0818/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 1º, n.º 2, do DL n.º 439/78, de 30-12, “O Metropolitano de Lisboa é uma pessoa colectiva de direito público, com personalidade jurídica, autonomia administrativa, e financeira e patrimonial, rege-se pelos seus estatutos … e pela lei aplicável às empresas públicas”.

II- Nos termos do artigo 46, n.º 1, do DL n.º 260/76, de 8-04, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte uma empresa pública, designadamente das “acções para efectivação da responsabilidade civil por actos dos seus órgãos”, o que configurando uma atribuição de competência por força da lei, exclui a aplicação de qualquer critério geral, designadamente da natureza de gestão pública ou privada da actividade geradora da responsabilidade civil.

III- Assim, na falta de qualquer disposição estatutária sobre a matéria, os tribunais judiciais são os competentes para o julgamento de uma acção intentada em Dezembro de 1999, através da qual o A. pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual da empresa “Metropolitano de Lisboa EP” pelos prejuízos sofridos pela realização das obras por ela determinadas para ampliação da rede do Metro de Lisboa.

Acordam em conferência na Secção de contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

Metropolitano de Lisboa, EP, recorre da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, no despacho saneador, julgou improcedente a excepção da incompetência absoluta do tribunal administrativo para conhecimento da acção de responsabilidade civil extracontratual contra ela proposta por “A…”.

I. A recorrente formula as seguintes conclusões:

1. A competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido (causa de pedir), tal como a configura o autor;

2. A causa de pedir expressa pela ora Recorrida na presente acção são as obras da empreitada n° 390/ML/95 denominada “Construção do Nó da Alameda do Metropolitano de Lisboa, E.P.”;

3. À data da execução das obras de construção do Nó da Alameda do Metropolitano de Lisboa, E.P., eram aplicáveis à referida empreitada as normas de direito privado previstas nos artigos 1207° a 1230º do Código Civil;

4. Apesar de estar em vigor, o Decreto-Lei 405/93 de 10 de Dezembro, não era aplicável às empreitadas da Recorrente, devido à exclusão do n° 2, do art. 1º e ao facto de nunca ter existido em relação a qualquer obra protagonizadas pela ora Recorrente, designadamente a dos autos, a publicação de qualquer portaria do Ministro da pasta competente a submeter a empresa pública Metropolitano de Lisboa, E.P. ao regime jurídico das empreitadas das obras públicas e, portanto, às normas de direito administrativo constantes do referido diploma 405/93;

5. Foi a ora Recorrente que se submeteu, voluntária e espontânea, e apenas em relação aos casos de omissão previstos nos concursos e contratos celebrados ao regime previsto no diploma 405/93, por questões de transparência e imparcialidade;

6. Esta auto submissão nunca investiu, nem poderia, a ora Recorrente nas prerrogativas de autoridade próprias e específicas do referido diploma legal — situação apenas concedida pelo próprio diploma ou por portaria emitida pelo Ministro da pasta competente;

7. Os concursos e contratos celebrados pela Recorrente, antes da entrada em vigor da Lei 94/97, de 23 de Agosto, onde se inclui o das obras dos autos, são na sua natureza verdadeiros concursos e contratos de direito privado, despidos de quaisquer poderes públicos, incluindo meios de coerção;

8. As obras dos autos são efectivamente um acto de gestão privada, que se compreendem numa actividade em que a ora Recorrente, despida de qualquer poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares, designadamente com a empresa que contratou para realizar as mencionadas obras ou mesmo com a ora Recorrida;

9. A ora Recorrente é uma empresa pública dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, que se rege pelos respectivos estatutos e pela lei aplicável às empresas públicas — que é nos termos do art. 3° do Decreto-Lei n° 260/76 de 8 de Abril, os estatutos e as normas de direito privado;

