Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I- RELATÓRIO
M. ........, devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de SINTRA, que, no âmbito da ação administrativa especial que a julgou improcedente, absolvendo o Ministério da educação dos pedidos
Formula a aqui Recorrente, nas respetivas alegações de recurso, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“...
ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO
1) O Acórdão recorrido não apreciou os fundamentos da reclamação para a conferência, limitando-se a remeter, sem mais, para sentença reclamada, incorrendo, assim, em nulidade por omissão de pronúncia e por falta de fundamentação, nos termos do artigo 615.º, n.º1, alíneas d) e b) do CPC ex vi do artigo 1.º do CPTA;
2) Nos termos do artigo 115.º, n.º 1 do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores do Ensino Básico e Secundário, aprovado pelo D.L. nº 139-A/90, de 28 de abril (à época na versão que lhe foi introduzida pelo DL n.º 35/2003, de 27 de fevereiro) a competência para a instauração do procedimento disciplinar pertencia ao órgão de administração e gestão do estabelecimento de ensino;
3) Sendo que esta norma é especial e, como tal, de aplicação preferencial relativamente às disposições contidas no ED em matéria de competência para a instauração do procedimento disciplinar;
4) Tendo o procedimento disciplinar sido instaurado pelo Diretor Regional de Educação de Lisboa, verifica-se um vício de incompetência relativa, que se transmite ao ato impugnado nos autos;
5) Ao assim não decidir, o Acórdão recorrido, por remissão para a sentença reclamada viola as regras gerais de interpretação jurídica que determinam a aplicação preferencial de normas de carácter especial, como viola também o artigo 115.º Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores do Ensino Básico e Secundário;
6) O artigo único da acusação consubstancia uma amálgama de alegados acontecimentos e considerações do instrutor, sem qualquer coerência, que pela enorme confusão da sua redação, torna impossível apreender o teor, em concreto dos factos imputados à arguida, que, efetivamente, se considera constitutivos de infração disciplinar;
7) Por outro lado, além de obscura e confusa na descrição dos factos, a acusação é omissa na qualificação dos mesmos como infração, não referindo, de todo, quais os deveres funcionais que considera violados, bem como a respetiva fonte normativa, tudo em desrespeito das exigências contidas nos artigos 57.º, n.º 2 e 59.º, n.º 4 do ED;
8) As apontadas deficiências da acusação colocam em causa o direito de audiência da arguida acarentando, inevitavelmente, a nulidade insuprível de todo o procedimento e, em consequência, do ato impugnado, nos termos do artigo 42.º do ED;
9) A circunstância de o arguido, mesmo considerando uma acusação deficientemente formulada, procurar defender-se no procedimento disciplinar não pode configurar a sanação da ilegalidade cometida na dedução da acusação, ao contrário do que decidiu o Acórdão recorrido, por referência à sentença reclamada;
10) A interpretação do artigo 59.º, n.º 4 do ED plasmada no Acórdão recorrido, segundo a qual não viola este preceito a acusação deduzida sem a indicação expressa da infração disciplinar cometida, por referência aos deveres funcionais violados e às normas legais que os preveem é inconstitucional por violação do artigo 269.º, n.º 3 da CRP, o que expressamente se invoca, nos termos e para os efeitos dos arts. 70.º, n.º 1, alínea b) da LOFTC e 280.º, n.º 1, alínea b) da CRP;
11) O artigo 4.º, n.º 1 da Lei nº 58/2008 manda aplicar aos procedimentos disciplinares pendentes o regime que se revelar mais favorável ao arguido, donde resulta, necessariamente um dever para o órgão disciplinar de proceder à verificação comparativa dos regimes legais, em função do caso concreto para decidir qual deles aplica;
12) Por força do princípio da formalidade tal não pode deixar de configurar uma diligência formalizada e vertida no processo administrativo, que no caso dos autos não ocorreu, gerando-se, em consequência, um vício de forma, por preterição de formalidade essencial;
13) Ao assim não entender, o Acórdão recorrido, por remissão para sentença reclamada, viola os arts. 4.º, n.º 1 da Lei nº 58/2008 e 1.º, n.º 2 do CPA;
14) O Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008 revela-se efetivamente, em concreto, mais favorável, à arguida, na medida em que contém normas nos artigos 26.º e 78.º que reduziram significativamente os prazos de prescrição da pena e de reabilitação;
15) Daqui se conclui que o ato impugnado, ao contrário do que considerou o Acórdão recorrido, por remissão para a sentença reclamada, ao proceder à aplicação de uma pena disciplinar à A. nos termos do revogado ED de 84, incorre em vício de violação de lei, por contrariar o disposto no artigo 4.º da Lei nº 58/2008, de 9 de setembro e por erro nos pressupostos de direito;
16) E a esta conclusão não obsta, naturalmente, a circunstância de o regime de 2008 continuar a prever a pena de demissão, até porque o âmbito de aplicação da mesma neste diploma se restringe em que o trabalhador haja sido objeto de nomeação, que até nem é o caso, ao contrário do que sustenta o Acórdão recorrido, por remissão para a sentença reclamada, violando o disposto no artigo 4.º, n.º 1 da Lei nº 58/2008;
17) A prova produzida no procedimento é insuficiente para a demonstração cabal de que a arguida falseou as suas habilitações académicas ou que se apresentou em procedimentos administrativos sem ter as necessárias qualificações, logo o ato impugnado padece de erro sobre os pressupostos de facto, ao contrário do que decidiu o Acórdão recorrido, por remissão para a sentença reclamada;
18) Por outro lado, a instrutora do procedimento disciplinar considerou, por despacho de fls. 198 do p.a.i. (DOC. 4 junto com a p.i. no processo cautelar apenso) uma diligência «indispensável» ao esclarecimento da verdade a «Informação a solicitar ao Embaixador da Venezuela sobre a existência de qualquer possível registo, na Universidade Central de Caracas que prove a matrícula, frequência e aproveitamento da arguida no curso de licenciatura em Física e Química, entre o ano letivo 1977/78 e seguintes.»;
