ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
JOÃO ………….., S. A., com os sinais dos autos, vem recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que absolve o R. da instância.
Na alegação o recorrente formula as seguintes conclusões:
“(A) No despacho recorrido, o Tribunal a quo considerou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, tendo consequentemente absolvido a Ré da Instância.
(B) Além das especificidades inerentes ao processo de tomada de uma decisão que considera caducado um direito à acção, fazendo prevalecer direitos de ordem adjectiva sobre direitos materiais, o que é certo é que, no caso concreto, tal decisão é não só ilegal, como também contraria os princípios de boa fé que devem nortear as relações entre a Administração e os particulares.
(C) A carta da ARSC datada de 19 de Maio de 2004 não transcreve o texto integral do acto administrativo de 28 de Junho de 2004, nem vinha acompanhada de uma cópia oficial do mesmo.
(D) A preterição dos elementos constantes do artigo 68º do CPA gera a ineficácia da notificação, sendo inoponível ao seu destinatário.
(E) A intenção do legislador, ao exigir que a notificação contenha o texto integral do acto administrativo, foi fazer uma distinção clara com a anterior Lei de Processo nos Tribunais Administrativos que exigia apenas que a notificação contivesse o sentido do acto.
(F) O n.º 2 do artigo 68.º do CPA prevê as únicas possibilidades de o texto integral do acto ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objecto: (i) quando o acto tiver deferido inteiramente a pretensão formulada pelo interessado ou (ii) respeite à prática de diligências processuais. Nenhuma das situações se verificou no presente caso.
(G) O legislador dispôs expressamente sobre os casos em que se aceita que a notificação não contenha o texto integral do acto administrativo. Admitir a preterição de tal requisito noutras situações implica contrariar directamente a intenção do legislador.
(H) A possibilidade de recurso aos mecanismos constantes dos artigos 60º e 104°, n.º 2, do CPTA não confere eficácia à notificação em causa, porque não impende sobre o particular qualquer dever de lançar mão desses mecanismos, os quais constituem antes uma prerrogativa decorrente da garantia de tutela judicial efectiva.
(I) O facto de a Recorrente não ter requerido a notificação completa do acto, nos termos do artigo 60º do CPTA, nunca poderia implicar uma desvantagem para si em termos de início da contagem do prazo de caducidade do direito da acção.
(J) Os termos da notificação e o enquadramento circunstancial da mesma não permitiram à Recorrente sequer aperceber-se de que não conheceu o sentido da decisão, pelo que nunca poderia ter tido o impulso de efectuar tal requerimento.
(K) A Recorrente não percebeu sequer que poderia estar perante um acto definitivo que negava as suas pretensões e que, consequentemente, fazia iniciar a contagem do referido prazo de 132 dias, porque: (i) não tinha ainda apresentado a sua pretensão indemnizatória final; (ii) até esse momento a posição com que contava era a de que a prorrogação da obra implicaria encargos para o Estado, de acordo com o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 21 de Abril de 2003;
(iii) ao longo da empreitada, foram trocadas dezenas de cartas a propósito das reclamações da Recorrente, e nada na carta de 19 de Maio de 2004 sugeria que se tratava da posição final da ARSC.
(L) Tanto a Recorrente não entendeu que se tratava da posição definitiva da ARSC, que referiu, em carta datada de 31 de Maio de 2004, que se encontrava a elaborar uma resposta devidamente fundamentada.
(M) Em 30 de Agosto de 2004, a Recorrente veio apresentar a sua resposta à carta da ARSC, na qual indicou especificamente quais os prejuízos que sofreu em virtude da prorrogação total do prazo da Obra e enunciou pontualmente as causas desses prejuízos e o nexo de causalidade.
(N) Só com a notificação de 7 de Outubro de 2004, onde a ARSC reiterou a posição transmitida na sua anterior carta de 19 de Maio de 2004 - e porque já tinha enviado a sua reclamação completa em 30 de Agosto de 2004 - é que a Recorrente considerou ter recebido a posição final da ARSC, e começou as diligências necessárias à realização da tentativa de conciliação prevista no artigo 260.º do RJEOP.
(O) A ARSC nunca esclareceu que estava em causa uma decisão definitiva, nem invocou a caducidade do direito da Recorrente, tendo antes respondido ao requerimento de tentativa de conciliação extrajudicial apresentado pela Recorrente, e estado presente em três sessões de conciliação que tiveram lugar perante o CSOPT.
(P) Só nos presentes autos, em sede de Contestação, é que a ARSC veio apresentar a tese de que o seu acto final teria sido notificado à Recorrente em 20 de Maio de 2004.
(Q) Em qualquer caso, e no que para os autos releva, o facto de a notificação não conter o texto integral do acto administrativo, não permitiu, no caso concreto, à Recorrente, conhecer plenamente o sentido e o alcance do acto notificado.
(R) Tivesse a Recorrente sido notificada do texto integral do acto administrativo, onde constam referências à necessidade de ser promovida a tentativa de conciliação extrajudicial, e ter-se-ia podido aperceber que se tratava de uma decisão final da ARSC.
(S) A notificação em causa é ineficaz, sendo inoponível à Recorrente, pelo que, ao contrário do perfilhado pelo Tribunal a quo, o direito à presente acção não caducou.
(T) Para que se pudesse iniciar a contagem do prazo de caducidade sub judice seria também necessário que o dono de obra praticasse um acto definitivo "em virtude do qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro".
(U) O parecer a que se faz referência na notificação de 19 de Maio de 2004 foi entregue à Recorrente em Novembro de 2002, muito antes da apresentação do pedido de sobrecustos referente à segunda prorrogação do prazo de conclusão da empreitada, pelo que, ao contrário do defendido pelo Tribunal a quo, o pedido formulado pela Recorrente em 30 de Agosto de 2004 não tem o mesmo âmbito dos pedidos por si anteriormente formulados.
(V) A pretensão do empreiteiro deduzida nos presentes autos e, antes, na tentativa de conciliação no CSOPT - pretensão essa constituída pela justificação do direito ao recebimento de uma indemnização e na forma como essa indemnização foi quantificada - não havia sido apresentada ao dono de obra antes de 30 de Agosto de 2004, pelo que nunca o acto administrativo de 28 de Abril de 2004 poderia constituir o acto definitivo a que se refere o artigo 255º do RJEOP.
(W) A única notificação que pode ser considerada relevante para efeitos do citado artigo 255.- do RJEOP é a notificação da ARCS de 7 de Outubro de 2004, e assim, em 8 de Abril de 2005, com a apresentação do pedido de realização da tentativa de conciliação, interrompeu-se o prazo de caducidade da presente acção, instaurada em tempo (cfr. artigo 264º do RJEOP).
