Quem foi o relator do acórdão 016/25.4BEPDL?

O relator foi Helena Maria Mesquita Ribeiro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 016/25.4BEPDL?

O acórdão foi proferido em 05 de novembro de 2025.

016/25.4BEPDL

Sumário

I - A exigência relativa à equipa técnica prevista no caderno de encargos pode assumir uma dupla função: requisito mínimo, com natureza normativa, e subfactor de avaliação da proposta. II - Enquanto requisito mínimo, está subtraída à concorrência e não admite discricionariedade administrativa, impondo ao tribunal, se impugnado, a determinação do sentido normativo, mesmo com recurso a apoio técnico. III - Como subfactor de ponderação, a intervenção jurisdicional é limitada, apenas ocorrendo perante violação de princípios jurídicos como os da igualdade, proporcionalidade ou razoabilidade, não podendo substituir-se ao juízo técnico do júri. IV - A discricionariedade técnica não confere liberdade administrativa, sendo um conceito extrajurídico que o tribunal deve preencher quando necessário, mas que não se aplica ao controlo da valoração concorrencial. (sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I.RELATÓRIO 1.A..., S.A. e C..., S.A., intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual contra a D..., S.A., na qual figura como contrainteressada a sociedade B..., S.A. As Autoras pedem: (i)a anulação do ato de adjudicação à contrainteressada, notificado em 24/01/2025, relativo ao concurso público para prestação de serviços de fiscalização, higiene e segurança no trabalho e gestão ambiental, no âmbito da ampliação da Central Geotérmica do Pico Vermelho (12 MW), na Ilha de São Miguel; (ii)a anulação do contrato eventualmente celebrado entre as demandadas; (iii)a condenação da D... à adjudicação do contrato às Autoras. Alegam, em síntese, que o relatório final do concurso enferma de vícios que invalidam o ato de adjudicação, nomeadamente: - atribuição indevida de 92,40 pontos à proposta da contrainteressada, com base em experiência técnica que não se enquadra no conceito de “obras similares”, definido no Anexo IV do Programa do Procedimento como construção de Centrais Termoelétricas ou de Valorização de Resíduos; - ampliação indevida do conceito de “obras similares”, configurando uma margem de discricionariedade excessiva; - insuficiência na comprovação da experiência dos técnicos, por falta de indicação precisa das datas de início e fim das funções; - ausência de experiência relevante em fiscalização por parte do técnico AA; - omissão de pronúncia do júri sobre questões suscitadas em sede de audiência prévia; - erro na aplicação da fórmula de avaliação técnica, ao considerar todos os técnicos em vez dos três com melhor pontuação, o que teria alterado o resultado do concurso. 2.Em 10/02/2025 foi proferido despacho liminar que ordenou a citação da Entidade Demandada e da contrainteressada, com a advertência legal prevista no artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA e no artigo 25.º-A, n.º 1 da Lei n.º 30/2021, na redação da Lei n.º 43/2024. 3.Em 13/03/2025, a Entidade Demandada requereu o levantamento provisório do efeito suspensivo automático, ao abrigo do artigo 25.º-A, n.º 2 da Lei n.º 30/2021. 4.Em 17/03/2025, o TAF de Ponta Delgada deferiu o levantamento provisório do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação. 5.Em 25/03/2025, as Autoras requereram a manutenção do efeito suspensivo, nos termos do artigo 25.º-A, n.º 5 da mesma Lei. 6.A Entidade Demandada contestou a ação em 01/04/2025, defendendo-se por impugnação e pugnando pela manutenção do ato de adjudicação à contrainteressada. Alegou, em síntese: - que a referência às Centrais Termoelétricas e de Valorização de Resíduos tem caráter exemplificativo, conforme resulta da expressão “preferencialmente” constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos; - que o conceito de “obras similares” pode abranger outras infraestruturas de complexidade técnica comparável, cabendo ao júri essa valoração no exercício da sua discricionariedade técnica; - que os currículos dos técnicos da contrainteressada foram apresentados com detalhe mensal e descrição das funções, permitindo uma avaliação objetiva; - que o técnico AA tem experiência relevante em direção de projeto, não sendo exigida experiência exclusiva em fiscalização; - que a fórmula de avaliação técnica não limita a consideração a apenas três técnicos, sendo essa interpretação um erro material; - que o júri atuou com objetividade e equidade, aplicando os mesmos critérios a todos os concorrentes, sem favorecer indevidamente qualquer proposta. 7. Em 05/06/2025, o TAF de Ponta Delgada, em despacho prévio ao saneador-sentença, dispensou a realização de audiência prévia e, bem assim, a produção de prova testemunhal, considerando que os autos já dispunham dos elementos necessários para a decisão a proferir, julgando desnecessária a inquirição das testemunhas arroladas. 8. Seguidamente proferiu saneador-sentença, no qual saneou o processo, fixou o valor da ação em € 934.918,33, e conheceu do mérito da ação, julgando-a improcedente e absolveu a entidade demandada e a CI dos pedidos formulados. 9. Inconformadas com o saneador-sentença proferido as Autoras- A... S.A. e C... S.A. – apelaram para o TCA Sul, para o que apresentaram as suas alegações de recurso, que finalizaram com o seguinte quadro conclusivo: «1. É verdade que existe uma margem de discricionariedade e de livre decisão inerente à apreciação das propostas no âmbito de um concurso público. 2. Porém, tal margem de discricionariedade e de livre decisão não pode significar uma total ausência de critérios no âmbito da avaliação das propostas. 3. Com efeito, conforme refere a sentença recorrida, a margem de discricionariedade e de livre decisão consiste numa liberdade de escolha entre várias soluções tidas como igualmente possíveis, ou seja, igualmente boas. 4. Para que existisse margem de discricionariedade e de livre decisão, na presente situação, seria necessário que, previamente à apresentação das propostas, as peças do procedimento definissem aquilo que se poderia considerar como soluções igualmente boas ou possíveis. 5. Porém, tal não acontece, sendo que, a única definição, constante das peças do procedimento, é que o conceito de “obras similares” se entende por referência à construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos, presente do anexo IV, do Programa do Procedimento. 6. Com efeito, é utilizada a expressão “preferencialmente”, na cláusula 10.ª, do Caderno de Encargos. Porém, a mesma não permite densificar qualquer critério de igualdade entre a construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos e outras obras. 7. Ora, a interpretação que o tribunal recorrido faz do conceito de “obras similares”, coloca o júri do procedimento numa posição em que poderá escolher virtualmente qualquer obra como sendo “similar”, e ninguém poderá sindicar tal entendimento. 8. Porém, tal contraria o disposto no artigo 75.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos, que dispõe que “Os fatores e eventuais subfatores que densificam o critério de adjudicação e o critério de desempate devem estar ligados ao objeto do contrato a celebrar.”. 