19) Sendo certo que tal diligência não veio a materializar-se no procedimento, tendo sido proferida a decisão punitiva sem que a instrutora tomasse as devidas iniciativas para assegurar a conclusão da diligência, que ela própria considerara «indispensável» ao esclarecimento da verdade;
20) De modo que é evidente o preenchimento da previsão do artigo 42.º, n.º1, do ED, com a consequente nulidade insuprível do procedimento e do ato punitivo impugnado, sendo, para tal, absolutamente irrevelante, ao contrário do que decorre do Acórdão recorrido que a diligência não tenha sido requerida pela A.;
21) Para além da nulidade determinada por esta grave omissão, atenta a insuficiência do material probatório carreado para os autos para sustentar os factos imputados à arguida (como concluiu o MP por duas vezes), no mínimo teria de considerar-se que se verifica uma dúvida razoável sobre a sua veracidade, o que sempre obrigaria ao arquivamento do procedimento, pois não é lícito exigir que seja a arguida a provar que não os praticou;
DA PRESCRIÇÃO
22) O conhecimento dos factos imputados à arguida pelos órgãos administrativos superiores hierárquicos da A. remonta a 1996, como está provado nos autos, pelo que os prazos de prescrição previstos no artigo 4.º do ED há muito estavam ultrapassados quando o procedimento disciplinar foi instaurado.
23) Mesmo considerando que só possam ser enquadrados como infração disciplinar no momento em que a A. passou a exercer funções públicas como docente, em 2001, ainda assim pelo menos o prazo de prescrição de 3 meses, já teria decorrido no momento da instauração do procedimento disciplinar em agosto de 2004;
Pede provimento do recurso, revogando-se a sentença recorrida.
...”.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO ECIÊNCIA, notificado, apresentou contra-alegações, pronunciando-se sobre os fundamentos do recurso, formulando as seguintes conclusões:
ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO
1) Desde o ano escolar de 2002/2003 que a autora se tem apresentado a concurso de docentes usando um certificado de habilitações que a dá como sendo licenciada em ensino de Física e Química pela Universidade de Aveiro que, chamada a pronunciar-se sobre o referido diploma, certificou que não consta naquele estabelecimento de ensino qualquer registo que comprove a matrícula, a frequência, o aproveitamento obtido, equivalências concedidas ou conclusão de licenciatura por parte da autora, ora Recorrente;
2) A autora, mercê de vários truques e de decisões infelizes, continua ainda atualmente a exercer funções docentes sem que o Ministério Público intervenha, no sentido de que seja declarada a nulidade do certificado e se proceda à respetiva cassação do documento, bem como à indemnização devida ao Estado;
3) Tem vindo a público casos de diplomas indevidamente atribuídos por universidades em que o Ministério Público interveio. Porém, no caso em apreço, apesar da Universidade de Aveiro, a quem é imputada a passagem da certidão, declarar não ter quaisquer registos da Autora, o Ministério Público continua impávido e sereno e nada faz;
4) Entretanto a autora, ora Recorrente, continua a servir-se dos tribunais para se manter em funções. O que é completamente inadmissível e só contribui para o descrédito das instituições;
5) Não existiu qualquer erro sobre os pressupostos de facto/errada valoração da prova, porquanto o certificado que a Autora usa para exercer as funções docentes é o da Universidade de Aveiro e não outro, pelo que nenhum dever impunha que se investigasse junto da Universidade do Porto, de Caracas, ou de qualquer outra, para saber se a Autora as havia ou não frequentado e que diplomas eventualmente nelas obtivera;
6) A Universidade de Aveiro ao certificar que não existia naquele estabelecimento de ensino qualquer registo de matrícula, frequência, aproveitamento, de equivalências concedidas ou conclusão de licenciatura por parte da Autora, ora Recorrente, é absolutamente concludente e não deixa margem para qualquer dúvida;
7) A competência que o ECD confere ao órgão de administração e gestão do estabeleci- mento de educação ou de ensino para a instauração de processo disciplinar é uma competência própria, mas não exclusiva, nos termos do artigo 112. ° do ECD e dos artigos 16. ° e 39. °/1 do Estatuto Disciplinar de 1984, pelo que o Diretor Regional de Educação de Lisboa possuía competência para instaurar o procedimento disciplinar à ora Recorrente;
8) A acusação (nota de Culpa) cumpriu os requisitos legalmente determinados, constando da mesma muito claramente que a causa da inviabilização da manutenção relação de trabalho da autora assentou na sua falta de habilitações para o exercício das funções docentes, que não se presumem, antes competindo a quem as invoca fazer prova de que efetivamente as possui. Foi essa prova que a autora, sob pretextos vários, nunca fez. Ao invés, a autora, preferiu escamotear a realidade e ainda assim não se coíbe de continuar a fazer uso de um documento que bem sabe ser falso;
9) A autora sabe e não pode ignorar que não possui as habilitações legalmente exigidas para o exercício de funções docentes e ainda assim persiste em continuar a desempenhá-las;
DA PRESCRIÇÃO
10) Quanto à prescrição, o regime da prescrição das penas e da reabilitação são no Estatuto Disciplinar de 2008, em abstrato, mais favoráveis ao trabalhador. Porém, nem a prescrição das penas nem a reabilitação têm aplicação ao processo subjudice, pelo que em tal contexto a alegação que a autora faz a esse propósito também é manifestamente desprovida de sentido;
Defende que deve o recurso ser julgada improcedente, absolvendo-se a Entidade Demandada do pedido, condenando-se a Autora, ora Recorrente, como litigante de má fé.
