Contudo, como decorre do Ac. do STA de 22.4.2004, proferido no processo 048140, “a falta de uma das duas pronúncias necessárias (neste caso, do Ministro do Turismo), embora em desrespeito da conjunção prevista na lei, não levaria à sanção proposta pela recorrente. Em vez de se lhe assacar uma incompetência absoluta (que sempre implicaria que um dos elementos da conjunção quisesse assumir sozinho algo que também a outro pertencia, e tal não aconteceu), do que se trataria seria, essencialmente, uma questão de perfeição e existência de acto. Poderíamos então dizer que, não valendo pelo todo aquilo que dele é mero fragmento ou parte integrante, a co-decisão obtida não poderia valer senão por aquilo que por si mesmo representa e, por isso, não poderia produzir efeitos como se de acto conjunto se tratasse (não haveria acto conjunto ou, simplesmente, não haveria acto perfeito).

Pensamos, no entanto, que não havendo aí um acto completo, haverá pelo menos uma parte decisória que funciona com características de destacabilidade. Na verdade, mostrando-se serem necessárias duas pronúncias convergentes de compatibilidade, bastaria que uma delas fosse expressamente contrária a tal solução para que o interessado visse desde logo gorado o efeito final positivo que pretendia alcançar no procedimento, legitimando-o a que pudesse vir impugná-la contenciosamente por vícios próprios (neste sentido, José Cândido de Pinho, in Breve Ensaio sobre a Competência hierárquica, pag. 87/89; na Jurisprudência, Acs. do STA, de 30/09/97 e do Pleno de 7/07/2001, no Proc. Nº 35 751).

Foi o que aqui sucedeu. Por ter autonomia decisória relativamente à eventual co-decisão do Ministro da Economia e ser, por si mesma, lesiva a co-decisão impugnada, não sofre de incompetência o acto impugnado por não ter invadido a esfera de poderes que a outrem pertencia.

Também no Ac. do Pleno da Secção de CA do STA de 17.6.2004, proferido no processo 0706/02, se entendeu que “[n]as situações de aprovação de localização de empreendimentos turísticos, emitidas pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território, a confirmação da compatibilidade devia ser decidida por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo (arts. 1.º, n.º 2, e 3.º do Decreto-Lei n.º 351/03).

Na falta de norma especial que disponha em sentido contrário, nas situações em que se prevê que um acto de conformação de compatibilidade de um acto de licenciamento com um plano urbanístico seja praticado através de um despacho conjunto, cada um dos órgãos a quem é atribuída competência toma a sua posição autonomamente, sendo da cumulação de posições concordantes no sentido positivo que resulta o acto conjunto. Sendo assim, basta que um dos órgãos competentes se oponha ao deferimento do pedido de confirmação, proferindo um despacho de sentido contrário ao pretendido, para se verificar uma decisão de indeferimento da pretensão, por ficar desde logo definitivamente prejudicada a possibilidade de deferimento.”

Da jurisprudência exposta resulta, pois, que a circunstância de o ato de indeferimento da pretensão de compatibilidade ter sido praticado apenas pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território não determina a invalidade do mesmo por incompetência. Na verdade, porque cada um dos órgãos toma uma posição autónoma, bastando que uma seja de indeferimento para se afastar a possibilidade de concordância necessária ao deferimento, não existe aqui a prática por esse órgão de um ato para cuja prática a lei não lhe atribui competência.

Assim, ainda que por fundamentos distintos dos referidos na sentença recorrida, não padece o ato do vicio de incompetência absoluta.

2.3. No que respeita à violação do direito de audição prévia

Entende a A./Recorrente que, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, o ato não garantiu o direito de audiência prévia porquanto desconsiderou integralmente as razões e fundamentos de facto por si aduzidos em sede de pronúncia em 31.1.2005, violando os direitos de audiência e defesa consagrados nos arts. 2°, 18°, 266°, 267°, e 268º, n.º 1 da CRP, bem como os arts. 1°, 2°, 8° e 100°, n.º 1 do CPA/91.

Na sentença recorrida julgou-se não verificado o vício de violação do direito de audiência prévia, entendendo-se que, tendo sido a A. foi notificada para se pronunciar sobre todos as causas de indeferimento do seu pedido nos termos da Informação n.°11/AJ/05, no ato impugnado, que adota os fundamentos constantes da Informação n.°70/AJ/05, “é emitida pronúncia sobre as questões suscitadas pela autora [alínea ddd) dos factos provados], sendo que a falta de pronúncia expressa sobre todas as questões suscitadas na audiência dos interessados não viola o disposto nas normas invocadas pela autora, que não impõem uma tal pronúncia, podendo, eventualmente, determinar a falta de fundamentação do acto final do procedimento”.

