Quem foi o relator do acórdão 12642/03?

O relator foi Rui Fernando Belfo Pereira, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 12642/03?

O acórdão foi proferido em 27 de abril de 2006.

Acórdão TCAS — Pessoal em serviço no território de macau

Sumário

I - A aprovação pelo Governador de Macau das listas nominais a que se refere o artigo 4º, nº 2 do DL nº 89-F/98, de 13/4, representava a decisão intercalar, mas autónoma, característica de uma das fases essenciais do procedimento de integração na Administração Pública Portuguesa do pessoal que em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do Território de Macau. II - Obtida tal decisão, o procedimento transitaria para a fase subsequente, a qual culminaria com o despacho conjunto previsto no artigo 3º, nº 2 do referido diploma, e que representa o acto administrativo final, através do qual seria decidida a afectação, ou não, dos requerentes no quadro transitório de pessoal previsto no artigo 3º, nº 1 do mesmo texto legal. III - Por conseguinte, uma vez que o procedimento em apreço não tinha atingido ainda o seu termo, faltando praticar o acto conjunto a que alude o nº 2 do artigo 3º, e nº 2 do artigo 5º, ambos do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, de aprovação ou não, da afectação dos interessados incluídos na lista nominativa, entre os quais se incluía o recorrente, ao quadro de pessoal mencionado no nº 1 do primeiro dos apontados normativos, o despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, sugerindo ao Governo de Macau a retirada do nome do recorrente da aludida lista nominativa, mais não sendo do que um sinal do esforço da Administração Portuguesa numa frustrada tentativa de vir a obter de Macau a revogação da decisão do seu Governador, constitui mero acto interno, com a sua eficácia confinada ao perímetro das relações institucionais entre as Administrações de Portugal e de Macau, logo, contenciosamente irrecorrível.