Foi notificado o Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se prescreveu o direito a instaurar o procedimento disciplinar e saber se ocorreu erro nos pressupostos de facto que motivaria decisão disciplinar distinta.
III- FUNDAMENTOS
III.1. DE FACTO
Por não ter sido objeto de impugnação, nem ser caso de alteração da matéria de facto, remete-se para os factos dados como assentes pela sentença recorrida, nos termos do n.º 6 do artigo 663.º do CPC.
III.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso, segundo a sua ordem de precedência.
(DA PRESCRIÇÃO)
Alega a recorrente que o conhecimento dos factos imputados à arguida pelos órgãos administrativos superiores hierárquicos da autora remonta a 1996, pelo que os prazos e prescrição previstos no artigo 4.º do ed há muito estariam ultrapassados, quando o procedimento disciplinar foi instaurado, e o mesmo raciocínio se poderá fazer se se atender apenas ao momento em que a recorrente passa a exercer funções públicas como docente em 2001, pois que em agosto de 2004 o direito de instaurar procedimento disciplinar estaria prescrito.
O recorrido defende que o regime de prescrição aplicável é o previsto pelo ED2008, defendendo que este Estatuto Disciplinar de 2008 manteve sem qualquer alteração a aplicação da pena de demissão e as demais regras aplicáveis ao caso concreto, pelo que só faria sentido proceder-se à ponderação do regime mais favorável, caso o novo regime, implementado pela Lei n.° 58/2008, tivesse introduzido alterações ao ditado pelo anterior Estatuto. Oque não foi manifestamente o caso. Contudo, o regime da prescrição das penas e da reabilitação é mais favorável no estatuto disciplinar de 2008, mas, nenhuma delas se aplica ao processo em causa, porquanto a autora, aqui recorrente, não invocou a prescrição da pena ou a reabilitação.
Apreciando e decidindo.
Antes de mais importa perceber se a recorrente suscitou a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar na Petição Inicial, Da análise feita o Tribunal ad quem chega à conclusão de não é verdade que a prescrição não tenha sido suscitada desde o início da propositura da ação. Na verdade, decorre dos artigos 97.º, 98.º, 99.º e 100.º da PI.
Vejamos o que alegou na sua petição inicial a autora, aqui recorrente: referiu expressamente que o direito a instaurar o procedimento disciplinar relativamente a qualquer infração que a requerente tivesse cometido há muito estaria prescrito, porquanto, apesar da acusação ser obscura, se percebe que o que estará em causa será a alegada falsificação de documento, o que, por isso, será igualmente infração penal. Defende que, consta do despacho do Ministério Público que a data da alegada falsificação teria sido a 1 de julho de 1987, pelo que o prazo prescricional criminal seria de 5 anos, portanto o próprio alegado crime estaria prescrito, concluindo, por isso, que, por força do artigo 4.º/3 do ED aplicável, tendo o procedimento disciplinar sido instaurado a 2 de agosto de 2004, este direito de instauração também estaria prescrito.
Ora, a estas alegações, a decisão recorrida responde referindo que “... Por último, refere a Autora que o direito a instaurar o procedimento disciplinar relativamente a qualquer infração há muito estava prescrito, convocando o arquivamento do primeiro processo crime e, ainda que assim se não entenda, a apresentação do “famigerado” certificado, no ano de 2001, para o concurso de professores...” e que “... Aí se estabelecem duas hipóteses de prescrição, como consta do sumário do Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 3.04.2001, Rec. 029864: “IV. No art. 4.° do ED estão contempladas duas hipóteses de prescrição do procedimento disciplinar, arquivando-se o processo pela verificação de qualquer delas: - o n.º 1 está previsto o prazo de 3 anos que poderá ser alargado, nos termos do n.º 3 quando os factos forem classificados como crime, contando-se o prazo desde a prática dos factos até à prolação do acto punitivo definitivo. - No n.º 2 está previsto o prazo de 3 meses contado a partir do momento que o dirigente máximo do serviço teve conhecimento da falta, ou seja, das circunstâncias concretas que permitem em juízo seguro da probabilidade de os factos configurarem uma falta disciplinar...”.
