Quem foi o relator do acórdão 0276/10.5BEPDL?

O relator foi Maria do Céu Dias Rosa das Neves, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0276/10.5BEPDL?

O acórdão foi proferido em 09 de junho de 2022.

0276/10.5BEPDL

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 1. RELATÓRIO MUNICÍPIO DE PONTA DELGADA, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada (TAF), contra o ESTADO PORTUGUÊS, acção administrativa comum, peticionando a sua condenação nos seguintes termos: «(…) deverá a presente acção ser julgada procedente, por provada e, em consequência, ser condenado o Réu a pagar ao Autor uma indemnização de 2.051.556,87€ (dois milhões cinquenta e um mil, quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos), bem como juros de mora sobre aquele montante desde a citação até efectivo e integral pagamento.» * Citado, o réu apresentou contestação, invocando as exceções dilatórias de incompetência em razão da matéria e de ilegitimidade passiva, e no mais pugnando pela improcedência da acção. * Por sentença datada de 27 de Outubro de 2017, do TAF de Ponta Delgada, foi julgada improcedente a presente acção, por não provada e, em consequência absolvido o Réu do pedido. * O Autor apelou para o TCA Sul que mediante acórdão proferido em 06.05.2021 negou provimento ao recurso e manteve a decisão de 1ª instância. * O Autor, inconformado, interpôs o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões: «1.ª Como decorre dos elementos da presente ação de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, fundada no artigo 15º, nº 1 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, o Tribunal a quo foi chamado a pronunciar-se sobre a existência do dever legal do Estado de transferir para a Recorrente – e, nessa medida, sobre a existência do dever legal de inscrever previamente na Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2009 – as verbas referentes à participação variável de 5% no IRS. 2.ª Mais concretamente, o Tribunal a quo foi chamado, no âmbito do recurso que lhe foi dirigido, a pronunciar-se sobre a questão de saber se a participação variável de 5% no IRS constitui o produto da cobrança do IRS ou, ao invés, o produto de uma transferência financeira proveniente do Orçamento do Estado, i. é, se constitui uma receita municipal proveniente de créditos fiscais ou uma receita municipal proveniente de um crédito financeiro sobre o Estado: no primeiro caso, estar-se-á perante uma situação sem impacto no Orçamento do Estado, não se impondo, pois, ao legislador orçamental, relativamente à denominada participação variável de 5% no IRS, qualquer obrigação de registo orçamental à Lei do Orçamento de Estado (não podendo, por conseguinte, ser assacada ao Estado a invocada responsabilidade civil extracontratual); no segundo caso, pelo contrário – como a RECORRENTE entende estar em causa -, impor-se-á ao Estado inscrever a despesa correspondente à receita municipal em causa (cuja falta, a verificar-se, como sucede no caso em apreço, configura uma desconformidade com a LFL, a Lei de Enquadramento Orçamental e a Constituição da República Portuguesa, constituindo o Estado Português no dever de indemnizar o RECORRENTE). 3.ª Todavia, recebido o recurso que lhe foi dirigido, o Tribunal a quo julgou o mesmo improcedente, tendo-se limitado para o efeito a replicar, a replicar a fundamentação vertida no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Junho de 2012, proferido na ação administrativa para pagamento de quantia certa nº 0272/12. 4.ª Ora, sucede, porém, que, além das questões jurídicas analisadas no referido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo serem, em grande medida, distintas das que se discutem no âmbito da presente ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado, impunha-se (rectius, impõe-se) dar por verificada a existência do referido dever de transferência e, nessa medida, julgar a presente ação totalmente procedente. 5.ª Assim, começando pela verificação do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 150º, nº 1, do CPTA, faz-se notar que as questões decidendas sob apreciação nestes autos são, pelo menos, de complexidade jurídica superior à comum, implicando operações exegéticas que recaem sobre um enquadramento normativo especialmente intrincado, com várias normas putativamente aplicáveis (de natureza administrativa, financeira, orçamental e constitucional) e em que se verifica ser necessário interpretar e recortar diversos institutos e conceitos jurídicos (como sejam os de receitas fiscais próprias, produto de cobrança de impostos, produto da participação nos recursos públicos do Estado, titularidade e partilha de receitas fiscais, etc). 6.ª Com efeito, qualquer resposta que seja dada à questão de saber se o RECORRIDO se encontrava sujeito ao dever legal de transferir para a RECORRENTE – e, nessa medida e para tanto, se se encontrava obrigado a inscrever previamente nas respetivas Leis do Orçamento do Estado – as verbas referentes à participação variável de 5% no IRS, dependerá da resposta a dar à questão de saber se a participação variável de 5% no IRS constitui o produto da cobrança do IRS ou, ao invés, o produto de uma transferência financeira proveniente do Orçamento do Estado, i. é, se constitui uma receita municipal proveniente de créditos fiscais ou uma receita municipal proveniente de crédito financeiro sobre o Estado. 7.ª Por seu turno, a correta qualificação participação variável de 5% no IRS, implicará que se proceda, num primeiro momento, à caracterização das mencionadas receitas municipais, procurando identificar – tendo em vista a sua rigorosa distinção -, os elementos estruturantes da receita gerada pelo produto da cobrança de impostos e da receita gerada pelo produto da participação nos recursos públicos do Estado (em concreto, nas receitas fiscais do Estado), para depois se avançar para a qualificação da participação variável de 5% no IRS, apurando, no âmbito desse exercício qualificativo, tanto a correcta interpretação do artigo 63.º, nº 3, da LFL, e o escopo do decreto legislativo regional aí previsto, como o concreto enquadramento orçamental que deverá ser-lhe atribuído (sendo todas estas questões jurídicas, como observado, de complexidade jurídica superior à comum). 8.ª De resto, além das questões decidendas sob apreciação nestes autos serem de complexidade jurídica superior à comum, a matéria aqui em discussão extravasa, em muito, ocaso sub judice, dada a indiscutível repercussão (e, por conseguinte, relevância) que a decisão a proferir na presente revista pode ter num conjunto alargado de outros casos, desde logo, e mais diretamente, nos demais casos em que se discute, como no presente, a existência do dever legal do Estado de transferir para os diversos municípios das Regiões Autónomas (e, portanto, de inscrever nas respectivas Leis do Orçamento do estado) as verbas referentes à participação variável de 5% no IRS. 9.ª Paralelamente, sobressai igualmente das referidas questões decidendas a necessidade de parametrizar (rectius, de distinguir) os elementos estruturantes das receitas municipais enunciadas pelo legislador no referido artigo 10º da LFL enquanto elementos interpretativos essenciais, não só para a qualificação de qualquer outra receita municipal, presente ou futura, cuja estrutura seja potencialmente reconduzível a qualquer uma das apontadas categorias preceituais. 10.ª O mesmo é dizer, assim, que perante a transversalidade qualificativa do transcrito artigo 10º da LFL, facilmente se verifica que as questões decidendas aqui suscitadas estão relacionadas com um contexto facilmente repetível, sendo, portanto, indubitável que as mesmas vão ressurgir – é previsível que aconteça – em contextos futuros (verificando-se, pois, aqui uma clara capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular). 11.ª Significa o que antecede, portanto, que utilidade jurídica da presente revista é evidente neste domínio, na medida em que se verifica uma capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação concreta, sendo a resolução que Vossas Excelências entendam dar às identificas questões decidendas útil – senão, mesmo, essencial – para a apreciação de um elevado número de casos futuros, designadamente, sempre que esteja em causa o apuramento da concreta natureza de outras receitas municipais e a definição do correspondente regime orçamental. 12.ª Acresce, ainda, que a conclusão alcançada pelas decisões judiciais que antecedem a propósito da qualificação e efeitos orçamentais da participação variável de 5% no IRS, contende frontalmente com a posição sufragada pelo Tribunal de Contas no Relatório nº 1/2010-AEORE-2ªS de Acompanhamento da Execução do Orçamento da Receita do Estado de Janeiro a Dezembro de 2009, a qual não pode deixar de suscitar dúvidas acerca das questões jurídicas em debate, dúvidas que se impõe a Vossas Excelências esclarecer e dissipar no âmbito do presente recurso de revista. 13.ª Por conseguinte, impõe-se concluir que as questões decidendas sob apreciação nos presentes autos se revestem de uma inequívoca relevância jurídica e, bem assim, que o presente recurso é necessário para uma melhor aplicação do direito, devendo o mesmo, por todas estas razões ser admitido. 14.ª Ultrapassada a questão da admissibilidade do presente recurso de revista, e entrando já na apreciação dos erros de julgamento incorridos no Acórdão sob recurso, impõe-se começar por recordar que a percentagem variável – com limite de 5% - no IRS, constitui, simplesmente, um «novo» critério de mensuração das transferências financeiras que devem ser efetuadas pelo Estado em cumprimento do direito de participação dos municípios nas receitas provenientes dos impostos diretos, devendo a mesma, pois, ser reconduzida, face aos respetivos elementos estruturantes, à categoria de receita municipal consistente no produto da participação municipal nas receitas fiscais do Estado (e não, portanto, à categoria de receita municipal consistente no produto de cobrança do IRS). 15.ª De resto, sendo esta receita municipal insuscetível de afetar as receitas das Regiões Autónomas, a transferência da mesma – do estado para os municípios – não depende da aprovação do decreto legislativo regional previsto no artigo 63º, nº 3, da LFL (constituindo este, antes, o meio de regulação – rectius, evitação – do impacto, nas finanças regionais, decorrente da putativa renúncia dos municípios insulares a parte ou à totalidade da referida participação variável de 5% no IRS). 16.ª Neste sentido, considerando que a participação variável de 5% no IRS constitui um critério de mensuração do direito de participação dos municípios nas receitas dos impostos diretos do Estado – ao invés de uma receita tributária (de IRS) própria dos municípios -, e, bem assim, que o decreto legislativo regional previsto no artigo 63º, nº 3 da LFL, constitui apenas o meio de evitação do impacto, nas finanças regionais, decorrente da putativa renúncia dos municípios insulares a parte ou à totalidade da referida participação variável de 5% no IRS, impõe-se concluir que o regime prescrito pela LFL, relativo à participação variável de 5%, criou na esfera do RECORRIDO uma efetiva obrigação legal de despesa, consubstanciada nas transferências financeiras anualmente devidas aos municípios nacionais. 17.ª Por conseguinte, demonstrada a existência do referido dever de transferência, verifica-se, igualmente, o pressuposto dever, por parte do RECORRIDO, de proceder à inscrição das despesas de transferência para o RECORRENTE decorrentes da sua participação variável de 5% nos Mapas de Base das despesas (Mapas II e III) da Lei do Orçamento do Estado para 2009 (cf. artigo 105º, nº 1, alínea c), e nº 2 da Constituição da República Portuguesa, e artigos 5º, nº 1, 8º e 16º, nº 1, alínea a), da Lei Enquadramento Orçamental). 18.ª Aqui chegados, resulta claro que os pressupostos da responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função política-legislativa se encontram, in casu, preenchidos. 19.ª Com efeito, como observado, embora sujeito ao identificado dever de transferência, o RECORRIDO não procedeu à inscrição das despesas de transferência para o RECORRENTE decorrentes da sua participação variável de 5% no IRS nos Mapas de Base das despesas (Mapas II e III) da Lei do Orçamento do Estado para 2009. 20.ª Esta atuação – a não inscrição, nos Mapas de Base da Lei da Lei do Orçamento do Estado para 2009, das despesas de transferências impostas pelo regime da participação de 5% no IRS – Inviabilizou a realização por parte do Governo, dos correspondentes atos de transferência financeira para o RECORRENTE (cf. alínea b) do nº 6 do artigo 42º da Lei de Enquadramento Orçamental. 21.ª O mesmo é dizer, portanto, que o RECORRIDO elaborou a Lei de Orçamento do Estado para 2009 em desconformidade com a Constituição da República Portuguesa, com a LFL, e com a Lei de Enquadramento Orçamental (concretamente, na parte em que prescrevem a inscrição das denominadas despesas obrigatórias, ou seja, das despesas decorrentes de obrigações legais), provocando assim, com culpa, na esfera do RECORRENTE um dano indemnizável no montante de € 2.051-556,87 (dois milhões, cinquenta e um mil, quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos). 22.ª Por seu turno, e considerando o disposto no nº 1 do artigo 3º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do estado e Demais Entidades Públicas, segundo o qual, «quem esteja obrigado a repara um dano, segundo o disposto na presente lei, deve reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação», entende o RECORRENTE ter ainda direito a ser indemnizado pelos danos causados pela indisponibilidade dos montantes correspondentes *a participação variável de 5% no IRS, que o facto ilícito imputável ao Estado provocou, devendo esses danos ser calculados mediante aplicação da taxa de juros de mora devida «nos casos de atrasos nas transferências financeiras para os municípios» (cf. nº 7 do artigo 25º da LFL). 23.ª Em suma, verificados que ficam todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e tornando-se este, por esse motivo, responsável, perante o RECORRENTE, pelos danos causados, nos termos do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, devem Vossas Excelências revogar a decisão recorrida e substituí-la por outra que condene o RECORRIDO a ressarcir todos os danos causados ao RECORRENTE em virtude da sua atuação ilícita, ou seja, a pagar ao RECORRENTE, a título de reparação de danos causados, uma indemnização no montante global de € 2.051.556,87 (dois milhões, cinquenta e um mil, quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos), acrescido de juros legais de mora contados desde a citação até efetivo e integral pagamento. 24.