Texto

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I. RELATÓRIO Diniz ..., contratado além do quadro no Gabinete de Comunicação Social do Governo de Macau, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, datado de 22 de Julho de 1999, que alegadamente indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito de ingresso nos serviços da Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, imputando-lhe o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, “maxime” por violação do disposto no artigo 6º do citado DL nº 89-F/98. No seu visto inicial, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da rejeição do recurso, por entender ser o acto recorrido meramente opinativo, para além do facto do recorrente ter utilizado o recurso contencioso em vez da acção, de acordo com as disposições combinadas dos artigos 268º, nº 4 da CRP, 24º, alínea b) e 25º, nº 1 da LPTA, § 4º do artigo 57º do RSTA, e 120º do CPA. O recorrente respondeu à matéria da questão prévia suscitada nos termos constantes de fls. 99/102 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando pela respectiva improcedência e pelo prosseguimento do recurso. Através despacho exarado a fls. 104, o então Relator relegou para final o conhecimento da questão prévia suscitada, ordenando o prosseguimento dos autos. Na sua resposta, a entidade recorrida vem, em síntese, defender: – A rejeição do recurso por falta de objecto, dado o despacho impugnado ser um acto interno, não configurando uma decisão final que pusesse termo ao processo de ingresso do recorrente; – A não se entender assim, a manutenção do acto recorrido, por o recorrente não reunir as condições de ingresso, nomeadamente se se apurar que a sua situação contributiva o impeça de perfazer o prazo mínimo de garantia exigido para efeitos de inscrição na Caixa Geral de aposentações. Cumprido o disposto no artigo 67º do RSTA, o recorrente produziu alegações, nas quais, para além de tomar posição sobre a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, pugnando pela improcedência da mesma, concluiu da seguinte forma: “1ª – O artigo 1º do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, apenas fixa como requisitos a posse da cidadania portuguesa e a posse de um nível de conhecimento da língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português; 2ª – O artigo 1º, nº 1, alíneas a) e b) do citado diploma não regula, pois, qualquer requisito especial relativo a idade mínima e máxima para o exercício do direito em causa; 3ª – A «mens legislatoris» patente no citado preâmbulo não nos pode deixar quaisquer dúvidas sobre o escopo e a natureza do diploma em análise; 4ª – O legislador, atendendo à situação particular e única do Território de Macau, nesta fase de Transição, pretendeu salvaguardar a estabilidade de emprego de todos os cidadãos portugueses, que pese embora a sua vinculação precária com a Administração Pública do Território, a ela se dedicaram muitos anos do seu trabalho, saber e experiência; 5ª – Em todo o diploma não se vislumbra qualquer requisito especial relativo à idade mínima e máxima para o exercício do direito em causa; 6ª – Pelo que apenas podem ser tidos em consideração para efeitos de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa os requisitos exigidos no nº 1 do artigo 1º do citado diploma; 7ª – O acto recorrido enferma assim de vício de violação de lei, por errada interpretação da lei; 8ª – Segundo as regras da boa interpretação, onde o legislador não distingue não cabe ao intérprete distinguir, «ubi lex non distinguit nec nos distinguire debemos». E facilmente podemos verificar que se trata de um diploma especial, em relação aos diplomas gerais de ingresso, quer da República quer do Território de Macau; 9ª – Assim sendo, não pode a entidade recorrida exigir requisitos adicionais, para além dos legalmente exigidos no diploma em apreço, razão pela qual o ora recorrente, preenchendo aqueles requisitos cumulativos, foi incluído na lista nominativa aprovada pelo Senhor Governador de Macau; 10ª – Não pode, pois, a entidade recorrida exigir requisito adicional – para o exercício do direito de ingresso previsto para o caso em análise no nº 1 do artigo 1º do diploma supra-referido – não previsto legalmente; 11ª – A autoridade recorrida ao socorrer-se de normas relativas ao regime da função pública do Território de Macau, para, através desse ordenamento jurídico estranho, aditar requisitos especiais a uma Lei da República, especial em relação ao regime geral de ingresso em cargos públicos – com eficácia em Macau, é certo, mas tão somente quanto aos seus destinatários – extravasa o âmbito da própria lei especial; 12ª – Foi a lei especial que determinou quais os requisitos a exigir aos cidadãos portugueses que trabalhavam com vínculo precário na Administração Pública do Território de Macau, pelo que não é legalmente possível ao intérprete fixar requisitos adicionais; 13ª – A lei não é apenas um limite à actuação da Administração, é também o fundamento da própria acção administrativa. Quer isto dizer que hoje em dia não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, pelo contrário vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça; 14ª – Em matéria da actividade administrativa vigora o princípio da competência, segundo o qual a Administração apenas pode fazer aquilo que a lei permite; 15ª – Por outro lado, a fundamentação do acto recorrido padece de vício de violação de lei ao confundir limite de idade de ingresso e limite de idade de exercício de funções”. A entidade recorrida, por seu turno, concluiu por remissão para o alegado na resposta ao recurso. Por seu turno, o Digno Magistrado do Ministério Público manteve a posição já assumida no visto inicial. Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência para julgamento. II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Assim, e com interesse para a apreciação da invocada questão prévia, consideram-se desde já assentes os seguintes factos: i. O recorrente exerceu as funções de técnico de 2ª classe, 1º escalão, em regime de contrato de assalariamento, no Gabinete de Comunicação Social do Governo de Macau, na área de promoção e marketing, em regime de aquisição de serviço, de 24-7-95 a 23-10-96, de 7 a 31 de Março de 1997, e de técnico de 2ª classe, 1º escalão, em regime de contrato de assalariamento, de 1-4-97 até 28-5-98, não tendo sofrido os descontos para a compensação de aposentação e pensão de sobrevivência [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. ii. Por requerimento datado de 19-5-98, o recorrente solicitou ao Governador de Macau, ao abrigo do regime previsto no DL nº 89-F/98, de 13/4, o seu ingresso na Administração Pública Portuguesa [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. iii. A inclusão do recorrente e outros em lista nominal própria foi aprovada por despacho do Governador de Macau, datado de 4-6-98 [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. iv. Em 22-6-98, a Coordenadora do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração [GAPI] declarou que o recorrente – bem como outros agentes constantes da lista nominal oportunamente elaborada – satisfazia os requisitos exigidos pelo artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. v. Em 30 de Julho de 1998 um técnico superior da DGAP elaborou a Informação nº 242/DGE/DIV/98, com o seguinte teor: “ASSUNTO: APLICAÇÃO DO DECRETO-LEI Nº 89-F/98, DE 13 DE ABRIL PROCESSO DE DINIZ ..., ORIUNDO DO TERRITÓRIO DE MACAU. 1. Em 19 de Maio de 1998, DINIZ ... solicitou ao Senhor Governador de Macau o ingresso na Administração Pública, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, constando do processo que se encontra provido por "contrato de assalariamento". 2. Da certidão nº 20/98, datada de 28 de Maio, verifica-se que exerceu funções no Gabinete da Comunicação Social, na área de promoção e marketing, em regime de aquisição de serviço, de 24 de Julho de 1985 a 23 de Outubro de 1996; e de 7 a 31 de Março de 1997; e técnico de 2ª classe, em regime de contrato de assalariamento de 1 de Abril de 1997 até à presente data [28-5-98], não tendo sofrido os descontos para a compensação de aposentação e pensão de sobrevivência. Consta também do processo que foi renovado o contrato de assalariamento até 15-12-98. 3. Consta do seu Bilhete de Identidade nº 1078635 emitido pelo Arquivo de Identificação de Lisboa em 6-2-89, que o interessado nasceu em 19 de Outubro de 1931, ou seja, irá fazer no próximo mês de Outubro 67 anos de idade. 4. A pedido desta Direcção-Geral [Fax. de 15-7-98], a Caixa Geral de Aposentações informa-nos de que, consultados os ficheiros desta entidade, nada consta em relação a DINIZ ... como subscritor, pensionista ou requerente de pensão [Entrada nº 12029, de 21-7-98]. 5. Face ao exposto, coloca-se agora a questão de saber se pode ou não ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, a DINIZ ..., ao abrigo do artigo 1º do aludido Decreto-Lei nº 89-F/98. 6. O Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro, que aprovou o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau estipula no seu artigo 11º o seguinte: Artigo 11º [Idade] "1. Os limites mínimo e máximo de idade para admissão na função pública são, respectivamente, dezoito e cinquenta anos. 2. O disposto no número anterior não prejudica a fixação de limites especiais de idade, desde que se contenham dentro dos limites gerais fixados. 3. O limite de idade máximo para admissão na função pública não se aplica ao exercício de cargos para os quais se exija uma especial qualificação técnica, científica ou cultural, ou para o qual o recrutamento por concurso se mostre inviável". Por sua vez, o artigo 44º do mesmo Estatuto dispõe: Artigo 44º [Cessação de funções] "1. O exercício de funções em cargo público cessa por: a)... b)... c) Limite idade; d)... e)... 2. O limite máximo de idade para o exercício de funções públicas é de 65 anos". 7. Nestes termos: a) Tendo em conta o limite máximo de idade para o exercício de funções públicas é de 65 anos [cfr. nº 2 do artigo 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau]; b) Tendo em conta a idade do interessado, nesta altura, com 66 anos de idade; c) Tendo em conta a resposta da Caixa Geral de Aposentações, é nosso entendimento que a DINIZ ... não pode ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa. 8. Mesmo a considerar-se por hipótese o seu ingresso na Administração Pública Portuguesa teria que se observar não só o preceituado no artigo 4º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro [Estatuto da Aposentação], com a redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 191-A/79 de 25 de Junho, cujo teor do preceito é o seguinte: Artigo 4º [Idade máxima] "1 – A idade máxima para a inscrição na Caixa será a que corresponda à possibilidade de o subscritor perfazer o mínimo de cinco anos de serviço até atingir o limite de idade fixado por lei para o exercício do respectivo cargo. 2 – Considerar-se-á também no mínimo a que se refere o nº 1 o tempo anterior correspondente a serviço que deva ser contado nos termos do capitulo seguinte ou a inscrição obrigatória como beneficiário de instituição de previdência social destinado à protecção na velhice. 3 – Quando o cargo for exercido em regime de tempo parcial, será este considerado, só para efeito de inscrição na Caixa, como tempo completo", mas também no Decreto-Lei nº 127/87, de 17 de Março, que estabelece o limite máximo de 70 anos para o exercício de funções públicas, o que já não se pode verificar no caso vertente, dada a sua idade [66 anos]. À consideração superior.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. vi. Sobre essa informação proferiu o Director-Geral da Administração Pública o seguinte despacho, datado de 18-8-98: “De acordo com o que se informa, que tem a minha concordância, este caso não é susceptível de integração no quadro transitório com vista à sua integração em lugar de quadro em serviço da República. Assim, deve o processo ser devolvido ao GAPI para ser proposta ao Senhor Governador de Macau a revogação da sua inclusão na lista.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. vii. A pedido da DGAP, a Caixa Geral de Aposentações remeteu a esta o ofício com a referência nº SAC113LG, datado de 17-7-98, no qual informava que o recorrente não constava nos ficheiros da CGA como subscritor, pensionista ou requerente de pensão [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. viii. Com vista à análise do despacho a que se alude em vi., a Coordenadora do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração [GAPI] elaborou um parecer, precedido de uma Nota Justificativa, o qual, na parte relevante, tinha o seguinte teor: “[…] GRUPOS I e II: O Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, publicado no Diário da República nº 86, I Série-A, de 13 de Abril, no seu preâmbulo enumera os objectivos que o legislador pretendeu prosseguir, referindo que: «A situação particular do Território de Macau, decorrente do processo de transição político-administrativa, iniciado com a Declaração Conjunta Luso-Chinesa, sobre a Questão de Macau, determinou a necessidade de recorrer à contratação de efectivos com vinculação precária tendo em vista assegurar, sem sobressaltos, a estabilidade administrativa e a preparação da Administração para o processo de transferência de poderes que ocorrerá em 20 de Dezembro de 1999. Neste contexto, importa estabelecer a devida protecção aos trabalhadores nacionais da Administração de Macau que têm vindo a ser envolvidos naquele processo, garantindo-lhes o direito e estabelecendo as condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa e adoptando as medidas necessárias para que, com o avanço e consolidação do designado processo de localização, o Governo do Território prepare o seu regresso a Portugal». A mens legislatoris expressa em tal preâmbulo não nos pode deixar dúvidas sobre o escopo e a natureza do diploma em análise. Assim, o legislador atendendo à situação particular e única do Território de Macau, nesta fase da transição pretendeu salvaguardar a estabilidade de emprego de todos os cidadãos portugueses, que pese embora a sua vinculação precária à Administração Pública do Território, a ela dedicaram muitos anos do seu trabalho, saber e experiência. No âmbito da definição das pessoas que podem ser abrangidas pelo reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, verifica-se que o Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, parte de uma qualificação geral dos que prestam serviço na Administração Pública de Macau, com o objectivo expresso de incluir no seu âmbito o maior número de situações concretas. Em matéria de título de exercício de actividade laboral, o Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, é intencionalmente amplo, pretendendo abranger qualquer tipo de prestação laboral. No que concerne ao regime de Direito a que se submete essa prestação de serviço, ainda que sob a égide de um qualquer nexo com as funções públicas exercidas no território de Macau, tal diploma opera uma outra importante inclusão: – Incluindo igualmente um regime de direito privado, ou. porque antes o regime tivera sido de direito público, ou porque se trata, apesar do regime de direito privado, de instituições públicas do território. Em face do preâmbulo do diploma supratranscrito, forçoso se afigura reconhecer a singularidade de tal acervo normativo, no contexto da legislação da República Portuguesa, em sede de ingresso na Administração Pública. Regime legal, que evidencia sinais de verdadeira excepcionalidade. Não se trata portanto de apenas uma lei especial, mas sim de uma lei verdadeiramente excepcional. O seu artigo 1º, nº 1, alíneas a) e b), estabelece que em relação ao pessoal civil que, prestasse serviço na Administração Pública do Território de Macau, sem lugar de origem no quadro, é reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que preencha cumulativamente os seguintes requisitos: a) ser cidadão português; e, b) possuir um nível de conhecimento em língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português. Estes e só estes são os requisitos exigidos pela lei. Um requisito negativo de ordem geral, relativo à existência de uma não vinculação aos quadros de origem e dois requisitos positivos de ordem pessoal. Tal normativo, sendo lei excepcional em relação à lei geral de ingresso na Administração Pública da República, prevalece sobre quaisquer normas gerais. Pelo que, não podem ser exigidos requisitos adicionais, para além dos previstos na Lei [Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril]. Assim, e dado que em relação aos agentes infra identificados se verificavam os requisitos cumulativos exigidos pelo artigo 1º, nº 1, alínea a) e b) do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, foram os mesmos incluídos nas listas nominativas: Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco; Diniz ...; […] ANÁLISE DOS DESPACHOS DE INDEFERIMENTO DO SUBDIRECTOR-GERAL DA DGAP GRUPO I: Os requerentes excederam o limite de idade imposto para o exercício de funções no território de Macau, pelo que não teriam direito ao ingresso na Administração Pública Portuguesa. As mencionadas decisões vieram acrescentar um novo requisito aos constantes do artigo 1º, nº 1 do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril – o da necessidade de a pessoa que pretende o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, não poder ter mais de 65 anos de idade. Tal exigência é completamente ilegal [vd. nota justificativa]. Não se pode permitir a intervenção de uma entidade administrativa infra-governamental, que introduz por via interpretativa, um novo requisito para a atribuição de um direito subjectivo público directamente estipulado «ex lege» por um acto formalmente legislativo. Tais informações obtiveram total acolhimento, tendo mesmo o Subdirector-Geral ido ao ponto de sugerir a exclusão dos requerentes das listas nominais, pelo Governador de Macau, Pelo exposto, o acto de indeferimento enferma de: - vício de violação de lei; - inconstitucionalidade [isto no que concerne à 1ª parte do despacho], - vício de incompetência absoluta, quando sugere a retirada dos requerentes da lista nominal, pelo Governador [no que toca à 2ª parte do mesmo despacho].” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. ix. Sobre esse Parecer recaiu o seguinte despacho do Secretário-Adjunto do Governo de Macau para a Administração, Educação e Juventude, datado de 4-3-99: “Visto. Tendo em consideração o parecer do GAPI, depois de reapreciado o assunto, solicite-se com urgência à DGAP a reconsideração da sua posição relativamente aos pedidos não aprovados, com vista a uma decisão definitiva sobre os mesmos.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. x. Dado que o Secretário-Adjunto do Governo de Macau para a Administração, Educação e Juventude remeteu igualmente cópia de todo o expediente para o Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, este último, por despacho datado de 13-3-99, solicitou com urgência à DGAP que analisasse e informasse [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. xi. Em cumprimento do superiormente ordenado, foi elaborada em 10 de Maio de 1999 a Informação nº 1074/DGAP/DRRCP/DIV/99, com o seguinte teor: “ASSUNTO: Ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril – Fax nº 626 do Gabinete de S. Exª o Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude. Processos de ingresso. Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco; Diniz ...; José Joaquim Dias. Por ofício nº 3636, 16 de Março de 1999, do Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, foi enviado a esta Direcção-Geral para análise e informação, cópia do Fax nº 626 do Gabinete de S. Exª o Secretário Adjunto, acompanhada do Parecer do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração [GAPI] relativo, entre outros, aos processos acima referidos, e onde foi exarado o seguinte despacho: "Urgente. À DGAP. Para analisar e informar. 99.03.13 ass) Fausto Correia" Relativos à reapreciação do processo de Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco foram ainda enviados a esta Direcção-Geral, pelo Gabinete de Sua Exª o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, os ofícios nºs 6370, de 7-5-99, e 6522, de 12-5-99. Nota-se que o próprio GAPI, dando cumprimento ao despacho de S. Exª o Secretário-Adjunto, de 4-3-99, havia já enviado directamente a esta Direcção-Geral fotocópias daquele Parecer, solicitando a reconsideração da posição assumida, com vista a uma decisão definitiva. No aludido Parecer, entre outros, são analisados os seguintes processos, de ingresso: Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco; Diniz ...; José Joaquim Dias. É relativamente a estes processos, correspondentes ao Grupo I do Parecer, que cumpre agora informar, tendo em consideração a argumentação aduzida pelo GAPI. Começa-se contudo por referir que não pode entender-se, tal como o fez o GAPI, que a posição assumida por esta Direcção-Geral sobre os casos em apreço, incorporada nos despachos do Exmº Subdirector-Geral, possa significar um indeferimento dos pedidos de ingresso na Administração Pública Portuguesa. Esses despachos não consubstanciam qualquer decisão, susceptível de produzir efeitos na esfera jurídica dos trabalhadores em causa, sendo antes meros actos opinativos. Eles traduzem apenas a opinião da DGAP, enquanto serviço dependente de «Sua Exª o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, firmada aquando da análise dos processos de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do citado Decreto-Lei nº 89-F/98, ainda em fase instrutória [cfr. artigos 3º e 6º deste diploma], opinião que se julgou conveniente, por motivos de harmonização de posições, submeter à apreciação de S. Exª o Governador de Macau. Foi pois claramente errada a interpretação que o GAPI fez da natureza dos despachos e das consequências dos mesmos nos processos em causa. Julga-se assim desnecessária a análise do respectivo Parecer quando se pronuncia sobre a legalidade da actuação desta Direcção-Geral, já que fundada, em pressuposto errado: a existência de actos de indeferimento. Posto isto, cumpre analisar os casos cuja reapreciação é solicitada: I Nas Informações nºs 242, 306, 307 e 469/DGE/DIV/98 [que aqui se dão por reproduzidas] foram analisados os processos individuais dos requerentes, tendo-se verificado que: Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura, nascido em 11-5-32, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 65 anos; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco, nascida em 5-6-29, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 68 anos; Diniz ..., nascido em 19-10-31, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 66 anos; José Joaquim Dias, nascido em 14-4-32, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 65 anos. Face ao apurado, entendeu-se ser de propor a Sua Excelência o Governador de Macau que revogasse a inclusão dos trabalhadores das respectivas listas nominais de ingresso, com os seguintes fundamentos: O DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, ao reconhecer o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa dos trabalhadores que prestavam serviço, em 1 de Março de 1998, na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, fixou requisitos e estabeleceu condições de ingresso [respectivamente, no artigo 1º e nos artigos 3º e 6º]. Assim, os requisitos cumulativos enunciados no artigo 1º têm que articular-se com as condições fixadas para o ingresso que se encontram presentes nos artigos 3º e 6º do mesmo diploma. Entendeu-se então que os trabalhadores acima referidos, por terem, naquela data, 65 anos [ou mais] não preenchiam as condições de ingresso fixadas no artigo 6º do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril. Isto porque se interpretou a parte final do nº 1 do artigo 6º, como fixando a exigência da reunião das condições de provimento exigidas em Macau, para o pessoal do quadro e se fez estender essa interpretação aos casos abrangidos pelo nº 3 do mesmo artigo 6º, sob pena de se dar um tratamento mais favorável ao pessoal em regime de assalariamento ou com contrato de direito privado. De acordo com esta interpretação, e atendendo a que os trabalhadores em apreço, em 1 de Março de 1998, já tinham atingido 65 anos, limite de idade para exercício de funções públicas fixado pelo nº 2 do artigo 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Publica de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro [ETAPM] o que, nos termos da alínea c) do nº 1 do mesmo artigo, determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções, entendeu-se não estarem reunidas as condições de provimento exigidas pelo artigo 6º do DL nº 89-F/98 o que levou a que fosse dado parecer desfavorável quanto ao ingresso daqueles trabalhadores na Administração Pública Portuguesa. II No parecer enviado pelo GAPI, e quanto à questão do limite de idade, é expresso o entendimento de que o DL nº 89-F/98, de 13 de Abril apenas fixa como requisitos a posse da cidadania portuguesa e a posse de um nível de conhecimento de língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português, "pelo que não podem ser exigidos requisitos adicionais, para além dos previstos na Lei [DL nº 89-F/98, de 13 de Abril]" razão pela qual os trabalhadores em apreço, preenchendo aqueles requisitos cumulativos, foram incluídos nas listas nominativas. Salvo o devido respeito, parece-nos redutor este entendimento. E sem introduzir quaisquer "requisitos adicionais", mas através de interpretação sistemática do DL nº 89-F/98, se alcançará entendimento diverso. Senão vejamos: Registou-se em sede preambular a necessidade que houve de recorrer à contratação de efectivos com vinculação precária tendo em vista assegurar, sem sobressaltos, a estabilidade administrativa e a preparação da Administração para o processo de transferência importando pois estabelecer a protecção dos trabalhadores nacionais da Administração de Macau garantindo-lhes o direito e estabelecendo as condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa. Desde logo se fixa que o universo a atingir é o dos trabalhadores efectivos com vinculação precária, e o que sejam trabalhadores efectivos com vinculação precária terá que ser encontrado com recurso às figuras de contratação previstas no ETAPM. Com efeito, atendendo à justificação/motivação para a contratação com vínculo precário – assegurar a estabilidade administrativa no processo de transição – se terá por certo que os trabalhadores assim contratados teriam por funções assegurar necessidades permanentes dos serviços. E estas só poderiam ser tituladas pelas formas legalmente previstas e no cumprimento dos requisitos exigidos para cada uma delas [cfr. artigos 2º e 19º e 21º do ETAPM]. Assim, quando o nº 1 do artigo 1º refere que é reconhecido o direito de ingresso ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau sem lugar de origem no quadro, tem, seguramente, por referência as situações legalmente constituídas. Com efeito não perpassa, nem no preâmbulo, nem no articulado do diploma, qualquer intenção de o legislador pretender regularizar situações irregularmente constituídas com vista à integração. Deste modo, os casos de Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura, Diniz ... e José Joaquim Dias, enquanto situações de prestação de serviço, tituladas por contrato além do quadro ou assalariamento, eram situações ilegalmente mantidas [note-se que nos termos do artigo 2º do ETAPM são considerados trabalhadores da Administração os funcionários, agentes e pessoal assalariado, aplicando-se a todos estes o limite de idade para exercício de funções públicas fixado pelo artigo 44º]. O caso de Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco, contratada ao abrigo do DL nº 88/89/M, de 21 de Dezembro, como secretária pessoal no Gabinete do Secretário Adjunto para a Justiça, não se tratando duma situação ilegalmente mantida por não se aplicar ao pessoal dos Gabinetes o ETAPM, passa, no momento em que é efectuado o requerimento para reconhecimento do direito à integração, a ter de ser analisado à luz dos requisitos e condições fixadas no DL nº 89-F/98, de 13 de Abril. E o DL nº 89-F/98, atendendo aos seus destinatários – cidadãos nacionais que trabalhavam em regime de vinculação precária em Macau – elegeu os condicionalismos do ordenamento jurídico de Macau para aferir da reunião dos requisitos e condições de ingresso [confronte-se, por exemplo o nº 3 do artigo 3º]. Assim, o nº 1 do artigo 6º, ao determinar que os requerentes deverão reunir as condições de provimento exigidas, refere-se, necessariamente, às condições exigidas em Macau. Tratando-se de condições de provimento, e consistindo este na designação formal para o preenchimento de lugares de quadro, deverá, em conformidade, completar-se a interpretação do normativo. Temos então que relativamente ao caso de Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco, no momento em que é efectuado o requerimento do direito de ingresso, não se verifica reunida a condição de ingresso fixada no nº 1 do artigo 6º – que se tem por aplicável ao nº 3 do mesmo artigo, sob pena de se criarem situações de injustiça e desigualdade de tratamento carecidas de fundamento – pois a requerente tem mais de 65 anos, o que, à luz do ordenamento vigente em Macau [artigo 44º do ETAPM], determina a impossibilidade de provimento. E sendo certo que o que se requer não é o provimento num lugar da Administração do território de Macau e sim o ingresso na Administração Pública Portuguesa, também é certo que para parâmetros balizadores das condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa o legislador do DL nº 89-F/98 elegeu os existentes no ordenamento jurídico de Macau relativos às condições de provimento exigidas para lugares de quadro. O DL nº 89-F/98, enquanto lei especial, prevalece sobre lei geral. Enquanto lei especial da República prevalece sobre a lei geral da República que regula as condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa. Mas nada impede que a própria lei especial remeta para aspectos específicos, ou mesmo para a globalidade de um regime geral de um outro ordenamento jurídico. Como já atrás se referiu, atenta a especificidade do âmbito territorial, pessoal e temporal, foi opção do legislador fazer o aferimento das condições exigidas para o ingresso à luz do ordenamento existente em Macau. III Em CONCLUSÃO, julga-se que deverá ser mantida a posição anteriormente assumida por esta Direcção-Geral relativamente aos processos de ingresso dos trabalhadores Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco; Diniz ...; José Joaquim Dias. Superiormente, porém, se decidirá.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. xii. Sobre esse parecer foi exarado pelo Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa o seguinte despacho, datado de 22-7-99: “Visto. Concordo. Leve-se ao conhecimento do Senhor Secretário-Adjunto para a Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. xiii. O recorrente foi notificado do despacho a que se alude em xii., através do ofício nº 0714/GAPI/99, de 5-8-99 [cfr. fls. 59 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. xiv. Com data de 28-4-2000, a Direcção-Geral da Administração Pública remeteu ao recorrente o ofício nº 005288, com o seguinte teor: “ASSUNTO: Processo de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril. Audiência prévia. Reportando-me ao requerimento de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, e na sequência das Informações nºs 242/DGE/DIV/98, de 30 de Julho, e nº 1074/DRRCP/DIV/99, de 14 de Julho, notifico V. Exª de que esta Direcção-Geral irá propor a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa o indeferimento do pedido, com base nos seguintes fundamentos: O Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, ao reconhecer o direito de ingresso na Administração Portuguesa dos trabalhadores que prestavam serviço, em 1 de Março de 1998, na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, fixou requisitos e estabeleceu condições de ingresso [respectivamente, no artigo 1º e nos artigos 3º e 6º]. Assim, os requisitos cumulativos do artigo 1º têm que articular-se com as condições fixadas para o ingresso que se encontram presentes nos artigos 3º e 6º do mesmo diploma. Atendendo a que V. Exª, em 1 de Março de 1998, já tinha atingido 65 anos, limite de idade para exercício de funções públicas fixado pelo nº 2 do artigo 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro [ETAPM] o que, nos termos da alínea c) do nº 1 do mesmo artigo, determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções, entende-se não estarem reunidas as condições de provimento exigidas pelo artigo 6º do Decreto-Lei nº 89-F/98. Isto porque se deve interpretar a parte final no nº 1 do artigo 6º, como fixando a exigência da reunião das condições de provimento exigidas em Macau, para o pessoal do quadro. Com efeito, o Decreto-Lei nº 89-F/98, atendendo aos seus destinatários – cidadãos nacionais que trabalhavam em regime de vinculação precária em Macau – elegeu justamente os condicionalismos do ordenamento jurídico de Macau -para aferir da reunião dos requisitos e condições de ingresso [confronte-se, por exemplo, o nº 3 do artigo 3º]. Assim, o nº 1 do artigo 6º do aludido Decreto-Lei nº 89-F/98, ao determinar que os requerentes deverão reunir as condições de provimento exigidas, refere-se, necessariamente, às condições exigidas em Macau. Tratando-se de condições de provimento, e consistindo este na designação formal para o preenchimento de lugares de quadro, deverá, em conformidade, completar-se a interpretação do normativo. 