Prossegue a decisão recorrida a referir que “... Prescreve o artigo 6.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública (ED), aprovado pela Lei 58/2008, de 9 de Setembro: 1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passado um ano sobre a data em que a infracção tenha sido cometida. 2 - Prescreve igualmente, quando, conhecida a infracção por qualquer superior, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 30 dias. 3 - Quando o facto qualificado como infracção disciplinar seja também considerado infracção penal, aplicam-se ao direito de instaurar o procedimento disciplinar os prazos de prescrição estabelecidos na lei penal. [...] Relativamente à prescrição sobre o conhecimento do facto, entende a Autora que, a alegada falsidade do documento por si apresentado é do conhecimento da entidade demandada, e dos seus responsáveis máximos a aquando do início do processo de inquérito, desde 1996, o que levou a que fosse apresentada denúncia nesse ano. Todavia, nessa data a ora Autora não exercia quaisquer funções ao serviço da Entidade Demandada, tendo tal denuncia sido efectuada num processo de autorização para abertura de estabelecimento de ensino privado. Não estando, portanto em causa, a mesma infracção, embora possa ter por “referência” a mesma cópia de certidão. O conhecimento da infracção a que alude o no 2 do art. 6o (anterior antigo 4o do EDFACRL), pressupõe a susceptibilidade de se valorar, desde logo, a conduta como ilícito disciplinar, não bastando a mera apreensão material dos factos. [...] Ora, como resulta do probatório só aquando da informação prestada pela Universidade de Aveiro, através de ofício de Maio de 2004 (alínea G) do probatório), é que a Entidade Demandada tomou consciência que a ora Autora não tinha a licenciatura que constava da aludida certidão, não tendo até aí e enquanto entidade patronal da ora Autora tal asserção. Logo, tendo o procedimento disciplinar proferido em 2 de Agosto de 2004, não decorreu o prazo de 3 meses, sobre o conhecimento da infracção, nos termos e para efeitos dos citados artigos. Quanto ao prazo de 3 anos, ainda que se considere a admissão da ora Autora, no concurso de professores em 2001, ainda assim à data em que foi determinado o procedimento disciplinar, ainda não havia decorrido.
Vejamos.
No dia 1 de Janeiro de 2009 entrou em vigor o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei 58/2008, de 9 de setembro, tendo revogado o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei no 24/84, de 16 de janeiro. Aquele regime veio introduzir alterações de relevo no regime da prescrição.
Na verdade, o ED/84 regulava a prescrição do procedimento disciplinar no artigo 4.º, estabelecendo-se que o direito de instaurar procedimento disciplinar prescrevia passados 3 anos sobre a data em que a falta houvesse sido cometida (n.º 1). A prescrição ocorria igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, o procedimento disciplinar não fosse instaurado no prazo de 3 meses (n.º 2). Se o facto disciplinarmente relevante fosse também um ilícito criminal e o prazo de prescrição do procedimento criminal fosse superior a 3 anos, seria esse o prazo aplicável (n.º 3).
Se antes do decurso do prazo de 3 anos referido no n.º 1 tivessem lugar atos instrutórios com efetiva incidência na marcha do processo, a prescrição começava a contar desde o dia em que tivesse sido praticado o último ato (n.º 4). Suspendiam o prazo prescricional a instauração de processos de sindicância, de averiguações, de inquérito e disciplinar, mesmo que não tivessem sido dirigidos contra o funcionário ou agente a quem a prescrição aproveitava, mas nos quais se viessem a apurar faltas pelas quais fosse responsável (n.º 5).
E o que diz o novo regime prescricional do ED2008?
O artigo 6.º do ED2008, sob a epígrafe “Prescrição do procedimento disciplinar”, dispõe o seguinte:
“Artigo 6.º
Prescrição do procedimento disciplinar
1- o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passado um ano sobre a data em que a infracção tenha sido cometida.
2- Prescreve igualmente quando, conhecida a infracção por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 30 dias.
3- Quando o facto qualificado como infracção disciplinar seja também considerado infracção penal, aplicam-se ao direito de instaurar procedimento disciplinar os prazos de prescrição estabelecidos na lei penal.
4- Suspendem o prazo prescricional referido nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, bem como a de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar –se infracções por que seja responsável.
5- a suspensão do prazo prescricional apenas opera quando, cumulativamente:
a) os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis;
b) o procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à recepção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente; e
c) À data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar.
6- o procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.
7- a prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende -se durante o tempo em que, por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.
8- a prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão...”.
Pois bem, temos então dois prazos de prescrição a ter em conta:
a) o previsto no n.º 1 e
b) o previsto no n.º 6.
O n.º 1 refere-se à prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, estatuindo-se que tal ocorre passado um ano sobre a data em que a infração tenha sido cometida, e o n.º 6 refere-se à prescrição do procedimento disciplinar, prevendo-se o prazo de 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.