(X) Até ter sido notificada da contestação da ARSC nos presentes autos, a Recorrente sempre entendeu que o acto definitivo da ARSC que negou a sua pretensão foi aquele que lhe foi notificado em 7 de Outubro de 2004, o que pressuporia que a ARSC tinha tido em conta a resposta da Recorrente constante da carta de 30 de Agosto de 2004.
(Y) A carta da ARSC datada de 19 de Maio de 2004 constituiu uma inversão da orientação do Estado relativamente ao direito de a Recorrente ser compensada pelos encargos decorrentes do atraso na execução da Obra.
(Z) O comportamento da ARCS constitui uma violação clara do princípio da boa-fé constante do artigo 6.º-A do CPA, que obriga a Administração a relacionar-se com os particulares segundo as regras da boa-fé e, em especial, a considerar a confiança suscitada na contraparte pela sua actuação, bem como do princípio da participação, na medida em que a Recorrente não participou na formação da decisão da ARSC que indeferiu as suas pretensões (artigos 8° e 100.º do CPA).
(AÃ) A proceder a tese apresentada pela ARSC a propósito da verificação da excepção de caducidade, o acto de 28 de Junho de 2004 sempre estaria ferido de nulidade, por ofender o conteúdo essencial dos direitos constitucionais constantes dos artigos 266.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa (cfr. artigo 133.º, n.9 º, al. d), do CPA).
Nestes termos e nos demais de Direito requer-se a Vs. Exas. se dignem julgar procedente o presente recurso e, em consequência, seja revogado o Saneador Sentença a quo, na parte em que decide que a apresentação da petição inicial foi extemporânea, com todas as legais consequências, designadamente a apreciação do mérito da causa.”
Foram apresentadas contra-alegações nas quais, no essencial, o recorrido pugna pela manutenção do julgado.
Admitido o recurso, subiram os autos e o DMMP emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, devendo confirmar-se a sentença.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. - Dos Factos:
A sentença recorrida deu como provada e com interesse para a decisão, a seguinte factualidade:
“A) - Em 13 de Julho de 2000, a Direcção-Geral das Instalações e Equipamentos de Saúde (DGIES) e a João …………, S.A. (J.J..........), outorgaram o instrumento constante de fls. 86-88 dos autos, denominado "Contrato n.° ………… para execução da empreitada de «Projecto e execução de remodelação das instalações eléctricas e mecânicas do HOSPITAL ………………….", que aqui se dá por integralmente reproduzido - cfr. fls. 86-88 dos autos;
B) - No dia 25 de Setembro de 2000, a D……….. procedeu à consignação do local onde deveriam ser iniciados os trabalhos - cfr. fls. 89 dos autos;
C) .- Com data de 19 de Maio de 2004 a ARS Centro remeteu à Autora, que o recebeu em 20 de Maio de 2004, o instrumento de fls. 703-706 dos autos, que aqui se dá como integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:
"ASSUNTO:
Empreitada de projecto e execução de remodelação das instalações eléctricas e mecânicas do Hospital ………………
Analisado o processo da empreitada supra identificada, cumpre informar V. Exas do entendimento da Administração Regional de Saúde do Centro, conforme deliberação do seu Conselho de Administração, de 2004-04-28, relativamente a eventuais divergências ainda pendentes entre o dono da obra e o adjudicatário.
Conforme se verifica da troca de correspondência constante do respectivo processo, o adjudicatário foi oportunamente notificado sobre o entendimento do dono da obra relativamente às questões do reforço da laje de esteira, grupo gerador de emergência e compartimentação corta-fogo, entendimento esse que esta ARS subscreve.
1) Reforço da laje de esteira para montagem de clarabóias de desenfumagem:
"Tendo sido a adjudicação da empreitada feita no regime de concepção construção, é obrigação e responsabilidade dos concorrentes avaliarem todas as condicionantes à execução da empreitada na fase de concurso, afim de que a sua proposta contemple no preço e no prazo todos os aspectos que a condicionam ".
Conforme previsto no ponto 3 do programa de concurso "Durante o prazo do concurso, os interessados poderão inspeccionar os locais de execução da obra e realizar neles os reconhecimentos que entenderem indispensáveis à elaboração das suas propostas ". Atento o exposto, considera-se que o empreiteiro, autor do projecto, deverá suportar os danos resultantes de erros ou omissões do projecto, conforme previsto nos artigos 13.° e 14.° do Decreto-Lei n.° 405/93, de 10 de Dezembro.
2) Retoma de materiais (grupo gerador de emergência):
Sobre as divergências entre o dono da obra e a empresa adjudicatária relativamente à
retoma de materiais e equipamentos existentes no Hospital foi elaborado o parecer n.°117/2001 pelo Gabinete Jurídico da Direcção-Geral das Instalações e Equipamentos da Saúde, com o qual se concorda, no qual, analisado o contexto do contrato, proposta do adjudicatário e caderno de encargos, é esclarecido:
"a empresa adjudicatária, no que diz respeito à especialidade de Instalações Eléctricas do Caderno de Encargos, terá direito à retoma, isto é, a ficar com os materiais e equipamentos que substitua por outros novos de igual natureza no entanto não terá direito a ficar com o equipamento que deixe de ser utilizado ".
"Tão pouco tem o adjudicatário direito a retomar os equipamentos da empreitada, sejam de natureza eléctrica ou mecânica, por deixarem de ser utilizados uma vez que, nem no contrato, nem no caderno de encargos, foi prevista essa situação. "
Foi elaborado parecer pela empresa fiscalizadora, em 05/02/2002, segundo a qual o adjudicatário não tem direito à retoma do grupo gerador de emergência, devendo substituição ser associado a eliminação, exclusão. É ainda informado não ter sido prevista qualquer intervenção no grupo gerador existente, e que o adjudicatário não apresentou qualquer valor para a referida retoma.
3) Compartimentação cortafogo:
Era previsto no caderno de encargos:
Ponto 4.12: 4 concepção do sistema de detecção e alarme de incêndios deverá resultar de uma análise global e multidisciplinar das condições de segurança do complexo hospitalar no que concerne aos riscos de incêndio e à sua correlação com a arquitectura dos edifícios, com a presença de elevadas cargas térmicas, com o grau de ocupação dos compartimentos e com a existência de equipamento valioso, sabendo-se que o edifício hospitalar já se encontra construído.