9. A interpretação que o tribunal recorrido faz do conceito de “obras similares”, permite ao júri do procedimento densificar, ele próprio, os fatores e os subfactores de adjudicação, como bem lhe aprouver, mesmo que não estejam ligados ao objeto do contrato a celebrar, ao invés de serem as peças do procedimento a fazê-lo. 10. Além disso, o tribunal recorrido confundiu a margem de discricionariedade na apreciação da proposta com margem de discricionariedade na definição dos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, fora do que se encontra previsto nas peças do procedimento. 11. São as peças do procedimento, e em especial, o Caderno de Encargos, que definem os fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, e não um entendimento discricionário do júri do procedimento. 12. Em suma, o tribunal a quo violou o disposto nos artigos 75.º, n.º 1, 132.º, n.º 1, al. n) e 42.º, n.ºs 3 e 11, todos do Código dos Contratos Públicos, o que se alega para os devidos efeitos legais. 13. Deve ser deferido o pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, em caso de improcedência do presente recurso. Nestes termos, e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o recurso ser julgado procedente por provado e, consequentemente, revogada a sentença, proferindo-se acórdão que considere a ação procedente e condene a R. a emitir relatório final em que apenas considere como obras similares, para efeitos da avaliação da proposta da Contrainteressada, as seguintes: construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos. Só assim se fazendo Justiça!» 10. A CI - B..., S.A.- contra-alegou, concluindo nos seguintes termos: «a) As Recorrentes, nas suas conclusões, alegam que deve haver a condenação da Recorrida a emitir relatório final em que apenas considere como obras similares, para efeitos da avaliação da proposta da Contrainteressada, a construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos. b) Entendendo ainda que existe uma margem de discricionariedade e de livre decisão inerente à apreciação das propostas no âmbito de um concurso público, mas que tal margem de discricionariedade e de livre decisão não pode significar uma total ausência de critérios no âmbito da avaliação das propostas. c) Da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos resulta que a intenção da Entidade Adjudicante nunca foi de limitar o conceito de “empreitadas similares”, mas antes apresentar uma enumeração exemplificativa do tipo de obras que deveria ser considerado. d) Assim, a previsão da experiência na “construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos” tem carácter exemplificativo para densificar o conceito de “empreitadas similares”, tudo isto é possível aferir do termo “preferencialmente”. e) Portanto, o conceito “empreitadas similares” não se prende, nem muito menos se resume à experiência em construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos, assim também deve ser entendido o conceito de “obras similares”. f) Sobre a avaliação curricular dos elementos da equipa de fiscalização, bem como a ponderação sobre a experiência demonstrada quanto a cada um desses elementos, constitui uma ponderação a realizar pelo Júri do concurso ao abrigo de poderes discricionários. g) É ao Júri do concurso que cabe ponderar e avaliar, aquilo que deve ou não ser considerado como experiência relevante em obras de natureza similar, o Tribunal não pode substituir-se ao Júri na ponderação e avaliação, tal tarefa insere-se na discricionariedade técnica. h) O preenchimento do conceito de “obras similares” para efeitos de avaliação da experiência dos técnicos propostos pelos concorrentes insere-se na margem de discricionariedade de atuação do Júri do procedimento. i) O controlo jurisdicional da valoração própria da administração obedece apenas ao controlo da legalidade, não se estendendo à discricionariedade. j) a avaliação curricular dos técnicos e da sua experiência em obras similares encontra-se excluída dos poderes de cognição do Tribunal, mas antes integra-se na discricionariedade técnica da administração. k) Quanto à experiência do técnico BB, indicado pela Contrainteressada, não é considerada no 2.º relatório final da Entidade Demandada. l) O ato de adjudicação não padece de qualquer vício quanto a este segmento. m) Sobre a avaliação da experiência dos técnicos BB e CC, mais concretamente, os meses de duração de prestação de serviços de cada uma das obras, no currículo apenas está indicado os anos em que os serviços foram prestados, sem indicação dos meses de início e fim. n) Observou-se a indicação em anos por todos os concorrentes, apenas a Contrainteressada fez, na maior parte dos casos, a indicação dos meses de início e fim dos trabalhos. o) O Júri do procedimento rejeitou que se verificasse a impossibilidade de avaliação dos técnicos BB e CC, indicados pela Contrainteressada. p) Resulta do Programa do Procedimento, anexo IV, e da cláusula 10.ª do caderno de encargos, tal como do afirmado pelo Júri do procedimento no 2.º relatório final, que a avaliação da experiência dos técnicos é aferida em “anos de experiência”. q) Foi relativamente aos anos de experiência demonstrada que foi feita a avaliação dos concorrentes, tal como resulta do 2.º relatório final do Júri do procedimento, pelo que, a seriação dos concorrentes foi feita de forma objetiva e uniforme para todos eles. r) Sobre a avaliação da experiência prévia específica em fiscalização da obra, não é referido nas peças do procedimento qual ou que tipo de experiência em obras similares deve ser considerada como relevante. s) Desse mesmo procedimento não decorre que a experiência prévia específica em fiscalização de obra constitui um critério obrigatório e exclusivo para a qualificação dos técnicos propostos. t) Quanto à falta de pronúncia do Júri do procedimento, no 2.º relatório final, relativamente a cada um dos técnicos elencados pelas Autoras, o Júri ponderou os argumentos das Autoras no requerimento de Audiência Prévia. u) Apenas promoveu a alteração de pontuação na parte em que considerou dever existir alterações à avaliação realizada no relatório final, pelo que, não há qualquer irregularidade suscetível de determinar a invalidade do ato de adjudicação. v) Sobre a avaliação do fator “valia técnica” da proposta feita de acordo com a fórmula de cálculo descrita no Programa do Procedimento, anexo IV, a tabela que consta do programa do procedimento, e que permite apurar a pontuação e a ponderação, prevê que a avaliação é feita relativamente a toda a equipa técnica proposta. w) Toda a equipa técnica proposta foi avaliada, tendo sido avaliada a experiência de todos os técnicos, nada consta das peças de procedimento que tenham de ser apenas 3 técnicos e, nem tão pouco, os 3 técnicos com maior pontuação. x) Encontram-se previstas 11 funções a desempenhar, às quais é atribuída a respetiva pontuação a considerar no fator St bem como a ponderação aplicável no fator Wi, cada cargo técnico tem uma ponderação diferente nessa avaliação. y) Nada mais havendo a apontar à decisão impugnada pela Autora e não se verificando quaisquer fundamentos de anulação da decisão de adjudicação, impõe-se a sua manutenção na ordem jurídica. Fazendo-se, assim, a habitual e necessária justiça!» 