ª Por último, atento os princípios da proporcionalidade e da tutela jurisdicional efetiva consagrados nos artigos 2º, 18º, nº 2, e 20º da Constituição da República Portuguesa, devem ainda as partes ser dispensadas do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida a final, nos termos do disposto o nº 7 do artigo 6º do Regulamento das Custas Processuais em todas as instâncias» * O recorrido contra-alegou, concluindo: «1 - O Autor, ora Recorrente, (Município de Ponta Delgada) interpôs Recurso Excepcional de Revista do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) proferido a 6 de Maio de 2021, aqui dado por integralmente reproduzido quanto ao seu teor, o qual negou provimento ao recurso que havia sido interposto pelo Recorrente, da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Ponta Delgada, datada de 27 de Outubro de 2017, aqui dada por inteiramente reproduzida quanto ao seu teor, decisão esta que julgou a Acção Administrativa intentada pelo Recorrente improcedente por não provada e absolveu o Réu/Recorrido Estado, do respectivo pedido. 2 - O Autor, ora Recorrente, havia intentado no TAF de Ponta Delgada, Acção Administrativa contra o Estado Português pedindo a sua condenação na quantia de € 2.051.556,87 (dois milhões cinquenta e um mil quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos, acrescida de juros de mora, atenta a ausência de inscrição e discriminação na Lei do Orçamento de Estado para 2009 das despesas de transferência relativas à participação variável de 5% no IRS. 3 - A decisão da primeira Instância julgou, como se escreveu, a Acção improcedente, por não provada, tendo absolvido o Recorrido do pedido. 4 - Insurgindo-se contra o citado Acórdão, o Recorrente alinha as suas sínteses conclusivas, que delimitam o objecto do recurso aqui dadas por reproduzidas por uma questão de economia processual. 5 - Os fundamentos invocados pelo Recorrente, e que aqui nos dispensamos de reproduzir, com todo o respeito, não reúnem os requisitos que imponham a admissão do presente recurso de revista. 6 - O artigo 150º, nº 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. 7 - E dispõe o nº 2 do citado normativo legal que “a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual”. 8 - Ora o Recorrente, não justifica de forma sólida e convincente, a existência/verificação de qualquer dos requisitos a que alude o artigo 150º do CPTA que imponha a admissão da presente Revista. 9 - Para o caso de se considerar que o recurso deve ser conhecido, sempre se dirá que deverá decidir-se pela manutenção do julgado, tendo em conta a factualidade dada como assente, sendo certo que o Tribunal Recorrido fixou, incontestada e definitivamente, os factos materiais da causa, com abundante apoio jurisprudencial e doutrinário, de forma exaustiva e tendo aplicado aos factos, com rigor, as disposições legais pertinentes. 10 - Na verdade, inexiste qualquer nulidade, designadamente por omissão de pronúncia e/ou erro de julgamento 11 - Não se vê, deste modo, que os fundamentos da decisão tenham violado quaisquer direitos da Recorrente em sede indemnizatória. 12 - A fundamentação em matéria de direito transcreveu os preceitos legais aplicáveis ao caso e, bem assim, doutrina e jurisprudência pertinente e relevante, tendo analisado a causa sob o ponto de vista jurídico, tendo concluindo, e bem, não estarem reunidos os pressupostos cumulativos da responsabilidade civil, em particular o pressuposto facto ilícito do Estado. 13 - Não se verificam todos os pressupostos da responsabilidade civil por acto ilícito, nomeadamente a ilicitude, nexo de causalidade e culpa, não existindo qualquer “dano indemnizável”. 14 - Não tendo sido violados os preceitos constitucionais e legais destacados pelo Recorrente nas alegações/conclusões do recurso por si interposto, deve a decisão (Acórdão) proferida, cujos fundamentos aqui acolhemos, ser mantida, improcedendo o recurso. 15 - Em suma, o Acórdão recorrido mostra-se, salvo melhor opinião, inatacável. 16 - De resto, mantém-se a defesa apresentada pelo Estado, que aqui se dá por reproduzida, nada mais se nos oferecendo acrescentar. 17 -Sendo que a condenação da Recorrente em custas mostra-se correctamente efectuada.» * O recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 04 de Novembro de 2021. * Foram colhidos os respectivos vistos legais * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO Resulta dos autos a seguinte factualidade provada: «A) Em 14.03.2008, a Presidência do Conselho de Ministros elaborou o ofício dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da Associação de Municípios da Região Autónoma dos Açores, com o seguinte teor: “Assunto: Participação variável no IRS ao nível dos municípios das Regiões Autónomas Aproveito a oportunidade para agradecer a presença de V. Ex.ª e dos demais membros da Associação de Municípios da Região Autónoma dos Açores na reunião realizada no passado dia 29 de Janeiro, no âmbito da qual tive a oportunidade de, em conjunto com Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, clarificar a interpretação do disposto nos artigos 19º e 20º da Lei das Finanças Locais (LFL), no que respeita à participação dos municípios insulares nos impostos do Estado, em especial no que concerne ao Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Singulares (IRS). Face às conclusões expressas por V. Exª, e tal como pude realçar no âmbito da referida audiência, cabe a cada Região Autónoma o direito sobre a cobrança de IRS efectuada na respectiva circunscrição territorial, em integral respeito pela Constituição da República Portuguesa, bem como pela Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Não obstante, no âmbito da LFL, aprovada pela Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, é atribuído a cada município o direito de, em cada ano, poder dispor de uma participação ao nível do IRS (até 5%) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial. Com efeito, trata-se aqui de uma participação proveniente do Orçamento do Estado, constante da repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, nos termos definidos no artigo 19º da LFL. Para o efeito, e tal como se encontra expresso no artigo 20º da LFL, cada município deverá deliberar sobre qual a percentagem pretendida pelo mesmo (até 5%), e informar a Direcção-Geral dos Impostos, sendo que, não ocorrendo a referida comunicação, o município manterá a participação inicialmente atribuída pela Lei de 5%. Contudo, no que respeita aos Municípios das Regiões Autónomas, a possibilidade de deliberação com efeitos ao ano fiscal de 2009 depende de aprovação de respectivo decreto legislativo regional, em conformidade com o exigido pelo nº 3 do artigo 63º da LFL, entendendo-se que, enquanto não se verificar a respectiva adaptação por parte das Regiões Autónomas, os municípios mantêm a sua participação nos 5% do IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial. Não obstante, tais municípios encontram-se impossibilitados de deliberar no sentido de beneficiar os sujeitos passivos ali residentes por via de dedução à colecta em sede de IRS.” (dado como provado com base em documento junto à réplica, fls. 158 e 159 dos autos físicos); B) No que respeita aos municípios da Região Autónoma dos Açores, os serviços do Estado Português apenas efectuaram as transferências relativas à “participação variável de 5% no IRS” nos meses de Janeiro e Fevereiro de 2009 (dado como provado por acordo das partes, artigo 29º da PI e artigo 29º da Contestação); C) Do valor de 2.335.362,00€ constante do Mapa Derivado XIX da Lei nº 64-A/2009, de 31.12, relativo à transferência de IRS para o aqui Autor, foi transferido para o Autor, em 2009, o valor de 389.227,00€ (dado como provado por acordo das Partes, artigo 30º, 35º e 36º da PI e artigo 29º da Contestação e diploma legal disponível www.dgsi.pt); D) Em 15.02.2010, a Direcção-Geral dos Impostos emitiu Certidão dos montantes que durante o ano de 2009 foram transferidos para a Região Autónoma dos Açores (dado como provado com base em documento junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, fls. 85 dos autos físicos); E) Em 06.07.2010, a então Direcção-Geral das Finanças remeteu ao Tribunal de Contas, um ofício com o assunto “Relatório e Parecer sobre a Conta de Região Autónoma dos Açores de 2009”, o qual tem em anexos “os mapas comparativos dos montantes transferidos para a Região Autónoma dos Açores, no decurso de 2009” (dado como provado com base em documento junto com a Contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, fls. 83 e 84 dos autos físicos); F) Em 09.12.2010 foi apresentada a PI da presente acção, em Tribunal (dado como provado com base em fls. 2 dos autos físicos». * 2.2. O DIREITO O Município de Ponta Delgada intentou no TAF de Ponta Delgada, acção administrativa comum, contra o Estado Português, peticionando a condenação deste no pagamento de indemnização no total de 2.051.556,87€ acrescida de juros de mora, atenta a ausência de inscrição e discriminação na Lei do Orçamento de Estado para 2009 das despesas de transferência relativas à participação variável de 5% no IRS. O TAF de Ponta Delgada julgou a acção improcedente e o TCA Sul em sede de recurso de apelação negou provimento ao recurso. Em ambas as instâncias foi considerado que a Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2009 não violou o artº 105º da CRP, nem as normas da Lei de Enquadramento Orçamental, dado não existir a obrigação de inscrever, nos respectivos mapas, a verba relativa à participação variável até 5% no IRS, a favor do município de Ponta Delgada, pelo que, não se mostra preenchido o requisito respeitante à ilicitude do facto no âmbito da responsabilidade civil extra contratual do Estado [que foi a invocada em sede de p.i]. Já em sede de Apelação o recorrente sustentava que (i) a participação variável de 5% no IRS deve ser reconduzida à categoria de receita municipal consistente no produto da participação municipal nas receitas fiscais do Estado dado tratar-se, em seu entender, de um direito de crédito dos municípios sobre o Estado, (ii) que assim não se encontra subordinado à aprovação do Decreto Legislativo Regional previsto no artº 63º, nº 3, da LFL, estando o Estado obrigado a inscrever, em cada período orçamental, os respectivos montantes, como despesas de transferência nos Mapas de Base da Lei do Orçamento do Estado; (iii) não tendo feito, elaborou a Lei do Orçamento para o ano de 2009 em desconformidade com os artº 105ºs, nº 2 da CRP e 16º, nº 1, al. a) da Lei de Enquadramento Orçamental, estando, na sua óptica, deste modo, preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual por facto ilícito. O TCAS julgou improcedente a alegação do recorrente, louvando-se em jurisprudência existente neste STA, designadamente nos Acórdãos proferidos em 20.06.2013, proc. nº 0798/12 e em 28.06.2012, proc. nº 0272/12, tendo para o efeito, consignado o seguinte: «Todas as questões aqui invocadas foram objeto de apreciação pelo STA em caso no qual são idênticas as questões de direito controvertidas, no acórdão tirado no processo nº 0272/12, datado de 28/06/2012. Por se sufragar na íntegra tal entendimento, adota-se aqui a fundamentação aí vertida e que se passa a reproduzir: “2.2. Está aqui em causa saber se o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal julgou bem ao decidir, como lhe havia sido pedido pelo Município do Funchal, que o Estado, através do Ministério das Finanças e da Administração Pública, tinha o dever de transferir para aquele município, a título de participação nas receitas do IRS, a verba constante do mapa XIX do Orçamento do Estado para 2009, aprovado pela Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro. Em rigor, o pedido e a decisão ativeram-se ao dever de transferência respeitante aos meses de Março a Dezembro de 2009, já que houve transferência no que respeita aos meses de Janeiro e Fevereiro. Vejamos da Lei 64-A/2008, de 31.12, os preceitos essenciais para a compreensão do problema. «Artigo 1.º Aprovação 1 - É aprovado pela presente lei o Orçamento do Estado para o ano de 2009, constante dos mapas seguintes: […] g) Mapa XVIII, com as transferências para as regiões autónomas; h) Mapa XIX, com as transferências para os municípios; i) Mapa XX, com as transferências para as freguesias; […]» «Artigo 12.º Retenção de montantes nas transferências 1 - As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as regiões autónomas e para as autarquias locais podem ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), do SNS, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários. 2 - A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das regiões autónomas, não pode ultrapassar 5 % do montante de transferência anual. 3 - As transferências referidas no n.º 1, no que respeita a débitos das autarquias locais, salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser retidas nos termos previstos na Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, alterada pelas Leis nºs 22-A/2007, de 29 de Junho, e 67-A/2007, de 31 de Dezembro. 4 - Quando não seja tempestivamente prestada ao Ministério das Finanças e da Administração Pública, pelos órgãos competentes e por motivo que lhes seja imputável, a informação tipificada na lei de enquadramento orçamental, bem como a que venha a ser anualmente definida no decreto-lei de execução orçamental ou outra disposição legal aplicável, podem ser retidas as transferências e recusadas as antecipações de duodécimos, nos termos a fixar no decreto-lei de execução orçamental e até que a situação seja devidamente sanada». «CAPÍTULO IV Finanças locais Artigo 42º Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado 1 - Em 2009, o montante global da participação dos municípios nos impostos do Estado é fixado em (euro) 2 521 351 422, sendo o montante a atribuir a cada município o que consta do mapa XIX em anexo. 2 - A participação prevista no número anterior é distribuída nos termos do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, da seguinte forma: a) Uma subvenção geral fixada em (euro) 1 955 308 873 para o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF); b) Uma subvenção específica fixada em (euro) 166 633 738 para o Fundo Social Municipal (FSM); c) Uma participação de 5 % no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada em (euro) 399 408 811, para efeitos de repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro. 3 - A participação variável no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, incluída na coluna (7) do mapa XIX em anexo, resulta da aplicação da percentagem deliberada pelo município aos rendimentos de 2007, nos termos previstos no nºs 2 e 3 do artigo 20º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, correspondendo a diferença, face ao valor da coluna (5) do mesmo mapa, à dedução à colecta em sede de IRS, nos termos do nº 4 do artigo 20º do mesmo diploma. 4 - A repartição final entre municípios assegura o cumprimento do previsto no artigo 29º da Lei nº 2/2007, de 15 de Fevereiro. 