2. Nestes termos, notifico V. Exª para, no prazo de 10 [dez] dias contados da recepção da presente notificação, dizer o que tiver por conveniente, nos termos dos artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]. xv. O acto recorrido é o identificado em xii.. III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO Sendo estes os factos relevantes, impõe-se agora enquadrá-los juridicamente, visando comprovar se procede a questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público e pela entidade recorrida. Vejamos. De acordo com o DL nº 89-F/98, de 13/4, o procedimento de ingresso na Administração Pública Portuguesa do pessoal que em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do então designado “território de Macau” compreendia as seguintes fases: a) Requerimento do interessado dirigido ao Governador de Macau a pedir o seu ingresso na Administração Pública de Portugal [cfr. artigo 4º, nº 1 do citado DL nº 89-F/98]; b) Organização, aprovação e envio pelo Governador de Macau ao Governo da República Portuguesa das listas nominativas dos requerentes que reunissem os requisitos de ingresso [Idem, artigo 4º, nº 2]; c) Despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública [Ibidem, artigo 3º, nº 1]; d) Publicação desse despacho conjunto no Diário da República [Ibidem, artigo 3º, nº 2]; e) Emissão de guias de marcha determinadas pelo Governador para que o pessoal abrangido pelas listas se apresentasse na DGAP [Ibidem, artigo 5º, nº 2]; e, finalmente, f) Apresentação na DGAP [artigo 5º,nºs 3 e 6 do DL nº 89-F/98, de 13/4]. Se excluirmos, por desnecessários à apreciação da questão em debate, os momentos integrativos de eficácia e de execução do acto final, resumem-se a duas as fases relevantes deste procedimento: a da aprovação das listas e a da decisão conjunta. A aprovação das listas encerra uma fase intercalar e autónoma do procedimento, representando a decisão do Governador a respeito dos nomes das pessoas que, por reunirem os requisitos de ingresso previstos no artigo 1º do DL nº 89-F/98, iriam constar da lista nominal a enviar ao Governo da República. Tratava-se de uma decisão tomada em plena autonomia procedimental, no quadro de resto da própria autonomia institucional mais alargada que caracterizava o modelo governativo do território de Macau em relação a Portugal, traduzindo-se numa análise criteriosa e independente dos órgãos próprios do Governo Local no que concerne ao preenchimento dos requisitos para o ingresso por parte dos interessados requerentes. Assim, se a entidade competente – Governador de Macau – concluísse que algum ou alguns dos requerentes não reuniam os pressupostos necessários, os seus nomes não seriam incluídos na lista. Por isso, na medida em que impedia os visados de acederem à fase seguinte do procedimento, essa decisão do Governador coarctava-lhes a possibilidade de ingresso na Administração Pública em Portugal. Não obstante não ser tal despacho ainda a decisão final do procedimento, o mesmo constituía, contudo, uma decisão intermédia e destacável que colocava irremediavelmente fora do acesso à Administração Pública Portuguesa os interessados por ela abrangidos. Consequentemente, porque essa decisão do Governador de Macau era imediatamente lesiva dos interesses e direitos dos trabalhadores afectados, a mesma seria impugnável contenciosamente. Face ao que se deixou dito, no contexto daquele procedimento concreto, a decisão intercalar do Governador seria para os excluídos das listas a última que administrativamente lhes dizia respeito, não lhes restando outra alternativa que não fosse sua impugnação contenciosa, sob pena da sua situação se consolidar na ordem jurídica como caso definitivamente decidido. Na falta de impugnação do aludido despacho do Governador, o procedimento excepcional previsto no DL nº 89-F/98, de 13/4, terminava ali para qualquer deles, não tendo sequer os membros do Governo de Portugal qualquer possibilidade de alterar a resolução do Governador de Macau, obrigando-o, nomeadamente, à inclusão de algum requerente na lista dos “ingressáveis”. Aliás, também ao Governo da República estaria vedado apreciar a situação dos excluídos, não só pelo facto de os seus nomes não fazerem parte das listas nominativas, mas também porque os elementos dos respectivos processos individuais relevantes, mencionados no artigo 4º, nº 3 do diploma citado, não seriam sequer enviados em tal caso. Por outro lado, e uma vez que, como vimos, as autoridades de Macau gozavam de autonomia decisória na matéria, também não se pode dizer que a circunstância de o Governador ter aprovado a lista enviada a Portugal “obrigaria” os órgãos competentes referidos no nº 1 do artigo 3º [Ministros das Finanças e membro do Governo responsável pela Administração Pública] a despachar favoravelmente o ingresso de todos os contemplados na Administração Pública. Com efeito, essa aprovação não condicionava, nem vinculava num certo sentido a decisão conjunta ali prevista, já que sendo verdadeira a premissa de que só poderia ingressar na Administração quem visse o seu nome mencionado nas listas nominais aprovadas pelo Governador, já não seria verdadeira a conclusão de que todos os que delas constassem tivessem direito a ingressassem automaticamente na Administração Pública Portuguesa. Assim, quer fosse em razão de imperativos de estudo de eventuais condicionamentos de ordem orçamental e financeira, quer pela admissível existência de impedimentos de carácter técnico, logístico, de gestão humana e de meios, sem esquecer, inclusivamente, a reanálise do preenchimento dos requisitos de ingresso de todos e cada um dos trabalhadores, os referidos órgãos em Portugal sempre disporiam da última e decisiva palavra sobre o processo de ingresso, não para devolver ao Governo de Macau o processo com vista à alteração da sua posição inicial, ou para que o Governador revogasse a decisão de aprovação da lista enviada no que respeitasse a algum interessado e assim dela o excluísse, mas tão somente para proferir o acto administrativo que em concreto e decisivamente “decidisse o processo de ingresso”, determinando ou não a integração, e em que moldes, de cada um dos requerentes. * * * * * * Aqui chegados, e depois de escalpelizar o modo como se processava o procedimento de integração, impõe-se analisar de que forma o concreto procedimento vertido no probatório se integra naquele, a fim de indagar se o mesmo foi conduzido de forma correcta, com o escrupuloso cumprimento dos passos legalmente previstos. Aparentemente, e numa primeira abordagem, seríamos tentados a responder negativamente, face ao constante “diálogo” entre Macau e Portugal, colocando sucessivamente a “bola no terreno do adversário”, na esperança de que algum dos intervenientes no procedimento cedesse, mas sem que ambos, na observância das respectivas competências, “se decidissem a decidir”. E, para alcançar a solução que o caso concreto requeria, seria possível equacionar vários cenários. Assim, se admitíssemos que dentro do procedimento “normal” tinha sido enxertado um outro provocado pela DGAP ao mandar devolver os processos ao GAPI para que propusesse ao Governador de Macau a revogação da inclusão dos nomes do recorrente e restantes interessados da lista nominativa, se a decisão daquele, datada de 4-6-98, de aprovação da lista, nos moldes em que lhe foi colocada para o efeito, era simplesmente condicional e, por fim, que a posição do Governo de Macau estava definitivamente tomada com aquele despacho do Governador de Macau, vejamos então como é que cada um desses cenários evoluiria até à decisão final do procedimento. Na primeira das hipóteses equacionadas, mesmo que fosse essa a intenção da DGAP, a mesma seria insusceptível de contrariar a força dispositiva da decisão tomada pelo Governador, pese embora o facto de nada obstar a que por parte da Administração Central portuguesa houvesse uma vontade de evitar a decisão conjunta a que se reporta o nº 1 do artigo 3º do DL nº 89-F/98, de 13/4, desde que se concluísse que algum ou alguns dos requerentes incluídos na lista nominativa não reuniam os requisitos para o ingresso. Neste contexto, a devolução do processo a Macau podia efectivamente ser considerada uma tentativa de convencer o GAPI de que as listas estariam indevidamente organizadas por incluírem nomes de pessoas que não podiam ser integradas em Portugal, sendo o “diálogo” assim estabelecido meramente interno e, por conseguinte, enquanto não produzisse resultados, ou seja, enquanto não levasse à alteração da posição do Governo de Macau, não produziria efeitos na esfera jurídica dos requerentes diferentes dos que advinham do despacho inicial do Governador. Desse modo, o despacho do Director-Geral da DGAP, datado de 18-8-98 [cfr. ponto vi. do probatório] não passaria de um acto meramente opinativo, na sequência das dúvidas suscitadas na Informação nº 242/DGE/DIV/98 [cfr. ponto v. do probatório], ou seja, nesta perspectiva, que foi a da própria Administração Portuguesa, não seria esse o acto administrativo que poria termo, por decisão, ao procedimento de integração. De resto, os próprios termos daquele despacho não inculcavam outra coisa senão essa mesma já que, ao sugerir que o GAPI propusesse a revogação do despacho de aprovação da lista estava evidentemente a admitir a existência do respectivo objecto revogável, precisamente o acto administrativo intercalar tomado em 4-6-98. Ora, como é que o procedimento em causa se desenrolou após o referido despacho do Director-Geral da DGAP ? O GAPI continuou a entender que o recorrente e restantes elementos constantes da lista nominativa tinham direito à integração, o que foi reiterado pelo Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude através do envio de um “fax” para a DGAP no sentido de que reconsiderasse a posição anterior com vista a uma decisão definitiva sobre o assunto [cfr. pontos viii., ix. e x. do probatório]; Nessa sequência, o Secretário de Estado da Administração Pública pediu à DGAP que analisasse e informasse, o que esta fez, elaborando nova informação, com o nº 1074/DGAP/DRRCP/DIV/99, datada de 10-5-99 [cfr. ponto xi. do probatório], mantendo a posição inicial, à qual o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa deu a sua expressa concordância através do despacho de 22-7-99, e que constitui o acto impugnado nos presentes autos. De acordo com os respectivos termos, transparece a ideia de que o seu autor – e ora recorrido – não quis decidir e comprometer em definitivo a Administração Portuguesa, preferindo remeter uma vez mais para Macau através do Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude, dando a ideia de que a Administração Portuguesa continuaria à espera que, de modo definitivo, a Administração de Macau revogasse da lista nominativa o nome do recorrente, por falta dos requisitos próprios para o ingresso. Ora, admitindo como correcta ter sido essa a intenção do autor do despacho recorrido, então dele não caberia recurso contencioso, não só porque o recorrido não mostrou a intenção de decidir, mas também por não estarem reunidos os elementos do acto conforme os define o artigo 120º do CPA [cfr. também o disposto no artigo 25º da LPTA]. Nesta perspectiva, que parte do pressuposto de que o Director-Geral da DGAP enxertou um procedimento incidental dentro do procedimento normal de ingresso previsto no DL nº 89-F/98, de 13/4, à falta da esperada revogação por parte das autoridades de Macau, restaria à Administração Portuguesa retirar as devidas consequências, cumprindo-lhe tomar a decisão final consistente no despacho conjunto com que culminava a 3ª fase do procedimento, como acima de disse. E, como se viu, essa fase ocorreria já no seio da Administração Portuguesa, culminando com a decisão conjunta dos Ministros das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública de afectação ao quadro transitório de pessoal criado para o efeito junto da DGAP. No entanto, como se pode concluir dos autos [e, mais concretamente, do processo instrutor], essa decisão conjunta nunca chegou a ser proferida e, num ambiente de erro insistente, o recorrido de novo preferiu repristinar a posição da DGAP segundo a qual o Governo de Macau deveria revogar a lista [o que, também, nunca chegou a verificar-se]. Assim, até mesmo nesta perspectiva, o acto sindicado nos autos não era contenciosamente recorrível [sê-lo-ia apenas aquele que viesse a ser praticado de acordo com o comando do artigo 3º, nº 2 do DL nº 89-F/98, de 13/4]. * * * * * * Nestes termos, quando, no fim do já longo e demorado “diálogo” entre Lisboa e Macau, o Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude remeteu o “fax” pedindo a “reconsideração da posição da DGAP com vista a uma decisão definitiva” sobre os pedidos, não estava a representar para o Governo de Macau o ónus da decisão definitiva sobre a inclusão ou não dos nomes da lista, sobre a revogação ou não do acto do Governador. A esse tipo de decisão não se referia com toda a certeza, mas sim à decisão final e definitiva do procedimento, que rapidamente deveria aproximar-se do seu desenlace, dada a escassez de tempo que restava até à transferência dos poderes administrativos sobre Macau à China. Por outro lado, o próprio Governo de Lisboa teria a consciência de que Macau tinha tomado definitivamente a decisão que procedimentalmente lhe competia, pois de outra forma não teria solicitado a “revogação” da inclusão dos requerentes da lista nominal de ingresso [cfr. ponto vi. do probatório]. Parece-nos assim evidente que ao pedir a revogação, a DGAP estava expressa e naturalmente a reconhecer que a decisão do Governador de Macau estava alcançada, embora ainda acalentasse a esperança de o fazer inflectir de posição. Do exposto resulta, também por esta via, que o acto de que vem interposto recurso não se apresentava como o acto final do procedimento [não poderia, aliás, sê-lo, dada a natureza necessariamente conjunta que a lei imperativamente lhe confere], sendo prova disso o ofício nº 005288, de 28-4-2000, enviado pela DGAP ao recorrente, dando-lhe conta de que iria propor ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa o indeferimento do seu pedido de ingresso, e notificando-o para, ao abrigo do disposto nos artigos 100º e segs. do CPA, dizer o que se lhe oferecesse [cfr. ponto xiv. do probatório]. Donde, e em conclusão, uma vez que o procedimento em apreço não tinha atingido ainda o seu termo, faltando praticar o acto conjunto a que alude o nº 2 do artigo 3º, e nº 2 do artigo 5º, ambos do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, de aprovação ou não, da afectação dos interessados incluídos na lista nominativa, entre os quais se incluía o recorrente, ao quadro de pessoal mencionado no nº 1 do primeiro dos apontados normativos, o mesmo vale por dizer que o acto objecto do presente recurso contencioso não passou de mero sinal do esforço de Lisboa numa frustrada tentativa de vir a obter de Macau a revogação da decisão do seu Governador. E, portanto, não passou de mero acto interno, com a sua eficácia confinada ao perímetro das relações institucionais entre as Administrações de Portugal e de Macau, logo, contenciosamente irrecorrível [em idêntico sentido, vd. os Acórdãos deste TCA Sul, de 7-2-2002, proferido no âmbito do recurso nº 4535/00, da 2ª Subsecção, e de 2-6-2005, proferido no âmbito do recurso nº 4185/00, do 1º Juízo Liquidatário, respectivamente]. IV. DECISÃO Nestes termos, e com tais fundamentos, acordam os juízes deste TCA Sul em rejeitar o presente recurso contencioso, por ilegalidade na respectiva interposição, nos termos do artigo 54º, § 4º do RSTA. Custas pelo recorrente, com taxa de justiça e procuradoria que se fixam em € 150,00 e € 50,00, respectivamente. Lisboa, 27 de Abril de 2006 [Rui Fernando Belfo Pereira] [Magda Espinho Geraldes] [Mário Frederico Gonçalves Pereira]