É sabido que “o princípio da audiência, prescrito nomeadamente nos artigos 100.º e segs. do CPA/91, mas também noutros diplomas, assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art.º 8.º do mesmo Código e surge em observância e transposição do comando constitucional inserto no art.º 267.º, n.ºs. 1 e 5 da CRP.

O mesmo constitui uma manifestação, em sede do ordenamento procedimental administrativo, do princípio do contraditório, mediante a consagração da possibilidade não só do confronto dos critérios da Administração com os dos administrados de modo a poderem ser obtidas plataformas de entendimento, mas, também, da possibilidade de estes apontarem razões e fundamentos, quer de facto quer de direito, que invalidem o caminho que a Administração intenta percorrer e levem a que outro seja o sentido decisório” (Ac. do TCA Norte de 3.5.2013, proferido no processo 00217/08.0BEVIS).

Estes normativos consagram “o direito que assiste ao interessado, em determinado procedimento, de ser ouvido antes de ser proferida decisão que lhe seja desfavorável, sendo que tal direito a ser ouvido e que se opera mediante a audiência prevista nos citados normativos deve consistir na efetiva possibilidade que será conferida ao interessado no procedimento em questão de ter uma participação útil no âmbito daquele procedimento não devendo reconduzir-se ou traduzir-se num mero ato de rotina, impendendo sobre a Administração uma "obrigação de meios" no sentido de criar as condições necessárias e bastantes de molde a que ao interessado seja assegurada uma participação substancial no âmbito do procedimento em questão” (Ac. do TCA Norte de 3.5.2013, proferido no processo 00217/08.0BEVIS).

Como se notou no Ac. do TCA Norte de 2.10.2020, proferido no processo 0822/13.2BEAVR, “o princípio da audiência prévia não se esgota no exercício do direito à mera intervenção procedimental, antes exige (i) que seja dada oportunidade ao interessado para se pronunciar sobre o conteúdo provável da decisão com o fito de eventualmente aportar argumentos que invertam ou alterem o sentido decisório e que (ii) em resultado da mesma sejam devidamente ponderada toda a motivação suscetível de vir a exercer influência, na decisão a proferir, sob pena da audiência prévia ficar despida de objeto e de objetivo”, de tal forma que “existe preterição de audiência prévia de interessados sempre que resulte processualmente adquirido que a Administração não ponderou os argumentos nucleares apresentados pelo Recorrente em sede de audiência prévia”.

Considerando o exposto verifica-se que a A./Recorrente foi notificada da Informação n.°11/AJ/05 e para sobre a mesma se pronunciar, e, ainda, de que “à luz da mesma o sentido provável da referida decisão final será o seguinte:

Sobre o requerimento de emissão da «declaração de compatibilidade» prevista no DL 351/93, 7.10, nos termos constantes do Acórdão de 8.2.2001, proferido no proc. nº 316/97 da 1ª Secção do STA, decide-se:

1. indeferir o pedido de declaração de compatibilidade do empreendimento em referência com o PROTAL, com fundamento na nulidade do Alvará nº4/91, de 20.2, relativo ao licenciamento aprovado em reunião da Câmara Municipal de Lagoa de 18.12.1990;

2. invocar na sede própria a nulidade do referido Alvará, e licenciamento respectivo;

3. tudo nos termos, e com os fundamentos constantes da anexa Inf. 011/AJ/05.”

Na referida Informação, como deu nota a sentença recorrida “encontram-se enunciadas as razões pelas quais se considerou que o Alvará n.°4/91 é nulo, a saber: i) preterição do parecer da ex- DGSU; ii) não audição da CCR - Algarve em matéria de REN; iii) invalidade do acto da DGT de renovação da já caducada licença de autorização de 12/04/1976” [alíneas aaa) e bbb) dos factos provados].

A A. pronunciou-se, requerendo a declaração de compatibilidade com o PROTAL, aduzindo, em suma, que (i) o objeto do procedimento não integra a apreciação da legalidade das licenças, mas apenas a verificação da sua compatibilidade com o regime de uso e ocupação de solo resultante do instrumento de gestão territorial, (ii) a requerente é titular de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos pelo que o não reconhecimento da compatibilidade do empreendimento com o PROTAL viola os princípios da boa fé da confiança, constituindo o Estado Português no dever de indemnizar, (iii) o artigo 1.º, n.º 4 do DL 351/93 abrange a execução de obras licenciadas e tituladas por alvará de loteamento pelo que se entende que a licença é compatível com o PROTAL.