11. A D..., S.A., também contra-alegou, tendo rematado com as seguintes conclusões: «A. A sentença recorrida analisou com acerto jurídico e rigor probatório o critério de adjudicação adotado no procedimento em causa, tendo concluído, de forma fundamentada, que a valoração da experiência dos técnicos propostos pela adjudicatária respeitou integralmente as peças do procedimento e o quadro legal aplicável; B. A definição dos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação encontra-se expressamente prevista nas peças do procedimento, com especial destaque para o Programa do Concurso e para o Caderno de Encargos, conforme resulta das alíneas 2) a 4) dos factos dados como provados. C. O critério de adjudicação foi fixado com clareza e objectividade, nos termos exigidos pelos artigos 132.º e 75.º do CCP; D. O subfactor “St”, relativo à experiência dos técnicos propostos, é perfeitamente adequado e proporcional ao objecto do contrato - serviços de Fiscalização Higiene e Segurança no Trabalho e Gestão Ambiental numa obra tecnicamente complexa - encontrando-se expressamente previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 75.º do CCP; E. A utilização da expressão “preferencialmente” nas peças do procedimento afasta qualquer ideia de taxatividade quanto ao conceito de “obras similares”, conferindo ao júri a necessária margem para valorar experiências relevantes de natureza comparável, desde que em consonância com o objecto do contrato. F. Na definição dos subfactores que densificam o critério de adjudicação - nomeadamente no subfactor “St” – foram consideradas experiências profissionais com ligação objectiva ao objecto do contrato, designadamente em obras de elevado grau técnico como centrais de biogás, ETARs, infraestruturas de transporte de vapor, e outras obras com exigências semelhantes em matéria de fiscalização, segurança e ambiente, respeitando assim o disposto no artigo 75.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos, bem como os princípios da imparcialidade, concorrência e transparência; G. A actuação do júri do procedimento inseriu-se no exercício legítimo da discricionariedade técnica, devidamente balizada pelos critérios de avaliação previamente definidos, inexistindo qualquer indício de erro grosseiro, arbitrariedade ou violação dos princípios da contratação pública que pudesse convocar a intervenção do tribunal. H. Dispondo, quando os critérios previamente estabelecidos a convocavam, de uma margem de discricionariedade técnica, o júri procurou assegurar uma interpretação abrangente e tecnicamente fundamentada do referido conceito, sem que à mesma possam ser apontados erros manifestos que admitissem a respectiva sindicância e reformulação nos presentes autos; I. Limitados pelo princípio da separação de poderes, aos Tribunais é apenas legítimo imiscuir-se nas escolhas discricionárias da administração quando se verifique um erro manifesto; J. As próprias Recorrentes beneficiaram da interpretação do conceito de “obras similares” que agora contestam, tendo visto técnicos seus avaliados com base em experiências que não se enquadram na definição estrita de Centrais Termoeléctricas ou de Valorização de Resíduos. K. As Recorrentes não lograram demonstrar qualquer vício de legalidade, limitando-se a discordar da valoração técnica efectuada pelo júri – valoração essa que, dentro dos poderes que são conferidos aos tribunais nesta análise, foi criteriosa, proporcional e imparcial, e da qual retiram inclusive vantagem no presente procedimento. L. As Recorrentes requereram, nas suas alegações, a dispensa do remanescente da taxa de justiça, alegando ausência de especial complexidade na matéria em apreço e invocando a boa-fé na interposição do recurso. M. Não podendo afirmar-se que a presente acção é integralmente desprovida de complexidade, admite-se que o grau de complexidade da causa permite uma redução no montante do remanescente; N. Não se acompanha, contudo, o entendimento de que as Recorrentes, que pretendem reabrir a valoração técnica já legitimamente efectuada pelo júri, sem demonstrar qualquer vício relevante, erro manifesto ou prejuízo concreto que justificasse a intervenção do tribunal, actuam convencidas do direito que lhes assiste. Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, Deve ser negado provimento total ao presente recurso jurisdicional, devendo, em consequência, ser confirmada a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, para todos os efeitos legais, Pois só assim se fará a costumada justiça.» 12. O TCA Sul proferiu decisão sumária na qual se declarou incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso jurisdicional, e declarou competente para o efeito o Supremo Tribunal Administrativo. 13. Por despacho da relatora de 08/09/2025, foi admitido o recurso de revista “per saltum” (n.º 5 do artigo 151.º do CPTA). 14. Notificado nos termos do artigo 146.º, n.º 1 do CPTA, o Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer. 15. Sem vistos, nos termos do disposto no artigo 36.º, n.ºs 1, alínea c), e 2, do CPTA, mas com entrega do projeto de acórdão aos Exmos. Senhores Conselheiros Adjuntos, vão os autos à conferência para julgamento. ** II - QUESTÕES A DECIDIR 12.Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pelas Recorrentes - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) – e considerando que a impugnação incide exclusivamente sobre a valoração do subfactor “valia técnica”, as questões a decidir são as seguintes: a.1. Saber se a atuação do júri, ao valorar a experiência dos técnicos em obras distintas das tipologias expressamente referidas nas peças do procedimento, respeitou os limites da sua discricionariedade técnica, nomeadamente quanto à fundamentação, proporcionalidade e ligação ao objeto do contrato, nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP. a.2. Saber se essa atuação, tal como validada pela decisão recorrida, violou os princípios da legalidade, da concorrência, da igualdade e da vinculação às peças do procedimento, ou se, pelo contrário, se manteve dentro dos limites legalmente admissíveis. a.3. Saber se em caso de improcedência do recurso, deve ser dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça, considerando a alegada ausência de especial complexidade da causa e a boa-fé processual das Recorrentes. ** III. FUNDAMENTAÇÃO A.DE FACTO 13. Nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, remete-se para a matéria de facto dada como provada na sentença recorrida, a qual se dá por integralmente reproduzida. ** III.B.DE DIREITO 14. As Recorrentes insurgem-se contra o saneador-sentença proferido pelo TAF de Ponta Delgada, sustentando que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao decidir que a referência efetuada nas peças do procedimento à construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos para efeitos do preenchimento do conceito de «obras similares» é meramente exemplificativa e que o preenchimento desse conceito de «obras similares», para efeitos de avaliação da experiência dos técnicos propostos pelos concorrentes se inscreve na esfera da discricionariedade técnica do júri do procedimento. 