0862/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo – A... (id. a fls 2) interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho Nacional de Reserva Agrícola de 2-02-99, que revogou a deliberação da mesma entidade de 8-5-97, a qual havia concedido provimento ao pedido de desafectação de uma parcela de terreno integrado na R.A.N. para efeitos de instalação de um posto de abastecimento de combustíveis. – Por decisão do T. A. C. do Porto, proferida a fls. 372 e sgs, foi julgada procedente a excepção de irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, suscitada pelo Mº. Público, e, com tal fundamento rejeitado o recurso contencioso, “por manifestamente ilegal”. – Inconformada com esta decisão, interpôs a Recorrente o presente recurso jurisdicional, cujas alegações, de fls 392 e seg, concluiu do seguinte modo: Ainda que assistisse razão ao Ministério Público, quando este configura o acto recorrido como um parecer vinculativo emitido no âmbito de um determinado procedimento administrativo, a natureza jurídica de verdadeiros e próprios actos administrativos deste tipo de pareceres tende a pacificar-se na doutrina e na jurisprudência. Assim sendo, o particular pode impugnar o parecer quando a lesão que ele potencia se efectiva, i. é, quando procedimento é concluso (seja com uma decisão expressa desfavorável, seja através do facto jurídico do silêncio da Administração, uma vez decorrido o prazo legal para esta se pronunciar). Ora, em Março de 1999, se não se formou um verdadeiro e próprio indeferimento tácito do pedido de licenciamento, pelo menos, e no que à (aos actos da) Câmara Municipal diz respeito, verificou-se o pressuposto processual substitutivo da decisão administrativa em falta, designadamente, a actualidade do interesse processual em agir contra (os actos de) esta entidade administrativa. Pelo que, mesmo em tal hipótese, com a verificação do acto extintivo do procedimento (ou do facto que constitua um pressuposto processual substitutivo de tal), poderia a Recorrente sindicar contenciosamente o parecer sub juditio. De todo o modo, nos termos legais, nenhuma das pronúncias das autoridades da RAN lhes são solicitadas pelas autoridades responsáveis pelas "licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas" previstas no n.º 1 do art.º 9.º do DL 196/89 . Diferentemente, eles são pedidos às comissões regionais da RAN pelos próprios particulares, nos termos do n.º 1 do art.º 11.º do citado diploma legal , sendo os particulares requerentes os destinatários dos ditos "pareceres"; Neste caso foi a própria Recorrente a requerer a desafectação do terreno em causa à Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre-Douro-e-Minho e pedir a reapreciação do primeiro parecer desta comissão, tendo sido por isso ela (Recorrente) a directa destinatária não só da resposta desta Comissão (nomeadamente, da primeira deliberação - de indeferimento - da CRRAEDM de 14.03.97), mas também e ainda das duas decisões tomadas subsequentemente pela Comissão Nacional da RAN (da reapreciação do Recorrido de 08.05.97 e, finalmente, da deliberação recorrida de 02.02.99) Para além de a Recorrente não ser sequer uma mera interessada, mas a formal destinatária de tais decisões, não se verifica qualquer cronologia ou convergência de actos e procedimentos: é que quer o "parecer", quer a sua "reapreciação", não foram solicitados e emitidos, sequer, durante ou no âmbito do (de um) processo de licenciamento de obras particulares, mas muito antes de um tal procedimento se ter iniciado. Por tudo isto, o acto recorrido (bem como os que o antecederam) não é, não pode ser qualificado sequer como um "acto interno do procedimento, ainda que interinstitucional ou inter-orgânico. Finalmente, quer a doutrina, quer a jurisprudência, não deixaram de ressalvar estes casos de autonomia estrutural e funcional dos procedimentos - e das relações jurídico-administrativas subjacentes - cujos sujeitos ou pólos são, por um lado, particulares, e