Da Informação n.º 70/AJ/05, cujos fundamentos são adotados por remissão pelo ato, resulta que, reportando-se à pronúncia da A./Recorrente, aí se refere que os argumentos improcedem dado que o entendimento de que estaria vedada a apreciação da legalidade das licenças não é de acolher pois os órgãos da Administração atuam em obediência à lei e ao direito, atuando conforme a legalidade e as licenças não consubstanciam caso decidido pois o licenciamento é nulo, sendo que o ato nulo não produz efeitos e a nulidade é invocável a todo o tempo.

Ora, embora em termos sumários, efetivamente, como entendeu o Tribunal a quo é emitida pronúncia sobre as questões suscitadas pela autora, entendendo-se pela sua improcedência em face do dever de atuação em conformidade com a legalidade que faz falecer o argumento referido em (i) e atenta a nulidade da licença que obsta à produção de efeitos do ato e, consequentemente, à improcedência das razões invocadas nos pontos (ii) e (iii).

Ou seja, opostamente ao alegado, a Administração realizou uma efetiva ponderação da pronúncia da A. em sede de audiência prévia, garantindo de forma efetiva o direito de participação conforme consagrado nos artigos 267.º, n.º 1 e 5 da CRP e artigos 8.º e 100.º, n.º 1 do CPA, e em respeito do principio da legalidade e da proteção dos interesses dos cidadãos aplicáveis à atuação a Administração Pública conforme emerge dos artigos 2.º, 18.º, n.º 1, 266.º, n.º 1 da CRP (sem que se logre alcançar a razão pela qual a A. convoca, a este respeito, o artigo 268.º da CRP).

Consequentemente, não padece a sentença de erro de julgamento.

2.4. Quanto à violação do disposto nos artigos 140.º e 141.º do CPA/91

A Recorrente aduz, ainda, que a sentença errou porquanto o despacho, em violação dos artigos 140.º, n.º 1 al. b) e 141.º do CPA/91, revogou atos constitutivos de direitos, na medida em que a sua pretensão, tendo sido instruída com todos os elementos legalmente exigíveis, foi tacitamente deferida (cf. artigo 2.º, n.º 2 e 3 do DL 351/93 e 108.º do CPA/91) e a A. era titular de direitos adquiridos e interesses legítimos relativamente ao aproveitamento urbanístico do seu imóvel decorrentes dos diversos atos e aprovações expressas e tácitas da DGT e dos órgãos do Município de Lagoa. Entende que o ato revogatório é nulo por falta de elementos essenciais dado que inexistia voluntariedade na produção de efeitos revogatórios (cf. arts. 123°, n.º 1, 133°, n.º 1 e 134°, n.º 1 do CPA/91).

Como nota a sentença recorrida, a tese da A./Recorrente quanto à invalidade da decisão de indeferimento do seu pedido de confirmação da compatibilidade do conjunto turístico - cuja licença de loteamento era titulada pelo alvará n.º 4/91 e objeto das decisões de aprovação de localização do empreendimento [factos c), f), revalidadas em 5.4.1984, 23.9.1987 [factos i), k), n), q)], de projeto de células [facto v)] e anteprojeto de hotel [facto ee)] da Direção Geral de Turismo – assenta na tese de que esse ato constitui, por um lado, um ato de revogação do ato tácito de deferimento desse pedido e, por outro, um ato de revogação (por invalidade) seja do ato de licenciamento do loteamento praticado em 18.12.1990 pela Câmara Municipal de Lagoa, seja dos atos de aprovação de localização do empreendimento [factos c), f), revalidadas em 5.4.1984, 23.9.1987 [factos i), k), n), q)], de projeto de células [facto v)] e anteprojeto de hotel [facto ee)] praticados pela Direção Geral de Turismo.

Estabelecia-se no artigo 138.º do CPA/91 que “os actos administrativos podem ser revogados por iniciativa dos órgãos competentes, ou a pedido dos interessados, mediante reclamação ou recurso administrativo”, prevendo-se ainda no artigo 140.º, n.º 1 alínea b) que os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, exceto quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos. Sem prejuízo, no artigo 141.º do CPA/91 dispunha-se que,

“1- Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

2- Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar.”

Anteriormente à distinção que hoje emerge do artigo 165.º do CPA entre revogação e anulação administrativa, arespeito dos atos administrativos de revogação, esclareceu-se no Ac. do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA de 23.5.2006, proferido no processo 01233/04, “[e]m traços gerais, revogação é o acto pelo qual a Administração destrói ou faz cessar os efeitos de um acto administrativo anterior. Com pequenas nuances, é este o conceito adoptado pela generalidade da nossa Doutrina e pela Jurisprudência (cf., p. ex. SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, p. 471, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, p. 603 e Código de Procedimento Administrativo Comentado, vol. II, p. 178, e Acs. do STA de 15.12.98 e 46.965, resp. proc.°s n°s 39.859 e 46.965).