5 - Em 2009, o montante do FSM indicado na alínea b) do nº 2 destina-se exclusivamente ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico, a distribuir de acordo com os indicadores identificados na alínea a) do nº 1 do artigo 28º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro. 6 - No ano de 2009, o montante global do Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) é fixado em (euro) 208 128 907, sendo o montante a atribuir a cada freguesia o que consta do mapa XX em anexo. 7 - O montante global do FFF referido no número anterior íntegra, nos termos do nº 5 do artigo 32º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, as verbas necessárias para o pagamento das despesas relativas à compensação por encargos dos membros do órgão executivo da freguesia, bem como as senhas de presença dos membros do órgão deliberativo para a realização do número de reuniões obrigatórias, nos termos da lei. 8 - O montante referido no número anterior engloba o pagamento de todos os montantes devidos aos membros dos órgãos das juntas de freguesia pelo exercício das suas funções, designadamente os devidos a título de remuneração. 9 - Nas situações em que os encargos referidos no número anterior, respeitadas as condições previstas no artigo 27º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, pelo Decreto-Lei nº 268/2003, de 28 de Outubro, e pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, ultrapassem as receitas totais da freguesia, pode esta requerer, junto da Direcção-Geral das Autarquias Locais, o financiamento do montante em excesso. 10 - É retida do FFF, de forma proporcional à dotação prevista no mapa XX, a verba necessária para fazer face à despesa referida no número anterior. 11 - Para efeitos do disposto nos nºs 1 e 4 do artigo 29º, 4 do artigo 32º, 2 do artigo 57º e 2 do artigo 60º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, o apuramento da capitação nestes referida é feito tendo em conta a soma do imposto municipal sobre imóveis (IMI), do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), do imposto municipal sobre veículos (IMV), da parcela do produto de imposto único de circulação (IUC) que constitui receita dos municípios e da participação municipal no IRS indicada na coluna (5) do mapa XIX em anexo». No «MAPA XIX – TRANSFERÊNCIAS PARA OS MUNICÍPIOS PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NOS IMPOSTOS DO ESTADO – 2009» consta « [… [[IMG:0]] ...]» 2.2.2. O IRS a transferir para o município do Funchal era assim de 5484640 euros. Esse montante correspondia a uma quantia mensal de 457053,33 euros. E havia sido transferida a quantia dos meses de Janeiro e Fevereiro, por isso que o Autor formulou o pedido de condenação no pagamento de 4570533,33 euros. Observada a Lei do Orçamento, verifica-se que aprova as transferências para os municípios e fixa logo o seu montante. Como decorre do texto do artigo 42º, as transferências quantificadas no mapa XIX têm a sua justificação na pretensão de cumprimento do disposto na Lei de Finanças Locais sobre a repartição de recursos públicos entre o Estado e as Autarquias locais. Na circunstância, o Ministério das Finanças e da Administração Pública deixou, a partir de Março de 2009, de executar a transferência, porque a partir dessa altura considerou que aquela transferência, afinal, não lhe era imposta pela Lei nº 2/2007, e não lhe era imposta directamente pela lei do orçamento. Entende o MFAP que «o Estado não poderá substituir-se às Regiões Autónomas num acto que a LFL expressamente enuncia como sendo da sua competência (arts. 19°, nº 1, aI. c), 20° e 63° da LFL). / XXXVII. Assim, dado que desde o ano de 2009 se procedeu à aplicação plena do art. 20° da LFL, e uma vez que a RA da Madeira, durante esse mesmo ano, recebeu a totalidade do IRS a que tinha direito nos termos legais, caber-lhe-ia fazer a devida afectação aos municípios da Região, designadamente ao Município do Funchal da parcela variável a que têm direito, através do decreto-Iegislativo regional previsto no art. 63° da LFL. 2.2.3. Recordem-se, agora também da Lei nº 2/2007, outros preceitos importantes para a compreensão do problema. «TÍTULO III Repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais Artigo 19.º Repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios 1 - A repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objectivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical, é obtida através das seguintes formas de participação: a) Uma subvenção geral determinada a partir do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) cujo valor é igual a 25,3% da média aritmética simples da receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), IRC e sobre o valor acrescentado (IVA); b) Uma subvenção específica determinada a partir do Fundo Social Municipal (FSM) cujo valor corresponde às despesas relativas às atribuições e competências transferidas da administração central para os municípios; c) Uma participação variável de 5% no IRS, determinada nos termos do artigo 20º, dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no nº 1 do artigo 78º do Código do IRS. 2 - A receita dos impostos a que se refere a alínea a) do número anterior é a que corresponde à receita líquida destes impostos no penúltimo ano relativamente àquele a que o Orçamento do Estado se refere, excluindo: a) A participação referida na alínea c) do número anterior; b) No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carácter excepcional ou temporário, a outros subsectores das administrações públicas. 3 - Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por receita líquida o valor inscrito no mapa de execução orçamental, segundo a classificação económica, respeitante aos serviços integrados. 4 - Para efeitos do disposto na alínea c) do nº 1, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos». «Artigo 20.º Participação variável no IRS 1 - Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no nº 1 do artigo 78º do Código do IRS. 2 - A participação referida no número anterior depende de deliberação sobre a percentagem de IRS pretendida pelo município, a qual deve ser comunicada por via electrónica pela respectiva câmara municipal à Direcção-Geral dos Impostos, até 31 de Dezembro do ano anterior àquele a que respeitam os rendimentos. 3 - A ausência da comunicação a que se refere o número anterior ou a recepção da comunicação para além do prazo aí estabelecido equivale à falta de deliberação. 4 - Caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima definida no nº 1, o produto da diferença de taxas e a colecta líquida é considerado como dedução à colecta do IRS, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a participação variável referida no nº 1, desde que a respectiva liquidação tenha sido feita com base em declaração apresentada dentro do prazo legal e com os elementos nela constantes. 5 - A inexistência da dedução à colecta a que se refere o número anterior não determina, em caso algum, um acréscimo ao montante da participação variável apurada com base na percentagem deliberada pelo município. 6 - Para efeitos do disposto no presente artigo, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos. 7 - O produto da participação variável no IRS é transferido para os municípios até ao último dia útil do mês seguinte ao do respectivo apuramento pela Direcção-Geral dos Impostos». «Artigo 29.º Variações máximas 1 - A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do nº 1 do artigo 19º, não pode sofrer uma diminuição superior a 5% da participação nas transferências financeiras do ano anterior para os municípios com capitação de impostos locais superior a 1,25 da média nacional, nem uma diminuição superior a 2,5% da referida participação, para os municípios com capitação inferior a 1,25 vezes aquela média. 2 - A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do nº 1 do artigo 19º, não pode sofrer um acréscimo superior a 5% da participação relativa às transferências financeiras do ano anterior. 3 - A compensação necessária para assegurar os montantes mínimos previstos no nº 1 efectua-se pelos excedentes que advenham da aplicação do número anterior, bem como, se necessário, mediante dedução proporcional à diferença entre as transferências previstas e os montantes mínimos garantidos para os municípios que tenham transferências superiores aos montantes mínimos a que teriam direito. 4 - O excedente resultante do disposto nos nºs 2 e 3 é distribuído de forma proporcional pelos municípios com uma capitação de impostos locais inferior a 1,25 vezes a capitação média nacional daqueles impostos». «Artigo 63.º Adaptação às Regiões Autónomas 1 - A presente lei é directamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, com as adaptações previstas nos números seguintes. 2 - A transferência de competências para os municípios das Regiões Autónomas bem como o seu financiamento, designadamente mediante o ajustamento do montante e critérios de repartição do FSM, efectuam-se nos termos a prever em decreto legislativo da respectiva assembleia legislativa. 3 - A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 19º e no artigo 20º da presente lei efectua-se mediante decreto legislativo regional. 4 - Tendo em conta as especificidades das Regiões Autónomas, as assembleias legislativas das Regiões Autónomas podem definir as formas de cooperação técnica e financeira entre as Regiões e as suas autarquias locais». Na tese do recorrente, em contrário da sentença e do recorrido, os municípios das regiões autónomas não têm direito à repartição dos recursos entre o Estado e os municípios, no que respeita à participação no IRS. Têm é direito a uma repartição de recursos, em IRS, entre as regiões autónomas e eles, municípios. E tudo porque nos termos do artigo 63º, 3, da LFL, «A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 19º e no artigo 20º da presente lei efectua-se mediante decreto legislativo regional». Vejamos. 2.2.4. O Tribunal Constitucional teve oportunidade de discutir a constitucionalidade e legalidade do disposto nos artigos 19º, n.º 1, c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007, na sua aplicação aos municípios da Região Autónoma da Madeira, no processo n.º 717/07, pelo acórdão nº 499/08, de 14.10.2008, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol 73º, pág. 33 e seguintes, também disponível na base de dados deste Tribunal (www.tribunalconstitucional.pt). Como decorre do acórdão, o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira formulara pedido de fiscalização abstracta sucessiva porque, nomeadamente, entendia que aqueles preceitos subtraíam à Região Autónoma uma parcela da totalidade do IRS a que têm direito. Ora, o Tribunal Constitucional veio a decidir: «b) não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 19º, nº 1, al. c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007, na sua aplicação aos Municípios da Região Autónoma da Madeira». Da sua fundamentação interessa recordar, principalmente, o seguinte segmento: «8.3. Assim delimitado o exacto alcance da reserva regional das receitas geradas e cobradas nas Regiões Autónomas, acolhendo-se a interpretação segundo a qual as receitas aí geradas e cobradas são, na sua íntegra, receitas dos orçamentos regionais, nem por isso se pode concluir que os artigos 19º, nº 1, al. c), 20º e 59º da actual Lei das Finanças Locais, que consagram a nova fórmula de cálculo das transferências do Estado para os municípios (que, como se viu, prevê uma participação variável dos mesmos no IRS, ou seja, que permite uma ‘municipalização’ de uma pequena parcela das transferências estaduais relativas ao IRS, podendo os municípios abdicar de uma parte dessa transferência ou tão só modular ou diferenciar localmente o IRS, as respectivas prestações), vieram chocar com a ‘localização’ dos impostos nas Regiões Autónomas. Isto porque aqueles preceitos, per se, são inoperantes em relação às Regiões Autónomas. Com efeito, a aplicação do regime neles contido efectuar-se-á, nos termos do nº 3 do artigo 63º daquele diploma legal, através de um decreto legislativo regional. Esta última disposição introduziu um mecanismo que não permite acolher o raciocínio do Requerente quanto à inconstitucionalidade dos preceitos que constituem o objecto do seu pedido de fiscalização. Pela simples razão de que o mesmo apenas questiona a aplicação do regime neles previsto (e não o regime em si) às Regiões Autónomas, e esta não decorre dos artigos 19º, nº 1, al. c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007, mas de um decreto legislativo regional que venha a ser criado pelas competentes assembleias legislativas regionais com vista a torná-lo operativo nas respectivas regiões. Isto decorre de forma clara do n.º 3 do artigo 63.º, o qual abre uma excepção, quanto a este específico aspecto, à aplicabilidade directa do diploma das finanças locais às Regiões Autónomas prevista no nº 1 da mesma disposição. Assim sendo, não é possível sustentar a violação, pelos artigos 19º, nº 1, 20º e 59º da Lei nº 2/2007, de uma norma constitucional, mais concretamente do artigo 227º, nº 1, al. j), pois os orçamentos das Regiões Autónomas apenas verão escapar receitas que lhes estavam originariamente – de acordo com o texto constitucional – destinadas, se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada num decreto legislativo regional. Como bem refere o recente Acórdão nº 551/2007, que, por sua vez, cita o Acórdão nº 403/89, no qual se afirma o seguinte: “(…) o exercício pelos órgãos regionais da faculdade de impugnação da constitucionalidade de normas dimanadas de órgãos de soberania pressupõe uma legitimidade qualificada pela violação de direitos das regiões. É precisamente a circunstância de ser accionado, por esta via, um poder de garantia dos poderes das regiões, que fornece o critério de determinação do âmbito do pedido. Só têm (devem) ser consideradas as normas que (…) violem direitos constitucionalmente conferidos às regiões e na medida em que essas normas se destinem a nelas ser aplicadas (…)”. Não decorrendo uma tal violação, nos termos referidos, dos artigos cuja constitucionalidade vem impugnada, há assim que negar procedência ao pedido do Requerente. 8.4. Aqui chegados, importa notar que não faz sentido tratar autonomamente a alegada ilegalidade por violação do artigo 112º do PA-RAM. Com efeito, do confronto entre o artigo 227º, nº 1, al. j), da CRP e o artigo 112º do EPA-RAM não resulta qualquer discrepância significativa de sentido normativo, sendo que a norma constitucional já assegura expressamente que as Regiões Autónomas gozam do direito de dispor das receitas fiscais cobradas nos respectivos territórios arquipelágicos, pelo que se decide não conhecer do pedido de ilegalidade que se funda na violação do artigo 112º, nº 1, do EPA-RAM». No quadro da interpretação do Tribunal Constitucional, portanto, os municípios das regiões autónomas não obtêm directamente dos preceitos da Lei de Finanças Locais o reconhecimento do direito a montantes de IRS. Apenas através de decreto-legislativo regional obterão esse reconhecimento. No quadro daquela mesma interpretação, que aqui se acompanha, não pode obter acolhimento a tese da sentença recorrida de que o artigo 63º, nº 3, da LFL é uma norma inútil e de que entendida como a recorrente entende seria inconstitucional. E também não obtém acolhimento a tese do município quanto à interpretação da mesma norma. É que é o próprio Tribunal Constitucional que contraria essa tese. Deste modo, não cabia ao Estado proceder directamente a transferência para os municípios das regiões autónomas a título de participação em IRS cobrado nessas regiões. 