por outro lado, organismos da Administração Central, em que os "pareceres" vinculativos, autorizações ou aprovações a emitir pelos mesmos organismos constituem tão só condição necessária para se iniciar um procedimento urbanístico junto de uma Câmara - razão pela qual são contenciosamente recorríveis pelos seus (únicos) destinatários. Segundo o Ac. STA de 07.02.91, o acto que põe termo ao "processo gracioso de acabada regulamentação" regulado no regime da Reserva Agrícola, e "que determina irremediavelmente o sentido de qualquer pretensão de utilização daqueles solos (da Reserva Agrícola) para fins não agrícolas", assume "a natureza de acto lesivo recorrível quando não consinta diferente destino do agrícola aos solos questionados". Ao invés do que é afirmado pelo MP, e se analisarmos agora a natureza e estrutura do acto recorrido, ele não é nem um "parecer" emanado por uma comissão regional ao abrigo da al e) do n.º do art.º 17º do DL 196/89 , nem é uma "reapreciação" de um desses pareceres, pedida pelos interessados ao CNRA nos termos do n.º 2 do mesmo artigo e emanada ao abrigo da al. f) do art.º 15 - não se revendo assim em qualquer das competências atribuídas aos órgãos da RAN pelo DL 196/89 (ou por qualquer outro diploma urbanístico). Muito pelo contrário, trata-se de um verdadeiro, indiscutível e aliás assumido (atento o respectivo teor literal) acto administrativo revogatório, onde é manifesta e inequívoca "a manifestação da vontade decisória" (cfr. Ac. STA de 17.10.89, P.º n.º 25.281, e Ac. STA de 11.05.00, P.º n.º 45.675, "Antologia..", cit., Abril-Julho 2000, ABÍLIO MADEIRA BORDALO, pág. 137) – acto esse aliás que só pode ter sido emanado ao abrigo da genérica competência atribuída aos órgãos da administração pelos art.º s 138.º e segs. do CPA , uma vez que, repete-se, não se encaixa de modo algum em qualquer das competências referidas no número anterior.” 1.4 – A entidade recorrido contra-alegou pela forma constante de fls. 200 e segs, concluindo: “1 – O acto praticado pelo Presidente da Câmara enferma do vício de usurpação de poder e por incompetência na medida em que o seu autor não possuía competência para tal. 2 – O mesmo acto também enferma vício de forma de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, por violação das normas da lei das Autarquias e da lei da RAN, na medida em que - O Presidente da Câmara não tem competência para “per si” declarar o interesse público.” 1.5 – A Exmª Magistrada do Mº. Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o parecer de fls. 448. “Vem o presente recurso jurisdicional interposto de decisão proferida pelo Mmº Juiz do TAC do Porto que, conhecendo de questão prévia, rejeitou o recurso contencioso de anulação por irrecorribilidade do acto impugnado. A questão que no recurso vem colocada consiste pois em saber se a deliberação de 02.02.99 do Conselho Nacional de Reserva Agrícola (CNRA) tomada ao abrigo do disposto no artº 17º nº 2 do DL 196/89 de 14.06. é ou não recorrível contenciosamente. Defende a recorrente, em desacordo com a posição acolhida na decisão recorrida que, porque se trata de acto lesivo do direito ou interesse da recorrente, de natureza e estrutura decisória, produtor de efeitos externos, que definiu a situação jurídica da recorrente, a deliberação em causa se assume como acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa. Pensamos que lhe assiste razão. Como decorre das disposições conjugadas dos arts 9º e 34º do DL 196/89 supra referido, o parecer emitido pelas CRRA (ou, no caso, pela CNRA), quando desfavorável, compromete irremediavelmente a decisão final que venha a culminar o procedimento na medida em que esta só pode ser a de homologação daquela deliberação. Esta assume por isso, no contexto fáctico apurado na sentença, a natureza de um acto prejudicial do procedimento, na expressão do Acórdão do Pleno deste STA de 16.01.2001, proferido no Rec. nº 31.317. Pelas razões expostas neste acórdão, posteriormente retomadas pelo Acórdão, também do Pleno, de 15.11.2001, proferido no Rec. nº 37.811, a que inteiramente aderimos e para as quais remetemos, entendemos ser contenciosamente recorrível a deliberação impugnada. Nestes termos, somos de parecer que o recurso merece provimento.” 2. – Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1. – A sentença recorrida considerou relevante para a decisão os seguintes factos, que não mereceram reparo: A recorrente é uma sociedade comercial sediada em Ponte da Barca que tem por objecto a comercialização de lubrificantes e combustíveis; - - - No prosseguimento do seu escopo social, elaborou a Recorrente um projecto de instalação de um posto de abastecimento de combustíveis num terreno próximo da vila de Ponte da Barca, situado no lado exterior da variante à E. N. nº 203 ao Km 38; - - - A recorrente deu início aos procedimentos administrativos necessários à aprovação do projecto com a apresentação dos pedido de viabilidade urbanística junto da Câmara Municipal de Ponte da Barca, em 03/02/1997, e de viabilidade e licenciamento junto das demais autoridades públicas competentes na matéria, a saber, de S.ª Ex.ª o Sr. Ministro da Economia e da Junta Autónoma das Estradas (J.A.E). – tendo sido os projectos já aprovados por estas últimas entidades, por despachos datados, respectivamente, de 04/11/1997 e de 02/03/1997 (cfr. docs. juntos a fls. 14 e 15 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - IV) Entretanto, na reunião de 07/02/1997, o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Ponte da Barca decide propor ao executivo camarário uma proposta de indeferimento do pedido de viabilidade urbanística apresentado recorrente, apesar do interesse da proposta para o Município, por não ter sido a parcela de terreno destinada à instalação do posto desafectada da Reserva Agrícola Nacional), nos termos da al. d) do nº 2 do artº 9º do D.L. n.º 196/89, de 14/06, tendo aquela Câmara Municipal se limitado a aprovar a estatuição de indeferimento, sem mais considerandos, deliberando não se pronunciar sobre o referido interesse público (cfr. doc. junto a fls 16 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - Dado que o terreno em questão estava efectivamente abrangido pela Reserva Agrícola Nacional (R.A.N), que a sua desafectação pela competente Comissão Regional pressupunha, entre outras condições, nos termos da citada al. d) do nº 2 do artº 9º do D.L. nº 196/89, de 14/06, o reconhecimento do interesse público (nacional ou local do projecto, a recorrente apresentou ainda ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Ponte da Barca, em 18/02/1997, um requerimento no qual pede, para esse efeito, uma específica declaração onde fosse confirmado o reconhecimento do referido interesse público (cfr. doc. de fls. 18 a 20 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido), tendo a recorrente obtido declaração subscrita pelo Sr. Presidente da C.M.P.B. constante do ofício nº 592-GAP, datado de 19/02/1997, inserto a fls. 17 dos presentes autos e cujo teor aqui, igualmente, se dá por reproduzido); - - - A recorrente solicitou à Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre-Douro-e-Minho a necessária desafectação da R.A.N. da supra referida parcela de terreno (cfr. doc. de fls. 21 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - Em 14/03/1997 a Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre-Douro-e-Minho indeferiu o pedido da recorrente por, no seu entender, não ter sido demonstrado na exposição apreciada o preenchimento de um dos requisitos exigidos pelo art.º 9.