A mesma Doutrina e Jurisprudência têm de há longos anos como certo que a revogação tanto pode ser expressa como implícita, neste caso se resultar da incompatibilidade entre o novo acto e o anterior. A prática daquele implica que o primeiro acto não pode subsistir, mesmo sem declaração revogatória ou explícita referência ao acto revogado - cf., p. ex., Acs. deste S.T.A. de 15.6.04, proc.° n° 721/03, 14.4.05, proc.° n° 984/04, e 14.12.05, proc.° n° 905/05, SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, p. 473, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, 1, p. 604, ROBIN DE ANDRADE, A Revogação dos Actos Administrativos, p. 39/40 e 345/6, PIETRO VIRGA, Diritto Amministrtivo, II, p. 142/3, e M. STASSINOPOULOS, Traité des Actes Administratifs, p. 285.

É uma situação que encontra o seu mais directo paralelo na revogação implícita (também chamada tácita) das leis, sempre que se verifique a “incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes” (art. 7°, n° 2, do Código Civil) - cf. CABRAL DE MONCADA, Lições de Direito Civil, p. 104.

A distinção entre as duas formas de revogação e a admissibilidade da revogação implícita, por incompatibilidade, impõe-se por si como um modo de assegurar a harmonia, a coerência e a eficiência do sistema, que não pode consentir a vigência de duas decisões administrativas que se chocam entre si, mormente quando esteja em causa a definição de situações jurídicas individuais.”.

A respeito da distinção entre a revogação e outras hipóteses similares, o Acórdão prossegue adiantando que “a extinção de efeitos operada pela revogação tem a sua causa nas deficiências do acto revogado ou dos seus efeitos, os quais se pretendem extinguir precisamente por serem ilegais ou inoportunos” e citando o Ac. do STA de 24.10.01, proc.° nº 46.709, notava que “[…] O órgão administrativo emite uma pronúncia de sinal contrário à sua anterior manifestação de vontade, pretendendo inutilizá-la. Os fundos que o acto anterior mandava entregar como ajuda devem agora ser restituidos, para voltarem à condição inicial de integrarem o património do ente público. O que o primeiro acto dá, o outro tira.

O resultado é a completa destruição dos efeitos do acto revogado. Entre os dois actos existe uma forte relação de conexão, encerrando o segundo o juízo de que o primeiro não devia, afinal ter sido praticado. (…) Como se verifica, não pode negar-se a relação de secundaridade do novo acto para com o anterior acto.

[…] Os pressupostos do acto revogatório são factos já existentes à data do acto revogado, embora desconhecidos da Administração. É muito clara a matriz revogatória do acto, e há que retirar daí todas as consequências”.

Pode, assim, concluir-se que não é preciso que o segundo acto resulte do exercício da mesma competência para ser verdadeiramente revogatório; tem é de se reportar causalmente, ao acto revogado, isto é, de ser praticado por causa, por referência, ou por razões relacionadas com ele. Numa palavra, a revogação tem de ter por fundamento o acto revogado (ou os seus efeitos), seja pela sua ilegalidade, seja pela sua inconveniência. E nunca há propriamente revogação quando o fundamento que explica o segundo acto está numa conduta censurável do administrado que é posterior à prática do acto destruído.”.

Do exposto resulta que o ato de revogação é um «ato secundário, no sentido de “acto sobre acto”» (Carla Amado Gomes, A “revogação” do acto administrativo no novo CPA: uma noção pequena”, Revista do Ministério Público 141, Janeiro/Março 2015, p. 75), isto é, atua sobre o ato primário cessando a sua vigência.

Ora, o ato de indeferimento praticado em 3.3.2005 não atua, nem incide sobre os atos praticados pela Direcção-Geral do Turismo ou pela Câmara Municipal de Lagoa em termos de fazer cessar a sua vigência. Na realidade esses atos, de licenciamento do loteamento praticado pela Câmara Municipal de Lagoa ou de aprovação de localização, de anteprojeto ou de projeto de construção de hotel emitidos pela Direcção-Geral do Turismo, aprovados antes da entrada em vigor do PROTAL, são, como resulta do n.º 1 do artigo 1.º e do artigo 3 do DL 351/93, o próprio objeto ou pressuposto sujeito à apreciação da (sua) compatibilidade com o plano regional de ordenamento do território. Isto é, à míngua desses atos, da sua validade e eficácia, não poderá existir apreciação de compatibilidade com o instrumento de gestão territorial, de tal forma que a decisão de confirmação (ou não confirmação) de compatibilidade não atua sobre esses atos, antes os pressupõe.