Conjugando o artigo 6.º, n.º 1, do ED2008 com o artigo 4.º, n.º 1, do ED2008, constata-se que a redação é praticamente idêntica, com a exceção de o prazo de 3 anos ser agora de um ano. No entanto, não obstante essa idêntica redação, as realidades a que se referem são distintas. O prazo de 3 anos constante do citado artigo 4.º, n.º 1, do ED/84 refere-se à prescrição do procedimento disciplinar no seu todo e não apenas ao direito de instaurar o procedimento disciplinar.
Assim, o artigo 6.º, n.º 1, do ED2008, esse sim, refere-se unicamente à prescrição ao direito de instaurar o procedimento disciplinar, resultando tal do confronto com o n.º 6. O n.º 1 regula a prescrição até ao momento em que se decide instaurar o procedimento disciplinar, contando-se o prazo desde a data da prática dos factos, e o n.º 6 que regula o prazo de prescrição do procedi- mento disciplinar, em sentido restrito, contando-se o prazo desde a data em que o mesmo foi instaurado.
Em síntese, o anterior prazo de 3 anos foi substituído pelo prazo de um ano para instaurar o procedimento e pelo prazo de 18 meses para o concluir, pois o anterior prazo referia-se à prescrição do procedimento, abrangendo todo o período decorrido desde a data da prática do facto até à decisão final.
Depois, o prazo previsto no artigo 4.º, n.º 2, do ED/84 foi alterado, prevendo-se agora o prazo de 30 dias desde a data em que a infração foi conhecida. A entidade relevante para este efeito sofreu igualmente uma alteração. Anteriormente era o “dirigente máximo do serviço” e agora é “qualquer superior hierárquico”.
No caso em que a infração disciplinar é também ilícito criminal, aplica-se ao direito de instaurar o procedimento disciplinar o prazo de prescrição do procedimento criminal. Desta norma decorre que, ao prazo de prescrição previsto na lei penal, ainda acresce o prazo de 18 meses para conclusão do processo disciplinar previsto no artigo 6.º, n.º 1, do ED2008 [é que tal implica, nestes casos, um aumento do prazo de prescrição do procedimento disciplinar. No anterior regime, uma vez que o prazo de prescrição era uno, abrangendo todo o tempo decorrido desde a prática do facto até à decisão, o prazo de 3 anos era substituído pelo prazo previsto na lei penal. Atualmente, a lei estabelece que o prazo de prescrição do procedimento criminal apenas substitui o prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar e não também o prazo de prescrição do procedimento, previsto no n.º 6].
Quer isto dizer que, por exemplo, um prazo de prescrição de 5 anos (previsto na lei penal e aplicável ao procedimento disciplinar), quando transposto para o regime disciplinar, passa a ser de 6 anos e 6 meses (5 anos para instaurar o procedimento e mais 18 meses para o concluir), E quanto ao regime transitório do ED2008?
A Lei 58/2008, de 9 de setembro, estabeleceu um regime transitório de aplicação do ED2008, que consta do artigo 4.º do diploma, consagrando um princípio geral de aplicação imediata do ED2008 aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução à data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa (n.º 1).
Ainda no que respeita à prescrição, o n.º 3 do referido preceito estabelece que os prazos de prescrição do procedimento disciplinar e das penas, bem como o período referido no n.º 4 do artigo 6.º do ED2008 se contam a partir da data da entrada em vigor do Estatuto, sem prejuízo da aplicação dos prazos anteriormente vigentes quando estes se revelem, em concreto, mais favoráveis ao trabalhador.
Relativamente ao procedimento disciplinar, resulta deste preceito que se contam desde 1 de janeiro de 2009, data da entrada em vigor do ED2008, em especial o seguinte prazo:
o o prazo de 18 meses previsto no artigo 6.º/6, relativo à prescrição do procedimento disciplinar;
Tal significa que o prazo de 18 meses de prescrição do procedimento disciplinar já instaurado à data da entrada em vigor do ED2008 conta-se desde 1 de Janeiro de 2009, verificando-se, todavia, a prescrição, caso ela venha a ocorrer antes do decurso desse prazo, nos termos do regime da prescrição consagrado no anterior ED/84.
Vamos, portanto, ao caso concreto.
O Tribunal não está sujeito às alegações de direito das partes, pelo que bastando ter sido suscitada a prescrição, compete-lhe verificar se ela ocorreu, quer a do direito a instaurar o procedimento disciplinar, quer a do próprio procedimento disciplinar.
A 2 de agosto de 2004 foi instaurado à recorrente procedimento disciplinar, ainda na vigência do ED/84, contudo, apenas a 27 de abril de 2009 o Secretário de Estado Adjunto e da Educação decidem a aplicação da sanção de demissão, ou seja, mais de 5 anos após a sua instauração (factos provados H) e X)), tendo a recorrente sido notificada a 2 de julho de 2009 (facto provado Z.).
Neste período sucederam-se no tempo dois Estatutos disciplinares, como acima melhor referimos: o ED/84 e o ED2008 [DL24/84, de 16 de janeiro e a Lei 58/2008, de 9 de setembro], recordando-se que, por força do regime transitório deste último, o prazo de 18 meses de prescrição do procedimento disciplinar já instaurado à data da entrada em vigor do ED2008, conta-se desde 1 de Janeiro de 2009, verificando-se, todavia, a prescrição, caso ela venha a ocorrer antes do decurso desse prazo, nos termos do regime da prescrição consagrado no anterior ED/84 [regime mais favorável – vide nº 3 do artigo 4.º e artigo 7.º da Lei nº 58/2008, de 9 de setembro].