2.2.5. Mas será que se pode afirmar, em qualquer caso, que uma coisa será não decorrer da Lei das Finanças Locais o direito a montantes de IRS, outra coisa será decorrer esse direito directamente da Lei do Orçamento ou, pelo menos, decorrer da Lei do Orçamento uma vinculação de transferência. Esta é ainda, de algum modo, a tese da sentença, e é a tese do município recorrido, «porque a verdade é que a LOE para 2009 consignou, de forma expressa e clara, a favor do Município do Funchal a verba em causa e a LOE (da competência exclusiva da Assembleia da República) é uma lei, que, por ser posterior, prevalece sobre a LFL, que é também uma lei (da competência relativa da Assembleia da República)./ K. Assim, mesmo se se entendesse que tal preceito exigia realmente um decreto legislativo regional para efeitos da transferência das verbas ou, mais ainda, que seria intenção sua fazer recair sobre as RA a responsabilidade de procederem, à custa do seu património, às transferências a que os municípios regionais têm direito a título de participação no IRS, essa exigência ou solução teria sido revogada ou derrogada pela LOE para 2009.» Afigura-se, em primeiro lugar, que deve afastar-se a ideia de que a LOE revogou ou derrogou a LFL. É que o que apenas resulta da LOE é que pretende cumprir a LFL. E na verdade, se no domínio económico o Orçamento é uma previsão (plano) e no domínio político é uma autorização política (vd. António L de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro Vol. I e II, 4ª edição, 14ª reimpressão, Almedina 2012, pp 338, 339), não se contesta que ele tem que ter «em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato», inscrevendo obrigatoriamente as dotações necessárias para o seu cumprimento (artigo 105º, nº 2, da CRP, artigo 16º, nº 1, a), da lei de enquadramento orçamental, Lei n.º 91/2001, de 20.8, com sucessivas alterações). Ora, o artigo 42.º da Lei nº 64-A/2008 justifica a transferência quantificada no Mapa XIX com aquela pretensão de cumprimento, mas não estabelece qualquer nova norma, não adita ou altera qualquer norma à LFL, nem sequer a interpreta (este problema pode vir a suscitar-se, com exigência de outra discussão, perante as leis do orçamento do Estado para 2011 e para 2012, com as normas interpretativas que aí ficaram a constar). Por isso, não se trata de enquanto lei posterior prevalecer sobre lei anterior, pois que as duas se situam em planos diferentes. A lei de 2008 pretende, simplesmente, cumprir a LFL, funda-se nela e é ela que lhe dá o suporte. 2.2.6. Em geral, a omissão na lei do orçamento de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela ilegalidade da lei do orçamento, situação em que, por isso, se «exigirá, como é óbvio que se abandone a reiterada ideia de que a lei do orçamento é um simples cálculo ou previsão» (José Joaquim Gomes Canotilho, “A Lei do Orçamento na Teoria da Lei”, em Universidade de Coimbra, Boletim da Faculdade de Direito Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II, pág. 581. Diversamente, se fica prevista uma dotação ou transferência na convicção da sua exigência legal, quando se concluir que, afinal, tal exigência não existe. Nesse caso, aquela dotação ou transferência não perderá o seu carácter de mera previsão, não decorrendo dela directamente o dever de transferência (outra coisa, ainda, será hipotética consequência a nível de responsabilidade, perante as autarquias que não vêm ser-lhes entregues as quantias constantes dos respectivos mapas). Poder-se-ia contrapor, como de certa maneira fazem a sentença e o recorrido, que o Governo se deve limitar a executar o Orçamento. E sem dúvida que lei do orçamento «tem eficácia vinculante em primeiro lugar em relação ao Governo, obrigando-o a executar o orçamento» (em nota IX art. 106, JJ Gomes Canotilho Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada” Vol I, Coimbra Editora 2007). Mas deve ponderar-se essa incumbência. Que é competência do Governo fazer executar o Orçamento do Estado, é cristalino, por textualizado no artigo 199º, b), da Constituição. Mas precisamente porque lhe cumpre executar, é que deve executar bem. Não se trata de uma actividade mecânica. Com efeito, há um conjunto vasto de determinações do Orçamento respeitante, por exemplo, a cativações, a retenções, a acertos, sistema de pagamento duodecimal, que têm de ser respeitadas. E se têm de ser respeitadas também o deverão ser, afinal, as disposições em que se fundam as transferências. Não teria sentido que o Governo procedesse a transferências que implicassem desrespeito da lei que se intentava cumprir ao contemplar-se no Orçamento. E na verdade, «seria confundir as coisas dizer que as obrigações de gastar são determinadas pela inscrição orçamental de rubricas de despesa, ainda que assinaladas por uma designação que evidencie o fim a que se destinam: só uma lei – incluída ou não no Orçamento – será susceptível de originar a obrigatoriedade de gastar certas quantias» (António Lobo Xavier, “O Orçamento Como Lei”, em Separata do Boletim de Ciências Económicas, Coimbra 2000, pág. 170. Embora o Autor defenda, depois, a necessidade de um acto normativo para a anulação ou redução dos créditos orçamentais). Note-se que se estaria votada ao fracasso acção baseada em omissão na lei do orçamento de alegada dotação obrigatória, que, afinal, se concluía não ser obrigatória, também tem de estar votada ao fracasso acção tendente a obter efectiva transferência de quantia inscrita na suposição de que era obrigatória a transferência, quando igualmente se conclui que nem era obrigatória nem era devida. Sublinhe-se que não se trata, aqui, de se permitir que o Governo suspenda restrinja ou cancele dotações orçamentais ou transferências que correspondam à execução financeira de obrigações legais (ainda António L de Sousa Franco, ob. cit., págs. 407, 408). Do que se trata é de se verificar, no quadro da execução da autorização de transferência que ela, afinal, não tem justificação legal para ser feita. E logo se vê, tal como defende o recorrente, que não pode ter cobertura a transferência a título de participação em imposto do Estado de mais do que o próprio imposto. Não se pode transferir o que não há. Com efeito, se pertencem às regiões autónomas as receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, incluindo o respectivo IRS, conforme considerou o Tribunal Constitucional, o Estado não pode transferir o que não tem. Por isso se entende a linguagem do recorrente no sentido de que a transferência para os municípios das regiões autónomas equivaleria, afinal, a transferir 105%, isto é, a ficar na região autónoma mais do que o próprio imposto - 100% para as regiões autónomas, mais 5% para as autarquias dessas regiões. Então, não seria, já, transferência a título de participação em impostos do Estado, poderia ser, quando muito, uma subvenção ou subsídio. Mas não é de subvenção ou subsídio que se trata na transferência aqui em discussão.” Tal entendimento veio desde então a ser seguido no acórdão do STA de 20/06/2013, proc. n.º 0798/12, e nos acórdãos deste TCAS de 19/06/2014, proc. nº 08125/11, de 29/10/2015, proc. nº 8908/2012, e de 07/01/2021, proc. nº 433/11.7BEPDL. Fazendo nossa a fundamentação do referido aresto, impõe-se concluir que bem andou o Tribunal a quo, ao julgar não verificado o pressuposto facto ilícito da invocada responsabilidade civil extracontratual do Estado Português. Em suma, será de indeferir a reclamação para a conferência da decisão sumária, que negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida. * E o assim decidido não merece censura, pese embora, a alegação do recorrente ao pretender seja dado um diferente enquadramento jurídico à questão [socorrendo-se do Relatório nº 1/2010 AEORE – 2ª S de Acompanhamento da Execução do Orçamento da Receita do Estado de Janeiro a Dezembro de 2009, pág. 49, que tem subjacente premissas que no caso sub judice não se verificam] como supra se deixou consignado, mas que não granjeia acolhimento. Refira-se, inclusive, que recentemente, em 18.02.2021, in proc. nº 0454/11.0BEPDL, foi proferido neste STA [formação do artº 150º do CPTA] o Acórdão que não admitiu a Revista, numa situação de igual paralelo fáctico e jurídico como a trazida aos autos e onde se deixou consignado: «Na presente revista o Recorrente invoca que estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função política-legislativa (art. 15º, nº 1 da Lei nº 67/2007), ao não terem sido inscritas as despesas de transferência para o Recorrente decorrentes da sua participação variável de 5% no IRS, prescrita na Lei das Finanças Locais (LFL), não dependendo a transferência da mesma – do Estado para os Municípios -, da aprovação do decreto legislativo regional previsto no art. 63º, nº 3 da LFL. Pelo que, constituindo aquela participação variável um critério de mensuração do direito de participação dos municípios nas receitas dos impostos directos do Estado, criou-se na esfera deste uma efectiva obrigação legal de despesa, consubstanciada nas transferências financeiras, nos termos do disposto no nº 1 do art. 25º da LFL (cfr. ainda alínea a), do nº 1, do art. 105º, nº 1 do art. 5º e 8º da Lei de Enquadramento Orçamental). O TAF de Ponta Delgada julgou improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito na qual se pede a condenação do Estado Português no pagamento de uma indemnização no montante global correspondente à “participação variável de 5% no IRS” devido ao Autor, aqui Recorrente, nos termos do art. 19º, nº 1, alínea c) e 20º, ambos da LFL e que não lhe foi efectivamente transferido, acrescido dos respectivos juros legais de mora, absolvendo o Réu dos pedidos. O acórdão recorrido, após fazer uma enunciação e apreciação dos preceitos legais aplicáveis, afirmou o seguinte: “…a questão decidenda no presente recurso se resuma a aferir dos pressupostos da responsabilidade civil do Estado não por qualquer omissão de inscrição das referidas verbas nas Leis do Orçamento do Estado para 2009, 2010 e 2011 e por omissão das respectivas transferências, mas antes apenas por omissão das referidas transferências em relação a certos meses dos anos de 2009, de 2010 e de 2011, por essa inscrição em todos os citados três anos ter sido efectuada. De resto, seria incompreensível em que medida poderiam ocorrer as citadas transferências financeiras se as respetivas verbas não tivessem sido previamente inscritas.” Considerou, seguidamente, que as questões que nos autos se colocavam não diferem substancialmente das de que havia tratado o acórdão deste Supremo Tribunal de 28.06.2012, no Proc. nº 0272/12, tal como decidira a sentença de 1ª instância. Concluindo que [tal como o afirmara o STA no referido acórdão], “Não se pode concluir pela existência de qualquer omissão de inscrição e de transferência de verbas do Estado Português para o Município da Horta, a título de transferência por participação variável de 5% no IRS, que determine a sua responsabilidade civil extracontratual, se essas verbas foram inscritas e se não existe a obrigação legal de proceder à sua transferência”. Igualmente se considerou que os municípios das Regiões Autónomas não têm direito à repartição dos recursos entre o Estado e os municípios, no que respeita à participação no IRS, mas apenas direito a uma repartição de recursos, em IRS, entre as Regiões Autónomas e eles, municípios, atento o disposto no art. 63º, nº 3 da LFL, conforme já decidiu o Tribunal Constitucional no acórdão nº 499/08, de 14.10.2009. Conclui, portanto, o acórdão que “não é possível sustentar a violação, pelos artigos 19º, nº 1, 20º e 59º da Lei nº 2/2007, de uma norma constitucional, mais concretamente do artigo 227º, nº 1, alínea j), pois os orçamentos das Regiões Autónomas apenas verão escapar receitas que lhes estavam originariamente – de acordo com o texto constitucional – destinadas, se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada num decreto legislativo regional.” Afirmou igualmente que não parece que a Lei do Orçamento de Estado tenha revogado ou derrogado a Lei das Finanças Locais, antes tendo pretendido cumpri-la. Conclui que: “(…), se é prevista uma dotação ou inscrita uma certa quantia a título de transferência na convicção da sua exigência legal, mas se conclui que, afinal, tal obrigação legal não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu carácter de mera previsão, não decorrente dela, diretamente, dever de transferência. Não existindo o dever de transferência, não existe qualquer omissão ilícita de transferência imputável ao Estado português, geradora de responsabilidade civil extracontratual no exercício da função político-legislativa, segundo o artigo 15º, nº 1 do RRCEE, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31/12”. Assim, perante a aparente exactidão do acórdão recorrido, através de um discurso fundamentado, coerente e plausível, sobre matérias que já foram apreciadas por este STA e igualmente pelo Tribunal Constitucional não deve ser admitido o recurso, por não se justificar postergar a regra da excepcionalidade da revista». * Ou seja, e em conclusão, a omissão na Lei do Orçamento de Estado de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas a favor dos Municípios, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela sua ilegalidade; porém, se é prevista uma dotação ou inscrita uma certa quantia a título de transferência na convicção da sua exigência legal, mas se vem a concluir que, afinal, tal obrigação legal não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu carácter de mera previsão, não decorrendo dela, directamente, o dever de transferência; E não existindo o dever de transferência, não existe qualquer omissão ilícita de transferência imputável ao Estado português, geradora da sua responsabilidade civil extracontratual no exercício da função político/legislativa, de acordo com o disposto no artigo 15º, nº 1 do RRCEE, aprovada pela Lei nº 67/2007, de 31/12. Ora, face ao exposto e à jurisprudência referida, que acompanhamos, por dela partilharmos, é evidente a falta de fundamento do recurso interposto pelo recorrente, impondo-se sem necessidade de quaisquer outros considerandos, para além dos supra expostos, concluir pela improcedência do recurso. * 3. DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas a cargo do recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça nos termos do disposto no artº 6º, nº 7 do RCP. Lisboa, 9 de Junho de 2022. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