Na realidade, como resulta do probatório, em sede de apreciação do pedido de confirmação da compatibilidade da licença de loteamento de conjunto turístico titulada pelo alvará n.º 4/91, e que fora objeto de aprovação do pedido de localização e do anteprojeto pela Direção Geral de Turismo, o despacho de 3.3.2005 indeferiu esse pedido por considerar que aquele ato de licenciamento era nulo. Não revogou, isto é, não fez cessar os efeitos daquela licença de loteamento titulada pelo alvará n.º 4/91 e nem das decisões de aprovação de localização do empreendimento [factos c), f), revalidadas em 5.4.1984, 23.9.1987 [factos i), k), n), q)], de projeto de células [facto v)] e anteprojeto de hotel [facto ee)] da Direção Geral de Turismo, antes, pressupondo-as, limitou-se a indeferir o pedido de confirmação de compatibilidade que havia sido formulado pela A

Daí que, como se entendeu na sentença recorrida, não faz sentido convocar o disposto nos artigos 140.°, n.º 1 al. b) e 141.° do CPA/91, referentes aos termos da revogação de atos administrativos constitutivos de direitos, quando o ato “não procedeu à revogação de quaisquer actos praticados pela Direcção-Geral do Turismo ou pela Câmara Municipal de Lagoa” (fls. 31 da sentença).

Mas importa apreciar se o ato constitui uma revogação (implícita) de um ato de deferimento tácito do seu pedido de confirmação de compatibilidade.

Previa-se no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 351/93 que,

1- A confirmação da compatibilidade ou da verificação dos pressupostos previstos no n.º 4 do artigo anterior deve ser solicitada no prazo de 90 dias, a contar da data da entrada em vigor do presente diploma ou da data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, consoante já exista ou não aquele instrumento de planeamento para a área em questão.

2- A confirmação da compatibilidade é emitida no prazo de 90 dias.

3- A ausência de decisão expressa no prazo referido no número anterior consubstancia uma declaração tácita de compatibilidade.

Do artigo 108.º do CPA resultava, ainda, que o referido prazo se conta da formulação do pedido (n.º 2) e que este se suspende sempre que o procedimento estiver parado por motivo imputável ao particular (n.º 3), sendo o prazo contado nos termos do artigo 72.º do CPA.

A A./Recorrente apresentou o seu pedido em 7.12.1993 [facto jj)], tendo sido proferida decisão em 21.2.1994, ou seja, ainda dentro do prazo de 90 dias previsto no artigo 2.°, n.°2, do Decreto-lei n.° 351/93, de 7 de Outubro, que terminava em 15.4.1994.

Este ato foi revogado pelo despacho de 28.11.1994 [facto vv)], o qual veio posteriormente a ser anulado pelo Ac. do STA de 1.10.1998 [facto xx)], acórdão esse que foi objeto de execução de julgado cuja decisão veio a ser proferida em 8.2.2001, determinando o reinício do procedimento de confirmação de compatibilidade [facto zz)].

Com o trânsito em julgado do Acórdão do STA de 8.2.2001, que determinou o reinício o procedimento de confirmação de compatibilidade, iniciou-se (novamente) a contagem do prazo de 90 dias previsto no artigo 2.º, n.º 2 do DL 351/93.

Sucede que se é certo que não resulta provado que do Ac. do STA de 8.2.2001 tenha sido interposto recurso, do que decorre que este terá transitado em julgado trinta dias após a sua notificação (artigo 685.º, n.º 1 do CPC velho ex vi artigo 102.º da LPTA), para este Tribunal poder concluir que se formou, e quando, o ato tácito cabia à Recorrente o ónus da prova (artigo 342.º, n.º 1 do CC) quanto à data da notificação do Acórdão com vista a determinar a data concreta do trânsito em julgado e, consequentemente, o início da contagem do prazo de 90 dias a que se reporta o artigo 2.º, n.º 2 do DL 351/93. Ónus da prova esse que a Recorrente não cumpriu.

Não se nega que, quer face à prática corrente nos tribunais, quer ao grande o lapso temporal entre a prolação do Acórdão em 8.2.2001 e a prática do ato impugnado em 3.3.2005, se torna duvidoso que o trânsito em julgado não tenha ocorrido ainda no ano de 2001. Mas este Tribunal apenas pode decidir com base no probatório e este não contém elementos de prova que permitam demonstrar a formação do ato tácito como alegado pela Recorrente.

Acresce que, ainda que se aceitasse que se formara o ato tácito, nem daí resulta que o ato impugnado consubstancie um ato revogatório daquele em termos que importassem a aplicação do regime de revogabilidade de atos administrativos previsto no artigo 140.º, n.º 1 alínea b) e 141.º do CPA/91.