15. Sustentam que as peças do procedimento não densificam de forma suficiente e objetiva o conceito de «obras similares», sendo que a única referência concreta consta do Anexo IV do Programa do Procedimento, que restringe esse conceito à construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos. E que a cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, ao utilizar a expressão “preferencialmente”, não estabelece qualquer critério de equivalência entre essas obras e outras que o júri possa considerar similares, nem confere ao júri liberdade para alargar o conceito de obras similares nos termos em que o fez. 16. Para as Recorrentes, a interpretação acolhida pelo tribunal recorrido confere ao júri uma liberdade excessiva e arbitrária para definir, a posteriori, o que se entende por «obras similares», permitindo-lhe densificar os fatores e subfatores de adjudicação sem que estes estejam necessariamente ligados ao objeto do contrato, em violação do disposto no artigo 75.º, n.º 1, do CCP, e essa atuação compromete os princípios da legalidade, da concorrência e da transparência, pilares estruturantes da contratação pública. 17. Por fim, apontam uma confusão conceptual por parte do tribunal recorrido entre a discricionariedade técnica na apreciação das propostas - que se refere à valoração de elementos técnicos dentro dos critérios previamente estabelecidos - e uma pretensa liberdade na definição dos próprios critérios de adjudicação, que deve estar previamente estabelecida nas peças do procedimento e não ser objeto de criação discricionária pelo júri, quando, a seu ver, compete exclusivamente às peças do procedimento definir os aspetos submetidos à concorrência, sendo inadmissível que o júri, por via interpretativa, altere ou amplie os critérios de avaliação. 18. Concluem, em suma, que a interpretação efetuada pelo júri e que foi corroborada pelo Tribunal a quo viola o disposto nos artigos 75.º, n.º 1, 132.º, n.º 1, alínea n), e 42.º, n.ºs 3 e 11, todos do Código dos Contratos Públicos, pugnando pela procedência do recurso, com a consequente revogação da «sentença» recorrida e a condenação da entidade adjudicante à emissão de relatório final que apenas considere como «obras similares», para efeitos de avaliação da proposta da Contrainteressada, aquelas que se enquadrem na construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos, conforme definido no Anexo IV do Programa do Procedimento. 19. O concurso público em causa, como resulta do relatório que antecede, tem por objeto a prestação de serviços de fiscalização, higiene e segurança no trabalho e gestão ambiental, no âmbito da ampliação da Central Geotérmica do Pico Vermelho (12 MW), na Ilha de São Miguel, pretendendo as Recorrentes que a proposta da contrainteressada não deveria ter sido adjudicada, por alegada valoração indevida da experiência dos técnicos em obras que, segundo defendem, não se enquadram no conceito de “obras similares” definido nas peças do procedimento. 20. O tribunal a quo julgou improcedente a ação, entendendo que a referência às Centrais Termoelétricas e de Valorização de Resíduos constante do Anexo IV do Programa do Procedimento tem carácter exemplificativo. Com base na expressão “preferencialmente” constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, considerou admissível a valoração de experiências em outras obras com complexidade técnica equivalente, desde que objetivamente relacionadas com o objeto do contrato. 21. Invocando o disposto no artigo 75.º, n.º 1 do CCP, o tribunal recorrido concluiu que os fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação devem estar ligados ao objeto do contrato, e que a atuação do júri, ao valorar experiências profissionais em obras distintas das tipologias expressamente referidas, não violou os princípios da legalidade, da concorrência ou da igualdade, nem se revelou arbitrária ou desproporcionada. O que dizer? 22. Nos termos do artigo 40.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), as peças do procedimento constituem os documentos que estruturam e regulam o desenvolvimento do procedimento pré-contratual. Estes documentos, de natureza normativa ou conformadora, definem os requisitos de participação, os critérios de adjudicação e as condições contratuais, vinculando tanto os concorrentes como a entidade adjudicante. 23. O Programa do Procedimento (PP), nos termos do artigo 41.º do CCP, funciona como regulamento do procedimento, enquanto o Caderno de Encargos (CE), nos termos do artigo 42.º, define as cláusulas contratuais. Ambos têm natureza vinculativa e devem ser interpretados objetivamente, com base no seu conteúdo textual e no contexto normativo, e não segundo qualquer intenção subjetiva da entidade adjudicante. 24. Esta exigência de objetividade é essencial para garantir a transparência, a previsibilidade e a igualdade entre concorrentes. Como refere DD, as peças do procedimento são os pilares do procedimento adjudicatório, assegurando que os candidatos possam apresentar propostas informadas e que a entidade adjudicante possa avaliá-las com base em critérios previamente definidos e publicamente acessíveis. 25. Por conseguinte, qualquer valoração técnica feita pelo júri deve respeitar os limites definidos nas peças do procedimento. O júri não pode criar nem redefinir critérios de adjudicação, mas apenas aplicar os que foram estabelecidos. A expressão “preferencialmente”, constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, não confere liberdade normativa, mas orienta a aplicação técnica, que deve ser fundamentada e ligada ao objeto do contrato, conforme o artigo 75.º, n.º 1, do CCP. 26. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a consolidar a distinção entre cláusulas do Caderno de Encargos submetidas à concorrência e aquelas que não o são. No Acórdão de 31 de janeiro de 2012 (proc. 45/12), o STA esclareceu que os aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência não podem ser livremente modificados pelos concorrentes, e que a sua violação pode justificar a exclusão da proposta, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP. 27. Também a jurisprudência mais recente do STA tem reforçado esta distinção, como se extrai do Acórdão de 14 de março de 2024 (proc. 01146/22.0BELRA), no qual se esclarece que as especificações técnicas constantes do Caderno de Encargos não submetidas à concorrência constituem exigências imperativas, devendo a proposta respeitá-las integralmente, sob pena de exclusão. 28. No mesmo sentido, veja-se o Acórdão do STA de 7 de setembro de 2023 (proc. 0462/22.5BELSB), que distingue entre atributos da proposta, que são avaliados, e termos contratuais, que são vinculativos. O desrespeito por cláusulas não submetidas à concorrência constitui fundamento de exclusão, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP. 29. Ainda com interesse, quanto à atuação do júri, tenha-se presente o Acórdão do STA de 3 de março de 2016 (proc. 0768/15), no qual se reafirma que a discricionariedade técnica é imprópria e que o controlo judicial se limita à verificação de erro manifesto ou violação de princípios. O tribunal não pode substituir-se ao júri na apreciação técnica, salvo em casos excecionais. 30. Esta jurisprudência reforça a exigência de objetividade e vinculação às peças do procedimento, sublinhando que a proteção da concorrência exige que os critérios de adjudicação e os parâmetros de execução estejam claramente definidos e respeitados. A atuação do júri deve, por isso, limitar-se à aplicação técnica dos critérios previamente estabelecidos, sem qualquer redefinição normativa. 