A protecção contra a propagação de fumos deve ser considerada. "
Ponto 4.14: "Deverão ser cumpridas todas as actuais disposições regulamentares, nomeadamente os Regulamentos de Segurança em vigor e as Normas aplicáveis ".
“Todas as peças desenhadas do Hospital existentes no DGIES deverão ser actualizadas."
Instalações mecânicas: Tipificação das instalações A V AC. Ponto 1.4.3: Passagens verticais: "Nas passagens de piso será considerada selagem com material anti-fogo.
Caso estas passagens venham a servir outras instalações, nomeadamente águas, esgotos, gases - medicinais e electricidade, as suas dimensões terão em conta estas necessidades."
Pode ler-se na memória descritiva e justificativa do adjudicatário: "Refere-se o presente projecto de segurança contra incêndios à protecção das instalações do Hospital ……………. de Castelo Branco. Integra-se no projecto de remodelação das instalações eléctricas e mecânicas a realizar num hospital em funcionamento. Este projecto tem por objectivo dotar o edifício hospitalar das medidas e meios necessários, quer à protecção dos seus ocupantes, quer à protecção das instalações contra riscos de incêndios, partindo da análise das condições de segurança contra riscos de incêndios. " É ainda referido que "este estudo dá cumprimento a medidas de segurança contra incêndios constantes do Decreto-Lei n. ° 409/98, de 23 de Dezembro que aprova o Regulamento de Segurança contra incêndio em Edifícios de Tipo Hospitalar ".
O Gabinete Jurídico da DGIES pronunciou-se sobre o assunto, através do parecer n.° 4/2002, de 18/01/2002, no qual é esclarecido: "Dado que a proposta adjudicada afirma João …………… SÁ refere que cumpre as medidas de segurança exigidas, e que foi a firma que elaborou o projecto, somos de opinião que está vinculada às peças concursais apresentadas, e por esse motivo se encontra contratualmente vinculada a assegurar as normas exigidos naquele diploma ".
O referido Gabinete conclui que a firma se encontra obrigada à execução dos trabalhos propostas, a menos que os mesmos fossem considerados imprevisíveis, mediante Relatório justificativo da DRIESC,
Solicitado parecer à empresa de fiscalização contratada, esta elaborou, a 26/06/2002, a seguinte informação:
"O caderno de encargos não deixa margem para dúvidas, obrigo o empreiteiro à compartimentação corta fogo ao referir que a protecção contra a propagação de fumos deve ser considerada. Mas o caderno de encargos vai ainda mais longe ao advertir que o edifício hospitalar já se encontra construído, o que obrigava a consultar as peças desenhadas existentes do hospital, a um levantamento exaustivo do próprio, o que neste caso não seria difícil uma vez que a maior parte das couretes se situam nos corredores principais dos serviços,..."
"...Se efectivamente nas peças desenhadas não foi possível identificar as couretes e atravessamentos existentes, cabia ao empreiteiro averiguar no local o sua existência ou não, para mais tendo se responsabilizado pela implementação corta fogo... " A fiscalização conclui que "o adjudicatário tem a obrigação de executar os trabalhos de vedação corta fogo nas couretes, atravessamentos e furacões existentes no Hospital ……………….. ".
Relativamente aos pedidos de indemnização apresentados, e tendo em vista dar resposta às reclamações pendentes, notifica-se V. Ex.as do seguinte entendimento: 1) Pedido de indemnização para compensar utilização de andaimes por duas vezes para desmonte de ninhos e pintura:
A empresa de fiscalização da obra, bem como os técnicos que acompanharam a obra, não concordam com a pretendida indemnização, dado que a adjudicação da empreitada foi feita no regime de concepção construção sendo obrigação e responsabilidade dos concorrentes avaliarem todas as condicionantes à execução da empreitada na fase de concurso, a fim de que a sua proposta contemple no preço e no prazo todos os aspectos que a condicionam.
Conforme previsto no ponto 3 do programa de concurso "Durante o prazo do concurso, os interessados poderão inspeccionar os locais de execução da obra e realizar neles os reconhecimentos que entenderem indispensáveis à elaboração das suas propostas ".
Sendo o empreiteiro o autor do projecto, o mesmo suportará os danos resultantes de erros ou omissões desses projecto, excepto se os erros ou omissões resultarem de deficiências dos dados fornecidos pelo dono da obra (artigo 14.° do Decreto-Lei n.°405/93, de 10 de Dezembro).
Face ao exposto, conclui-se que o empreiteiro deveria ter verificado a existência da colónia de andorinhas no hospital, e analisado as respectivas condicionantes legais (decorrentes do Decreto-Lei n.° 75/91, de 14 de Fevereiro, revogado pelo Decreto-Lei n.°140/99, de 24 de Abril), não sendo de imputar ao dono da obra qualquer indemnização.
2) Pedido de indemnização em virtude da dilatação do prazo da empreitada:
O adjudicatário entende ter direito a revisão de preços e indemnização por prorrogação de custos de estaleiro (cerca de 202.353,24 €), bem como custos inerentes à Direcção de Obra e custos devidos à interrupção dos trabalhos (cerca de 1.675.790,06 €).
A empresa fiscalizadora Pórtico, atendendo a que houve justificação para a prorrogação da obra em causa, emitiu parecer no sentido de o empreiteiro ter legitimidade para pedir os custos adicionais de prolongamento de estaleiro, não tendo direito a custos relativos a direcção de obra e interrupção dos trabalhos.
De acordo com o previsto no artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 348 -A/86, de 16 de Outubro, diploma que regulamenta as revisões de preço decorrentes do contrato celebrado, as prorrogações de prazo podem ou não implicar direito a acréscimo de valor da revisão de preços em relação ao prazo acrescido, não existindo esse direito se a prorrogação for graciosa (imputável ao empreiteiro) No presente caso, e considerando que a prorrogação de prazo não derivou de causa imputável ao empreiteiro, é devida a correspondente revisão de preços, o que, por si, implicará um encargo adicional para o Estado.
Quanto à indemnização pedida pelo adjudicatário, esta ARS considera não ser devedora da pretendida indemnização atentas as especificidades da empreitada em análise: A prorrogação de prazo foi solicitada pelo empreiteiro, na sequência de dificuldades na execução da obra resultantes do Hospital se encontrar em funcionamento por o Conselho de Administração do Hospital não ter disponibilizado algumas áreas do Hospital e devido a impedimentos legais relacionados com questões ambientas (que o adjudicatário deveria conhecer e ter previsto).