10. No caso concreto em apreço não existe qualquer norma legal a afastar esta regra de que a ora Recorrente está de facto sujeita na prossecução da sua actividade ao direito privado, pelo que não é de aplicar ao presente litígio nem a norma constante do art. 51°, n° 1 al. h) do ETAF nem a norma do artigo 71° do Decreto-Lei n° 267/85, de 16/07, que se refere à responsabilidade de entes públicos, seus órgãos ou agentes;

11. De acordo com as alíneas f) e g) do artigo 4° do Decreto-Lei n° 129/84, que excluem da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público, bem como o n° 1 do artigo 46° do mencionado Decreto-Lei n° 260/76 de 8 de Abril, que expressamente estabelece que “compete aos tribunais judiciais comuns decidir os litígios em que seja parte uma empresa pública, incluindo os destinados à efectivação da sua responsabilidade civil.”, não restam quaisquer dúvidas que de os tribunais efectivamente competentes para conhecer do presente litígio são os tribunais judiciais comuns e não os tribunais administrativos;

12. Ao decidir em contrário o Meritíssimo Juiz a quo violou, entre outras normas, as constantes dos artigos 3°, 4°, n° 1 al. f) e g) e art. 51°, n° 1 al. h) do ETAF, artigo 214, n° 3 da C.R.P., artigo 71° do Decreto-Lei n° 267/85 de 16/07, artigos 1°, n° 1 e 2 do Decreto-Lei n° 439/78 de 30/12, artigos 3° e 46°, n° 1 do Decreto-Lei 260/76 de 08/04 e artigos 7°, n° 1, 18°, n° 1 e 2 do Decreto-Lei n° 558/99 de 17/12.

Contra alegou a recorrida, apresentando as seguintes conclusões :

1. A competência dos tribunais administrativos é de ordem pública (art° 3º da LPTA);

2. A determinação da competência do Tribunal em razão da matéria é decidida face à petição inicial e tomando em conta, por um lado, a pretensão formuladas ou a medida jurisdicional requerida e, por outro, a relação jurídica ou situação factual descrita pelo autor;

3. A A. pede a condenação da Ré, “Metropolitano de Lisboa, EP”, pelos eventuais prejuízos causados ao seu estabelecimento comercial devido ao condicionamento de trânsito provocado pelas obras de ampliação da Estação do metro, na Alameda, em Lisboa, no âmbito da expansão da rede do metropolitano, com a construção da “linha do oriente”;

4. - A A. intentou a presente acção, neste tribunal administrativo, alegando que sendo a R. Uma empresa pública integrada na Administração indirecta do Estado, que se encontra sujeita à tutela do governo, conforme o disposto no art° 199º, al. d) da Constituição da República, e nos artigos 12° e 13° do DL 260/76 de 8 de Abril e 2° do DL 439/78 de 30 de Dezembro, no exercício do seu objecto estatutário e enquanto pessoa colectiva de direito público, as obras descritas na p.i. situaram-se no domínio dos actos de gestão pública, nos termos do art° 1º, nº 2, do DL 439/78 e art°s 1º e 2° dos estatutos e ainda atento o disposto no art° 1º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967.

5. - A R., se bem que estivesse a actuar licitamente e ao serviço de toda a comunidade, incorreu perante a A. em responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos, cfr. o art° 9º, nº 1, do DL no 48.051, de 21.11.1967.

6. - Dispõe o art. 51 no 1 al. b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública (art. 4º, n° 1, al. f), do mesmo diploma legal);

7. Dispondo ainda o art° 9º, n° 1 do DL n° 48.051 que “O estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”;

8. O que se discute, nesta acção, não são questões decorrentes do contrato de empreitada, celebrado pela R e adjudicatária, mas antes o modo como a R. ordenou, ou determinou a realização das obras para ampliação da estação da Alameda

9. Não importa averiguar sobre a natureza do contrato de empreitada, se de direito público ou de direito privado, mas antes saber se a actuação da R. se pode considerar como de “actos de gestão pública”

10. As obras de ampliação da rede do metro — construção da chamada “Linha do Oriente”, com ampliação da estação da Alameda — prosseguiram o fim e interesse público e estiveram ligadas com a exposição internacional de Lisboa, EXPO 98, e com o transporte público colectivo, que, legalmente, se encontra atribuído à R., enquanto empresa pública.