Ora, facilmente se percebe pelo disposto no artigo 4.º do ED/84 que o procedimento disciplinar depois de instaurado quase nunca prescreveria e que, pelo novo regime do ED2008, o prazo de 18 meses previsto para a prescrição do procedimento disciplinar também não transcorreu quando foi decidida a sanção disciplinar, notificada à recorrente a 2 de julho de 2009, porquanto se teria de se contar os 18 meses desde a entrada em vigor do ED2008, sabendo que a decisão disciplinar foi notificada à recorrente antes desse prazo terminar.
Portanto, nem pelo ED/84, nem pelo ED2008 ocorreu prescrição do procedimento disciplinar.
E quanto ao direito a instaurar o procedimento disciplinar? E tratando-se de infração disciplinar que pode ser também procedimento criminal?
Pois bem,
o direito penal e o direito disciplinar no emprego público são autónomos e independentes entre si, de tal ordem que a valoração da mesma conduta pode ser feita e sancionada concomitantemente no âmbito respetivo sem que isso envolva violação do princípio “non bis in idem”, que só funciona no âmbito de cada específico ordenamento punitivo. Recorda-se o Acórdão do STA, de 25/02/2010, in Proc. 01035/08 onde se pode ler que “... nada impede que a pena de demissão possa ser aplicada pela Administração em processo disciplinar posteriormente à condenação penal que a não decretou, sem ofensa do princípio “ne bis in idem”», consagrado no artigo 29.º, n.º 5 da CRP...”.
A independência e a autonomia entre direito disciplinar e direito penal não significa ausência de diálogo e de incidência, parte a parte, seja quanto à efetiva existência de procedimento, seus trâmites e decisões. No direito disciplinar laboral público há́ um chamamento no plano substantivo dos princípios e conceitos de Direito Penal e no plano adjetivo dos princípios gerais de processo penal (cfr. n.º 2 do artigo 201.º da LTFP).
De resto, a relevância do “aproveitamento” do prazo prescricional criminal para o domínio disciplinar prende-se, essencialmente, com a relevância da prova recolhida naquele, sendo a própria lei processual penal quem outorga ao direito disciplinar público o uso do material probatório colhido em processo crime, por força do citado n.º 11, do artigo 86.º do CPP.
Questiona-se se, em procedimento disciplinar, para o apuramento e sancionamento de ilícitos disciplinares conexos com ilícitos criminais, a Administração Pública ficará vinculada à decisão judicial penal tomada quanto aos ilícitos criminais?
A procura de resposta no plano do direito disciplinar mostra-se incipiente, porquanto o artigo 7.º do ED2008, cuja epígrafe é “efeitos da pronúncia e da condenação em processo penal”, limita-se a determinar um dever de comunicação – do domínio penal para o disciplinar e do disciplinar para o penal – e a rememorar a autonomia e independência e autonomia do processo disciplinar e criminal (n.º 3).
Em todo o caso, a resposta à sobredita questão tem de ser dada em planos distintos, consoante falemos da existência de uma sentença penal ou da mera existência de um inquérito criminal, sem julgamento.
A jurisprudência corre no sentido de entender que a decisão da Administração Pública se encontra vinculada pela materialidade dos factos determinada na sentença penal condenatória, transitada em julgado, “sem prejuízo da sua valoração e enquadramento jurídico para efeitos disciplinares - vide Ana Fernanda Neves advoga, a este propósito, a vinculação do empregador aos factos judiciais, ou seja, a Administração deve aceitar os factos dados como provados na sentença com trânsito em julgado; todavia, sem que tal dispense a instrução disciplinar, pois não colocando em causa os factos da decisão penal condenatória, ainda assim, aquela instrução revela-se não dispensável em ordem a proceder à respetiva valoração disciplinar.
Temos, portanto, que no procedimento disciplinar deverá ser acolhido aquilo que em sentença penal, transitada em julgado, apurou quanto à materialidade dos factos simultaneamente relevantes em procedimento disciplinar e penal e respetiva autoria. Todavia, o procedimento disciplinar não se tornará um mero recetáculo acrítico dessa factualidade, carecendo a mesma de uma valoração e qualificação jurídica próprias à luz da sede disciplinar e não tendo, inclusive, de com ela se bastar, recorrendo à prova de factos adicionais que se mostrem relevantes no domínio disciplinar.
Tal situação é relevante para se concluir se se deverão aplicar aos prazos prescricionais disciplinares os previstos para as infrações penais respetivas.
É que, no caso dos autos não há, sequer, sentença condenatória, apenas um arquivamento de inquérito penal, por o Ministério Público ter dúvidas sobre a falsificação, determinando, a 15 de março de 1999, que, tendo sido arquivados os autos, caso surgissem factos novos, ao abrigo do artigo 277.º/2 do CPP, o processo poderia ser reaberto até terminar o respetivo prazo prescricional (facto provado C)., pelo que sempre se pode discutir se faria sentido assumir o resultado do arquivamento para o processo disciplinar.