31. No caso em análise, o critério de adjudicação, fixado na modalidade multifator, foi estabelecido no artigo 10.º do Programa do Procedimento (PP), prevendo-se que é o da proposta economicamente mais vantajosa, de acordo com os fatores e subfatores previstos no Anexo IV do PP: a) Preço (Pr) – 55%; b) Valia Técnica (Pt) – 45%. 32. Na descrição da fórmula de cálculo da pontuação do fator «Valia Técnica», constante do referido Anexo IV, refere-se que é contabilizada «a média ponderada da experiência em construção de centrais geotérmicas ou obras similares de cada técnico». Mais se refere que «St» representa a «experiência em construção de centrais geotérmicas ou obras similares (construção de centrais termoelétricas ou centrais de valorização de resíduos)» do técnico. 33. Já a cláusula 10.ª do CE estabelece que os meios humanos que o adjudicatário se obriga a assegurar devem ter, no mínimo, as categorias, classes profissionais e experiência indicadas, incluindo pelo menos três anos em construção de centrais geotérmicas ou empreitadas similares, “preferencialmente” nas tipologias referidas. Esta cláusula tem natureza normativa e define um requisito mínimo de qualificação técnica, não sujeito à concorrência. 34. O presente recurso de revista per saltum incide, em bom rigor, sobre a atuação do júri na valoração do subfator “valia técnica”, constante do Anexo IV do Programa do Procedimento, e visa apurar se essa atuação respeitou os limites da discricionariedade de avaliação, nomeadamente quanto à fundamentação, proporcionalidade e ligação ao objeto do contrato, nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP. 35. A questão decidenda emerge da aparente tensão interpretativa entre o disposto no Anexo IV do Programa do Procedimento – que delimita o conceito de “obras similares” às centrais termoelétricas ou de valorização de resíduos – e o teor da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, a qual, ao empregar a expressão “preferencialmente”, parece admitir uma margem de flexibilidade na qualificação das experiências profissionais exigidas. Esta dualidade normativa impõe uma distinção rigorosa entre, por um lado, os requisitos mínimos de qualificação técnica exigidos ao adjudicatário e, por outro, os critérios de avaliação das propostas, enquanto elementos de valoração comparativa. 36. Importa apurar se o júri do procedimento e a decisão impugnada interpretaram e aplicaram corretamente o requisito técnico exigido à equipa a apresentar pelo adjudicatário. A questão assume contornos particulares, porquanto essa exigência surge em dois momentos distintos e com funções diversas: i) na cláusula 10.ª, n.º 3, terceiro parágrafo, do Caderno de Encargos – norma que, para efeitos de impugnação, assume natureza jurídica vinculativa – estabelece-se que a equipa técnica deve integrar, no mínimo, profissionais com as habilitações ali previstas, todos com experiência profissional mínima de três anos em empreitadas de construção de centrais geotérmicas ou, preferencialmente, em obras análogas, designadamente centrais termoelétricas ou de valorização de resíduos; ii) o mesmo critério é retomado como subfator de avaliação qualitativa das propostas, conforme resulta do artigo 10.º do Anexo IV do Programa do Procedimento. 37. Esta duplicidade funcional do critério – simultaneamente requisito de admissibilidade e parâmetro de valoração – suscita ambiguidades interpretativas que carecem de clarificação, sob pena de comprometerem a transparência e a equidade do procedimento concursal. 38. Cumpre assinalar que as Recorrentes impugnaram apenas a valoração do júri sobre o subfator “valia técnica”, não questionando a admissibilidade das propostas com base no cumprimento do requisito mínimo. Analisada a petição inicial, conclui-se que partem do pressuposto de que todas as propostas cumprem esse requisito, discordando apenas da ponderação atribuída pelo júri à experiência dos técnicos. 39. Ora, insurgindo-se as Recorrentes apenas quanto à valoração do subfator, importa ter presente que a atuação do júri neste domínio se insere no âmbito da denominada discricionariedade de avaliação, sindicável apenas em caso de violação de princípios jurídicos como a igualdade, proporcionalidade ou razoabilidade. 40. No caso concreto, o conceito de “obras similares”, enquanto subfator de avaliação, foi aplicado pelo júri com base em critérios técnicos que não se mostram arbitrários nem desproporcionados, tendo sido consideradas obras com características relevantes para o objeto do contrato. Não se apresenta como manifesto ou evidente que tenham sido violados os princípios supra indicados, pelo que não pode o Tribunal formular um juízo de censura. 41. O Tribunal, nesta sede, não dispõe dos mesmos instrumentos de que pode lançar mão quando interpreta enunciados normativos relativos a elementos excluídos da concorrência, mesmo que envolvam conceitos extrajurídicos (técnicos), em relação aos quais tem a obrigação jurídica de alcançar um significado que lhe permita contraditar o aplicado pela entidade administrativa. 42. Como é consabido, a sindicância judicial não pode substituir-se ao júri na apreciação técnica das propostas, salvo nos casos referidos. As Recorrentes sustentam que o júri teria atuado fora dos limites da sua competência técnica, ao densificar o conceito de “obras similares” de forma arbitrária. Contudo, esse entendimento não merece acolhimento. A atuação do júri consistiu na aplicação técnica dos critérios previamente definidos nas peças do procedimento, em conformidade com o princípio da vinculação às mesmas. 43. A expressão “preferencialmente”, constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, não confere ao júri liberdade normativa ou discricionariedade criativa. Trata-se de uma orientação técnica que deve ser interpretada à luz do objeto do contrato e aplicada com fundamentação, nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP. A jurisprudência tem sido clara ao distinguir entre a definição normativa dos critérios, que compete à entidade adjudicante, e a sua aplicação técnica, que é da competência do júri, desde que respeite os limites previamente estabelecidos. 44. Reafirma-se que, no caso concreto, não se demonstrou qualquer violação dos princípios da legalidade, concorrência ou proporcionalidade, nem erro manifesto na atuação do júri que justificasse uma censura judicial ao ato de classificação. O controlo jurisdicional não se pode substituir à apreciação técnica do júri, salvo em situações de manifesta arbitrariedade ou violação de princípios jurídicos, o que não se verifica no presente caso. 45. No presente procedimento concursal, o subfator “valia técnica” está claramente submetido à concorrência, sendo parte integrante dos critérios de adjudicação definidos no Anexo IV do Programa do Procedimento. A cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, ao estabelecer requisitos mínimos de qualificação técnica, também integra aspetos submetidos à concorrência, pelo que a sua interpretação deve ser objetiva e vinculativa, não podendo ser alargada ou flexibilizada pelo júri fora dos limites definidos. 