Sumário

II- Obtida tal decisão, o procedimento transitaria para a fase subsequente, a qual culminaria com o despacho conjunto previsto no artigo 3º, nº 2 do referido diploma, e que representa o acto administrativo final, através do qual seria decidida a afectação, ou não, dos requerentes no quadro transitório de pessoal previsto no artigo 3º, nº 1 do mesmo texto legal.

III- Por conseguinte, uma vez que o procedimento em apreço não tinha atingido ainda o seu termo, faltando praticar o acto conjunto a que alude o nº 2 do artigo 3º, e nº 2 do artigo 5º, ambos do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, de aprovação ou não, da afectação dos interessados incluídos na lista nominativa, entre os quais se incluía o recorrente, ao quadro de pessoal mencionado no nº 1 do primeiro dos apontados normativos, o despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, sugerindo ao Governo de Macau a retirada do nome do recorrente da aludida lista nominativa, mais não sendo do que um sinal do esforço da Administração Portuguesa numa frustrada tentativa de vir a obter de Macau a revogação da decisão do seu Governador, constitui mero acto interno, com a sua eficácia confinada ao perímetro das relações institucionais entre as Administrações de Portugal e de Macau, logo, contenciosamente irrecorrível.

Texto Integral

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

Diniz ..., contratado além do quadro no Gabinete de Comunicação Social do Governo de Macau, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, datado de 22 de Julho de 1999, que alegadamente indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito de ingresso nos serviços da Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, imputando-lhe o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, “maxime” por violação do disposto no artigo 6º do citado DL nº 89-F/98.

No seu visto inicial, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da rejeição do recurso, por entender ser o acto recorrido meramente opinativo, para além do facto do recorrente ter utilizado o recurso contencioso em vez da acção, de acordo com as disposições combinadas dos artigos 268º, nº 4 da CRP, 24º, alínea b) e 25º, nº 1 da LPTA, § 4º do artigo 57º do RSTA, e 120º do CPA.

O recorrente respondeu à matéria da questão prévia suscitada nos termos constantes de fls. 99/102 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando pela respectiva improcedência e pelo prosseguimento do recurso.

Através despacho exarado a fls. 104, o então Relator relegou para final o conhecimento da questão prévia suscitada, ordenando o prosseguimento dos autos.

Na sua resposta, a entidade recorrida vem, em síntese, defender:

- A rejeição do recurso por falta de objecto, dado o despacho impugnado ser um acto interno, não configurando uma decisão final que pusesse termo ao processo de ingresso do recorrente;

- A não se entender assim, a manutenção do acto recorrido, por o recorrente não reunir as condições de ingresso, nomeadamente se se apurar que a sua situação contributiva o impeça de perfazer o prazo mínimo de garantia exigido para efeitos de inscrição na Caixa Geral de aposentações.

Cumprido o disposto no artigo 67º do RSTA, o recorrente produziu alegações, nas quais, para além de tomar posição sobre a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, pugnando pela improcedência da mesma, concluiu da seguinte forma:

“1ª O artigo 1º do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, apenas fixa como requisitos a posse da cidadania portuguesa e a posse de um nível de conhecimento da língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português;

2ª O artigo 1º, nº 1, alíneas a) e b) do citado diploma não regula, pois, qualquer requisito especial relativo a idade mínima e máxima para o exercício do direito em causa;

3ª A «mens legislatoris» patente no citado preâmbulo não nos pode deixar quaisquer dúvidas sobre o escopo e a natureza do diploma em análise;

4ª O legislador, atendendo à situação particular e única do Território de Macau, nesta fase de Transição, pretendeu salvaguardar a estabilidade de emprego de todos os cidadãos portugueses, que pese embora a sua vinculação precária com a Administração Pública do Território, a ela se dedicaram muitos anos do seu trabalho, saber e experiência;

5ª Em todo o diploma não se vislumbra qualquer requisito especial relativo à idade mínima e máxima para o exercício do direito em causa;

6ª Pelo que apenas podem ser tidos em consideração para efeitos de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa os requisitos exigidos no nº 1 do artigo 1º do citado diploma;

7ª O acto recorrido enferma assim de vício de violação de lei, por errada interpretação da lei;

8ª Segundo as regras da boa interpretação, onde o legislador não distingue não cabe ao intérprete distinguir, «ubi lex non distinguit nec nos distinguire debemos». E facilmente podemos verificar que se trata de um diploma especial, em relação aos diplomas gerais de ingresso, quer da República quer do Território de Macau;

9ª Assim sendo, não pode a entidade recorrida exigir requisitos adicionais, para além dos legalmente exigidos no diploma em apreço, razão pela qual o ora recorrente, preenchendo aqueles requisitos cumulativos, foi incluído na lista nominativa aprovada pelo Senhor Governador de Macau;

10ª Não pode, pois, a entidade recorrida exigir requisito adicional – para o exercício do direito de ingresso previsto para o caso em análise no nº 1 do artigo 1º do diploma supra-referido – não previsto legalmente;

11ª A autoridade recorrida ao socorrer-se de normas relativas ao regime da função pública do Território de Macau, para, através desse ordenamento jurídico estranho, aditar requisitos especiais a uma Lei da República, especial em relação ao regime geral de ingresso em cargos públicos – com eficácia em Macau, é certo, mas tão somente quanto aos seus destinatários – extravasa o âmbito da própria lei especial;

12ª Foi a lei especial que determinou quais os requisitos a exigir aos cidadãos portugueses que trabalhavam com vínculo precário na Administração Pública do Território de Macau, pelo que não é legalmente possível ao intérprete fixar requisitos adicionais;

13ª A lei não é apenas um limite à actuação da Administração, é também o fundamento da própria acção administrativa. Quer isto dizer que hoje em dia não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, pelo contrário vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça;

14ª Em matéria da actividade administrativa vigora o princípio da competência, segundo o qual a Administração apenas pode fazer aquilo que a lei permite;

15ª Por outro lado, a fundamentação do acto recorrido padece de vício de violação de lei ao confundir limite de idade de ingresso e limite de idade de exercício de funções”.

A entidade recorrida, por seu turno, concluiu por remissão para o alegado na resposta ao recurso.

Por seu turno, o Digno Magistrado do Ministério Público manteve a posição já assumida no visto inicial.

Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Assim, e com interesse para a apreciação da invocada questão prévia, consideram-se desde já assentes os seguintes factos:

i. O recorrente exerceu as funções de técnico de 2ª classe, 1º escalão, em regime de contrato de assalariamento, no Gabinete de Comunicação Social do Governo de Macau, na área de promoção e marketing, em regime de aquisição de serviço, de 24-7-95 a 23-10-96, de 7 a 31 de Março de 1997, e de técnico de 2ª classe, 1º escalão, em regime de contrato de assalariamento, de 1-4-97 até 28-5-98, não tendo sofrido os descontos para a compensação de aposentação e pensão de sobrevivência [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ii. Por requerimento datado de 19-5-98, o recorrente solicitou ao Governador de Macau, ao abrigo do regime previsto no DL nº 89-F/98, de 13/4, o seu ingresso na Administração Pública Portuguesa [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

iii. A inclusão do recorrente e outros em lista nominal própria foi aprovada por despacho do Governador de Macau, datado de 4-6-98 [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

iv. Em 22-6-98, a Coordenadora do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração [GAPI] declarou que o recorrente – bem como outros agentes constantes da lista nominal oportunamente elaborada – satisfazia os requisitos exigidos pelo artigo 1º do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

v. Em 30 de Julho de 1998 um técnico superior da DGAP elaborou a Informação nº 242/DGE/DIV/98, com o seguinte teor:

“ASSUNTO: APLICAÇÃO DO DECRETO-LEI Nº 89-F/98, DE 13 DE ABRIL

PROCESSO DE DINIZ ..., ORIUNDO DO TERRITÓRIO DE MACAU.

1. Em 19 de Maio de 1998, DINIZ ... solicitou ao Senhor Governador de Macau o ingresso na Administração Pública, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, constando do processo que se encontra provido por "contrato de assalariamento".

2. Da certidão nº 20/98, datada de 28 de Maio, verifica-se que exerceu funções no Gabinete da Comunicação Social, na área de promoção e marketing, em regime de aquisição de serviço, de 24 de Julho de 1985 a 23 de Outubro de 1996; e de 7 a 31 de Março de 1997; e técnico de 2ª classe, em regime de contrato de assalariamento de 1 de Abril de 1997 até à presente data [28-5-98], não tendo sofrido os descontos para a compensação de aposentação e pensão de sobrevivência.

Consta também do processo que foi renovado o contrato de assalariamento até 15-12-98.

3. Consta do seu Bilhete de Identidade nº 1078635 emitido pelo Arquivo de Identificação de Lisboa em 6-2-89, que o interessado nasceu em 19 de Outubro de 1931, ou seja, irá fazer no próximo mês de Outubro 67 anos de idade.

4. A pedido desta Direcção-Geral [Fax. de 15-7-98], a Caixa Geral de Aposentações informa-nos de que, consultados os ficheiros desta entidade, nada consta em relação a DINIZ ... como subscritor, pensionista ou requerente de pensão [Entrada nº 12029, de 21-7-98].

5. Face ao exposto, coloca-se agora a questão de saber se pode ou não ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, a DINIZ ..., ao abrigo do artigo 1º do aludido Decreto-Lei nº 89-F/98.

6. O Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro, que aprovou o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau estipula no seu artigo 11º o seguinte:

Artigo 11º

[Idade]

"1. Os limites mínimo e máximo de idade para admissão na função pública são, respectivamente, dezoito e cinquenta anos.

2. O disposto no número anterior não prejudica a fixação de limites especiais de idade, desde que se contenham dentro dos limites gerais fixados.

3. O limite de idade máximo para admissão na função pública não se aplica ao exercício de cargos para os quais se exija uma especial qualificação técnica, científica ou cultural, ou para o qual o recrutamento por concurso se mostre inviável".

Por sua vez, o artigo 44º do mesmo Estatuto dispõe:

Artigo 44º

[Cessação de funções]

"1. O exercício de funções em cargo público cessa por:

c) Limite idade;

2. O limite máximo de idade para o exercício de funções públicas é de 65 anos".

7. Nestes termos:

a) Tendo em conta o limite máximo de idade para o exercício de funções públicas é de 65 anos [cfr. nº 2 do artigo 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau];

b) Tendo em conta a idade do interessado, nesta altura, com 66 anos de idade;

c) Tendo em conta a resposta da Caixa Geral de Aposentações, é nosso entendimento que a DINIZ ... não pode ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa.

8. Mesmo a considerar-se por hipótese o seu ingresso na Administração Pública Portuguesa teria que se observar não só o preceituado no artigo 4º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro [Estatuto da Aposentação], com a redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 191-A/79 de 25 de Junho, cujo teor do preceito é o seguinte:

Artigo 4º

[Idade máxima]

"1- A idade máxima para a inscrição na Caixa será a que corresponda à possibilidade de o subscritor perfazer o mínimo de cinco anos de serviço até atingir o limite de idade fixado por lei para o exercício do respectivo cargo.

2- Considerar-se-á também no mínimo a que se refere o nº 1 o tempo anterior correspondente a serviço que deva ser contado nos termos do capitulo seguinte ou a inscrição obrigatória como beneficiário de instituição de previdência social destinado à protecção na velhice.

3- Quando o cargo for exercido em regime de tempo parcial, será este considerado, só para efeito de inscrição na Caixa, como tempo completo",

mas também no Decreto-Lei nº 127/87, de 17 de Março, que estabelece o limite máximo de 70 anos para o exercício de funções públicas, o que já não se pode verificar no caso vertente, dada a sua idade [66 anos].