º do D.L. nº 196/98, de 12/06, designadamente a “inexistência de alternativa” à instalação do posto no local em questão; (cfr. doc. de fls. 22 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - A recorrente interpôs recurso/reclamação desse indeferimento para a autoridade recorrida (cfr. fls. 01 a 34 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido), tendo esta deliberado, em 06/05/1997, dar provimento ao recurso e conceder a autorização solicitada, revogando assim a deliberação graciosamente impugnada (cfr. doc. de fls. 28 a 32 dos presentes autos e fls. 117 do processo administrativo apenso cujo teor aqui igualmente se tem por reproduzido); - - - Entretanto a recorrente apresentou um novo pedido de viabilidade urbanística junto da Câmara Municipal de Ponte da Barca, já instruído com a deliberação definitiva favorável da Comissão Nacional de Reserva Agrícola, e com um parecer da Comissão de Coordenação da Região Norte no sentido da sua compatibilidade técnica e jurídica com o Regulamento do Plano Director Municipal de Ponte da Barca, pedido esse que foi indeferido na reunião do executivo municipal de 10/07/1997, por quatro votos contra três, tendo sido alegadas como razões relevantes o contrariar o P.D.M. e a R.A.N. (cfr. docºs de fls. 34 a 36 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - Em resposta a um terceiro pedido/reclamação dessa deliberação apresentada pela recorrente, e apesar de o processo ter sido entretanto instruído com um parecer do assessor jurídico da C.M.P.B. que concluía inequivocamente pela ilegalidade do indeferimento, os mesmos vereadores voltam a indeferir a pretensão da recorrente em reunião daquela edilidade realizada a 16/10/1997 (cfr. doc. de fls. 43/45 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - A recorrente apresentou um novo pedido de viabilidade urbanística o qual veio a obter provimento na reunião do executivo camarário de 31/01/1998, tendo sido nesta reunião anuladas as deliberações contrárias anteriores, com fundamento quer sua inconveniência, quer na sua ilegalidade, reafirmando ainda o executivo camarário o interesse público do projecto já reconhecido e declarado pelo seu Presidente (cfr. doc. de fls. 46 a 48 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - Entretanto a recorrida - particular apresentou exposição dirigida a S.ª Ex.ª o Sr. Ministro da Agricultura, exposição essa que em 27/11/1997 foi remetida ao Sr. Presidente do Instituto de Hidráulica Engenharia Rural e Ambiente (cfr. fls. 35 a 51 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - No âmbito dos serviços da autoridade recorrida foi solicitada à C.M.P.B. que a mesma enviasse fotocópia da petição dirigida àquela edilidade pela recorrente referida V) o que não foi satisfeito apesar de várias e variadas insistências (cfr. fls. 123 a 147 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - A autoridade recorrida reunida em 02/02/1999, na sua reunião ordinário nº 142, deliberou anular a deliberação favorável tomada na reunião ordinária nº 109 realizada em 06/05/1997, por ter o referido Conselho Nacional da Reserva Agrícola tomado conhecimento da acta do executivo municipal de Ponte da Barca de 07/02/1997 e demais “documentação” anexa a uma exposição subscrita pela recorrida-particular; (cfr. fls. 49/50 dos presentes autos e fls. 151/152 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido; (ACTO RECORRIDO); - - - A recorrente foi, em 17/02/1999, notificada desta deliberação da autoridade recorrida; (cfr. Fls. 151/153 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido); - - - A recorrente intentou os presentes autos em 09/03/1999 (cfr. fls. 02 dos autos); - - - O ilustre mandatário da recorrente tem seu domicílio profissional ou escritório na Rua ..., nº ..., ..., Porto (cfr. procuração forense inserta a fls. 51 dos presentes autos). - - -” – O Direito: – Foi posta em causa no recurso contencioso a deliberação do Conselho Nacional de Reserva Agrícola de 2-2-99, que “anulou” uma anterior deliberação do mesmo órgão de 8-5-97, proferida ao abrigo do disposto no artº 17º, nº 2 com referência ao nº 1 alínea e) do mesmo artigo e 9º, nº 2 alínea d) do DL. 196/89 de 14 de Junho, a qual se havia pronunciado favorávelmente à instalação, pelo Recorrente, de um posto de abastecimento de combustíveis numa parcela de terreno integrada na R.A.N., tendo o interesse público do projecto sido