1. RELATÓRIO

MUNICÍPIO DE PONTA DELGADA, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada (TAF), contra o ESTADO PORTUGUÊS, acção administrativa comum, peticionando a sua condenação nos seguintes termos:

«(…) deverá a presente acção ser julgada procedente, por provada e, em consequência, ser condenado o Réu a pagar ao Autor uma indemnização de 2.051.556,87€ (dois milhões cinquenta e um mil, quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos), bem como juros de mora sobre aquele montante desde a citação até efectivo e integral pagamento.»

Citado, o réu apresentou contestação, invocando as exceções dilatórias de incompetência em razão da matéria e de ilegitimidade passiva, e no mais pugnando pela improcedência da acção.

Por sentença datada de 27 de Outubro de 2017, do TAF de Ponta Delgada, foi julgada improcedente a presente acção, por não provada e, em consequência absolvido o Réu do pedido.

O Autor apelou para o TCA Sul que mediante acórdão proferido em 06.05.2021 negou provimento ao recurso e manteve a decisão de 1ª instância.

O Autor, inconformado, interpôs o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

«1.ª Como decorre dos elementos da presente ação de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, fundada no artigo 15º, nº 1 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, o Tribunal a quo foi chamado a pronunciar-se sobre a existência do dever legal do Estado de transferir para a Recorrente – e, nessa medida, sobre a existência do dever legal de inscrever previamente na Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2009 – as verbas referentes à participação variável de 5% no IRS.

2.ª Mais concretamente, o Tribunal a quo foi chamado, no âmbito do recurso que lhe foi dirigido, a pronunciar-se sobre a questão de saber se a participação variável de 5% no IRS constitui o produto da cobrança do IRS ou, ao invés, o produto de uma transferência financeira proveniente do Orçamento do Estado, i. é, se constitui uma receita municipal proveniente de créditos fiscais ou uma receita municipal proveniente de um crédito financeiro sobre o Estado: no primeiro caso, estar-se-á perante uma situação sem impacto no Orçamento do Estado, não se impondo, pois, ao legislador orçamental, relativamente à denominada participação variável de 5% no IRS, qualquer obrigação de registo orçamental à Lei do Orçamento de Estado (não podendo, por conseguinte, ser assacada ao Estado a invocada responsabilidade civil extracontratual); no segundo caso, pelo contrário – como a RECORRENTE entende estar em causa -, impor-se-á ao Estado inscrever a despesa correspondente à receita municipal em causa (cuja falta, a verificar-se, como sucede no caso em apreço, configura uma desconformidade com a LFL, a Lei de Enquadramento Orçamental e a Constituição da República Portuguesa, constituindo o Estado Português no dever de indemnizar o RECORRENTE).

3.ª Todavia, recebido o recurso que lhe foi dirigido, o Tribunal a quo julgou o mesmo improcedente, tendo-se limitado para o efeito a replicar, a replicar a fundamentação vertida no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Junho de 2012, proferido na ação administrativa para pagamento de quantia certa nº 0272/12.

4.ª Ora, sucede, porém, que, além das questões jurídicas analisadas no referido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo serem, em grande medida, distintas das que se discutem no âmbito da presente ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado, impunha-se (rectius, impõe-se) dar por verificada a existência do referido dever de transferência e, nessa medida, julgar a presente ação totalmente procedente.

5.ª Assim, começando pela verificação do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 150º, nº 1, do CPTA, faz-se notar que as questões decidendas sob apreciação nestes autos são, pelo menos, de complexidade jurídica superior à comum, implicando operações exegéticas que recaem sobre um enquadramento normativo especialmente intrincado, com várias normas putativamente aplicáveis (de natureza administrativa, financeira, orçamental e constitucional) e em que se verifica ser necessário interpretar e recortar diversos institutos e conceitos jurídicos (como sejam os de receitas fiscais próprias, produto de cobrança de impostos, produto da participação nos recursos públicos do Estado, titularidade e partilha de receitas fiscais, etc).

6.ª Com efeito, qualquer resposta que seja dada à questão de saber se o RECORRIDO se encontrava sujeito ao dever legal de transferir para a RECORRENTE – e, nessa medida e para tanto, se se encontrava obrigado a inscrever previamente nas respetivas Leis do Orçamento do Estado – as verbas referentes à participação variável de 5% no IRS, dependerá da resposta a dar à questão de saber se a participação variável de 5% no IRS constitui o produto da cobrança do IRS ou, ao invés, o produto de uma transferência financeira proveniente do Orçamento do Estado, i. é, se constitui uma receita municipal proveniente de créditos fiscais ou uma receita municipal proveniente de crédito financeiro sobre o Estado.

7.ª Por seu turno, a correta qualificação participação variável de 5% no IRS, implicará que se proceda, num primeiro momento, à caracterização das mencionadas receitas municipais, procurando identificar – tendo em vista a sua rigorosa distinção -, os elementos estruturantes da receita gerada pelo produto da cobrança de impostos e da receita gerada pelo produto da participação nos recursos públicos do Estado (em concreto, nas receitas fiscais do Estado), para depois se avançar para a qualificação da participação variável de 5% no IRS, apurando, no âmbito desse exercício qualificativo, tanto a correcta interpretação do artigo 63.º, nº 3, da LFL, e o escopo do decreto legislativo regional aí previsto, como o concreto enquadramento orçamental que deverá ser-lhe atribuído (sendo todas estas questões jurídicas, como observado, de complexidade jurídica superior à comum).

8.ª De resto, além das questões decidendas sob apreciação nestes autos serem de complexidade jurídica superior à comum, a matéria aqui em discussão extravasa, em muito, ocaso sub judice, dada a indiscutível repercussão (e, por conseguinte, relevância) que a decisão a proferir na presente revista pode ter num conjunto alargado de outros casos, desde logo, e mais diretamente, nos demais casos em que se discute, como no presente, a existência do dever legal do Estado de transferir para os diversos municípios das Regiões Autónomas (e, portanto, de inscrever nas respectivas Leis do Orçamento do estado) as verbas referentes à participação variável de 5% no IRS.

9.ª Paralelamente, sobressai igualmente das referidas questões decidendas a necessidade de parametrizar (rectius, de distinguir) os elementos estruturantes das receitas municipais enunciadas pelo legislador no referido artigo 10º da LFL enquanto elementos interpretativos essenciais, não só para a qualificação de qualquer outra receita municipal, presente ou futura, cuja estrutura seja potencialmente reconduzível a qualquer uma das apontadas categorias preceituais.

10.ª O mesmo é dizer, assim, que perante a transversalidade qualificativa do transcrito artigo 10º da LFL, facilmente se verifica que as questões decidendas aqui suscitadas estão relacionadas com um contexto facilmente repetível, sendo, portanto, indubitável que as mesmas vão ressurgir – é previsível que aconteça – em contextos futuros (verificando-se, pois, aqui uma clara capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular).

11.ª Significa o que antecede, portanto, que utilidade jurídica da presente revista é evidente neste domínio, na medida em que se verifica uma capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação concreta, sendo a resolução que Vossas Excelências entendam dar às identificas questões decidendas útil – senão, mesmo, essencial – para a apreciação de um elevado número de casos futuros, designadamente, sempre que esteja em causa o apuramento da concreta natureza de outras receitas municipais e a definição do correspondente regime orçamental.

12.ª Acresce, ainda, que a conclusão alcançada pelas decisões judiciais que antecedem a propósito da qualificação e efeitos orçamentais da participação variável de 5% no IRS, contende frontalmente com a posição sufragada pelo Tribunal de Contas no Relatório nº 1/2010-AEORE-2ªS de Acompanhamento da Execução do Orçamento da Receita do Estado de Janeiro a Dezembro de 2009, a qual não pode deixar de suscitar dúvidas acerca das questões jurídicas em debate, dúvidas que se impõe a Vossas Excelências esclarecer e dissipar no âmbito do presente recurso de revista.

13.ª Por conseguinte, impõe-se concluir que as questões decidendas sob apreciação nos presentes autos se revestem de uma inequívoca relevância jurídica e, bem assim, que o presente recurso é necessário para uma melhor aplicação do direito, devendo o mesmo, por todas estas razões ser admitido.

14.ª Ultrapassada a questão da admissibilidade do presente recurso de revista, e entrando já na apreciação dos erros de julgamento incorridos no Acórdão sob recurso, impõe-se começar por recordar que a percentagem variável – com limite de 5% - no IRS, constitui, simplesmente, um «novo» critério de mensuração das transferências financeiras que devem ser efetuadas pelo Estado em cumprimento do direito de participação dos municípios nas receitas provenientes dos impostos diretos, devendo a mesma, pois, ser reconduzida, face aos respetivos elementos estruturantes, à categoria de receita municipal consistente no produto da participação municipal nas receitas fiscais do Estado (e não, portanto, à categoria de receita municipal consistente no produto de cobrança do IRS).

15.ª De resto, sendo esta receita municipal insuscetível de afetar as receitas das Regiões Autónomas, a transferência da mesma – do estado para os municípios – não depende da aprovação do decreto legislativo regional previsto no artigo 63º, nº 3, da LFL (constituindo este, antes, o meio de regulação – rectius, evitação – do impacto, nas finanças regionais, decorrente da putativa renúncia dos municípios insulares a parte ou à totalidade da referida participação variável de 5% no IRS).

16.ª Neste sentido, considerando que a participação variável de 5% no IRS constitui um critério de mensuração do direito de participação dos municípios nas receitas dos impostos diretos do Estado – ao invés de uma receita tributária (de IRS) própria dos municípios -, e, bem assim, que o decreto legislativo regional previsto no artigo 63º, nº 3 da LFL, constitui apenas o meio de evitação do impacto, nas finanças regionais, decorrente da putativa renúncia dos municípios insulares a parte ou à totalidade da referida participação variável de 5% no IRS, impõe-se concluir que o regime prescrito pela LFL, relativo à participação variável de 5%, criou na esfera do RECORRIDO uma efetiva obrigação legal de despesa, consubstanciada nas transferências financeiras anualmente devidas aos municípios nacionais.

17.ª Por conseguinte, demonstrada a existência do referido dever de transferência, verifica-se, igualmente, o pressuposto dever, por parte do RECORRIDO, de proceder à inscrição das despesas de transferência para o RECORRENTE decorrentes da sua participação variável de 5% nos Mapas de Base das despesas (Mapas II e III) da Lei do Orçamento do Estado para 2009 (cf. artigo 105º, nº 1, alínea c), e nº 2 da Constituição da República Portuguesa, e artigos 5º, nº 1, 8º e 16º, nº 1, alínea a), da Lei Enquadramento Orçamental).

18.ª Aqui chegados, resulta claro que os pressupostos da responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função política-legislativa se encontram, in casu, preenchidos.

19.ª Com efeito, como observado, embora sujeito ao identificado dever de transferência, o RECORRIDO não procedeu à inscrição das despesas de transferência para o RECORRENTE decorrentes da sua participação variável de 5% no IRS nos Mapas de Base das despesas (Mapas II e III) da Lei do Orçamento do Estado para 2009.

20.ª Esta atuação – a não inscrição, nos Mapas de Base da Lei da Lei do Orçamento do Estado para 2009, das despesas de transferências impostas pelo regime da participação de 5% no IRS – Inviabilizou a realização por parte do Governo, dos correspondentes atos de transferência financeira para o RECORRENTE (cf. alínea b) do nº 6 do artigo 42º da Lei de Enquadramento Orçamental.

21.ª O mesmo é dizer, portanto, que o RECORRIDO elaborou a Lei de Orçamento do Estado para 2009 em desconformidade com a Constituição da República Portuguesa, com a LFL, e com a Lei de Enquadramento Orçamental (concretamente, na parte em que prescrevem a inscrição das denominadas despesas obrigatórias, ou seja, das despesas decorrentes de obrigações legais), provocando assim, com culpa, na esfera do RECORRENTE um dano indemnizável no montante de € 2.051-556,87 (dois milhões, cinquenta e um mil, quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos).

22.ª Por seu turno, e considerando o disposto no nº 1 do artigo 3º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do estado e Demais Entidades Públicas, segundo o qual, «quem esteja obrigado a repara um dano, segundo o disposto na presente lei, deve reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação», entende o RECORRENTE ter ainda direito a ser indemnizado pelos danos causados pela indisponibilidade dos montantes correspondentes *a participação variável de 5% no IRS, que o facto ilícito imputável ao Estado provocou, devendo esses danos ser calculados mediante aplicação da taxa de juros de mora devida «nos casos de atrasos nas transferências financeiras para os municípios» (cf. nº 7 do artigo 25º da LFL).

23.ª Em suma, verificados que ficam todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e tornando-se este, por esse motivo, responsável, perante o RECORRENTE, pelos danos causados, nos termos do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, devem Vossas Excelências revogar a decisão recorrida e substituí-la por outra que condene o RECORRIDO a ressarcir todos os danos causados ao RECORRENTE em virtude da sua atuação ilícita, ou seja, a pagar ao RECORRENTE, a título de reparação de danos causados, uma indemnização no montante global de € 2.051.556,87 (dois milhões, cinquenta e um mil, quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos), acrescido de juros legais de mora contados desde a citação até efetivo e integral pagamento.