Assim, afigura-se que não estamos perante a situação prevista no n.° 142 do Decreto-Lei n.° 405/93, de 10 de Dezembro, segundo o qual o dono da obra poderá alterar, em qualquer momento, o plano de trabalhos em vigor, ficando o empreiteiro com o direito a ser indemnizado dos danos sofridos. Com efeito, não houve uma modificação de trabalhos unilateral promovida pelo dono da obra, mas sim um novo acordo, por motivos a ambos alheio, mas previsível, uma vez que o adjudicatário quando concorreu ao concurso público para a execução desta empreitada conhecia a condicionante de a mesma ser realizada com o Hospital em funcionamento.
No caderno de encargos era expressamente previsto que "no plano de trabalhos a apresentar deve ser considerado que o hospital se encontra a funcionar e que portanto as obras terão de ser executadas atendendo a esta situação ".
Acresce o facto de a empreitada em causa ser por preço global (isto é, o preço é previamente determinado para todos os trabalhos a executar), "modalidade de empreitada claramente favorável ao dono da obra que, assim, fica a coberto das vicissitudes por que os custos dos elementos de produção eventualmente passem, de erros de cálculo que o empreiteiro porventura tenha cometido sobre as reais dimensões da obra ou das dificuldades da sua execução". (...) É certo que deverão ser salvaguardados casos de força maior que alterem significativamente as circunstâncias em que o contrato foi celebrado, bem como alterações que o dono da obra imponha unilateral e impositivamente, o que não foi o caso. (...)" - cfr. fls. 703-708 dos autos;
D) - Com data de 14 de Abril de 2004 foi elaborado pela Chefe de Divisão da ARS Centro o instrumento de fls. 709-771 dos autos, sobre o qual recaiu deliberação de concordância do Conselho de Administração da Ré em 28 de Abril de 2004, que aqui se considera integralmente reproduzida e de que se extrai o seguinte:
"(...) O referido prazo de execução foi prorrogado por despacho de 14/05/2002 do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, sendo a nova data contratual de conclusão de 03/09/2003.
O prazo foi objecto de uma segunda prorrogação até 18/12/2003, por despacho do Conselho de Administração desta ARS. (...)" - cfr. fls. 709-711 dos autos;
E) .- Pelo instrumento de fls. 712 dos autos remetido à ARS Centro em 31 de Maio de 2004, que aqui se dá como reproduzido, a J.J.......... informou a Ré que não concordava "com os vossos pareceres sobre os diversos assuntos, pelo que estamos a elaborar uma resposta devidamente fundamentada que será enviada logo que possível. (...)"-cfr. fls. 712 dos autos;
F) .- Por carta remetida em 30 de Agosto de 2004 a J.J.......... reclamou junto da DGIES o pagamento de encargos respeitantes aos períodos de imobilização e de retoma da obra com perdas de produtividade, nos termos do instrumento de fls. 90-101 e 713-724 dos autos, que aqui se dão como reproduzidos e de que se extrai o seguinte:
"(...) Reiteradas que foram no presente documento as posições, de há muito assumidas pelo Empreiteiro, e que têm invariavelmente sido respondidas negativamente por parte de V.Exas., resta-nos de acordo com o Contrato, na eventualidade de não obtermos qualquer resposta da parte de V.as Ex.as, apresentar a nossa reclamação para conciliação em Conselho Superior de Obras Públicas. O que faremos caso não haja qualquer resposta por parte de V.exas, após trinta dias úteis da recepção do presente documento. (...)" - cfr. fls. 90-559 e 713-724 dos autos;
G) - A ARS Centro pelo instrumento de fls. 560 dos autos, datado de 7 de Outubro de 2004 pronunciou-se relativamente ao pedido mencionado na alínea antecedente reiterando "a posição desta ARS transmitida pelo ofício n.° 7431 de 19.05.2004, devidamente fundamentada em conformidade com o legalmente previsto."- cfr. fls. 560 e 725 dos autos;
H) - A J.J.......... requereu, em 8 de Abril de 2005, a realização de tentativa de conciliação extrajudicial para resolução de conflito com a ARS, a ter lugar no Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, nos termos do instrumento de fls. 567-586 dos autos, que aqui se dá como integralmente reproduzido - cfr. fls. 567-586 dos autos;
I) - Em 30 de Agosto de 2005 foi elaborado auto de não conciliação pelo Conselho Superior de Obras Públicas - cfr. fls. 587 dos autos;
J) - A Autora instaurou a presente acção em 2 de Março de 2006 - cfr. fls. 3- 42 dos autos.
2.2. - MOTIVAÇÃO DE DIREITO
Como resulta do disposto nos artigos 635º nº 4 e 639º nº 1 do NCPC- sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso- as conclusões da alegação do recorrente servem para colocar as questões que devem ser conhecidas no recurso e assim delimitam o seu âmbito.
Vinculadamente às conclusões de recurso, à decisão recorrida são assacados erros de julgamento sobre a questão da caducidade do direito de acção declarada no saneador sentença recorrido.
Ora, estamos em crer que na decisão recorrida se ponderaram todos os elementos de prova pelo que é intangível o seu valor doutrinal porque nela se fixaram os factos essenciais e que relevam para a decisão da causa e se aplicou correctamente o direito.
Para o demonstrar, transcreve-se o discurso fundamentador da sentença que é nesse sentido linear e cristalino:
“Suscitou, assim, a Ré uma excepção de caducidade, defendendo que caducou o direito da Autora propor a presente acção, dizendo que a ARS - Centro tomou posição definitiva sobre a pretensão do A em 28/04/04 (deliberação do Conselho de Administração) e em 19/05/04, enviou ao A. o ofício n.° 7431, tendo sido notificado o A daquela decisão em 20/05/04.
Alegou que desde a notificação da decisão datada de 19/05/04 até à realização de tentativa de conciliação extrajudicial em 08/04/05 passaram mais de 132 dias e que para efeitos do prazo de caducidade previsto no art.° 226.° do DL 405/93 de 10 de Dezembro o A deveria propor a respectiva acção no prazo de 132 dias contados desde 19/05/04, logo caducou o direito do A. propor a competente acção, o que constitui excepção peremptória, determinando a absolvição total do pedido.
O artigo 277.° do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2 de Março revogou, nomeadamente o Decreto-Lei n.° 405/93, de 10 de Dezembro.
Estabelece o artigo 278.° do Decreto-Lei n.° 59/99, que: "O presente diploma entra em vigor três meses após a data da sua publicação e só será aplicável às obras postas a concurso após essa data, sem prejuízo de aplicação às empreitadas em curso das disposições do título IX sobre contencioso dos contratos.".