Mais tarde, com a nova participação feita a 2 de agosto de 2004, ao Ministério Público, mas sem dados adicionais, tendo o Ministério Público entendido ter o crime associado prescrito, o processo foi definitivamente arquivado (facto provado L.), pelo que, sabendo que o móbil do aproveitamento dos prazos prescricionais dos ilícitos penais que são simultaneamente disciplinares está assente no aproveitamento da instrução e da investigação penal, é fácil conclui-se não ser aplicável à infração disciplinar em causa os prazos prescricionais penais.
Portanto, em suma, a entidade empregadora não poderia aproveitar o prazo prescricional do processo crime, já que a investigação criminal não culminou em qualquer acusação, tendo sido os autos arquivados logo em 15 de maio de 1999 e reiterados, não podendo servir para estender ao prazo prescricional disciplinar os prazos prescricionais penais respetivos (factos provados C) e L)).
Em consequência, quanto à prescrição do direito a instaurar o procedimento disciplinar, o processo disciplinar quando é instaurado, em 2 de agosto de 2004, não podendo aproveitar o prazo prescricional do crime associado, uma vez que esse crime estaria prescrito e já tinha sido investigado em 1999, culminando no seu arquivamento, por um lado, e, por outro, apreciada a letra do n.º 1 do artigo 4.º do ED/84, que determina que o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 meses sobre a data do seu conhecimento, o Tribunal ad quem conclui ter prescrito efetivamente o direito a instaurar o procedimento disciplinar.
É que, está provado que, em 1996, a diretora do Departamento de Educação Básica, com conhecimento da Secretária de Estado e do Departamento de Ensino Superior, bem como da Inspeção Geral da Educação, comunicou ao Ministério Público a existência de indícios da prática, pela autora, de um crime de falsificação do certificado de habilitações, tendo sido decidido, a 15 de maio de 1999, pelo Ministério Público, arquivar o processo por falta de provas, mas com a possibilidade de reabertura se aparecerem provas relevantes, nos termos do artigo 277.º/1 do CPP (factos provados A) e C)), dentro do prazo prescricional penal.
E está provado que, no ano de 2001, a recorrente apresentou-se a concurso de professores com o certificado de habilitações que esteve na origem do processo crime arquivado em 1999 (facto provado D.), por força do princípio in dúbio pro reo, constando do probatório que, nesta segunda denúncia, o Ministério Público decidiu voltar a arquivar o processo (facto provado L), com a referência de que “...o responsável pelos serviços administrativos onde são emitidos os certificados na Universidade de Aveiro, ao ser confrontado com o documento admitiu como possível ser a sua letra, por ser muito semelhante...” e que considerando a data da emissão do alegado documento falso, em 1 de julho de 1987, o crime estaria prescrito, como adiante melhor veremos.
Ora, em 2001 haviam passado 2 anos sobre o citado arquivamento criminal de 1999 (facto provado C.)), pelo que o conhecimento dos factos imputados à autora, pela recorrida, enquanto entidade empregadora denunciante, era recente.
Portanto, em 2001, a autora, alegadamente, teria usado uma cópia do certificado de habilitações, sobre o qual impendeu uma dúvida de falsidade que, todavia, havia sido investigado pelo Ministério Público desde 1996 e havia culminado, 2 anos antes, em 15 de maio de 1999, num arquivamento por falta de provas e dúvidas razoáveis quanto a um juízo imputacional contra si formulado, de falsificação.
Coloca-se a questão de saber se tal conhecimento, por parte da entidade empregadora, é suficiente para poder iniciar o prazo de prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar.
A resposta é simples na medida em que, a 6 de novembro de 1996, quando a recorrente é objeto da primeira denúncia, a propósito da exploração de um estabelecimento de ensino particular, não é trabalhadora com vínculo público, pelo que não poderia funcionar este prazo como o termo a quo do prazo prescricional do direito de instaurar procedimento disciplinar, já que nenhuma ação disciplinar se poderia mover contra a recorrente (facto provado A)).
Contudo, em 2001, quando a recorrente se apresentou ao concurso de professores com o certificado de habilitações que esteve na origem do referido processo-crime, e que o recorrido denunciou ao Ministério Público, esta entidade empregadora não podia ignorar essa circunstância 2 anos depois, mesmo que a fonte do seu conhecimento tenha advindo de uma circunstância distinta da do concurso de docentes (factos provados) e D)), fingindo desconhecer o mesmo facto que serviu de base à sua denúncia em 1996, e cujo arquivamento pelo Ministério Público foi conhecido em 1999 (2 anos antes).
O conhecimento pelo dirigente máximo do serviço da potencial infração disciplinar, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º do ED/84, reporta-se à “falta” e não aos “factos”, o que quer significar que só o conhecimento dos factos e das circunstâncias mínimas que o envolvem, suscetíveis de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar, releva para efeito da prescrição referida. Mas, no caso dos autos, a alegada falsidade do documento é do conhecimento da entidade empregadora, e dos seus responsáveis máximos (Secretária de Estado, Diretora do Departamento de Educação Básica, Inspetor-Geral de Educação e Diretor Regional de Educação de Lisboa), desde, pelo menos, 15 de março de 1999, data em que os autos de inquérito criminal, originados pela denúncia do recorrido, a 6 de novembro de 1996, foram arquivados com uma fundamentação específica, ainda que com a possibilidade de reabertura se surgissem novos factos, por se ter concluído que, após investigação da polícia judiciária, não sendo possível proceder ao exame da letra, acrescia o facto de o responsável pelos serviços administrativos onde são emitidos os certificados da Universidade de Aveiro ter admitido como possível tratar-se da sua letra a que consta da cópia do certificado de habilitações da recorrente, autenticado (factos provados A., C. e L.)).