24.ª Por último, atento os princípios da proporcionalidade e da tutela jurisdicional efetiva consagrados nos artigos 2º, 18º, nº 2, e 20º da Constituição da República Portuguesa, devem ainda as partes ser dispensadas do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida a final, nos termos do disposto o nº 7 do artigo 6º do Regulamento das Custas Processuais em todas as instâncias»

O recorrido contra-alegou, concluindo:

«1- O Autor, ora Recorrente, (Município de Ponta Delgada) interpôs Recurso Excepcional de Revista do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) proferido a 6 de Maio de 2021, aqui dado por integralmente reproduzido quanto ao seu teor, o qual negou provimento ao recurso que havia sido interposto pelo Recorrente, da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Ponta Delgada, datada de 27 de Outubro de 2017, aqui dada por inteiramente reproduzida quanto ao seu teor, decisão esta que julgou a Acção Administrativa intentada pelo Recorrente improcedente por não provada e absolveu o Réu/Recorrido Estado, do respectivo pedido.

2- O Autor, ora Recorrente, havia intentado no TAF de Ponta Delgada, Acção Administrativa contra o Estado Português pedindo a sua condenação na quantia de € 2.051.556,87 (dois milhões cinquenta e um mil quinhentos e cinquenta e seis euros e oitenta e sete cêntimos, acrescida de juros de mora, atenta a ausência de inscrição e discriminação na Lei do Orçamento de Estado para 2009 das despesas de transferência relativas à participação variável de 5% no IRS.

3- A decisão da primeira Instância julgou, como se escreveu, a Acção improcedente, por não provada, tendo absolvido o Recorrido do pedido.

4- Insurgindo-se contra o citado Acórdão, o Recorrente alinha as suas sínteses conclusivas, que delimitam o objecto do recurso aqui dadas por reproduzidas por uma questão de economia processual.

5- Os fundamentos invocados pelo Recorrente, e que aqui nos dispensamos de reproduzir, com todo o respeito, não reúnem os requisitos que imponham a admissão do presente recurso de revista.

6- O artigo 150º, nº 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

7- E dispõe o nº 2 do citado normativo legal que “a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual”.

8- Ora o Recorrente, não justifica de forma sólida e convincente, a existência/verificação de qualquer dos requisitos a que alude o artigo 150º do CPTA que imponha a admissão da presente Revista.

9- Para o caso de se considerar que o recurso deve ser conhecido, sempre se dirá que deverá decidir-se pela manutenção do julgado, tendo em conta a factualidade dada como assente, sendo certo que o Tribunal Recorrido fixou, incontestada e definitivamente, os factos materiais da causa, com abundante apoio jurisprudencial e doutrinário, de forma exaustiva e tendo aplicado aos factos, com rigor, as disposições legais pertinentes.

10- Na verdade, inexiste qualquer nulidade, designadamente por omissão de pronúncia e/ou erro de julgamento

11- Não se vê, deste modo, que os fundamentos da decisão tenham violado quaisquer direitos da Recorrente em sede indemnizatória.

12- A fundamentação em matéria de direito transcreveu os preceitos legais aplicáveis ao caso e, bem assim, doutrina e jurisprudência pertinente e relevante, tendo analisado a causa sob o ponto de vista jurídico, tendo concluindo, e bem, não estarem reunidos os pressupostos cumulativos da responsabilidade civil, em particular o pressuposto facto ilícito do Estado.

13- Não se verificam todos os pressupostos da responsabilidade civil por acto ilícito, nomeadamente a ilicitude, nexo de causalidade e culpa, não existindo qualquer “dano indemnizável”.

14- Não tendo sido violados os preceitos constitucionais e legais destacados pelo Recorrente nas alegações/conclusões do recurso por si interposto, deve a decisão (Acórdão) proferida, cujos fundamentos aqui acolhemos, ser mantida, improcedendo o recurso.

15- Em suma, o Acórdão recorrido mostra-se, salvo melhor opinião, inatacável.

16- De resto, mantém-se a defesa apresentada pelo Estado, que aqui se dá por reproduzida, nada mais se nos oferecendo acrescentar.

17- Sendo que a condenação da Recorrente em custas mostra-se correctamente efectuada.»

O recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 04 de Novembro de 2021.

Foram colhidos os respectivos vistos legais

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

Resulta dos autos a seguinte factualidade provada:

«A) Em 14.03.2008, a Presidência do Conselho de Ministros elaborou o ofício dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da Associação de Municípios da Região Autónoma dos Açores, com o seguinte teor:

“Assunto: Participação variável no IRS ao nível dos municípios das Regiões Autónomas Aproveito a oportunidade para agradecer a presença de V. Ex.ª e dos demais membros da Associação de Municípios da Região Autónoma dos Açores na reunião realizada no passado dia 29 de Janeiro, no âmbito da qual tive a oportunidade de, em conjunto com Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, clarificar a interpretação do disposto nos artigos 19º e 20º da Lei das Finanças Locais (LFL), no que respeita à participação dos municípios insulares nos impostos do Estado, em especial no que concerne ao Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Singulares (IRS).

Face às conclusões expressas por V. Exª, e tal como pude realçar no âmbito da referida audiência, cabe a cada Região Autónoma o direito sobre a cobrança de IRS efectuada na respectiva circunscrição territorial, em integral respeito pela Constituição da República Portuguesa, bem como pela Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

Não obstante, no âmbito da LFL, aprovada pela Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, é atribuído a cada município o direito de, em cada ano, poder dispor de uma participação ao nível do IRS (até 5%) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial. Com efeito, trata-se aqui de uma participação proveniente do Orçamento do Estado, constante da repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, nos termos definidos no artigo 19º da LFL.

Para o efeito, e tal como se encontra expresso no artigo 20º da LFL, cada município deverá deliberar sobre qual a percentagem pretendida pelo mesmo (até 5%), e informar a Direcção-Geral dos Impostos, sendo que, não ocorrendo a referida comunicação, o município manterá a participação inicialmente atribuída pela Lei de 5%.

Contudo, no que respeita aos Municípios das Regiões Autónomas, a possibilidade de deliberação com efeitos ao ano fiscal de 2009 depende de aprovação de respectivo decreto legislativo regional, em conformidade com o exigido pelo nº 3 do artigo 63º da LFL, entendendo-se que, enquanto não se verificar a respectiva adaptação por parte das Regiões Autónomas, os municípios mantêm a sua participação nos 5% do IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial.

Não obstante, tais municípios encontram-se impossibilitados de deliberar no sentido de beneficiar os sujeitos passivos ali residentes por via de dedução à colecta em sede de IRS.” (dado como provado com base em documento junto à réplica, fls. 158 e 159 dos autos físicos);

B) No que respeita aos municípios da Região Autónoma dos Açores, os serviços do Estado Português apenas efectuaram as transferências relativas à “participação variável de 5% no IRS” nos meses de Janeiro e Fevereiro de 2009 (dado como provado por acordo das partes, artigo 29º da PI e artigo 29º da Contestação);

C) Do valor de 2.335.362,00€ constante do Mapa Derivado XIX da Lei nº 64-A/2009, de 31.12, relativo à transferência de IRS para o aqui Autor, foi transferido para o Autor, em 2009, o valor de 389.227,00€ (dado como provado por acordo das Partes, artigo 30º, 35º e 36º da PI e artigo 29º da Contestação e diploma legal disponível www.dgsi.pt);

D) Em 15.02.2010, a Direcção-Geral dos Impostos emitiu Certidão dos montantes que durante o ano de 2009 foram transferidos para a Região Autónoma dos Açores (dado como provado com base em documento junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, fls. 85 dos autos físicos);

E) Em 06.07.2010, a então Direcção-Geral das Finanças remeteu ao Tribunal de Contas, um ofício com o assunto “Relatório e Parecer sobre a Conta de Região Autónoma dos Açores de 2009”, o qual tem em anexos “os mapas comparativos dos montantes transferidos para a Região Autónoma dos Açores, no decurso de 2009” (dado como provado com base em documento junto com a Contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, fls. 83 e 84 dos autos físicos);

F) Em 09.12.2010 foi apresentada a PI da presente acção, em Tribunal (dado como provado com base em fls. 2 dos autos físicos».

2.2. O DIREITO

O Município de Ponta Delgada intentou no TAF de Ponta Delgada, acção administrativa comum, contra o Estado Português, peticionando a condenação deste no pagamento de indemnização no total de 2.051.556,87€ acrescida de juros de mora, atenta a ausência de inscrição e discriminação na Lei do Orçamento de Estado para 2009 das despesas de transferência relativas à participação variável de 5% no IRS.

O TAF de Ponta Delgada julgou a acção improcedente e o TCA Sul em sede de recurso de apelação negou provimento ao recurso.

Em ambas as instâncias foi considerado que a Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2009 não violou o artº 105º da CRP, nem as normas da Lei de Enquadramento Orçamental, dado não existir a obrigação de inscrever, nos respectivos mapas, a verba relativa à participação variável até 5% no IRS, a favor do município de Ponta Delgada, pelo que, não se mostra preenchido o requisito respeitante à ilicitude do facto no âmbito da responsabilidade civil extra contratual do Estado [que foi a invocada em sede de p.i].

Já em sede de Apelação o recorrente sustentava que (i) a participação variável de 5% no IRS deve ser reconduzida à categoria de receita municipal consistente no produto da participação municipal nas receitas fiscais do Estado dado tratar-se, em seu entender, de um direito de crédito dos municípios sobre o Estado, (ii) que assim não se encontra subordinado à aprovação do Decreto Legislativo Regional previsto no artº 63º, nº 3, da LFL, estando o Estado obrigado a inscrever, em cada período orçamental, os respectivos montantes, como despesas de transferência nos Mapas de Base da Lei do Orçamento do Estado; (iii) não tendo feito, elaborou a Lei do Orçamento para o ano de 2009 em desconformidade com os artº 105ºs, nº 2 da CRP e 16º, nº 1, al. a) da Lei de Enquadramento Orçamental, estando, na sua óptica, deste modo, preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual por facto ilícito.

O TCAS julgou improcedente a alegação do recorrente, louvando-se em jurisprudência existente neste STA, designadamente nos Acórdãos proferidos em 20.06.2013, proc. nº 0798/12 e em 28.06.2012, proc. nº 0272/12, tendo para o efeito, consignado o seguinte:

«Todas as questões aqui invocadas foram objeto de apreciação pelo STA em caso no qual são idênticas as questões de direito controvertidas, no acórdão tirado no processo nº 0272/12, datado de 28/06/2012.

Por se sufragar na íntegra tal entendimento, adota-se aqui a fundamentação aí vertida e que se passa a reproduzir:

“2.2. Está aqui em causa saber se o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal julgou bem ao decidir, como lhe havia sido pedido pelo Município do Funchal, que o Estado, através do Ministério das Finanças e da Administração Pública, tinha o dever de transferir para aquele município, a título de participação nas receitas do IRS, a verba constante do mapa XIX do Orçamento do Estado para 2009, aprovado pela Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro.

Em rigor, o pedido e a decisão ativeram-se ao dever de transferência respeitante aos meses de Março a Dezembro de 2009, já que houve transferência no que respeita aos meses de Janeiro e Fevereiro.

Vejamos da Lei 64-A/2008, de 31.12, os preceitos essenciais para a compreensão do problema.

«Artigo 1.º

Aprovação

1- É aprovado pela presente lei o Orçamento do Estado para o ano de 2009, constante dos mapas seguintes:

[…]

g) Mapa XVIII, com as transferências para as regiões autónomas;

h) Mapa XIX, com as transferências para os municípios;

i) Mapa XX, com as transferências para as freguesias;

[…]»

«Artigo 12.º

Retenção de montantes nas transferências

1- As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as regiões autónomas e para as autarquias locais podem ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), do SNS, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários.

2- A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das regiões autónomas, não pode ultrapassar 5 % do montante de transferência anual.

3- As transferências referidas no n.º 1, no que respeita a débitos das autarquias locais, salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser retidas nos termos previstos na Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, alterada pelas Leis nºs 22-A/2007, de 29 de Junho, e 67-A/2007, de 31 de Dezembro.

4- Quando não seja tempestivamente prestada ao Ministério das Finanças e da Administração Pública, pelos órgãos competentes e por motivo que lhes seja imputável, a informação tipificada na lei de enquadramento orçamental, bem como a que venha a ser anualmente definida no decreto-lei de execução orçamental ou outra disposição legal aplicável, podem ser retidas as transferências e recusadas as antecipações de duodécimos, nos termos a fixar no decreto-lei de execução orçamental e até que a situação seja devidamente sanada».

«CAPÍTULO IV

Finanças locais

Artigo 42º

Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado

1- Em 2009, o montante global da participação dos municípios nos impostos do Estado é fixado em (euro) 2 521 351 422, sendo o montante a atribuir a cada município o que consta do mapa XIX em anexo.

2- A participação prevista no número anterior é distribuída nos termos do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, da seguinte forma:

a) Uma subvenção geral fixada em (euro) 1 955 308 873 para o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF);

b) Uma subvenção específica fixada em (euro) 166 633 738 para o Fundo Social Municipal (FSM);

c) Uma participação de 5 % no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada em (euro) 399 408 811, para efeitos de repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro.

3- A participação variável no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, incluída na coluna (7) do mapa XIX em anexo, resulta da aplicação da percentagem deliberada pelo município aos rendimentos de 2007, nos termos previstos no nºs 2 e 3 do artigo 20º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, correspondendo a diferença, face ao valor da coluna (5) do mesmo mapa, à dedução à colecta em sede de IRS, nos termos do nº 4 do artigo 20º do mesmo diploma.

4- A repartição final entre municípios assegura o cumprimento do previsto no artigo 29º da Lei nº 2/2007, de 15 de Fevereiro.

5- Em 2009, o montante do FSM indicado na alínea b) do nº 2 destina-se exclusivamente ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico, a distribuir de acordo com os indicadores identificados na alínea a) do nº 1 do artigo 28º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro.