já reconhecido pela Câmara Municipal da Ponte da Barca. A decisão judicial recorrida considerou procedente a questão prévia de irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado pela Recorrente, suscitada pelo Mº. Público, e rejeitou, por ilegalidade, o recurso contencioso. Para assim decidir, a sentença recorrida desenvolveu, no essencial, a seguinte linha argumentativa: “No caso vertente e considerando a matéria de facto supra apurada temos que estamos perante um mero acto da administração e não de um acto administrativo lesivo, visto que o acto objecto do presente recurso é um mero acto preparatório que não possui qualquer susceptibilidade ou potencialidade lesiva de um qualquer direito ou interesse de terceiro e como tal não é passível de impugnação em termos de recurso contencioso de anulação, impondo-se a sua rejeição por ilegalidade manifesta na sua interposição. Com efeito, mesmo que se esteja perante um parecer obrigatório e relativamente vinculativo temos que se trata sempre dum acto meramente opinativo, como mero instrumento auxiliar da decisão, já que ao mesmo lhe falta a produção de efeitos externos ou não define a situação jurídica de terceiros, "in casu" da recorrente. --- Na verdade, cabe sempre à entidade com competência decisória do procedimento averiguar da legitimidade formal do parecer e, se ele tiver sido proferido em condições ou circunstâncias formais ilegais, ela não está obrigada a acatá-lo, devendo antes, mandar repetir a formalidade e, confirmada esta, tirar das conclusões do parecer as necessárias implicações em termos de decisão (quando não se trate, pura e simplesmente, de as homologar). --- Daí que não obstante o parecer poder ser vinculativo e obrigatório, o mesmo não afecta de todo e irremediavelmente a decisão final do procedimento que a recorrente tenha instaurado ou venha a instaurar, limitando-se a definir a relação inter-orgânica entre a Administração Central e a Local, configurando-se como acto opinativo, instrumental em relação à decisão final, não definindo a situação jurídica do administrado e, nessa medida, não constitui um acto administrativo decisório (cfr. art. 120º do C.P.A. ), e, nessa medida, não é susceptível de impugnação judicial em termos de recurso contencioso [cfr. no sentido da irrecorribilidade dos pareceres, entre outros, os Acs. do S.T.A. de 97/05/1996 (Pleno) in: CJA n.º 0, p. 30; de 11/07/1996- Proc. n.º 36.367, de 04/02/1998 - Proc. n.º 41.806, de 12/02/1998 - Proc. n.º 32.321, de 10/11/1998 (Pleno) - Proc. n.º 41.389, de 25/05/1999- Proc. n.º 44.296, de 09/11/1999 (Pleno) - Proc. n.º 31.568, de 13/01/2000 - Proc. n.º 39.092, de 11/05/2000- Proc. n.º 45.675, de 14/06/2000 - Proc. n.º 44.845. de 28/11/2000 - Proc. n.º 46.396, de 13/12/2000 - Proc. n.º 46.499-A, de 14/12/2000- Proc. n.º 46.682, de 18/01/2001 - Proc. n.º 46.877-A, de 01/03/2001 - Proc. n.º 46.058]. --- Ora na situação em presença temos que ocorre uma situação de manifesta ilegalidade na interposição do recurso, o que importa a rejeição do recurso “sub judice”. A recorrente discorda deste entendimento, defendendo a recorribilidade contenciosa da deliberação impugnada, por, em síntese, ao invés do considerado na sentença, não se tratar de um “acto interno do procedimento, ainda que interinstitucional ou interorgãnico”, mas de um acto externo e lesivo, logo, recorrível contenciosamente. Vejamos: Começar-se-á por recordar o essencial do regime jurídico ao abrigo do qual foi proferida a deliberação em análise. O artº 9º, nº 1, do DL. 196/89, - diploma que estabeleceu o novo regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, e revogou o DL 451/82 , de 16.11 – dispõe: “Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na R.A.N.” E o nº 2 do mesmo dispositivo legal estipula que só podem ser concedidos os pareceres favoráveis das comissões regionais da reserva agrícola quando estejam em causa as situações expressamente previstas nas alíneas a) a f) do citado preceito e, designadamente: “vias de comunicações, seus acessos e outros empreendimentos ou construções de interesse público, desde que não haja alternativa técnica economicamente aceitável para o seu traçado ou localização”(alínea d)) Por seu turno, o artº. 17º., nº 2 do diploma legal em referência prevê que os interessados possam requerer a reapreciação pelo Conselho Nacional da Reserva Agrícola dos pareceres emitidos pelas comissões regionais da reserva agrícola. De harmonia com o artº. 11º do mesmo D. Lei, a emissão dos pareceres a que se refere o artº. 9º depende de requerimento dos interessados, instruído com os elementos necessários para cabal apreciação da situação em causa. Foi, como se referiu, ao abrigo dos citados preceitos legais que a Recorrente obteve, em 8-5-97, uma pronúncia favorável pela Comissão Nacional da Reserva Agrícola, em decisão de recurso hierárquico interposto de parecer desfavorável da comissão regional, a qual veio posteriormente a ser “anulada” (terminologia usada na deliberação) pela deliberação recorrida. Ora, ao contrário do decidido pela sentença em apreciação, entende-se que a deliberação impugnada consubstancia um acto administrativo produtor de efeitos externos e que se deverá considerar imediatamente lesivo, gozando, assim, da garantia constitucional de recorribilidade contenciosa (artº. 268º, nº 4 da C.R.P.). Efectivamente: 2.2.3 – Como resulta do regime legal exposto, a deliberação em causa constitui a decisão final do processo gracioso iniciado pelo interessado junto dos órgãos responsáveis pela destinação dos terrenos incluídos na R.A.N., e compromete, e de modo irremediável, a situação jurídica do interessado. Outro sentido não pode, de facto, atribuir-se à expressão “ carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais de reserva agrícola ...” Ou seja, em face do regime próprio dos pareceres que condicionam a realização de obras com interesse público já reconhecido (como era o caso) em terrenos incluídos na R.A.N., não parecem ser legítimas grandes dúvidas, de que nos encontramos perante a resolução final de um procedimento administrativo, estabelecido entre o interessado e o órgão responsável da R.A.N., de iniciativa do particular e que, se desfavorável, como foi o caso, produz imediatamente efeitos lesivos na sua esfera jurídica, comprometendo irreversivelmente a possibilidade de lhe ser legalmente aprovada a realização do respectivo projecto no terreno no em causa. (em sentido idêntico o discurso do ac. de 7-2-91, rec. 26 850, in Apêndice ao DR de 14-7-95 pág. 705 e segs). Ou seja, o acto em análise reune todas as características do acto administrativo a que alude o artº. 120º do C.P.A. De resto, valem aqui também com as adaptações necessárias, mas por maioria de razão até, data a circunstância particular, já salientada, de, no caso em apreço, o procedimento de obtenção do parecer se iniciar por requerimento do interessado dirigido directamente ao órgão competente da R.A.N., sendo o particular o directo destinatário da decisão final a esse respeito – as considerações tecidas no recente acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15-11-01, rec. 37.811 (que por seu turno reafirma a orientação firmada em anterior acórdão do mesmo Pleno de 16-1-01, rec. 31.317) a propósito do parecer vinculativo desfavorável emitido por órgão da Administração Central, em matéria de licenciamento de loteamentos urbanos, que a seguir se transcrevem: “ Revertendo ao nosso caso, e em face ao regime jurídico acima delineado e da argumentação produzida no acórdão do Pleno de 16.01.2001, que aqui se acompanha de perto, estamos, assim, perante um parecer vinculante de natureza desfavorável à pretensão dos requerentes, que foi emitido, não no exercício de uma função de administração consultiva, mas consubstanciando, antes, uma avaliação traduzida na emissão de um juízo crítico de um órgão que, por opção legal, tem um efeito determinante sobre o sentido da decisão procedimental, já que impõe mesmo