Assim, para efeitos de decisão da suscitada excepção aplicar-se-ão as normas do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2 de Março.
Ora, o prazo para a propositura da acção a que se refere o artigo 255.° do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2 de Março é um prazo de caducidade.
Vejamos então se ocorre a caducidade do direito de acção.
Estabelece o artigo 253.° do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2 de Março, o seguinte:
"As questões que se suscitem sobre interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada de obras públicas, que não sejam dirimidas por meios graciosos, poderão ser submetidas aos tribunais.
2- Os tribunais competentes são os administrativos, podendo as partes, todavia, acordar em submeter o litígio a um tribunal arbitral."
E o artigo 254.°, do mesmo diploma legal, dispõe:
"1. - Revestirão a forma de acção as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato.
2- As acções serão propostas no tribunal administrativo do circulo competente."
Nos termos do artigo 255.°, deste diploma legal, com a epígrafe "Prazo de caducidade": "As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado."
O artigo 260.° do mesmo diploma legal prevê:
"1- As acções a que se refere o artigo 254." deverão ser precedidas de tentativa de conciliação extrajudicial perante uma comissão composta por um representante de cada uma das partes e presidida pelo presidente do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes ou pelo membro qualificado do mesmo Conselho que aquele, para o efeito, designar. (...)".
E o artigo 263.° do DL 59/99, prevê: "Se se frustrar a conciliação ou, por facto imputável a qualquer das partes, não for possível realizar a diligência e ainda se for recusada a homologação ao acordo efectuado ou esta homologação não se verificar no prazo de 44 dias contados da data em que tenha sido solicitada, será entregue ao requerente, para efeitos do disposto no artigo 254.°, cópia do auto respectivo, acompanhada, se for caso disso, de documento comprovativo da situação ocorrida.".
No artigo 264.°, sobre a epígrafe Interrupção da prescrição e da caducidade prevê-se: "O pedido de tentativa de conciliação interrompe o prazo de prescrição do direito e de caducidade da respectiva acção, que voltarão a correr 22 dias depois da data em que o requerente receba documento comprovativo da impossibilidade de realização ou da inviabilidade da diligência."
Ora, face à existência de um contrato de empreitada de obra pública teria a Autora de requerer junto do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, a tentativa de conciliação extrajudicial, a que se refere o artigo 260.° do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2 de Março, o que aquela fez, em 8 de Abril de 2005.
Vejamos então se o fez em prazo.
A Autora peticiona nos presentes autos o pagamento de uma indemnização relativa ao período da l.a prorrogação no valor de capital de EUR 1.838.744,02, referente a custos directos (incluindo quebras de produtividade), encargos de estrutura central e lucros cessantes, de uma indemnização relativa ao período da 2a prorrogação no valor de capital de EUR 210.931,99, referente a custos directos (incluindo quebras de produtividade), encargos de estrutura central e lucros cessantes; pagamento de uma indemnização à J.J.......... de EUR 24.484,74, relativa à execução de trabalhos não previstos de remoção de ninhos de andorinhas; e pagamento de uma indemnização à J. J.......... de EUR 3.144,05 relativa à execução de trabalhos, motivados por erro nas peças patenteadas a concurso, de reforço da laje para construção das clarabóias de desenfumagem; pagamento de uma indemnização à J.J.......... de EUR 7.468,99 relativos à retoma de um equipamento, de um grupo gerador, situado na central térmica, ao qual, de acordo com o Caderno de Encargos, a J.J.......... tinha direito; e pagamento de um montante à JJ.......... resultante da revisão dos preços relativos aos valores peticionados em relação às duas prorrogações de prazo (à excepção dos referentes a quebra de produtividade, encargos com estruturas centrais e lucros cessantes), bem como dos montantes peticionados relativos aos trabalhos de remoção de ninhos de andorinhas e reforço da laje, em montante a liquidar posteriormente; e o pagamento de juros moratórios à J.J.......... sobre as indemnizações peticionadas, com excepção da referente à revisão de preços, à taxa aplicável às empreitadas de obras públicas, em montante a liquidar posteriormente.
Trata-se, assim, de uma acção relativa à execução do contrato da mencionada empreitada (alínea A) dos FA), a que se refere o artigo 254.°, n.°1 do citado Decreto-Lei.
Como resulta da alínea C) dos FA) em 20 de Maio de 2004 foi a Autora notificada da deliberação do Conselho de Administração da Ré que lhe denegou o direito ao pagamento dos trabalhos e indemnizações por prorrogações de prazo que peticionou nos presentes autos.
Tal notificação, respeita a uma deliberação do Conselho de Administração da Ré, contendo a posição da Ré de indeferimento do pedido formulado pela Autora, sendo claro que indefere a pretensão da Autora, como a própria Autora entendeu e expressou tal entendimento, quando formulou pedido de reapreciação em 30 de Agosto de 2004 (alínea F) dos F A).
Foi, assim, comunicada à Autora que a ARS Centro subscreveu o entendimento do dono da obra e de que o empreiteiro já tinha sido notificado relativamente às questões do reforço da laje de esteira, do grupo gerador e de compartimentação corta-fogo denegando, assim, novamente, estas pretensões da Autora. E quanto aos pedidos de indemnização para compensar a utilização de andaimes por duas vezes para desmonte de ninhos e pintura e em virtude da dilatação do prazo da empreitada foram indeferidos (alínea C) dos FA).
Não conformada com tal deliberação, a Autora, neste pedido de 30 de Agosto de 2004, em que veio reclamar o pagamento dos mesmos trabalhos, pedido de retoma de materiais e de indemnização decorrente das prorrogações do prazo de empreitada até 18 de Dezembro de 2003, solicitando, assim, de forma sistematizada o pagamento das quantias peticionadas e suportadas em documentos enviados no decurso da empreitada (alínea F) dos FA) e que já havia sido objecto da referida deliberação do CA da Ré de 28 de Abril de 2004, tendo vindo a obter nova resposta da Ré, em 7 de Outubro de 2004, a reiterar a posição transmitida pelo ofício de 19 de Maio de 2004.
Aquela deliberação do CA da Ré significava, pois, um indeferimento do pedido da Autora, que, como referido, a própria Autora assim o entendeu, que desde logo afirmou que as posições da Autora têm sido invariavelmente indeferidas e que se não fosse dada uma resposta em 30 dias requereria a tentativa de conciliação (alínea F) dos FA).