Com efeito, é que o que a A./Recorrente não pode negar, e a este Tribunal se impõe considerar por via da autoridade do caso julgado, é que o ato de licenciamento do conjunto turístico da Torre da Marinha correspondente à deliberação da Câmara Municipal de Lagoa de 18.12.1990, titulado pelo alvará n.º 4/91, e que correspondia ao objeto do pedido de confirmação de compatibilidade, era nulo e essa nulidade foi declarada por sentença, transitada em julgado, proferida em 9.1.2009. Ou seja, o ato de licenciamento, objeto do pedido de confirmação de compatibilidade apresentado pela Recorrente ao abrigo do artigo 1.º, n.º 1 e 3.º do DL 351/93, nunca produziu efeitos (artigo 134.º, n.º 1 do CPA/91).

Daí resulta que a ter-se formado um ato tácito de deferimento do pedido de confirmação da compatibilidade do ato de licenciamento daquele conjunto turístico com o PROTAL, o ato tácito seria nulo por impossibilidade jurídica do seu objeto [artigo 133.º, n.º 2 al. c) do CPA/91]. De facto, apenas um ato de licenciamento produtor de efeitos jurídicos poderia ser sujeito ao procedimento de confirmação de compatibilidade com o plano regional de ordenamento do território pois só esse permite a realização da operação urbanística cuja compatibilidade com o referido plano tem de ser apreciada à luz do Decreto-Lei n.°351/93, de 7 de outubro.

Daí que, conforme decorre do artigo 139.º, n.º 1 al. a) do CPA/91, não sendo os atos nulos suscetíveis de revogação, nunca se poderia aceitar que o despacho de 3.3.2005 corresponda a um ato revogatório do (alegado) ato tácito de deferimento.

Não constituindo, pois, o despacho de 3.3.2005 a um ato revogatório, seja das anteriores aprovações da DGT, seja do ato de licenciamento, e tão pouco de um (alegado) ato tácito de deferimento, não há que falar na sua nulidade por alegada falta de voluntariedade na produção de efeitos revogatórios, nem tão pouco na violação do regime constante nos artigos 140.º e 141.º do CPA.

Do exposto resulta que, ainda que com distinta fundamentação, não padece de erro de julgamento a decisão proferida pelo Tribunal a quo que concluiu não padecer o despacho de 3.3.2005 de vicio de violação de lei decorrente da violação do regime da revogação de atos administrativos.

2.5. Quanto à violação do disposto no artigo 1.º, n.º 1 e 4 do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro

A A./Recorrente sustenta, ainda, que se impunha o deferimento da sua pretensão, violando o despacho de 3.3.2005 o disposto no artigo 1.º, n.ºs 1 e 4 do DL 351/93, de 7 de outubro, porquanto comprovou que a obra em causa se iniciou e não se suspendeu dentro do prazo de validade fixado no Alvará de Loteamento n.° 4/91, as diversas aprovações da DGT e os atos da CML são compatíveis com o PROTAL e os atos praticados no âmbito do procedimento que culminou com a execução do empreendimento não enfermam de qualquer nulidade.

Refira-se que a A./Recorrente se limita a reiterar a tese que já em sede p.i. havia invocado para fundar o direito à prática do ato administrativo de deferimento do pedido de confirmação de compatibilidade que entende devido, sem verdadeiramente alegar ou invocar em que moldes a sentença recorrida errou.

Como já indicamos o artigo 1.º do DL 351/93 prevê que “[a]s licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território” (n.º 1).

Nos termos deste normativo para que à A./Recorrente assista o direito à prática do ato administrativo que entende devido, de deferimento do seu pedido de confirmação de compatibilidade nos termos do DL 351/93 [facto jj )], necessário se torna que seja titular de uma (i) licença de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente titulada, emitida anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território e (ii) que esta seja compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território.

No n.º 4 deste artigo 1.º, e para efeitos de (ii), estabelece-se uma presunção de compatibilidade da licença de construção com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional de ordenamento do território, quando se comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respetiva licença. Refira-se que o n.º 4 não estabelece esta presunção de compatibilidade relativamente a todos os atos de licenciamento previstos no n.º 1- que inclui “licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção” -, mas apenas quanto às licenças de construção, o que significa que não beneficiam dessa presunção quem, ainda que demonstre a execução da obra, apenas disponha de alvará de licença de loteamento ou de obras de urbanização.

Sucede que, no caso da A./Recorrente, o ato de licenciamento titulado pelo alvará n.°4/91 que é o objeto do pedido de confirmação de compatibilidade é nulo, e essa nulidade foi declarada por sentença, transitada em julgado, proferida no processo n.° 128/06.3BELLE, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé. Decisão judicial essa que é obrigatória e produz o efeito de autoridade de caso julgado.

Ou seja, a licença de loteamento titulada pelo alvará n.º 4/91 nunca produziu efeitos ab initio, sendo essa nulidade insanável. O que significa que a A./Recorrente nunca poderia, nem poderá, obter a confirmação de compatibilidade daquele ato de licenciamento, com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território, porque este não é suscetível de produzir efeitos na ordem jurídica.