o sentido desta, uma vez que faz a indicação do conteúdo que deverá constar da resolução final de tal procedimento, de modo a que esta só pode ser de homologação daquele parecer. Assim, tal parecer desfavorável implica simultaneamente um efeito conformativo (a decisão tem de ser homologada) e preclusivo (inviabiliza, por inutilidade, o exercício das competências dispositivas próprias do órgão principal decisor, que passa a ser do próprio autor do parecer. Quer dizer, o parecer vinculativo traduz um juízo de natureza administrativa, técnica ou política por parte de um órgão administrativo que prossegue interesses públicos implicados num acto administrativo em preparação, com efeito conformador do conteúdo de tal acto e ao mesmo tempo com efeito de preclusão do exercício de poderes decisórios por parte do órgão decisor e que de forma imediata, e não apenas mediata, afecta os interesses dos requerentes, ora recorrente, em virtude de ter sido a Câmara agravada a requerer o parecer efectivamente emitido pela CCRC/DROT. Dito de outro modo, in casu, tal parecer realizou não apenas uma função definitória ou concretizadora do direito aplicável a uma relação jurídica que se constituira entre dois órgãos da Administração pertencentes a pessoas colectivas distintas (relações inter-orgânicas externas), mas também em relação aos próprios particulares requerentes do pedido de loteamento. Assume, assim, no caso concreto, o parecer a natureza de um acto prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a de um mero acto pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados, ou seja, compromete irreversivelmente o sentido da decisão final. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Deste modo, ter-se-á de considerar o parecer vinculativo, in casu, como um acto que produz efeitos no âmbito das relações entre dois órgãos administrativos de pessoas colectivas diferentes e particulares, e que pode ser considerado como uma estatuição autoritária (que cria uma obrigação ou impõe uma proibição a um órgão administrativo - Câmara municipal - e aos particulares, recorrentes contenciosos), relativa a um caso concreto, produzida por outro órgão administrativo de pessoa colectiva diferente (CCRC/DROT ou o órgão homologante, Ministro ou Secretário de Estado), no uso de poderes administrativos. Neste enquadramento, o despacho da autoridade. recorrida, impugnado contenciosamente, que, no exercício dos seus poderes de reexame, indeferiu o recurso hierárquico necessário, confirmando assim a decisão do Director-Regional do Ordenamento do Território da Comissão de Coordenação Regional do Centro, consubstanciando um parecer desfavorável da CCRC/DROT e que assim a incorporou e absorveu em tal despacho, é um verdadeiro acto administrativo, contenciosamente recorrível, já que produz efeitos no âmbito de relações externas, pelo que pode ser sindicado contenciosamente pelo oras agravados.” 2.2 – Em face do exposto, forçoso é concluir que, ao rejeitar o recurso contencioso, com fundamento na irrecorribilidade contenciosa da deliberação impugnada, por entender que a mesma configurava “um acto opinativo, instrumental em relação à decisão final”, a sentença recorrida fez incorrecta apreciação e aplicação do direito, merecendo ser revogada. 3 – Nestes termos, acordam: Revogar a decisão recorrida Ordenar a remessa dos autos ao T.A.C. do Porto, a fim de ser conhecido o mérito de recurso, se outra questão a tal não obstar. Sem custas Lisboa, 27 de Novembro de 2002 Maria Angelina Domingues – Relatora - Abel Atanásio - J Simões de Oliveira (Com a seguinte declaração de voto: não obstante as muitas reservas quanto à recorribilidade, em geral, dos pareceres vinculantes, votei o acórdão em atenção ao tipo legal muito especial deste acto autorizativo da RAN, resultante de requerimento do interessado ao próprio organismo que o emite e bem assim de um procedimento autónomo, não directamente instrumental doutro acto e de um procedimento de licenciamento.)