À consideração superior.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

vi. Sobre essa informação proferiu o Director-Geral da Administração Pública o seguinte despacho, datado de 18-8-98:

“De acordo com o que se informa, que tem a minha concordância, este caso não é susceptível de integração no quadro transitório com vista à sua integração em lugar de quadro em serviço da República.

Assim, deve o processo ser devolvido ao GAPI para ser proposta ao Senhor Governador de Macau a revogação da sua inclusão na lista.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

vii. A pedido da DGAP, a Caixa Geral de Aposentações remeteu a esta o ofício com a referência nº SAC113LG, datado de 17-7-98, no qual informava que o recorrente não constava nos ficheiros da CGA como subscritor, pensionista ou requerente de pensão [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

viii. Com vista à análise do despacho a que se alude em vi., a Coordenadora do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração [GAPI] elaborou um parecer, precedido de uma Nota Justificativa, o qual, na parte relevante, tinha o seguinte teor:

“[…]

GRUPOS I e II:

O Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, publicado no Diário da República nº 86, I Série-A, de 13 de Abril, no seu preâmbulo enumera os objectivos que o legislador pretendeu prosseguir, referindo que:

«A situação particular do Território de Macau, decorrente do processo de transição político-administrativa, iniciado com a Declaração Conjunta Luso-Chinesa, sobre a Questão de Macau, determinou a necessidade de recorrer à contratação de efectivos com vinculação precária tendo em vista assegurar, sem sobressaltos, a estabilidade administrativa e a preparação da Administração para o processo de transferência de poderes que ocorrerá em 20 de Dezembro de 1999.

Neste contexto, importa estabelecer a devida protecção aos trabalhadores nacionais da Administração de Macau que têm vindo a ser envolvidos naquele processo, garantindo-lhes o direito e estabelecendo as condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa e adoptando as medidas necessárias para que, com o avanço e consolidação do designado processo de localização, o Governo do Território prepare o seu regresso a Portugal».

A mens legislatoris expressa em tal preâmbulo não nos pode deixar dúvidas sobre o escopo e a natureza do diploma em análise.

Assim, o legislador atendendo à situação particular e única do Território de Macau, nesta fase da transição pretendeu salvaguardar a estabilidade de emprego de todos os cidadãos portugueses, que pese embora a sua vinculação precária à Administração Pública do Território, a ela dedicaram muitos anos do seu trabalho, saber e experiência.

No âmbito da definição das pessoas que podem ser abrangidas pelo reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, verifica-se que o Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, parte de uma qualificação geral dos que prestam serviço na Administração Pública de Macau, com o objectivo expresso de incluir no seu âmbito o maior número de situações concretas.

Em matéria de título de exercício de actividade laboral, o Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, é intencionalmente amplo, pretendendo abranger qualquer tipo de prestação laboral.

No que concerne ao regime de Direito a que se submete essa prestação de serviço, ainda que sob a égide de um qualquer nexo com as funções públicas exercidas no território de Macau, tal diploma opera uma outra importante inclusão:

- Incluindo igualmente um regime de direito privado, ou. porque antes o regime tivera sido de direito público, ou porque se trata, apesar do regime de direito privado, de instituições públicas do território.

Em face do preâmbulo do diploma supratranscrito, forçoso se afigura reconhecer a singularidade de tal acervo normativo, no contexto da legislação da República Portuguesa, em sede de ingresso na Administração Pública.

Regime legal, que evidencia sinais de verdadeira excepcionalidade.

Não se trata portanto de apenas uma lei especial, mas sim de uma lei verdadeiramente excepcional.

O seu artigo 1º, nº 1, alíneas a) e b), estabelece que em relação ao pessoal civil que, prestasse serviço na Administração Pública do Território de Macau, sem lugar de origem no quadro, é reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que preencha cumulativamente os seguintes requisitos:

a) ser cidadão português; e,

b) possuir um nível de conhecimento em língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português.

Estes e só estes são os requisitos exigidos pela lei.

Um requisito negativo de ordem geral, relativo à existência de uma não vinculação aos quadros de origem e dois requisitos positivos de ordem pessoal.

Tal normativo, sendo lei excepcional em relação à lei geral de ingresso na Administração Pública da República, prevalece sobre quaisquer normas gerais.

Pelo que, não podem ser exigidos requisitos adicionais, para além dos previstos na Lei [Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril].

Assim, e dado que em relação aos agentes infra identificados se verificavam os requisitos cumulativos exigidos pelo artigo 1º, nº 1, alínea a) e b) do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, foram os mesmos incluídos nas listas nominativas:

Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura;

Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco;

Diniz ...;

[…]

ANÁLISE DOS DESPACHOS DE INDEFERIMENTO DO SUBDIRECTOR-GERAL DA DGAP

GRUPO I:

Os requerentes excederam o limite de idade imposto para o exercício de funções no território de Macau, pelo que não teriam direito ao ingresso na Administração Pública Portuguesa.

As mencionadas decisões vieram acrescentar um novo requisito aos constantes do artigo 1º, nº 1 do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril – o da necessidade de a pessoa que pretende o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, não poder ter mais de 65 anos de idade.

Tal exigência é completamente ilegal [vd. nota justificativa].

Não se pode permitir a intervenção de uma entidade administrativa infra-governamental, que introduz por via interpretativa, um novo requisito para a atribuição de um direito subjectivo público directamente estipulado «ex lege» por um acto formalmente legislativo.

Tais informações obtiveram total acolhimento, tendo mesmo o Subdirector-Geral ido ao ponto de sugerir a exclusão dos requerentes das listas nominais, pelo Governador de Macau,

Pelo exposto, o acto de indeferimento enferma de:

- vício de violação de lei;

- inconstitucionalidade [isto no que concerne à 1ª parte do despacho],

- vício de incompetência absoluta, quando sugere a retirada dos requerentes da lista nominal, pelo Governador [no que toca à 2ª parte do mesmo despacho].” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ix. Sobre esse Parecer recaiu o seguinte despacho do Secretário-Adjunto do Governo de Macau para a Administração, Educação e Juventude, datado de 4-3-99:

“Visto. Tendo em consideração o parecer do GAPI, depois de reapreciado o assunto, solicite-se com urgência à DGAP a reconsideração da sua posição relativamente aos pedidos não aprovados, com vista a uma decisão definitiva sobre os mesmos.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

x. Dado que o Secretário-Adjunto do Governo de Macau para a Administração, Educação e Juventude remeteu igualmente cópia de todo o expediente para o Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, este último, por despacho datado de 13-3-99, solicitou com urgência à DGAP que analisasse e informasse [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

xi. Em cumprimento do superiormente ordenado, foi elaborada em 10 de Maio de 1999 a Informação nº 1074/DGAP/DRRCP/DIV/99, com o seguinte teor:

“ASSUNTO: Ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril – Fax nº 626 do Gabinete de S. Exª o Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude. Processos de ingresso. Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco; Diniz ...; José Joaquim Dias.

Por ofício nº 3636, 16 de Março de 1999, do Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, foi enviado a esta Direcção-Geral para análise e informação, cópia do Fax nº 626 do Gabinete de S. Exª o Secretário Adjunto, acompanhada do Parecer do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração [GAPI] relativo, entre outros, aos processos acima referidos, e onde foi exarado o seguinte despacho: "Urgente. À DGAP. Para analisar e informar. 99.03.13 ass) Fausto Correia"

Relativos à reapreciação do processo de Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco foram ainda enviados a esta Direcção-Geral, pelo Gabinete de Sua Exª o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, os ofícios nºs 6370, de 7-5-99, e 6522, de 12-5-99.

Nota-se que o próprio GAPI, dando cumprimento ao despacho de S. Exª o Secretário-Adjunto, de 4-3-99, havia já enviado directamente a esta Direcção-Geral fotocópias daquele Parecer, solicitando a reconsideração da posição assumida, com vista a uma decisão definitiva.

No aludido Parecer, entre outros, são analisados os seguintes processos, de ingresso: Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco; Diniz ...; José Joaquim Dias.

É relativamente a estes processos, correspondentes ao Grupo I do Parecer, que cumpre agora informar, tendo em consideração a argumentação aduzida pelo GAPI.

Começa-se contudo por referir que não pode entender-se, tal como o fez o GAPI, que a posição assumida por esta Direcção-Geral sobre os casos em apreço, incorporada nos despachos do Exmº Subdirector-Geral, possa significar um indeferimento dos pedidos de ingresso na Administração Pública Portuguesa.

Esses despachos não consubstanciam qualquer decisão, susceptível de produzir efeitos na esfera jurídica dos trabalhadores em causa, sendo antes meros actos opinativos. Eles traduzem apenas a opinião da DGAP, enquanto serviço dependente de «Sua Exª o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, firmada aquando da análise dos processos de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do citado Decreto-Lei nº 89-F/98, ainda em fase instrutória [cfr. artigos 3º e 6º deste diploma], opinião que se julgou conveniente, por motivos de harmonização de posições, submeter à apreciação de S. Exª o Governador de Macau.

Foi pois claramente errada a interpretação que o GAPI fez da natureza dos despachos e das consequências dos mesmos nos processos em causa.

Julga-se assim desnecessária a análise do respectivo Parecer quando se pronuncia sobre a legalidade da actuação desta Direcção-Geral, já que fundada, em pressuposto errado: a existência de actos de indeferimento.

Posto isto, cumpre analisar os casos cuja reapreciação é solicitada:

Nas Informações nºs 242, 306, 307 e 469/DGE/DIV/98 [que aqui se dão por reproduzidas] foram analisados os processos individuais dos requerentes, tendo-se verificado que:

Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura, nascido em 11-5-32, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 65 anos;

Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco, nascida em 5-6-29, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 68 anos;

Diniz ..., nascido em 19-10-31, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 66 anos;

José Joaquim Dias, nascido em 14-4-32, tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 65 anos.

Face ao apurado, entendeu-se ser de propor a Sua Excelência o Governador de Macau que revogasse a inclusão dos trabalhadores das respectivas listas nominais de ingresso, com os seguintes fundamentos:

O DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, ao reconhecer o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa dos trabalhadores que prestavam serviço, em 1 de Março de 1998, na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, fixou requisitos e estabeleceu condições de ingresso [respectivamente, no artigo 1º e nos artigos 3º e 6º].

Assim, os requisitos cumulativos enunciados no artigo 1º têm que articular-se com as condições fixadas para o ingresso que se encontram presentes nos artigos 3º e 6º do mesmo diploma.

Entendeu-se então que os trabalhadores acima referidos, por terem, naquela data, 65 anos [ou mais] não preenchiam as condições de ingresso fixadas no artigo 6º do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril.

Isto porque se interpretou a parte final do nº 1 do artigo 6º, como fixando a exigência da reunião das condições de provimento exigidas em Macau, para o pessoal do quadro e se fez estender essa interpretação aos casos abrangidos pelo nº 3 do mesmo artigo 6º, sob pena de se dar um tratamento mais favorável ao pessoal em regime de assalariamento ou com contrato de direito privado.

De acordo com esta interpretação, e atendendo a que os trabalhadores em apreço, em 1 de Março de 1998, já tinham atingido 65 anos, limite de idade para exercício de funções públicas fixado pelo nº 2 do artigo 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Publica de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro [ETAPM] o que, nos termos da alínea c) do nº 1 do mesmo artigo, determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções, entendeu-se não estarem reunidas as condições de provimento exigidas pelo artigo 6º do DL nº 89-F/98 o que levou a que fosse dado parecer desfavorável quanto ao ingresso daqueles trabalhadores na Administração Pública Portuguesa.