11. O Metropolitano de Lisboa, EP, em virtude da concessão de serviços de transporte, já referido, prossegue fins de interesse público que a Administração Pública lhe cometeu, exercendo poderes de autoridade, ou seja, de competência administrativa.

12. Para uma situação como a dos autos, o ML deve considerar-se uma pessoa colectiva de direito público sujeito ao controlo do estado. É o Estado e a Câmara Municipal de Lisboa quem detém o domínio absoluto da condução e fiscalização da empresa porque nomeiam ou designam as pessoas que compõem os respectivos corpos gerentes — cfr. Artigos 4º, 5º, 11º e 18° dos Estatutos do ML. Além disso o Governo tutela amplamente a empresa, de acordo com o disposto no art° 22° dos mesmos Estatutos.

13. As obras em causa destinaram-se a satisfazer exclusivamente as necessidades públicas, relacionadas directamente com a prestação do serviço público de transporte que é o objecto principal da empresa R;

14. As obras levadas a cabo na estação da Alameda, em Lisboa, resultaram de um contrato de empreitada celebrado pela R., ao abrigo do regime das empreitadas das obras públicas, embora por opção da R., após autorização do Ministro da Tutela quanto à expansão da rede do metropolitano, decidindo, com poderes de autoridade, o modo e localização das obras.

15. A R. actuou dum modo que só a prerrogativa de agir com autoridade lhe permitia, não estando, tal actuação na disposição de agir de qualquer outro particular, com submissão à normas do direito privado;

16. Está assim em causa dirimir um conflito de interesse públicos e privados, no âmbito de uma relação jurídico-administrativa — entre a actuação do Metropolitano de Lisboa, quanto à realização das obras na estação da Alameda, e os danos causado à autora — função que incumbe aos tribunais administrativos (art° 3° do ETAF);

17. A presente acção deverá ser apreciada no tribunal administrativo uma vez que, o que está em causa, é a apreciação de uma situação (localização das obras e modo da sua execução, com o consequente condicionamento de trânsito) criada e provocada pela “Metropolitano de Lisboa, EP”, para tanto agindo com poderes de autoridade, no exercício de uma actividade de gestão pública

18. Mantendo a decisão recorrida e julgando improcedente o recurso da recorrente será feita a habitual JUSTIÇA.

A Exm.ª Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

II. A A. “A…” intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção de responsabilidade civil extracontratual intentada contra a Ré “Metropolitano de Lisboa, EP”, aqui recorrente, com vista à condenação desta recorrente em indemnização pelos prejuízos que lhe foram causados pelas “obras realizadas pela Ré na zona da Estação da Alameda, decorrentes da criação da nova linha do Oriente, que se passou a cruzar com a linha Caravela nessa Estação e todos os trabalhos daí resultantes, designadamente aqueles que tiveram a ver com o corte de vias e alterações ao tráfego automóvel e demais acessibilidades, sejam de trânsito automóvel particular sejam de transportes públicos.”- cfr. n.º 11 da petição inicial.

Contestou a Ré por impugnação e excepcionado a incompetência do Tribunal em razão da matéria, invocando, atenta a sua natureza jurídica de Empresa Pública, o artigo 46, n.º1, do DL n.º 260/76, de 8-04, que estipula que “compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte uma empresa pública, incluindo as acções para efectivação da responsabilidade civil por actos dos seus órgãos”.