6- No ano de 2009, o montante global do Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) é fixado em (euro) 208 128 907, sendo o montante a atribuir a cada freguesia o que consta do mapa XX em anexo.

7- O montante global do FFF referido no número anterior íntegra, nos termos do nº 5 do artigo 32º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, as verbas necessárias para o pagamento das despesas relativas à compensação por encargos dos membros do órgão executivo da freguesia, bem como as senhas de presença dos membros do órgão deliberativo para a realização do número de reuniões obrigatórias, nos termos da lei.

8- O montante referido no número anterior engloba o pagamento de todos os montantes devidos aos membros dos órgãos das juntas de freguesia pelo exercício das suas funções, designadamente os devidos a título de remuneração.

9- Nas situações em que os encargos referidos no número anterior, respeitadas as condições previstas no artigo 27º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, pelo Decreto-Lei nº 268/2003, de 28 de Outubro, e pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, ultrapassem as receitas totais da freguesia, pode esta requerer, junto da Direcção-Geral das Autarquias Locais, o financiamento do montante em excesso.

10- É retida do FFF, de forma proporcional à dotação prevista no mapa XX, a verba necessária para fazer face à despesa referida no número anterior.

11- Para efeitos do disposto nos nºs 1 e 4 do artigo 29º, 4 do artigo 32º, 2 do artigo 57º e 2 do artigo 60º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, o apuramento da capitação nestes referida é feito tendo em conta a soma do imposto municipal sobre imóveis (IMI), do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), do imposto municipal sobre veículos (IMV), da parcela do produto de imposto único de circulação (IUC) que constitui receita dos municípios e da participação municipal no IRS indicada na coluna (5) do mapa XIX em anexo».

No «MAPA XIX – TRANSFERÊNCIAS PARA OS MUNICÍPIOS PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NOS IMPOSTOS DO ESTADO – 2009» consta

«[…

...]»

2.2.2. O IRS a transferir para o município do Funchal era assim de 5484640 euros.

Esse montante correspondia a uma quantia mensal de 457053,33 euros. E havia sido transferida a quantia dos meses de Janeiro e Fevereiro, por isso que o Autor formulou o pedido de condenação no pagamento de 4570533,33 euros.

Observada a Lei do Orçamento, verifica-se que aprova as transferências para os municípios e fixa logo o seu montante.

Como decorre do texto do artigo 42º, as transferências quantificadas no mapa XIX têm a sua justificação na pretensão de cumprimento do disposto na Lei de Finanças Locais sobre a repartição de recursos públicos entre o Estado e as Autarquias locais.

Na circunstância, o Ministério das Finanças e da Administração Pública deixou, a partir de Março de 2009, de executar a transferência, porque a partir dessa altura considerou que aquela transferência, afinal, não lhe era imposta pela Lei nº 2/2007, e não lhe era imposta directamente pela lei do orçamento.

Entende o MFAP que «o Estado não poderá substituir-se às Regiões Autónomas num acto que a LFL expressamente enuncia como sendo da sua competência (arts. 19°, nº 1, aI. c), 20° e 63° da LFL). / XXXVII. Assim, dado que desde o ano de 2009 se procedeu à aplicação plena do art. 20° da LFL, e uma vez que a RA da Madeira, durante esse mesmo ano, recebeu a totalidade do IRS a que tinha direito nos termos legais, caber-lhe-ia fazer a devida afectação aos municípios da Região, designadamente ao Município do Funchal da parcela variável a que têm direito, através do decreto-Iegislativo regional previsto no art. 63° da LFL.

2.2.3. Recordem-se, agora também da Lei nº 2/2007, outros preceitos importantes para a compreensão do problema.

«TÍTULO III

Repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais

Artigo 19.º

Repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios

1- A repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objectivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical, é obtida através das seguintes formas de participação:

a) Uma subvenção geral determinada a partir do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) cujo valor é igual a 25,3% da média aritmética simples da receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), IRC e sobre o valor acrescentado (IVA);

b) Uma subvenção específica determinada a partir do Fundo Social Municipal (FSM) cujo valor corresponde às despesas relativas às atribuições e competências transferidas da administração central para os municípios;

c) Uma participação variável de 5% no IRS, determinada nos termos do artigo 20º, dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no nº 1 do artigo 78º do Código do IRS.

2- A receita dos impostos a que se refere a alínea a) do número anterior é a que corresponde à receita líquida destes impostos no penúltimo ano relativamente àquele a que o Orçamento do Estado se refere, excluindo:

a) A participação referida na alínea c) do número anterior;

b) No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carácter excepcional ou temporário, a outros subsectores das administrações públicas.

3- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por receita líquida o valor inscrito no mapa de execução orçamental, segundo a classificação económica, respeitante aos serviços integrados.

4- Para efeitos do disposto na alínea c) do nº 1, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos».

«Artigo 20.º

Participação variável no IRS

1- Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no nº 1 do artigo 78º do Código do IRS.

2- A participação referida no número anterior depende de deliberação sobre a percentagem de IRS pretendida pelo município, a qual deve ser comunicada por via electrónica pela respectiva câmara municipal à Direcção-Geral dos Impostos, até 31 de Dezembro do ano anterior àquele a que respeitam os rendimentos.

3- A ausência da comunicação a que se refere o número anterior ou a recepção da comunicação para além do prazo aí estabelecido equivale à falta de deliberação.

4- Caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima definida no nº 1, o produto da diferença de taxas e a colecta líquida é considerado como dedução à colecta do IRS, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a participação variável referida no nº 1, desde que a respectiva liquidação tenha sido feita com base em declaração apresentada dentro do prazo legal e com os elementos nela constantes.

5- A inexistência da dedução à colecta a que se refere o número anterior não determina, em caso algum, um acréscimo ao montante da participação variável apurada com base na percentagem deliberada pelo município.

6- Para efeitos do disposto no presente artigo, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos.

7- O produto da participação variável no IRS é transferido para os municípios até ao último dia útil do mês seguinte ao do respectivo apuramento pela Direcção-Geral dos Impostos».

«Artigo 29.º

Variações máximas

1- A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do nº 1 do artigo 19º, não pode sofrer uma diminuição superior a 5% da participação nas transferências financeiras do ano anterior para os municípios com capitação de impostos locais superior a 1,25 da média nacional, nem uma diminuição superior a 2,5% da referida participação, para os municípios com capitação inferior a 1,25 vezes aquela média.

2- A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do nº 1 do artigo 19º, não pode sofrer um acréscimo superior a 5% da participação relativa às transferências financeiras do ano anterior.

3- A compensação necessária para assegurar os montantes mínimos previstos no nº 1 efectua-se pelos excedentes que advenham da aplicação do número anterior, bem como, se necessário, mediante dedução proporcional à diferença entre as transferências previstas e os montantes mínimos garantidos para os municípios que tenham transferências superiores aos montantes mínimos a que teriam direito.

4- O excedente resultante do disposto nos nºs 2 e 3 é distribuído de forma proporcional pelos municípios com uma capitação de impostos locais inferior a 1,25 vezes a capitação média nacional daqueles impostos».

«Artigo 63.º

Adaptação às Regiões Autónomas

1- A presente lei é directamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, com as adaptações previstas nos números seguintes.

2- A transferência de competências para os municípios das Regiões Autónomas bem como o seu financiamento, designadamente mediante o ajustamento do montante e critérios de repartição do FSM, efectuam-se nos termos a prever em decreto legislativo da respectiva assembleia legislativa.

3- A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 19º e no artigo 20º da presente lei efectua-se mediante decreto legislativo regional.

4- Tendo em conta as especificidades das Regiões Autónomas, as assembleias legislativas das Regiões Autónomas podem definir as formas de cooperação técnica e financeira entre as Regiões e as suas autarquias locais».

Na tese do recorrente, em contrário da sentença e do recorrido, os municípios das regiões autónomas não têm direito à repartição dos recursos entre o Estado e os municípios, no que respeita à participação no IRS. Têm é direito a uma repartição de recursos, em IRS, entre as regiões autónomas e eles, municípios. E tudo porque nos termos do artigo 63º, 3, da LFL, «A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 19º e no artigo 20º da presente lei efectua-se mediante decreto legislativo regional».

Vejamos.

2.2.4. O Tribunal Constitucional teve oportunidade de discutir a constitucionalidade e legalidade do disposto nos artigos 19º, n.º 1, c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007, na sua aplicação aos municípios da Região Autónoma da Madeira, no processo n.º 717/07, pelo acórdão nº 499/08, de 14.10.2008, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol 73º, pág. 33 e seguintes, também disponível na base de dados deste Tribunal (www.tribunalconstitucional.pt).

Como decorre do acórdão, o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira formulara pedido de fiscalização abstracta sucessiva porque, nomeadamente, entendia que aqueles preceitos subtraíam à Região Autónoma uma parcela da totalidade do IRS a que têm direito.

Ora, o Tribunal Constitucional veio a decidir:

«b) não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 19º, nº 1, al. c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007, na sua aplicação aos Municípios da Região Autónoma da Madeira».

Da sua fundamentação interessa recordar, principalmente, o seguinte segmento:

«8.3. Assim delimitado o exacto alcance da reserva regional das receitas geradas e cobradas nas Regiões Autónomas, acolhendo-se a interpretação segundo a qual as receitas aí geradas e cobradas são, na sua íntegra, receitas dos orçamentos regionais, nem por isso se pode concluir que os artigos 19º, nº 1, al. c), 20º e 59º da actual Lei das Finanças Locais, que consagram a nova fórmula de cálculo das transferências do Estado para os municípios (que, como se viu, prevê uma participação variável dos mesmos no IRS, ou seja, que permite uma ‘municipalização’ de uma pequena parcela das transferências estaduais relativas ao IRS, podendo os municípios abdicar de uma parte dessa transferência ou tão só modular ou diferenciar localmente o IRS, as respectivas prestações), vieram chocar com a ‘localização’ dos impostos nas Regiões Autónomas.

Isto porque aqueles preceitos, per se, são inoperantes em relação às Regiões Autónomas. Com efeito, a aplicação do regime neles contido efectuar-se-á, nos termos do nº 3 do artigo 63º daquele diploma legal, através de um decreto legislativo regional. Esta última disposição introduziu um mecanismo que não permite acolher o raciocínio do Requerente quanto à inconstitucionalidade dos preceitos que constituem o objecto do seu pedido de fiscalização.

Pela simples razão de que o mesmo apenas questiona a aplicação do regime neles previsto (e não o regime em si) às Regiões Autónomas, e esta não decorre dos artigos 19º, nº 1, al. c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007, mas de um decreto legislativo regional que venha a ser criado pelas competentes assembleias legislativas regionais com vista a torná-lo operativo nas respectivas regiões. Isto decorre de forma clara do n.º 3 do artigo 63.º, o qual abre uma excepção, quanto a este específico aspecto, à aplicabilidade directa do diploma das finanças locais às Regiões Autónomas prevista no nº 1 da mesma disposição.

Assim sendo, não é possível sustentar a violação, pelos artigos 19º, nº 1, 20º e 59º da Lei nº 2/2007, de uma norma constitucional, mais concretamente do artigo 227º, nº 1, al. j), pois os orçamentos das Regiões Autónomas apenas verão escapar receitas que lhes estavam originariamente – de acordo com o texto constitucional – destinadas, se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada num decreto legislativo regional. Como bem refere o recente Acórdão nº 551/2007, que, por sua vez, cita o Acórdão nº 403/89, no qual se afirma o seguinte: “(…) o exercício pelos órgãos regionais da faculdade de impugnação da constitucionalidade de normas dimanadas de órgãos de soberania pressupõe uma legitimidade qualificada pela violação de direitos das regiões. É precisamente a circunstância de ser accionado, por esta via, um poder de garantia dos poderes das regiões, que fornece o critério de determinação do âmbito do pedido. Só têm (devem) ser consideradas as normas que (…) violem direitos constitucionalmente conferidos às regiões e na medida em que essas normas se destinem a nelas ser aplicadas (…)”.

Não decorrendo uma tal violação, nos termos referidos, dos artigos cuja constitucionalidade vem impugnada, há assim que negar procedência ao pedido do Requerente.

8.4. Aqui chegados, importa notar que não faz sentido tratar autonomamente a alegada ilegalidade por violação do artigo 112º do PA-RAM.

Com efeito, do confronto entre o artigo 227º, nº 1, al. j), da CRP e o artigo 112º do EPA-RAM não resulta qualquer discrepância significativa de sentido normativo, sendo que a norma constitucional já assegura expressamente que as Regiões Autónomas gozam do direito de dispor das receitas fiscais cobradas nos respectivos territórios arquipelágicos, pelo que se decide não conhecer do pedido de ilegalidade que se funda na violação do artigo 112º, nº 1, do EPA-RAM».

No quadro da interpretação do Tribunal Constitucional, portanto, os municípios das regiões autónomas não obtêm directamente dos preceitos da Lei de Finanças Locais o reconhecimento do direito a montantes de IRS. Apenas através de decreto-legislativo regional obterão esse reconhecimento.

No quadro daquela mesma interpretação, que aqui se acompanha, não pode obter acolhimento a tese da sentença recorrida de que o artigo 63º, nº 3, da LFL é uma norma inútil e de que entendida como a recorrente entende seria inconstitucional. E também não obtém acolhimento a tese do município quanto à interpretação da mesma norma. É que é o próprio Tribunal Constitucional que contraria essa tese.

Deste modo, não cabia ao Estado proceder directamente a transferência para os municípios das regiões autónomas a título de participação em IRS cobrado nessas regiões.