46. Dir-se-á ainda que, mesmo que se reconhecesse um erro na valoração técnica do subfator “valia técnica”, o mesmo não teria impacto determinante no resultado do concurso, não se justificando a anulação do ato de adjudicação. O júri, em sede de audiência prévia, demonstrou que, mesmo aplicando os parâmetros reclamados pelas Recorrentes, a sua proposta não ultrapassaria a pontuação final da proposta da contrainteressada. 47. Esta constatação imporia a aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo, consagrado no artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), segundo o qual não deve ser anulada uma decisão administrativa quando o vício que a afeta não tenha influência decisiva no seu conteúdo. 48. Reitera-se que as Recorrentes impugnaram apenas a valoração do subfator “valia técnica”, partindo do pressuposto de que todas as propostas cumprem o requisito mínimo. A atuação do júri, enquanto exercício de discricionariedade de avaliação, foi devidamente fundamentada, tendo considerado experiências profissionais noutras obras – como centrais de biogás, ETARs ou infraestruturas de transporte de vapor – cuja complexidade técnica e pertinência face ao objeto do contrato justificam a sua inclusão. Não se demonstrou qualquer erro manifesto ou arbitrariedade que justificasse a censura judicial. E mesmo que se admitisse um erro na valoração, este não teria impacto determinante no resultado do concurso, não se justificando a anulação do ato de adjudicação, nos termos do artigo 163.º do CPA. 49.Termos em que se confirma a sentença recorrida, ainda que com fundamentação diversa. b.3. Do pedido de dispensa do remanescente da taxa de justiça 50.Por fim, cumpre apreciar o pedido formulado pelas Recorrentes relativo à dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, em caso de improcedência do recurso, com fundamento na alegada ausência de especial complexidade da causa e na boa-fé processual. 51.Nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, na redação introduzida pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, estabelece-se que, nas causas cujo valor exceda €275.000,00, o montante remanescente da taxa de justiça será considerado na conta final, salvo se, por força da especificidade da situação, o juiz, mediante decisão devidamente fundamentada, e ponderando, designadamente, a complexidade da causa e a conduta processual das partes, determinar a dispensa do respetivo pagamento. 52.O referido normativo consagra um regime de natureza excecional, cuja aplicação exige uma análise casuística e rigorosa dos pressupostos legais, não se tratando de uma prerrogativa automática, mas antes de uma faculdade jurisdicional que deve ser exercida com parcimónia e em obediência ao princípio da proporcionalidade. 53.A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça apenas se justifica em situações em que a complexidade da causa seja manifestamente inferior à média dos litígios submetidos à jurisdição administrativa e fiscal, e em que a conduta processual das partes revele uma postura de colaboração efetiva com o tribunal, isenta de incidentes dilatórios ou comportamentos processualmente censuráveis. Neste sentido, veja-se o Acórdão do STA de 23.06.2022, proferido no processo n.º 2048/20.0BELSB, onde se afirma que “a dispensa (designadamente, total) só se justificará por forma excecional – não sendo, pois, a regra –, só uma complexidade claramente inferior à comum permitirá uma dispensa integral do pagamento do remanescente”. 54.A este propósito, importa ainda considerar o disposto na Tabela I anexa ao RCP, que prevê, para efeitos de apuramento do remanescente, a aplicação de unidades de conta adicionais por cada fração de €25.000,00 que exceda o valor de €275.000,00, variando consoante a coluna aplicável (A, B ou C), o que reforça a necessidade de uma apreciação criteriosa da proporcionalidade da taxa exigida face à realidade processual concreta. No caso em apreço o valor da ação foi fixado em € 934.918,33. 55. Como já se referiu, a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que a dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça apenas se justifica em situações excecionais, quando a causa revele uma simplicidade assinalável e a conduta processual das partes seja irrepreensível (cfr. Acórdão do STA de 23.06.2022, proc. n.º 2048/20.0BELSB). 56.Ora, no caso vertente, embora a tramitação processual tenha decorrido com normalidade, sem incidentes dilatórios ou comportamento processualmente censurável, e todas as partes tenham mantido uma postura colaborativa e diligente, apresentando os seus articulados e requerimentos de forma objetiva e tempestiva, a complexidade jurídica e factual da causa é inegável. 57. Conforme resulta do que antecede, o objeto do recurso centrou-se na interpretação e aplicação de um requisito imposto à equipa técnica apresentada pelo adjudicatário, o qual surge com dupla função: como requisito mínimo de admissibilidade das propostas e como subfactor de avaliação da valia técnica. Esta duplicidade gera equívocos significativos, exigindo uma distinção rigorosa entre os efeitos jurídicos de cada função. A discussão envolve a delimitação entre o controlo jurisdicional pleno sobre normas de exclusão e o controlo limitado sobre juízos discricionários de avaliação técnica, o que pressupõe conhecimento especializado em contratação pública e contencioso administrativo. Os Recorrentes não compreenderam adequadamente esta distinção funcional, pretendendo que o tribunal atuasse como intérprete de um requisito normativo no âmbito de um juízo ponderativo, onde não vigora a discricionariedade técnica. Tal equívoco revela a dificuldade da matéria e a necessidade de intervenção jurisdicional qualificada. 58.Todos estes elementos demonstram que a causa não é de fácil resolução, envolve questões técnicas e jurídicas complexas e exige esforço jurisdicional significativo, pelo que não se justifica a isenção total da taxa de justiça. 59.Com efeito, o objeto do recurso de revista per saltum reclamaram uma análise jurídica e factual exigente, que ultrapassa claramente a média dos litígios submetidos à jurisdição administrativa, o que inviabiliza a concessão de uma dispensa integral do pagamento do remanescente da taxa de justiça. 60.Todavia, reconhecendo-se a conduta processual exemplar das partes e a tramitação regular dos autos, entende-se adequado conceder uma dispensa parcial, proporcional à atividade processual desenvolvida e à complexidade do litígio, devendo, assim, dispensar-se as Recorrentes do pagamento de 70% do remanescente da taxa de justiça. ** IV- DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa: a. Negar provimento ao recurso de revista per saltum interposto pelas Recorrentes e, em consequência, com a presente fundamentação, confirmam o saneador-sentença recorrido. b. Deferir parcialmente o pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça formulado pelas ora Recorrentes e, em consequência, dispensam as mesmas do pagamento de 70% do remanescente da taxa de justiça devida, nos termos do artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais; Custas pelas Recorrentes (artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC), com isenção do pagamento do remanescente de 70% da taxa de justiça devida. Notifique. * Lisboa, 05 de novembro de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Antero Pires Salvador (em substituição).