No parecer enviado pelo GAPI, e quanto à questão do limite de idade, é expresso o entendimento de que o DL nº 89-F/98, de 13 de Abril apenas fixa como requisitos a posse da cidadania portuguesa e a posse de um nível de conhecimento de língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português, "pelo que não podem ser exigidos requisitos adicionais, para além dos previstos na Lei [DL nº 89-F/98, de 13 de Abril]" razão pela qual os trabalhadores em apreço, preenchendo aqueles requisitos cumulativos, foram incluídos nas listas nominativas.

Salvo o devido respeito, parece-nos redutor este entendimento.

E sem introduzir quaisquer "requisitos adicionais", mas através de interpretação sistemática do DL nº 89-F/98, se alcançará entendimento diverso.

Senão vejamos:

Registou-se em sede preambular a necessidade que houve de recorrer à contratação de efectivos com vinculação precária tendo em vista assegurar, sem sobressaltos, a estabilidade administrativa e a preparação da Administração para o processo de transferência importando pois estabelecer a protecção dos trabalhadores nacionais da Administração de Macau garantindo-lhes o direito e estabelecendo as condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa.

Desde logo se fixa que o universo a atingir é o dos trabalhadores efectivos com vinculação precária, e o que sejam trabalhadores efectivos com vinculação precária terá que ser encontrado com recurso às figuras de contratação previstas no ETAPM.

Com efeito, atendendo à justificação/motivação para a contratação com vínculo precário – assegurar a estabilidade administrativa no processo de transição – se terá por certo que os trabalhadores assim contratados teriam por funções assegurar necessidades permanentes dos serviços. E estas só poderiam ser tituladas pelas formas legalmente previstas e no cumprimento dos requisitos exigidos para cada uma delas [cfr. artigos 2º e 19º e 21º do ETAPM].

Assim, quando o nº 1 do artigo 1º refere que é reconhecido o direito de ingresso ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau sem lugar de origem no quadro, tem, seguramente, por referência as situações legalmente constituídas.

Com efeito não perpassa, nem no preâmbulo, nem no articulado do diploma, qualquer intenção de o legislador pretender regularizar situações irregularmente constituídas com vista à integração.

Deste modo, os casos de Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura, Diniz ... e José Joaquim Dias, enquanto situações de prestação de serviço, tituladas por contrato além do quadro ou assalariamento, eram situações ilegalmente mantidas [note-se que nos termos do artigo 2º do ETAPM são considerados trabalhadores da Administração os funcionários, agentes e pessoal assalariado, aplicando-se a todos estes o limite de idade para exercício de funções públicas fixado pelo artigo 44º].

O caso de Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco, contratada ao abrigo do DL nº 88/89/M, de 21 de Dezembro, como secretária pessoal no Gabinete do Secretário Adjunto para a Justiça, não se tratando duma situação ilegalmente mantida por não se aplicar ao pessoal dos Gabinetes o ETAPM, passa, no momento em que é efectuado o requerimento para reconhecimento do direito à integração, a ter de ser analisado à luz dos requisitos e condições fixadas no DL nº 89-F/98, de 13 de Abril.

E o DL nº 89-F/98, atendendo aos seus destinatários – cidadãos nacionais que trabalhavam em regime de vinculação precária em Macau – elegeu os condicionalismos do ordenamento jurídico de Macau para aferir da reunião dos requisitos e condições de ingresso [confronte-se, por exemplo o nº 3 do artigo 3º].

Assim, o nº 1 do artigo 6º, ao determinar que os requerentes deverão reunir as condições de provimento exigidas, refere-se, necessariamente, às condições exigidas em Macau. Tratando-se de condições de provimento, e consistindo este na designação formal para o preenchimento de lugares de quadro, deverá, em conformidade, completar-se a interpretação do normativo.

Temos então que relativamente ao caso de Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco, no momento em que é efectuado o requerimento do direito de ingresso, não se verifica reunida a condição de ingresso fixada no nº 1 do artigo 6º – que se tem por aplicável ao nº 3 do mesmo artigo, sob pena de se criarem situações de injustiça e desigualdade de tratamento carecidas de fundamento – pois a requerente tem mais de 65 anos, o que, à luz do ordenamento vigente em Macau [artigo 44º do ETAPM], determina a impossibilidade de provimento.

E sendo certo que o que se requer não é o provimento num lugar da Administração do território de Macau e sim o ingresso na Administração Pública Portuguesa, também é certo que para parâmetros balizadores das condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa o legislador do DL nº 89-F/98 elegeu os existentes no ordenamento jurídico de Macau relativos às condições de provimento exigidas para lugares de quadro.

O DL nº 89-F/98, enquanto lei especial, prevalece sobre lei geral. Enquanto lei especial da República prevalece sobre a lei geral da República que regula as condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa. Mas nada impede que a própria lei especial remeta para aspectos específicos, ou mesmo para a globalidade de um regime geral de um outro ordenamento jurídico.

Como já atrás se referiu, atenta a especificidade do âmbito territorial, pessoal e temporal, foi opção do legislador fazer o aferimento das condições exigidas para o ingresso à luz do ordenamento existente em Macau.

III

Em CONCLUSÃO, julga-se que deverá ser mantida a posição anteriormente assumida por esta Direcção-Geral relativamente aos processos de ingresso dos trabalhadores Luís Augusto de Barros e Sousa Moreira Sacadura; Maria Tereza Teixeira Damasceno da Costa e Ferreira Pacheco; Diniz ...; José Joaquim Dias.

Superiormente, porém, se decidirá.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

xii. Sobre esse parecer foi exarado pelo Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa o seguinte despacho, datado de 22-7-99:

“Visto. Concordo. Leve-se ao conhecimento do Senhor Secretário-Adjunto para a Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

xiii. O recorrente foi notificado do despacho a que se alude em xii., através do ofício nº 0714/GAPI/99, de 5-8-99 [cfr. fls. 59 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

xiv. Com data de 28-4-2000, a Direcção-Geral da Administração Pública remeteu ao recorrente o ofício nº 005288, com o seguinte teor:

“ASSUNTO: Processo de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril. Audiência prévia.

Reportando-me ao requerimento de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, e na sequência das Informações nºs 242/DGE/DIV/98, de 30 de Julho, e nº 1074/DRRCP/DIV/99, de 14 de Julho, notifico V. Exª de que esta Direcção-Geral irá propor a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa o indeferimento do pedido, com base nos seguintes fundamentos:

O Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, ao reconhecer o direito de ingresso na Administração Portuguesa dos trabalhadores que prestavam serviço, em 1 de Março de 1998, na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, fixou requisitos e estabeleceu condições de ingresso [respectivamente, no artigo 1º e nos artigos 3º e 6º].

Assim, os requisitos cumulativos do artigo 1º têm que articular-se com as condições fixadas para o ingresso que se encontram presentes nos artigos 3º e 6º do mesmo diploma.

Atendendo a que V. Exª, em 1 de Março de 1998, já tinha atingido 65 anos, limite de idade para exercício de funções públicas fixado pelo nº 2 do artigo 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro [ETAPM] o que, nos termos da alínea c) do nº 1 do mesmo artigo, determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções, entende-se não estarem reunidas as condições de provimento exigidas pelo artigo 6º do Decreto-Lei nº 89-F/98.

Isto porque se deve interpretar a parte final no nº 1 do artigo 6º, como fixando a exigência da reunião das condições de provimento exigidas em Macau, para o pessoal do quadro.

Com efeito, o Decreto-Lei nº 89-F/98, atendendo aos seus destinatários – cidadãos nacionais que trabalhavam em regime de vinculação precária em Macau – elegeu justamente os condicionalismos do ordenamento jurídico de Macau -para aferir da reunião dos requisitos e condições de ingresso [confronte-se, por exemplo, o nº 3 do artigo 3º].

Assim, o nº 1 do artigo 6º do aludido Decreto-Lei nº 89-F/98, ao determinar que os requerentes deverão reunir as condições de provimento exigidas, refere-se, necessariamente, às condições exigidas em Macau.

Tratando-se de condições de provimento, e consistindo este na designação formal para o preenchimento de lugares de quadro, deverá, em conformidade, completar-se a interpretação do normativo.

2. Nestes termos, notifico V. Exª para, no prazo de 10 [dez] dias contados da recepção da presente notificação, dizer o que tiver por conveniente, nos termos dos artigos 100º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

xv. O acto recorrido é o identificado em xii

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Sendo estes os factos relevantes, impõe-se agora enquadrá-los juridicamente, visando comprovar se procede a questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público e pela entidade recorrida.

Vejamos.

De acordo com o DL nº 89-F/98, de 13/4, o procedimento de ingresso na Administração Pública Portuguesa do pessoal que em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do então designado “território de Macau” compreendia as seguintes fases:

a) Requerimento do interessado dirigido ao Governador de Macau a pedir o seu ingresso na Administração Pública de Portugal [cfr. artigo 4º, nº 1 do citado DL nº 89-F/98];

b) Organização, aprovação e envio pelo Governador de Macau ao Governo da República Portuguesa das listas nominativas dos requerentes que reunissem os requisitos de ingresso [Idem, artigo 4º, nº 2];

c) Despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública [Ibidem, artigo 3º, nº 1];

d) Publicação desse despacho conjunto no Diário da República [Ibidem, artigo 3º, nº 2];

e) Emissão de guias de marcha determinadas pelo Governador para que o pessoal abrangido pelas listas se apresentasse na DGAP [Ibidem, artigo 5º, nº 2]; e, finalmente,

f) Apresentação na DGAP [artigo 5º,nºs 3 e 6 do DL nº 89-F/98, de 13/4].

Se excluirmos, por desnecessários à apreciação da questão em debate, os momentos integrativos de eficácia e de execução do acto final, resumem-se a duas as fases relevantes deste procedimento: a da aprovação das listas e a da decisão conjunta.

A aprovação das listas encerra uma fase intercalar e autónoma do procedimento, representando a decisão do Governador a respeito dos nomes das pessoas que, por reunirem os requisitos de ingresso previstos no artigo 1º do DL nº 89-F/98, iriam constar da lista nominal a enviar ao Governo da República.

Tratava-se de uma decisão tomada em plena autonomia procedimental, no quadro de resto da própria autonomia institucional mais alargada que caracterizava o modelo governativo do território de Macau em relação a Portugal, traduzindo-se numa análise criteriosa e independente dos órgãos próprios do Governo Local no que concerne ao preenchimento dos requisitos para o ingresso por parte dos interessados requerentes.

Assim, se a entidade competente – Governador de Macau – concluísse que algum ou alguns dos requerentes não reuniam os pressupostos necessários, os seus nomes não seriam incluídos na lista. Por isso, na medida em que impedia os visados de acederem à fase seguinte do procedimento, essa decisão do Governador coarctava-lhes a possibilidade de ingresso na Administração Pública em Portugal.

Não obstante não ser tal despacho ainda a decisão final do procedimento, o mesmo constituía, contudo, uma decisão intermédia e destacável que colocava irremediavelmente fora do acesso à Administração Pública Portuguesa os interessados por ela abrangidos.

Consequentemente, porque essa decisão do Governador de Macau era imediatamente lesiva dos interesses e direitos dos trabalhadores afectados, a mesma seria impugnável contenciosamente.

Face ao que se deixou dito, no contexto daquele procedimento concreto, a decisão intercalar do Governador seria para os excluídos das listas a última que administrativamente lhes dizia respeito, não lhes restando outra alternativa que não fosse sua impugnação contenciosa, sob pena da sua situação se consolidar na ordem jurídica como caso definitivamente decidido.