No despacho saneador, objecto do presente recurso, o M.º Juiz julgou improcedente a excepção da incompetência do tribunal em razão da matéria arguida pelo recorrente, julgando o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa competente para o conhecimento da causa considerando que, não estando em causa questões decorrentes do contrato de empreitada celebrado pela R e adjudicatária, mas antes o modo como a R. ordenou, ou determinou a realização das obras para ampliação da estação da Alameda, a actividade da Ré é de considerar como de gestão pública pelo que o Tribunal é competente, em razão da matéria, para o conhecimento da acção proposta (art.º 51, n°1, al. h), do ETAF)

III. A questão central a decidir no presente recurso é a de saber se o tribunal competente para o julgamento da presente acção através da qual o A. pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual da empresa “Metropolitano de Lisboa EP” pelos prejuízos sofridos pela realização das obras determinadas pela Ré para ampliação da rede do Metro de Lisboa, que, na zona da Alameda D. Afonso Henriques, em Lisboa, implicaram alterações à superfície, impedindo ou dificultando o trânsito automóvel e de pessoas.

A decisão recorrida, partindo do princípio geral de que a competência em razão da matéria é aferida face aos termos em que o autor, na petição inicial, configura e fundamenta a pretensão aí deduzida, ponderando que « O “Metropolitano de Lisboa, EP” é uma pessoa colectiva de direito público, com personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e com património próprio, e tem por objecto (principal) manter e desenvolver o funcionamento regular do serviço público de transporte colectivo fundado no aproveitamento do subsolo da cidade de Lisboa e zonas limítrofes, dispondo para tal de prerrogativas de autoridade, designadamente no tocante ao policiamento das instalações afectas ao serviço público e à definição dos direitos e deveres dos utentes constantes do Regulamento de Exploração (arts. 1° e 2°, dos Estatutos, aprovados pelo DL n°439/78 de 30. 12,) » e que as obras de ampliação da rede do metro - construção da chamada “Linha do Oriente”, com ampliação da estação da Alameda - « prosseguiram o fim e interesse público e estiveram ligadas com a exposição internacional de Lisboa, EXPO 98, e com o transporte público colectivo que, legalmente, se encontra atribuído à R., enquanto empresa pública.», classificou essa actividade, da qual a A. faz derivar a sua pretensão indemnizatória, com de gestão pública e, face ao disposto no artigo 51, n.º1, al. h), do ETAF, julgou competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para conhecer da acção.

A recorrente discorda do decidido, defendendo, em síntese, que as obras que constituem a causa de pedir integram, ao contrário do decidido, actos de gestão privada, e que tendo a “Metropolitano de Lisboa, EP” a natureza jurídica de uma empresa pública, nos termos das disposições combinadas dos artigos 1º, do DL n.º 439/78, de 30-12, e 46, n.º1, do DL n.º 260/76, de 8-04, sempre seriam os tribunais judiciais os competentes para o julgamento da presente acção de responsabilidade civil extracontratual.

Por sua vez, a A., aqui recorrida, acompanhando a argumentação do despacho recorrido, pugna pela manutenção do aí decidido.

Vejamos.

A Ré “Metropolitano de Lisboa, EP” foi criada pelo DL n.º 439/78, de 30-12 que aprovou os respectivo Estatutos e que no artigo 1º, n.º 2, estatui “O Metropolitano de Lisboa é uma pessoa colectiva de direito público, com personalidade jurídica, autonomia administrativa, e financeira e patrimonial, rege-se pelos seus estatutos … e pela lei aplicável às empresas públicas”.

Antes de mais, importa assentar que a presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa no dia 13 de Dezembro de 1999, recordando que, nos termos do artigo 8º, do ETAF/84, então em vigor, a competência fixa-se no momento em que a causa se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.

À data da propositura da acção estava em vigor o DL n.º 260/76, de 8-04, que estabelecia o regime jurídico das empresas públicas, dispondo no seu artigo 46, sob a epígrafe “ Tribunais competentes “ o seguinte :

“Artigo 46º

1. Salvo o disposto nos números seguintes, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte uma empresa pública, incluindo as acções para efectivação da responsabilidade civil por actos dos seus órgãos, bem como a apreciação da responsabilidade civil dos titulares desses órgãos para com a respectiva empresa.