Sumário

I- A exigência relativa à equipa técnica prevista no caderno de encargos pode assumir uma dupla função: requisito mínimo, com natureza normativa, e subfactor de avaliação da proposta.

II- Enquanto requisito mínimo, está subtraída à concorrência e não admite discricionariedade administrativa, impondo ao tribunal, se impugnado, a determinação do sentido normativo, mesmo com recurso a apoio técnico.

III- Como subfactor de ponderação, a intervenção jurisdicional é limitada, apenas ocorrendo perante violação de princípios jurídicos como os da igualdade, proporcionalidade ou razoabilidade, não podendo substituir-se ao juízo técnico do júri.

IV- A discricionariedade técnica não confere liberdade administrativa, sendo um conceito extrajurídico que o tribunal deve preencher quando necessário, mas que não se aplica ao controlo da valoração concorrencial.

(sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

1. A..., S.A. e C..., S.A., intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual contra a D..., S.A., na qual figura como contrainteressada a sociedade B..., S.A.

As Autoras pedem:

(i) a anulação do ato de adjudicação à contrainteressada, notificado em 24/01/2025, relativo ao concurso público para prestação de serviços de fiscalização, higiene e segurança no trabalho e gestão ambiental, no âmbito da ampliação da Central Geotérmica do Pico Vermelho (12 MW), na Ilha de São Miguel;

(ii) a anulação do contrato eventualmente celebrado entre as demandadas;

(iii) a condenação da D... à adjudicação do contrato às Autoras.

Alegam, em síntese, que o relatório final do concurso enferma de vícios que invalidam o ato de adjudicação, nomeadamente:

- atribuição indevida de 92,40 pontos à proposta da contrainteressada, com base em experiência técnica que não se enquadra no conceito de “obras similares”, definido no Anexo IV do Programa do Procedimento como construção de Centrais Termoelétricas ou de Valorização de Resíduos;

- ampliação indevida do conceito de “obras similares”, configurando uma margem de discricionariedade excessiva;

- insuficiência na comprovação da experiência dos técnicos, por falta de indicação precisa das datas de início e fim das funções;

- ausência de experiência relevante em fiscalização por parte do técnico AA;

- omissão de pronúncia do júri sobre questões suscitadas em sede de audiência prévia;

- erro na aplicação da fórmula de avaliação técnica, ao considerar todos os técnicos em vez dos três com melhor pontuação, o que teria alterado o resultado do concurso.

2. Em 10/02/2025 foi proferido despacho liminar que ordenou a citação da Entidade Demandada e da contrainteressada, com a advertência legal prevista no artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA e no artigo 25.º-A, n.º 1 da Lei n.º 30/2021, na redação da Lei n.º 43/2024.

3. Em 13/03/2025, a Entidade Demandada requereu o levantamento provisório do efeito suspensivo automático, ao abrigo do artigo 25.º-A, n.º 2 da Lei n.º 30/2021.

4. Em 17/03/2025, o TAF de Ponta Delgada deferiu o levantamento provisório do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação.

5. Em 25/03/2025, as Autoras requereram a manutenção do efeito suspensivo, nos termos do artigo 25.º-A, n.º 5 da mesma Lei.

6. A Entidade Demandada contestou a ação em 01/04/2025, defendendo-se por impugnação e pugnando pela manutenção do ato de adjudicação à contrainteressada.