Na verdade, a 2 de agosto de 2004, data da instauração do processo disciplinar à recorrente, não há qualquer facto novo além dos conhecidos pelo recorrido desde 1999.
Portanto, o Tribunal não pode deixar de concluir que o prazo de 3 meses previsto no artigo 4.º/2 do DL 24/84, para instaurar o procedimento disciplinar, conhecida a infração, já haviam transcorrido, sendo que desde o ano 2002/2003 que a recorrente foi sendo colocada em escolas públicas como docente, com vínculo público (facto provado G.).
Nos termos do artigo 115.º/1 e 3 do Decreto-lei 139-A/90, de 28 de abril a instauração de processo disciplinar é da competência do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino, sendo competência da Inspeção-geral de Ensino a nomeação do instrutor do processo disciplinar, mediante comunicação imediata à respetiva delegação regional por parte da entidade competente para proceder à instauração do processo correspondente.
Ora,
recorda-se que não foi opção, e podia tê-lo sido, da entidade empregadora a instauração prévia de inquérito que visaria, precisamente, apurar factos não apurados pelo Ministério Público, auxiliado nessa altura pela polícia judiciária. Optou por, a 2 de agosto de 2004, com base nos mesmos factos que dispunha em 1996 e em 1999, investigados pelo Ministério Público, instaurar procedimento disciplinar à recorrente, desenvolvendo, no próprio procedimento disciplinar, depois, outras ações instrutórias.
Portanto, em síntese, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, do DL 24/1984, de 16 de janeiro, dispõe que “... O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida...” e “... Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses...”.
Sobre o assunto, a sentença do Tribunal a quo explicita que “... nessa data a ora Autora não exercia quaisquer funções ao serviço da Entidade Demandada, tendo tal denuncia sido efectuada num processo de autorização para abertura de estabelecimento de ensino privado. Não estando, portanto em causa, a mesma infracção, embora possa ter por “referência” a mesma cópia de certidão. O conhecimento da infracção a que alude o no 2 do art. 6º (anterior antigo 4.º do EDFACRL), pressupõe a susceptibilidade de se valorar, desde logo, a conduta como ilícito disciplinar, não bastando a mera apreensão material dos factos...”.
Erra neste raciocínio porquanto o que releva para a avaliação da prescrição do direito a instaurar procedimento disciplinar não é feito por referência à infração concreta, mas aos factos subjacentes, passíveis de corresponder a uma ou várias infrações.
Na verdade, a denominada prescrição do direito a instaurar o procedimento disciplinar, em rigor, assume a natureza de prazo de caducidade do exercício desse direito, pois trata-se do período durante o qual a administração, depois de tomar conhecimento do facto gerador de eventual sanção disciplinar, deve instaurar o respetivo processo. Esse prazo é de 3 meses sobre a data em que o dirigente máximo do serviço teve conhecimento da falta do trabalhador (dos factos que lhe servem de base), como prevê o artigo 4º, nº 2 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de janeiro.
Assim, este prazo de 3 meses do artigo 4.º, n.º 2 do ED/84 não se aplica como prazo limite para a instauração do PD, após averiguações, mas sim para instauração de PD (ou de inquérito ou de averiguações) após ter sido conhecida a falta (factos subjacentes).
Ora, o recorrido, conhecendo da alegada falsificação, ainda que o tenha conhecido para outro efeito, permite que esse mesmo documento seja usado em vários concursos de professores que permitiram à recorrente lecionar desde 2001, só reagindo em agosto de 2004, sem ter tido conhecimento de qualquer facto adicional aos que conhecia desde o arquivamento do processo crime a 15 de maio de 1999, sendo que de 1999 a 30 de julho de 2004 nenhuma diligência empreendeu para apurar outros factos, deixando a recorrente livre (facto provado G.)).
Por toda a fundamentação aqui expendida, prescreveu o direito de instaurar o procedimento disciplinar antes de 2 de agosto de 2004, data em que ele foi instaurado.
Em consequência, será de conceder provimento ao recurso, por provados os seus fundamentos revogando a decisão recorrida, e não apreciando mais nenhum dos fundamentos do recurso, por prejudicado o seu conhecimento.
IV- DISPOSITIVO
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, por provados os seus fundamentos e em revogar a sentença recorrida, por prescrição do direito a instaurar o procedimento disciplinar.
Custas pela Recorrente.
Registe e Notifique.
Lisboa, dia 20 de setembro de 2024
O Coletivo,
(Eliana de Almeida Pinto - relatora)
(Maria Helena Filipe – 1.º adjunta)
(Luís Freitas Borges – 2.º adjunto, com voto vencido.)
VOTO VENCIDO
Confirmaria a sentença recorrida, com os fundamentos nela aduzidos
Luís Freitas Borges
Juiz Desembargador