Ora, para recorrer à via judicial, impunha-se por um lado, respeitar o prazo referido no artigo 255.° do Decreto-Lei n°59/99 de Março e por outro, a formalidade referida no artigo 260.° do mesmo diploma legal.
Para que ocorra o início da contagem do aludido prazo de 132 dias, impõe-se, como resulta claramente da letra do citado artigo 255.° que ocorra uma decisão do órgão competente ou deliberação de negação de algum direito, bem como, a sua notificação ao empreiteiro, como efectivamente aconteceu no caso dos autos.
Neste sentido, veja-se, a título exemplificativo o douto acórdão do STA, proferido no processo n°0624/04, de 28/09/2004, aplicável ao caso dos autos, embora no âmbito do Decreto-Lei n°235/86, de 18.8, cujo artigo tinha idêntica redacção ao artigo 255.°, no qual se decidiu que: "Nos termos do disposto no art. 222.° do Decreto-Lei n.° 235/86, de 18.8, para que se inicie a contagem do prazo de caducidade, é imperativa a verificação cumulativa de dois requisitos: a decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos administrativos que negue algum direito ou pretensão do empreiteiro e a notificação desse acto ao mesmo contratante.".
Veja-se, ainda o douto acórdão do STA, proferido no processo n.° 0298/03, de 08-10-2003, no qual se decidiu que "I - O prazo de caducidade do direito de acção a que se reporta o art. 255.° do Dec.Lei n.° 59/99, de 2/3, conta-se, para o empreiteiro, a partir da notificação da decisão que lhe negue direito ou pretensão, praticada pelo órgão competente para a prática de actos definitivos sobre a matéria em causa. (...)".
Para que se inicie, assim, a contagem do prazo de caducidade, é imperativa a verificação cumulativa de dois requisitos: a decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos administrativos que negue algum direito ou pretensão do empreiteiro e a notificação desse acto ao mesmo contratante, o que efectivamente, aconteceu no caso dos autos, porquanto, sendo competente para a prática de tais decisões o Conselho de Administração da Ré, a notificação de decisão deste órgão denegando pretensão ou direitos reivindicados pelo empreiteiro releva para efeitos de contagem do referido prazo de caducidade, sendo irrelevante, ter o ofício de notificação sido subscrito pelo vogal do Conselho de Administração.
No caso dos autos, a deliberação do Conselho de Administração da Ré, entidade com a competência para decidir esta questão, que nega a pretensão da Autora foi notificada à Autora em 20 de Maio de 2004, data a partir da qual se começou a contar o prazo de 132 dias para instaurar a correspondente acção de indemnização - cfr. artigo 329.° do Código Civil (CC).
Como se trata de um prazo de caducidade, nos termos do artigo 328.° do CC "não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine" e "Só impede a caducidade a prática, dentro do prazo legal ou convencional do acto a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo." - cfr. artigo 331.°, n°1 do CC.
A Autora requereu a realização da tentativa de conciliação prevista no artigo 260.° do Decreto-Lei n°59/99 em 8 de Abril de 2005, como referido, ou seja, já após o decurso do prazo previsto no artigo 255.° do mesmo diploma.
E isto porque, não procede o argumento de que o pedido formulado em 30 de Agosto de 2004, só obteve resposta pela Ré em 7 de Outubro de 2004, contando-se a partir desta data o prazo, pois este pedido como se disse, tem o mesmo âmbito dos pedidos já anteriormente formulados pela Autora no decurso da empreitada e sobre os quais recaiu a deliberação mencionada.
Em face do que, se conclui que à data em que a Autora formulou o requerimento de realização de tentativa de conciliação junto do Conselho Superior de Obra Públicas e Transportes já tinha decorrido o referido prazo de caducidade do direito de acção, pelo que, o prazo de 132 dias, para instaurar a presente acção, não se pode contar a partir da data da notificação à Autora da certidão do auto de não conciliação, porquanto o prazo para requerer a tentativa de conciliação contava-se desde 20 de Abril de 2004, como se disse.
Assim, em 8 de Abril de 2005, data em que a Autora requereu a realização de tentativa de conciliação extrajudicial para resolução de conflito com a ARS, a ter lugar no Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, já há muito havia decorrido o prazo de 132 dias a que se refere o artigo 255.° do Decreto-Lei n.° 59/99, pelo que, não ocorreu a interrupção deste prazo com o referido pedido.
Aduziu, ainda, a Autora em sede de debate desta excepção, na audiência preliminar, que a missiva datada de 19 de Maio de 2004 não preenche os requisitos das notificações previstas no art.° 68.° do C.P.A, nomeadamente os requisitos estabelecidos na al. a) e c) do n°1 do art. 68.° e que, resulta de tais faltas a inoponibilidade integral do acto administrativo da aqui Ré, nomeadamente para efeitos de contagem de prazos de exercício subsequente de direitos por parte dos particulares.
O artigo 68.° do Código do Procedimento administrativo (CPA), que tem como epígrafe "Conteúdo da notificação", dispõe: "/. Da notificação devem constar:
a) O texto integral do acto administrativo;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste;
c) O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso.
2. O texto integral pode se substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objecto, quando o acto tiver deferido inteiramente a pretensão formulada pelo interessado ou respeite à prática de diligências processuais.".
Conforme escreveu Pedro Gonçalves, Notificação dos actos administrativos, in AB VNO AD OMNES - 75 anos da Coimbra Editora, pág. 1095, "Para realizar o tipo legal, o acto administrativo não necessita de ser notificado, devendo considerar-se perfeito ou completo no momento em que é praticado; a notificação, que é obrigatória, não é portanto, requisito de validade do acto administrativo".
"Da falta de notificação deve distinguir-se a notificação insuficiente ou incompleta, que, no ordenamento português, é um acto jurídico eficaz, que determina a oponibilidade do acto notificado, marca o inicio do decurso do prazo de reacção do interessado, assim como confere relevância jurídica externa àquele acto quando esse seja o caso, o interessado deverá requerer, no prazo de um mês, a notificação completa nos termos do artigo 31º da LPTA."
Efectivamente, nos termos do artigo 31.° da LPTA, se a notificação ou publicação não contivesse a fundamentação integral da decisão e as demais indicações, referidas no artigo 68.° do CPA, podia o interessado, dentro de um mês, requerer a notificação das que tivessem sido omitidas ou a passagem de certidão que as contenha, contando-se o prazo para recurso a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida.
Actualmente, estes mecanismos são os que se encontram previstos no artigos 60.° e 104.°, n.° 2 do CPTA, estando regulados de forma idêntica à que estavam na LPTA, podendo, assim, a Autora requerer a notificação dos elementos que considerava estarem em falta.