Como deu nota na sentença recorrida, “[a]tenta a nulidade do acto de licenciamento titulado pelo Alvará n.°4/91, a qual, reitere-se, veio a ser judicialmente declarada, o pedido de confirmação de compatibilidade apresentado pela autora não poderia deixar de ser indeferido, uma vez que o acto sobre que incidia a confirmação de compatibilidade era insusceptível de produzir quaisquer efeitos jurídicos.

[…]

Nesta medida, ainda que a invalidade do acto de licenciamento não conste expressamente do Decreto-lei n.°351/93, de 7 de Outubro, como constituindo fundamento do indeferimento do pedido de confirmação de compatibilidade - em rigor, à luz do referido diploma, o único fundamento para o indeferimento é a falta de compatibilidade do acto com o plano regional de ordenamento do território -, quando o acto de licenciamento seja nulo, o referido pedido não pode deixar de ser indeferido.”.

Acrescente-se que, para o efeito de afirmar a compatibilidade daquele ato com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território, nem sequer beneficiaria a A./Recorrente da presunção a que se reporta o n.º 4 que apenas se aplica a licenças de construção e não, como é o caso, a um alvará de licença de loteamento de conjunto turístico.

Sem prejuízo, reiterando-se a posição assumida na sentença, sendo nulo, e por isso não produzindo ab initio efeitos jurídicos, o ato de licenciamento que é objeto da pretensão da Recorrente, naturalmente que se terá que considerar que o ato de indeferimento não padece de erro nos pressupostos e à A./Recorrente não assiste o direito à sua substituição pelo ato administrativo de deferimento da sua pretensão de confirmação de compatibilidade com o PROTAL nos termos do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro.

2.6. Quanto ao vício de falta de fundamentação.

Por último entende a A./Recorrente que, opostamente ao que se consignou na sentença recorrida, o ato de recusa de deferimento da sua pretensão violou o direito à fundamentação, conforme consagrado nos artigos 268.º, n.º 3 da CRP e 124.º e 125.º do CPA/91, porquanto se limita a afirmar meros juízos conclusivos, não refere porque não acompanha os pareceres e informações favoráveis à sua pretensão, nem as razões de facto que fundamentam ou legitimem a desconsideração ou declaração de nulidade dos atos da DGT e da CML que aprovaram e licenciaram a construção do empreendimento, nem a revogação de anteriores atos constitutivos de direitos.

Estabelece o art. 124.º, n.º 1 do CPA/91 a obrigatoriedade da fundamentação quanto a atos administrativos que, total ou parcialmente neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções [al. a)] e decidam em sentido contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial [al. c)].

Prescrevendo-se no art. 123.º do CPA/91,

“1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

[…]”

Os normativos citados correspondem ao cumprimento de diretiva constitucional decorrente do atual art. 268.º, n.º 3 da CRP no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjetivo do administrado à fundamentação.

A fundamentação da decisão administrativa consiste na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando, desta feita, impor à Administração que pondere antes de decidir e, assim, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Para tanto basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e de se mostrar contratual.

Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.

Nestes termos, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões, de facto e de direito, que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.

Refira-se, ainda, que no que respeita à fundamentação por remissão é necessário que a remissão ou adoção dos fundamentos constantes de pareceres, propostas ou informações anteriores, seja feita de maneira clara e assumida, ou seja “que as fórmulas usadas não deixem dúvidas, nem quanto à vontade de apropriação dos fundamentos contidos noutro acto ou documento em quanto à extensão dessa concordância” (CPA Comentado, 2.ª edição, Mário Esteves de Oliveira e outros, p. 603).

Isto posto, o ato praticado em 3.3.2005 indefere o pedido de confirmação de compatibilidade apresentado pela Recorrente adotando, por remissão expressa, os fundamentos da Informação n.º 70/AJ/05, a qual, por sua vez, remete para a Informação n.º 11/AJ/05.

Como se entendeu na sentença recorrida, “analisadas as mencionadas informações, conclui-se que, nas mesmas, são indicadas as razões de facto e de direito que determinaram o sentido da decisão, quais sejam a nulidade da licença titulada pelo Alvará n.°4/91 resultante da preterição de parecer da ex-DGSU, nos termos dos artigos 2.°, n.°1 e 14.°, n.°1, do Decreto-lei n.°289/73, da não audição da CCR - Algarve em matéria de REN, nos termos dos artigos 15.° e 17.°, n.°1, do Decreto-lei n.°93/90, de 19 de Março, e a invalidade do acto da DGT, de 30/09/87, de "renovação” da sua já caducada «licença de autorização» de 12/04/1976, nos termos do artigo 9.° do Decreto n.°61/70 [alíneas ddd) e eee) dos factos provados].