2. São da competência dos tribunais administrativos os julgamentos dos recursos dos actos definitivos e executórios dos órgãos das empresas públicas sujeitos a um regime de direito público, nos termos do n.° 2 do artigo 3.°, bem como o julgamento das acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos celebrados por essas mesmas empresas.”

Do n.º1, do normativo transcrito resulta, sem margem para dúvidas, que a competência para o julgamento da acção proposta a fls.2 cabe aos tribunais judiciais, o que, configurando uma atribuição de competência por força da lei, exclui a aplicação de qualquer critério geral como o que é desenvolvido no douto despacho recorrido.

Na verdade, como se escreve no acórdão n.º 28/85, de 6-07-2006, do Tribunal de Conflitos, a propósito de situação em tudo idêntica á dos presentes autos, “contra essa indicação normativa, é vão argumentar com a efectiva natureza do litígio em presença; pois, e como dissemos já, os critérios gerais a que se recorre para resolver conflitos de jurisdição só intervêm e operam na hipótese de não haver — como aqui havia — um preceito especial que expressamente contemple e solucione o assunto. Portanto, todos os elementos do caso que porventura apontassem para a natureza administrativa do litígio tornam-se inúteis ante a presença de uma disposição legal que estatui em sentido inverso. E isto afasta a argumentação da recorrida no sentido de aqui relevarem a natureza administrativa do contrato de empreitada - cuja execução terá originado os danos - ou a previsão genérica constante do art. 51°, n.° 1, al. h), do anterior ETAF.”

No caso em apreço, a decisão recorrida ao considerar competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para o julgamento da acção proposta, fez incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 1º, n.º2, do DL n.º 439/78, de 30-12, e 46, n.º1, do DL n.º 260/76, de 8-04, pelo que não pode manter-se.

Procede, deste modo, a conclusão 11, das alegações da recorrente, ficando prejudicado o conhecimento das restantes.

IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e declarando o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa incompetente, em razão da matéria, para o conhecimento da acção proposta a fls. 2.

Custas pela recorrida.

Lisboa, 26 de Outubro de 2006. Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.

Segue aclaração de acórdão

Proc.º nº: 818/05

Acordam em conferência na Secção de contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

“A. ..”, recorrida nos autos à margem identificados, vem pedir a aclaração do acórdão de fls. 736 e seg.s que revogou a decisão recorrida e declarou o Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa incompetente, em razão da matéria, para o conhecimento da acção de responsabilidade civil extracontratual que ali propôs contra a “Metropolitano de Lisboa EP”, uma vez que em tal aresto nada se refere sobre os efeitos da referida decisão da incompetência.

Ouvida a recorrente nos termos e para os efeitos do artigo 670, n.°1, do CPCivil, nada disse.

Cumpre decidir.

Efectivamente, embora das disposições combinadas dos artigos 101 e 105, do CPCivil, aplicáveis por força do art 1º, da LPTA, se infira que a incompetência do tribunal, em razão da matéria, é uma das causas geradoras da incompetência absoluta e que esta tem como consequência a absolvição do réu da instância, o acórdão de fls. 736 e seg.s nada refere quanto à consequência processual decorrente da decisão proferida, importando, porém, que tal fique, expressamente, dela a constar.

Assim, para que não restem quaisquer dúvidas sobre os efeitos processuais do acórdão de fls. 736 e seg.s, ao abrigo da al. a), do n.°l, do artigo 669, do CPCivil, acorda-se em aditar ao ultimo parágrafo do mesmo a expressão, “absolvendo-se o réu da instância (art°s 101 e 105, n.°1, do CPCivil).”, passando a dele fazer parte integrante, o qual ficará com a seguinte redacção:

“Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e declarando o Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa incompetente, em razão da matéria, para o conhecimento da acção proposta a fls. 2, absolvendo-se o réu da instância (art°s 101 e 105, n.°1, do CPCivil ).”

Sem custas.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2007. Freitas Carvalho (relator) — Santos Botelho – Adérito Santos.