Na verdade, resulta claramente do ofício enviado em 19 de Maio de 2004 e recebido pela Autora em 20 de Maio de 2004 que se tratava da notificação da deliberação de 28 de Abril de 2004 do Conselho de Administração da Ré.
A alínea c) do artigo 68.° do CP A não é aplicável ao caso, porquanto, a referida deliberação de indeferimento era imediatamente susceptível de contestação judicial.
Assim, não obstante o acto não ter sido notificado, em obediência ao disposto no artigo 68.°, alínea a) do CPA, ou seja, tendo apenas sido parcialmente transcrita a deliberação, o mesmo, é oponível, à Autora, sendo a partir da sua notificação, uma vez que a Autora não alegou ter requerido a notificação da fundamentação integral da deliberação, que se iniciou a contagem do prazo de reacção contra o indeferimento da pretensão da Autora, designadamente, para requerer a conciliação extrajudicial.
Referiu, também, a Autora que o acto administrativo de 28.04.04, se pronúncia sobre uma reclamação de Julho de 2002, isto quando a empreitada foi concluída em meados de Dezembro de 2003. E que a reclamação de Julho de 2002, diz respeito ao que seria a prorrogação de prazo da conclusão da obra por doze (12) meses, (e não à segunda prorrogação pelo prazo de três (3) meses), e constitui, atenta a data em que foi enviada ao dono de obra uma mera previsão do que seriam os sobrecustos em que a autora incorreria com o desvio temporal na conclusão da obra.
Quanto a esta questão, afigura-se-nos, também, não ter razão a Autora, porquanto a referida deliberação foi tomada após o terminus da obra, resultando dos FA), que foi considerada a prorrogação da empreitada até 18 de Dezembro de 2003 e atenta a fundamentação da mesma verifica-se que abrange o pedido de indemnização formulado nestes autos, quanto a esta prorrogação por mais três meses (alínea D) dos FA).
Em síntese, resultou provado nos presentes autos, que a Ré notificou a Autora da deliberação que se pronunciou negativamente sobre o pedido de pagamento das quantias referentes aos itens peticionados nos presentes autos em 20 de Maio de 2004, pelo que, é forçoso concluir que o prazo de caducidade de 132 dias, a que se refere o artigo 255.° do Decreto-Lei n.° 59/99, para propor a presente acção já tinha decorrido em 8 de Abril de 2005, data do pedido de realização da tentativa de conciliação, não produzindo, este pedido quaisquer efeitos jurídicos, a nível da interrupção do prazo de caducidade do direito de acção.
Nesta conformidade, à data da instauração da presente acção em 2 de Março de 2006 já há muito haviam decorrido os referidos 132 dias, cuja contagem se iniciou em 20 de Maio de 2004, uma vez que, como se disse, o prazo já havia decorrido à data do pedido de realização de tentativa de conciliação, não podendo, assim, beneficiar da interrupção, nos termos do artigo 264° do Decreto-Lei n°59/99, de 8 de Junho.
Em face do que, forçoso será concluirmos que a apresentação da petição inicial, foi extemporânea, verificando-se a suscitada excepção de caducidade do direito de a Autora interpor a presente acção, e, consequentemente, atentas as disposições conjugadas dos artigos 254.°, 255.°, 260.°, n°1 e 264.° do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2 de Março, é de julgar procedente a referida excepção de caducidade.”
Como antecipámos acima, ao contrário do invocado pela recorrente, concorda-se com a fundamentação e o sentido da decisão expressos na sentença sob recurso.
Assim, no que tange à procedência da excepção de caducidade do direito de acção, subscrevendo o entendimento do Mmo. Juiz a quo, também e sufragado pelo recorrido, resulta, claramente que a notificação à A. e ora recorrente, ocorreu em 20 de Maio de 2004, sendo este o termo a quo para a propositura da acção.
Sendo pacífico que a acção não foi proposta em respeito por esse marco, também é certo que a deliberação do Conselho de Administração da Recorrida menciona o autor do acto, o sentido e a data da decisão e estes são os elementos que a jurisprudência uniforme do STA sempre considerou essenciais da notificação do acto administrativo e cuja falta torna a notificação imponível ao seu destinatário e irrelevante para efeitos do início do prazo de interposição de recurso contencioso, de que são representativos os Acórdãos de 15.02.2007, Recurso nº 1096/06, de 11.11.2004-Recurso nº504/04, de 23.12.2003,-Recurso nº 48.168-A (Pleno), de 30.04.03-Recurso 46.556 (Pleno) e de 10.07.2002-Recurso nº 274/02.
Pontifica, a respeito, o Acórdão daquele tribunal Supremo de 29-10-2009 no Recurso nº0778/08 do qual e sob os descritores: NOTIFICAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO- ELEMENTOS ESSENCIAIS, dimana a seguinte doutrina:
“I- A jurisprudência do STA, à luz do disposto no art. 268º, nº 3 da CRP, tem decidido reiteradamente que constituem elementos essenciais da notificação do acto administrativo a indicação do autor do acto e do sentido e data da decisão (al. b) do nº 1 do art. 68º do CPA), e que só a falta destes elementos torna a notificação inoponível ao seu destinatário e irrelevante para efeitos do início do prazo de interposição do recurso contencioso.
II- O texto integral do acto não tem sido considerado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal como elemento essencial da notificação, admitindo-se como suficiente à consecução do escopo legal a indicação do sentido da decisão.
III- Os elementos essenciais da notificação devem constar do texto dessa mesma notificação. Mas não podemos olvidar que o instituto cumpre uma função instrumental de garantia dos administrados, qual seja a de ser dada ao interessado toda a informação relativa ao acto administrativo em causa, a fim de que ele disponha dos elementos essenciais conformadores da decisão administrativa, necessários a um adequado exercício do direito de impugnação.”
Ora e como objectivam os autos, esses elementos constam da notificação efectuada à Recorrente em 20 de Maio de 2004 os quais, manifestamente, lhe permitiram tomar conhecimento do conteúdo do acto administrativo consistente na deliberação do Conselho de Administração que indeferiu a pretensão da Recorrente, cumprindo assim as suas finalidades, ou seja, permitindo-lhe actuar em conformidade com as determinações nele contidas, ao ponto de a Recorrente ter, em 30 de Agosto de 2004, ter feito uma solicitação à entidade demandada vincando “as posições, de há muito assumidas pelo Empreiteiro, e que têm invariavelmente sido respondidas negativamente por parte de V. EXªs.”esclarecendo aí que se não obtivesse resposta em 30 dias requereria a tentativa de conciliação do Conselho Superior de Obras Públicas, isso como se patenteia na alínea F) do factos provados.