Na falta de impugnação do aludido despacho do Governador, o procedimento excepcional previsto no DL nº 89-F/98, de 13/4, terminava ali para qualquer deles, não tendo sequer os membros do Governo de Portugal qualquer possibilidade de alterar a resolução do Governador de Macau, obrigando-o, nomeadamente, à inclusão de algum requerente na lista dos “ingressáveis”.

Aliás, também ao Governo da República estaria vedado apreciar a situação dos excluídos, não só pelo facto de os seus nomes não fazerem parte das listas nominativas, mas também porque os elementos dos respectivos processos individuais relevantes, mencionados no artigo 4º, nº 3 do diploma citado, não seriam sequer enviados em tal caso.

Por outro lado, e uma vez que, como vimos, as autoridades de Macau gozavam de autonomia decisória na matéria, também não se pode dizer que a circunstância de o Governador ter aprovado a lista enviada a Portugal “obrigaria” os órgãos competentes referidos no nº 1 do artigo 3º [Ministros das Finanças e membro do Governo responsável pela Administração Pública] a despachar favoravelmente o ingresso de todos os contemplados na Administração Pública.

Com efeito, essa aprovação não condicionava, nem vinculava num certo sentido a decisão conjunta ali prevista, já que sendo verdadeira a premissa de que só poderia ingressar na Administração quem visse o seu nome mencionado nas listas nominais aprovadas pelo Governador, já não seria verdadeira a conclusão de que todos os que delas constassem tivessem direito a ingressassem automaticamente na Administração Pública Portuguesa.

Assim, quer fosse em razão de imperativos de estudo de eventuais condicionamentos de ordem orçamental e financeira, quer pela admissível existência de impedimentos de carácter técnico, logístico, de gestão humana e de meios, sem esquecer, inclusivamente, a reanálise do preenchimento dos requisitos de ingresso de todos e cada um dos trabalhadores, os referidos órgãos em Portugal sempre disporiam da última e decisiva palavra sobre o processo de ingresso, não para devolver ao Governo de Macau o processo com vista à alteração da sua posição inicial, ou para que o Governador revogasse a decisão de aprovação da lista enviada no que respeitasse a algum interessado e assim dela o excluísse, mas tão somente para proferir o acto administrativo que em concreto e decisivamente “decidisse o processo de ingresso”, determinando ou não a integração, e em que moldes, de cada um dos requerentes.

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Aqui chegados, e depois de escalpelizar o modo como se processava o procedimento de integração, impõe-se analisar de que forma o concreto procedimento vertido no probatório se integra naquele, a fim de indagar se o mesmo foi conduzido de forma correcta, com o escrupuloso cumprimento dos passos legalmente previstos.

Aparentemente, e numa primeira abordagem, seríamos tentados a responder negativamente, face ao constante “diálogo” entre Macau e Portugal, colocando sucessivamente a “bola no terreno do adversário”, na esperança de que algum dos intervenientes no procedimento cedesse, mas sem que ambos, na observância das respectivas competências, “se decidissem a decidir”.

E, para alcançar a solução que o caso concreto requeria, seria possível equacionar vários cenários.

Assim, se admitíssemos que dentro do procedimento “normal” tinha sido enxertado um outro provocado pela DGAP ao mandar devolver os processos ao GAPI para que propusesse ao Governador de Macau a revogação da inclusão dos nomes do recorrente e restantes interessados da lista nominativa, se a decisão daquele, datada de 4-6-98, de aprovação da lista, nos moldes em que lhe foi colocada para o efeito, era simplesmente condicional e, por fim, que a posição do Governo de Macau estava definitivamente tomada com aquele despacho do Governador de Macau, vejamos então como é que cada um desses cenários evoluiria até à decisão final do procedimento.

Na primeira das hipóteses equacionadas, mesmo que fosse essa a intenção da DGAP, a mesma seria insusceptível de contrariar a força dispositiva da decisão tomada pelo Governador, pese embora o facto de nada obstar a que por parte da Administração Central portuguesa houvesse uma vontade de evitar a decisão conjunta a que se reporta o nº 1 do artigo 3º do DL nº 89-F/98, de 13/4, desde que se concluísse que algum ou alguns dos requerentes incluídos na lista nominativa não reuniam os requisitos para o ingresso.

Neste contexto, a devolução do processo a Macau podia efectivamente ser considerada uma tentativa de convencer o GAPI de que as listas estariam indevidamente organizadas por incluírem nomes de pessoas que não podiam ser integradas em Portugal, sendo o “diálogo” assim estabelecido meramente interno e, por conseguinte, enquanto não produzisse resultados, ou seja, enquanto não levasse à alteração da posição do Governo de Macau, não produziria efeitos na esfera jurídica dos requerentes diferentes dos que advinham do despacho inicial do Governador.

Desse modo, o despacho do Director-Geral da DGAP, datado de 18-8-98 [cfr. ponto vi. do probatório] não passaria de um acto meramente opinativo, na sequência das dúvidas suscitadas na Informação nº 242/DGE/DIV/98 [cfr. ponto v. do probatório], ou seja, nesta perspectiva, que foi a da própria Administração Portuguesa, não seria esse o acto administrativo que poria termo, por decisão, ao procedimento de integração.

De resto, os próprios termos daquele despacho não inculcavam outra coisa senão essa mesma já que, ao sugerir que o GAPI propusesse a revogação do despacho de aprovação da lista estava evidentemente a admitir a existência do respectivo objecto revogável, precisamente o acto administrativo intercalar tomado em 4-6-98.

Ora, como é que o procedimento em causa se desenrolou após o referido despacho do Director-Geral da DGAP ?

O GAPI continuou a entender que o recorrente e restantes elementos constantes da lista nominativa tinham direito à integração, o que foi reiterado pelo Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude através do envio de um “fax” para a DGAP no sentido de que reconsiderasse a posição anterior com vista a uma decisão definitiva sobre o assunto [cfr. pontos viii., ix. e x. do probatório];

Nessa sequência, o Secretário de Estado da Administração Pública pediu à DGAP que analisasse e informasse, o que esta fez, elaborando nova informação, com o nº 1074/DGAP/DRRCP/DIV/99, datada de 10-5-99 [cfr. ponto xi. do probatório], mantendo a posição inicial, à qual o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa deu a sua expressa concordância através do despacho de 22-7-99, e que constitui o acto impugnado nos presentes autos.

De acordo com os respectivos termos, transparece a ideia de que o seu autor – e ora recorrido – não quis decidir e comprometer em definitivo a Administração Portuguesa, preferindo remeter uma vez mais para Macau através do Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude, dando a ideia de que a Administração Portuguesa continuaria à espera que, de modo definitivo, a Administração de Macau revogasse da lista nominativa o nome do recorrente, por falta dos requisitos próprios para o ingresso.

Ora, admitindo como correcta ter sido essa a intenção do autor do despacho recorrido, então dele não caberia recurso contencioso, não só porque o recorrido não mostrou a intenção de decidir, mas também por não estarem reunidos os elementos do acto conforme os define o artigo 120º do CPA [cfr. também o disposto no artigo 25º da LPTA].

Nesta perspectiva, que parte do pressuposto de que o Director-Geral da DGAP enxertou um procedimento incidental dentro do procedimento normal de ingresso previsto no DL nº 89-F/98, de 13/4, à falta da esperada revogação por parte das autoridades de Macau, restaria à Administração Portuguesa retirar as devidas consequências, cumprindo-lhe tomar a decisão final consistente no despacho conjunto com que culminava a 3ª fase do procedimento, como acima de disse.

E, como se viu, essa fase ocorreria já no seio da Administração Portuguesa, culminando com a decisão conjunta dos Ministros das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública de afectação ao quadro transitório de pessoal criado para o efeito junto da DGAP.

No entanto, como se pode concluir dos autos [e, mais concretamente, do processo instrutor], essa decisão conjunta nunca chegou a ser proferida e, num ambiente de erro insistente, o recorrido de novo preferiu repristinar a posição da DGAP segundo a qual o Governo de Macau deveria revogar a lista [o que, também, nunca chegou a verificar-se].

Assim, até mesmo nesta perspectiva, o acto sindicado nos autos não era contenciosamente recorrível [sê-lo-ia apenas aquele que viesse a ser praticado de acordo com o comando do artigo 3º, nº 2 do DL nº 89-F/98, de 13/4].

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Nestes termos, quando, no fim do já longo e demorado “diálogo” entre Lisboa e Macau, o Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude remeteu o “fax” pedindo a “reconsideração da posição da DGAP com vista a uma decisão definitiva” sobre os pedidos, não estava a representar para o Governo de Macau o ónus da decisão definitiva sobre a inclusão ou não dos nomes da lista, sobre a revogação ou não do acto do Governador. A esse tipo de decisão não se referia com toda a certeza, mas sim à decisão final e definitiva do procedimento, que rapidamente deveria aproximar-se do seu desenlace, dada a escassez de tempo que restava até à transferência dos poderes administrativos sobre Macau à China.

Por outro lado, o próprio Governo de Lisboa teria a consciência de que Macau tinha tomado definitivamente a decisão que procedimentalmente lhe competia, pois de outra forma não teria solicitado a “revogação” da inclusão dos requerentes da lista nominal de ingresso [cfr. ponto vi. do probatório].

Parece-nos assim evidente que ao pedir a revogação, a DGAP estava expressa e naturalmente a reconhecer que a decisão do Governador de Macau estava alcançada, embora ainda acalentasse a esperança de o fazer inflectir de posição.

Do exposto resulta, também por esta via, que o acto de que vem interposto recurso não se apresentava como o acto final do procedimento [não poderia, aliás, sê-lo, dada a natureza necessariamente conjunta que a lei imperativamente lhe confere], sendo prova disso o ofício nº 005288, de 28-4-2000, enviado pela DGAP ao recorrente, dando-lhe conta de que iria propor ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa o indeferimento do seu pedido de ingresso, e notificando-o para, ao abrigo do disposto nos artigos 100º e segs. do CPA, dizer o que se lhe oferecesse [cfr. ponto xiv. do probatório].

Donde, e em conclusão, uma vez que o procedimento em apreço não tinha atingido ainda o seu termo, faltando praticar o acto conjunto a que alude o nº 2 do artigo 3º, e nº 2 do artigo 5º, ambos do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, de aprovação ou não, da afectação dos interessados incluídos na lista nominativa, entre os quais se incluía o recorrente, ao quadro de pessoal mencionado no nº 1 do primeiro dos apontados normativos, o mesmo vale por dizer que o acto objecto do presente recurso contencioso não passou de mero sinal do esforço de Lisboa numa frustrada tentativa de vir a obter de Macau a revogação da decisão do seu Governador.

E, portanto, não passou de mero acto interno, com a sua eficácia confinada ao perímetro das relações institucionais entre as Administrações de Portugal e de Macau, logo, contenciosamente irrecorrível [em idêntico sentido, vd. os Acórdãos deste TCA Sul, de 7-2-2002, proferido no âmbito do recurso nº 4535/00, da 2ª Subsecção, e de 2-6-2005, proferido no âmbito do recurso nº 4185/00, do 1º Juízo Liquidatário, respectivamente].

IV. DECISÃO

Nestes termos, e com tais fundamentos, acordam os juízes deste TCA Sul em rejeitar o presente recurso contencioso, por ilegalidade na respectiva interposição, nos termos do artigo 54º, § 4º do RSTA.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça e procuradoria que se fixam em € 150,00 e € 50,00, respectivamente.

Lisboa, 27 de Abril de 2006

[Rui Fernando Belfo Pereira]

[Magda Espinho Geraldes]

[Mário Frederico Gonçalves Pereira]

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Texto Integral

I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

IV. DECISÃO

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