2.2.5. Mas será que se pode afirmar, em qualquer caso, que uma coisa será não decorrer da Lei das Finanças Locais o direito a montantes de IRS, outra coisa será decorrer esse direito directamente da Lei do Orçamento ou, pelo menos, decorrer da Lei do Orçamento uma vinculação de transferência.

Esta é ainda, de algum modo, a tese da sentença, e é a tese do município recorrido, «porque a verdade é que a LOE para 2009 consignou, de forma expressa e clara, a favor do Município do Funchal a verba em causa e a LOE (da competência exclusiva da Assembleia da República) é uma lei, que, por ser posterior, prevalece sobre a LFL, que é também uma lei (da competência relativa da Assembleia da República)./ K. Assim, mesmo se se entendesse que tal preceito exigia realmente um decreto legislativo regional para efeitos da transferência das verbas ou, mais ainda, que seria intenção sua fazer recair sobre as RA a responsabilidade de procederem, à custa do seu património, às transferências a que os municípios regionais têm direito a título de participação no IRS, essa exigência ou solução teria sido revogada ou derrogada pela LOE para 2009.»

Afigura-se, em primeiro lugar, que deve afastar-se a ideia de que a LOE revogou ou derrogou a LFL.

É que o que apenas resulta da LOE é que pretende cumprir a LFL.

E na verdade, se no domínio económico o Orçamento é uma previsão (plano) e no domínio político é uma autorização política (vd. António L de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro Vol. I e II, 4ª edição, 14ª reimpressão, Almedina 2012, pp 338, 339), não se contesta que ele tem que ter «em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato», inscrevendo obrigatoriamente as dotações necessárias para o seu cumprimento (artigo 105º, nº 2, da CRP, artigo 16º, nº 1, a), da lei de enquadramento orçamental, Lei n.º 91/2001, de 20.8, com sucessivas alterações).

Ora, o artigo 42.º da Lei nº 64-A/2008 justifica a transferência quantificada no Mapa XIX com aquela pretensão de cumprimento, mas não estabelece qualquer nova norma, não adita ou altera qualquer norma à LFL, nem sequer a interpreta (este problema pode vir a suscitar-se, com exigência de outra discussão, perante as leis do orçamento do Estado para 2011 e para 2012, com as normas interpretativas que aí ficaram a constar).

Por isso, não se trata de enquanto lei posterior prevalecer sobre lei anterior, pois que as duas se situam em planos diferentes.

A lei de 2008 pretende, simplesmente, cumprir a LFL, funda-se nela e é ela que lhe dá o suporte.

2.2.6. Em geral, a omissão na lei do orçamento de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela ilegalidade da lei do orçamento, situação em que, por isso, se «exigirá, como é óbvio que se abandone a reiterada ideia de que a lei do orçamento é um simples cálculo ou previsão» (José Joaquim Gomes Canotilho, “A Lei do Orçamento na Teoria da Lei”, em Universidade de Coimbra, Boletim da Faculdade de Direito Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II, pág. 581.

Diversamente, se fica prevista uma dotação ou transferência na convicção da sua exigência legal, quando se concluir que, afinal, tal exigência não existe.

Nesse caso, aquela dotação ou transferência não perderá o seu carácter de mera previsão, não decorrendo dela directamente o dever de transferência (outra coisa, ainda, será hipotética consequência a nível de responsabilidade, perante as autarquias que não vêm ser-lhes entregues as quantias constantes dos respectivos mapas).

Poder-se-ia contrapor, como de certa maneira fazem a sentença e o recorrido, que o Governo se deve limitar a executar o Orçamento. E sem dúvida que lei do orçamento «tem eficácia vinculante em primeiro lugar em relação ao Governo, obrigando-o a executar o orçamento» (em nota IX art. 106, JJ Gomes Canotilho Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada” Vol I, Coimbra Editora 2007).

Mas deve ponderar-se essa incumbência.

Que é competência do Governo fazer executar o Orçamento do Estado, é cristalino, por textualizado no artigo 199º, b), da Constituição.

Mas precisamente porque lhe cumpre executar, é que deve executar bem. Não se trata de uma actividade mecânica.

Com efeito, há um conjunto vasto de determinações do Orçamento respeitante, por exemplo, a cativações, a retenções, a acertos, sistema de pagamento duodecimal, que têm de ser respeitadas. E se têm de ser respeitadas também o deverão ser, afinal, as disposições em que se fundam as transferências.

Não teria sentido que o Governo procedesse a transferências que implicassem desrespeito da lei que se intentava cumprir ao contemplar-se no Orçamento.

E na verdade, «seria confundir as coisas dizer que as obrigações de gastar são determinadas pela inscrição orçamental de rubricas de despesa, ainda que assinaladas por uma designação que evidencie o fim a que se destinam: só uma lei – incluída ou não no Orçamento – será susceptível de originar a obrigatoriedade de gastar certas quantias» (António Lobo Xavier, “O Orçamento Como Lei”, em Separata do Boletim de Ciências Económicas, Coimbra 2000, pág. 170. Embora o Autor defenda, depois, a necessidade de um acto normativo para a anulação ou redução dos créditos orçamentais).

Note-se que se estaria votada ao fracasso acção baseada em omissão na lei do orçamento de alegada dotação obrigatória, que, afinal, se concluía não ser obrigatória, também tem de estar votada ao fracasso acção tendente a obter efectiva transferência de quantia inscrita na suposição de que era obrigatória a transferência, quando igualmente se conclui que nem era obrigatória nem era devida.

Sublinhe-se que não se trata, aqui, de se permitir que o Governo suspenda restrinja ou cancele dotações orçamentais ou transferências que correspondam à execução financeira de obrigações legais (ainda António L de Sousa Franco, ob. cit., págs. 407, 408).

Do que se trata é de se verificar, no quadro da execução da autorização de transferência que ela, afinal, não tem justificação legal para ser feita.

E logo se vê, tal como defende o recorrente, que não pode ter cobertura a transferência a título de participação em imposto do Estado de mais do que o próprio imposto.

Não se pode transferir o que não há.

Com efeito, se pertencem às regiões autónomas as receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, incluindo o respectivo IRS, conforme considerou o Tribunal Constitucional, o Estado não pode transferir o que não tem.

Por isso se entende a linguagem do recorrente no sentido de que a transferência para os municípios das regiões autónomas equivaleria, afinal, a transferir 105%, isto é, a ficar na região autónoma mais do que o próprio imposto - 100% para as regiões autónomas, mais 5% para as autarquias dessas regiões.

Então, não seria, já, transferência a título de participação em impostos do Estado, poderia ser, quando muito, uma subvenção ou subsídio. Mas não é de subvenção ou subsídio que se trata na transferência aqui em discussão.”

Tal entendimento veio desde então a ser seguido no acórdão do STA de 20/06/2013, proc. n.º 0798/12, e nos acórdãos deste TCAS de 19/06/2014, proc. nº 08125/11, de 29/10/2015, proc. nº 8908/2012, e de 07/01/2021, proc. nº 433/11.7BEPDL.

Fazendo nossa a fundamentação do referido aresto, impõe-se concluir que bem andou o Tribunal a quo, ao julgar não verificado o pressuposto facto ilícito da invocada responsabilidade civil extracontratual do Estado Português.

Em suma, será de indeferir a reclamação para a conferência da decisão sumária, que negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida.

E o assim decidido não merece censura, pese embora, a alegação do recorrente ao pretender seja dado um diferente enquadramento jurídico à questão [socorrendo-se do Relatório nº 1/2010 AEORE – 2ª S de Acompanhamento da Execução do Orçamento da Receita do Estado de Janeiro a Dezembro de 2009, pág. 49, que tem subjacente premissas que no caso sub judice não se verificam] como supra se deixou consignado, mas que não granjeia acolhimento.

Refira-se, inclusive, que recentemente, em 18.02.2021, in proc. nº 0454/11.0BEPDL, foi proferido neste STA [formação do artº 150º do CPTA] o Acórdão que não admitiu a Revista, numa situação de igual paralelo fáctico e jurídico como a trazida aos autos e onde se deixou consignado:

«Na presente revista o Recorrente invoca que estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função política-legislativa (art. 15º, nº 1 da Lei nº 67/2007), ao não terem sido inscritas as despesas de transferência para o Recorrente decorrentes da sua participação variável de 5% no IRS, prescrita na Lei das Finanças Locais (LFL), não dependendo a transferência da mesma – do Estado para os Municípios -, da aprovação do decreto legislativo regional previsto no art. 63º, nº 3 da LFL.

Pelo que, constituindo aquela participação variável um critério de mensuração do direito de participação dos municípios nas receitas dos impostos directos do Estado, criou-se na esfera deste uma efectiva obrigação legal de despesa, consubstanciada nas transferências financeiras, nos termos do disposto no nº 1 do art. 25º da LFL (cfr. ainda alínea a), do nº 1, do art. 105º, nº 1 do art. 5º e 8º da Lei de Enquadramento Orçamental).

O TAF de Ponta Delgada julgou improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito na qual se pede a condenação do Estado Português no pagamento de uma indemnização no montante global correspondente à “participação variável de 5% no IRS” devido ao Autor, aqui Recorrente, nos termos do art. 19º, nº 1, alínea c) e 20º, ambos da LFL e que não lhe foi efectivamente transferido, acrescido dos respectivos juros legais de mora, absolvendo o Réu dos pedidos.

O acórdão recorrido, após fazer uma enunciação e apreciação dos preceitos legais aplicáveis, afirmou o seguinte: “…a questão decidenda no presente recurso se resuma a aferir dos pressupostos da responsabilidade civil do Estado não por qualquer omissão de inscrição das referidas verbas nas Leis do Orçamento do Estado para 2009, 2010 e 2011 e por omissão das respectivas transferências, mas antes apenas por omissão das referidas transferências em relação a certos meses dos anos de 2009, de 2010 e de 2011, por essa inscrição em todos os citados três anos ter sido efectuada.

De resto, seria incompreensível em que medida poderiam ocorrer as citadas transferências financeiras se as respetivas verbas não tivessem sido previamente inscritas.”

Considerou, seguidamente, que as questões que nos autos se colocavam não diferem substancialmente das de que havia tratado o acórdão deste Supremo Tribunal de 28.06.2012, no Proc. nº 0272/12, tal como decidira a sentença de 1ª instância.

Concluindo que [tal como o afirmara o STA no referido acórdão], “Não se pode concluir pela existência de qualquer omissão de inscrição e de transferência de verbas do Estado Português para o Município da Horta, a título de transferência por participação variável de 5% no IRS, que determine a sua responsabilidade civil extracontratual, se essas verbas foram inscritas e se não existe a obrigação legal de proceder à sua transferência”.

Igualmente se considerou que os municípios das Regiões Autónomas não têm direito à repartição dos recursos entre o Estado e os municípios, no que respeita à participação no IRS, mas apenas direito a uma repartição de recursos, em IRS, entre as Regiões Autónomas e eles, municípios, atento o disposto no art. 63º, nº 3 da LFL, conforme já decidiu o Tribunal Constitucional no acórdão nº 499/08, de 14.10.2009.

Conclui, portanto, o acórdão que “não é possível sustentar a violação, pelos artigos 19º, nº 1, 20º e 59º da Lei nº 2/2007, de uma norma constitucional, mais concretamente do artigo 227º, nº 1, alínea j), pois os orçamentos das Regiões Autónomas apenas verão escapar receitas que lhes estavam originariamente – de acordo com o texto constitucional – destinadas, se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada num decreto legislativo regional.”

Afirmou igualmente que não parece que a Lei do Orçamento de Estado tenha revogado ou derrogado a Lei das Finanças Locais, antes tendo pretendido cumpri-la.

Conclui que: “(…), se é prevista uma dotação ou inscrita uma certa quantia a título de transferência na convicção da sua exigência legal, mas se conclui que, afinal, tal obrigação legal não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu carácter de mera previsão, não decorrente dela, diretamente, dever de transferência.

Não existindo o dever de transferência, não existe qualquer omissão ilícita de transferência imputável ao Estado português, geradora de responsabilidade civil extracontratual no exercício da função político-legislativa, segundo o artigo 15º, nº 1 do RRCEE, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31/12”.

Assim, perante a aparente exactidão do acórdão recorrido, através de um discurso fundamentado, coerente e plausível, sobre matérias que já foram apreciadas por este STA e igualmente pelo Tribunal Constitucional não deve ser admitido o recurso, por não se justificar postergar a regra da excepcionalidade da revista».

Ou seja, e em conclusão, a omissão na Lei do Orçamento de Estado de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas a favor dos Municípios, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela sua ilegalidade; porém, se é prevista uma dotação ou inscrita uma certa quantia a título de transferência na convicção da sua exigência legal, mas se vem a concluir que, afinal, tal obrigação legal não existe, aquela dotação ou transferência não perde o seu carácter de mera previsão, não decorrendo dela, directamente, o dever de transferência; E não existindo o dever de transferência, não existe qualquer omissão ilícita de transferência imputável ao Estado português, geradora da sua responsabilidade civil extracontratual no exercício da função político/legislativa, de acordo com o disposto no artigo 15º, nº 1 do RRCEE, aprovada pela Lei nº 67/2007, de 31/12.

Ora, face ao exposto e à jurisprudência referida, que acompanhamos, por dela partilharmos, é evidente a falta de fundamento do recurso interposto pelo recorrente, impondo-se sem necessidade de quaisquer outros considerandos, para além dos supra expostos, concluir pela improcedência do recurso.

3. DECISÃO

Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo do recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça nos termos do disposto no artº 6º, nº 7 do RCP.

Lisboa, 9 de Junho de 2022. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.