Como se expendeu no acórdão do STA supra transcrito, os referidos, são elementos não meramente informativos ou adjuvantes mas antes elementos essenciais da notificação, cuja ausência a torna substancialmente imprestável para os fins a que a mesma se projecta.
É por isso forçoso concluir que a notificação da deliberação do Conselho de Administração continha os elementos essenciais da notificação do ajuizado acto em termos de permitirem à Recorrente o uso de meios de reacção contenciosos.
No que à exigência do texto integral da decisão diz respeito tal elemento não tem sido considerado pela jurisprudência do Supremo Tribunal, como se dá conta no citado aresto, como elemento essencial da notificação, admitindo-se como suficiente à consecução do escopo legal a indicação do sentido da decisão.
Ademais, não tendo a Recorrente requerido a notificação completa da acta implicou que, processualmente, se gerasse o início de um efeito de preclusão ou, dito de outro modo, se iniciasse a contagem do prazo para requerer a conciliação extrajudicial à data da notificação da deliberação do Conselho de Administração tomada em 20 de Maio de 2004.
Donde que, do teor da notificação, constata-se que à recorrente foi transmitido, com identificação clara do procedimento administrativo, o sentido da decisão tomada e a identificação do autor dessa mesma decisão.
Da notificação constam, pois, sem sombra de dúvida, a identificação do acto administrativo e do seu autor, bem como o sentido da decisão e, sendo a questão nuclear a da ineficácia da notificação por a mesma não vir acompanhada do texto integral da deliberação do Conselho de Administração, o certo é que a Recorrente se pronunciou sobre as suas pretensões indemnizatórias, isso tendo em conta a deliberação de 28 de Abril que lhe foi notificada em 20 de Maio de 2008 e após a conclusão da obra.
Por esse prisma, é inquestionável a definitividade do acto praticado pela entidade demandada em 28 de Abril de comunicada à Recorrente em 20 de Maio de 2008, através do qual aquela se manifesta definitiva e integralmente sobre a pretensão da Recorrente, definindo a sua situação concreta.
Dúvidas não há, pois, de que a interessada ficou ciente de que a decisão de que estava a ser notificada era a decisão definitiva, após rejeição da defesa por si apresentada, sendo certo que o ofício/notificação, devidamente datado, lhe transmitiu detalhadamente o texto da deliberação e respectivos fundamentos legais.
Os elementos essenciais da notificação devem constar do texto dessa mesma notificação. Mas não podemos olvidar que o instituto cumpre uma função instrumental de garantia dos administrados, qual seja a de ser dada ao interessado toda a informação relativa ao acto administrativo em causa, a fim de que ele disponha dos elementos essenciais conformadores da decisão administrativa, necessários a um adequado exercício do direito de impugnação.
Ora, a circunstância de o ofício de notificação, que lhe transmitia detalhadamente o sentido da decisão notificada com plena identificação do processo administrativo, conter ele próprio a respectiva data, conferia à interessada toda a garantia de que a mesma carecia para exercer adequadamente o direito de impugnação, nos termos do art. 255º do RJEOP, não podendo afirmar-se que ela tivesse ficado limitada ou desprovida de qualquer elemento necessário a tal actuação processual.
Depois, quanto à questão da “inversão da orientação do Estado relativamente ao direito de a Recorrente ser compensada pelos encargos decorrentes do atraso na execução da obra”, a mesma, como bem observa a Recorrida, só seria referenciável ao princípio da boa fé ínsito no artº 6º-A do CPA se a lei e a própria natureza do acto – in casu o despacho do Secretário de Estado adjunto do Ministério da Saúde, de 21-04-2003, impusessem a “vinculatividade jurídico-administrativa da expectiva criada” isso no ensinamento de Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim in CPA Comentado em anotação a esse normativo, o que aqui manifestamente não ocorreu.
Nesta conformidade, e como bem decidiu o Tribunal a quo, sendo oponível, para efeitos de impugnação contenciosa, a notificação efectuada, o prazo previsto no art. 255º do RJEOP para a instauração da acção administrativa comum a que os autos se reportam estava já ultrapassado à data em que a recorrente requereu a tentativa de conciliação extrajudicial prevista no art. 260º do RJEOP, e que deve, nos termos desta disposição legal, preceder a propositura daquela acção.
A Recorrente alude ainda à violação da confiança mas também nessa vertente estamos de acordo com o Recorrido: não é juridicamente relevante na medida em que só o seria se decorresse qualquer conduta lesiva de direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente e isso não se mostra minimamente substanciado.
E no que tange à alegada violação do princípio da participação, cumpre desde logo dizer que a audiência dos interessados constitui causa de mera anulabilidade do acto, sendo jurisprudência pacífica a de que essa formalidade “não incorpora um direito fundamental de participação, mas apenas um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, pelo que a sua inobservância não constitui ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, tal como se prevê no artº 133º, nº2, al. d) do CPA, gerando, assim, a anulabilidade do acto e não a sua nulidade “-cfr. Acórdão do STA de 11-109-2008, tirado no recurso nº0112/07.
Acresce que, como bem salienta a Recorrida nas suas contra-alegações, os actos anuláveis perdem a sua força invalidante caso não sejam impugnados perante os tribunais nos termos e prazos consignados na lei reguladora do contenciosos administrativo, isso por força do disposto, conjugadamente, nos artigos 136º, nº2 do CPA e 58º do CPTA, sob pena de, não o fazendo, como a Recorrente não fez, o mesmo se convalidar no ordenamento jurídico, tornando-se caso resolvido ou decidido.
Nesta conformidade, e como bem decidiu o Tribunal a quo, sendo oponível, para efeitos de impugnação contenciosa, a notificação efectuada o prazo previsto no art. 255º do RJEOP para a instauração da acção administrativa comum a que os autos se reportam estava já ultrapassado à data em que a recorrente requereu a tentativa de conciliação extrajudicial prevista no art. 260º do RJEOP, e que deve, nos termos desta disposição legal, preceder a propositura daquela acção.
Não merece pois qualquer censura a decisão recorrida que declarou a procedência da excepção de caducidade do direito de acção, não tendo a mesma violado qualquer das disposições invocadas pela recorrente, pelo que improcedem na íntegra as respectivas alegações.
3. -DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 19-01-2017
(José Gomes Correia)
(António Vasconcelos)
(Pedro Marchão)