Na Informação n.°70/AJ/05, são, ainda, indicadas as razões pelas quais não procedem os argumentos invocados pela autora em sede de audiência dos interessados, designadamente, quanto à circunstância de estar vedada à Administração, em sede de apreciação da compatibilidade, a averiguação e apreciação da legalidade das licenças emitidas e de as licenças emitidas consubstanciarem "um caso decidido ou resolvido” [alínea eee) dos factos provados].

A autora ficou, assim, em condições de compreender as razões pelas quais o seu pedido de confirmação de compatibilidade foi indeferido, sendo certo que não tinha que constar do despacho impugnado, ao contrário do que refere a autora, as razões que determinaram a revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, uma vez que, como já referimos, o referido despacho não procedeu à revogação de quaisquer actos anteriores e, reitere-se, são indicadas as razões de facto e de direito que determinaram a conclusão de que o acto de licenciamento titulado pelo Alvará n.°4/91 é nulo.”

A alegação da Recorrente não é suscetível de infirmar este julgamento. Antes se verificando que o ato de forma cabal, congruente e suficiente, não assente em meros juízos conclusivos, antes enuncia os correspondentes pressupostos em que conclui pela nulidade da licença e, consequentemente, esclarece os fundamentos do indeferimento do pedido.

Note-se que ao decidir percebem-se, não só, as razões que conduzem à conclusão pela nulidade do ato que é o objeto da pretensão, mas compreende-se que é essa nulidade que não possibilita acompanhar os anteriores pareceres de outras entidades que, ainda que considerassem existir essa compatibilidade [vg. facto qq)], não eram aptos a ultrapassar a impossibilidade jurídica – face à nulidade do ato de licenciamento - de se decidir pelo deferimento daquela pretensão. Acrescentando-se que, como notou o Tribunal a quo, não faria sentido fundamentar o ato por referência à revogação de anteriores atos constitutivos de direitos, se o ato, como vimos, não consubstancia um ato revogatório.

Face ao disposto, a respeito da falta de fundamentação, o Tribunal a quo não decidiu em erro.

2.7. Do direito da A./Recorrente à prática do ato administrativo devido

Como decorre do exposto, verifica-se que o Tribunal a quo não incorreu em erro de julgamento, pelo que dado que a licença de loteamento titulada pelo alvará n.º 4/91 nunca produziu efeitos ab initio, tendo sido a sua nulidade declarada por decisão judicial transitada em julgada, não se verifica o pressuposto de que, nos termos do artigo 1.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de outubro, dependia a condenação à prática do ato de deferimento do pedido de confirmação de compatibilidade daquele ato de licenciamento com o PROTAL, qual seja ser a A./Recorrente titular de uma licença válida e produtora de efeitos jurídicos.

Assim, porque o conteúdo do ato administrativo devido é aquele que foi praticado e, consequentemente, a Recorrente não tem qualquer direito à “condenação da Entidade Demandada a praticar os atos devidos em consequência da referida declaração de nulidade ou anulação, confirmando a compatibilidade do alvará n.º 4/91, da CML, com o PROTAL ou a verificação dos pressupostos estabelecidos no artigo 1.º, n.º4, do Decreto-lei n.º351/93, de 7 de Outubro”, impõe-se confirmar a sentença recorrida.

3. Da condenação em custas

Vencida, é a Recorrente condenada nas custas do recurso (cfr. artigo 527.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, artigos 7.º, n.º 2 e 4 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA).

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;

b. Custas pela Recorrente.

Mara de Magalhães Silveira

Joana Matos Lopes Costa e Nora

Ana Sá Lameira (com declaração de voto, nos termos infra)

Declaração de voto

Não acompanho integralmente a fundamentação do presente acórdão, porque entendo que as ilegalidades invocadas pelo Recorrente, somente em sede de alegações nos termos do art. 91º do CPTA/2002, ainda que não fossem de conhecimento superveniente, e desde que assegurado o contraditório, como foi o caso, poderiam, no caso em concreto, ter sido apreciadas pelo Tribunal a quo, ou seja, a inconstitucionalidade do Dec.Lei 351/93, conforme decidido nos Acs. STA, de 14-05-2014, Proc. 195/13 e de 4-12-2019, Proc. 121/12.7BECBR, bem como o vício de violação de caso julgado, enquanto gerador de nulidade do acto, que pode ser conhecido a todo o tempo, atento o disposto nos artigos 133º, nº 2, al. h) e 134º, nº 2 do CPA/91.

Mas que, como se expende no acórdão, sempre seriam irrelevantes

Ana Sá Lameira