Alegou, em síntese:

- que a referência às Centrais Termoelétricas e de Valorização de Resíduos tem caráter exemplificativo, conforme resulta da expressão “preferencialmente” constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos;

- que o conceito de “obras similares” pode abranger outras infraestruturas de complexidade técnica comparável, cabendo ao júri essa valoração no exercício da sua discricionariedade técnica;

- que os currículos dos técnicos da contrainteressada foram apresentados com detalhe mensal e descrição das funções, permitindo uma avaliação objetiva;

- que o técnico AA tem experiência relevante em direção de projeto, não sendo exigida experiência exclusiva em fiscalização;

- que a fórmula de avaliação técnica não limita a consideração a apenas três técnicos, sendo essa interpretação um erro material;

- que o júri atuou com objetividade e equidade, aplicando os mesmos critérios a todos os concorrentes, sem favorecer indevidamente qualquer proposta.

7. Em 05/06/2025, o TAF de Ponta Delgada, em despacho prévio ao saneador-sentença, dispensou a realização de audiência prévia e, bem assim, a produção de prova testemunhal, considerando que os autos já dispunham dos elementos necessários para a decisão a proferir, julgando desnecessária a inquirição das testemunhas arroladas.

8. Seguidamente proferiu saneador-sentença, no qual saneou o processo, fixou o valor da ação em € 934.918,33, e conheceu do mérito da ação, julgando-a improcedente e absolveu a entidade demandada e a CI dos pedidos formulados.

9. Inconformadas com o saneador-sentença proferido as Autoras- A... S.A. e C... S.A. – apelaram para o TCA Sul, para o que apresentaram as suas alegações de recurso, que finalizaram com o seguinte quadro conclusivo:

«1. É verdade que existe uma margem de discricionariedade e de livre decisão inerente à apreciação das propostas no âmbito de um concurso público.

2. Porém, tal margem de discricionariedade e de livre decisão não pode significar uma total ausência de critérios no âmbito da avaliação das propostas.

3. Com efeito, conforme refere a sentença recorrida, a margem de discricionariedade e de livre decisão consiste numa liberdade de escolha entre várias soluções tidas como igualmente possíveis, ou seja, igualmente boas.

4. Para que existisse margem de discricionariedade e de livre decisão, na presente situação, seria necessário que, previamente à apresentação das propostas, as peças do procedimento definissem aquilo que se poderia considerar como soluções igualmente boas ou possíveis.

5. Porém, tal não acontece, sendo que, a única definição, constante das peças do procedimento, é que o conceito de “obras similares” se entende por referência à construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos, presente do anexo IV, do Programa do Procedimento.

6. Com efeito, é utilizada a expressão “preferencialmente”, na cláusula 10.ª, do Caderno de Encargos. Porém, a mesma não permite densificar qualquer critério de igualdade entre a construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos e outras obras.

7. Ora, a interpretação que o tribunal recorrido faz do conceito de “obras similares”, coloca o júri do procedimento numa posição em que poderá escolher virtualmente qualquer obra como sendo “similar”, e ninguém poderá sindicar tal entendimento.

8. Porém, tal contraria o disposto no artigo 75.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos, que dispõe que “Os fatores e eventuais subfatores que densificam o critério de adjudicação e o critério de desempate devem estar ligados ao objeto do contrato a celebrar.”.

9. A interpretação que o tribunal recorrido faz do conceito de “obras similares”, permite ao júri do procedimento densificar, ele próprio, os fatores e os subfactores de adjudicação, como bem lhe aprouver, mesmo que não estejam ligados ao objeto do contrato a celebrar, ao invés de serem as peças do procedimento a fazê-lo.

10. Além disso, o tribunal recorrido confundiu a margem de discricionariedade na apreciação da proposta com margem de discricionariedade na definição dos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, fora do que se encontra previsto nas peças do procedimento.

11. São as peças do procedimento, e em especial, o Caderno de Encargos, que definem os fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação, e não um entendimento discricionário do júri do procedimento.

12. Em suma, o tribunal a quo violou o disposto nos artigos 75.º, n.º 1, 132.º, n.º 1, al. n) e 42.º, n.ºs 3 e 11, todos do Código dos Contratos Públicos, o que se alega para os devidos efeitos legais.

13. Deve ser deferido o pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, em caso de improcedência do presente recurso.

Nestes termos, e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o recurso ser julgado procedente por provado e, consequentemente, revogada a sentença, proferindo-se acórdão que considere a ação procedente e condene a R. a emitir relatório final em que apenas considere como obras similares, para efeitos da avaliação da proposta da Contrainteressada, as seguintes: construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos.

Só assim se fazendo Justiça!»

10. A CI - B..., S.A.- contra-alegou, concluindo nos seguintes termos:

«a) As Recorrentes, nas suas conclusões, alegam que deve haver a condenação da Recorrida a emitir relatório final em que apenas considere como obras similares, para efeitos da avaliação da proposta da Contrainteressada, a construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos.

b) Entendendo ainda que existe uma margem de discricionariedade e de livre decisão inerente à apreciação das propostas no âmbito de um concurso público, mas que tal margem de discricionariedade e de livre decisão não pode significar uma total ausência de critérios no âmbito da avaliação das propostas.

c) Da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos resulta que a intenção da Entidade Adjudicante nunca foi de limitar o conceito de “empreitadas similares”, mas antes apresentar uma enumeração exemplificativa do tipo de obras que deveria ser considerado.

d) Assim, a previsão da experiência na “construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos” tem carácter exemplificativo para densificar o conceito de “empreitadas similares”, tudo isto é possível aferir do termo “preferencialmente”.

e) Portanto, o conceito “empreitadas similares” não se prende, nem muito menos se resume à experiência em construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos, assim também deve ser entendido o conceito de “obras similares”.

f) Sobre a avaliação curricular dos elementos da equipa de fiscalização, bem como a ponderação sobre a experiência demonstrada quanto a cada um desses elementos, constitui uma ponderação a realizar pelo Júri do concurso ao abrigo de poderes discricionários.

g) É ao Júri do concurso que cabe ponderar e avaliar, aquilo que deve ou não ser considerado como experiência relevante em obras de natureza similar, o Tribunal não pode substituir-se ao Júri na ponderação e avaliação, tal tarefa insere-se na discricionariedade técnica.

h) O preenchimento do conceito de “obras similares” para efeitos de avaliação da experiência dos técnicos propostos pelos concorrentes insere-se na margem de discricionariedade de atuação do Júri do procedimento.

i) O controlo jurisdicional da valoração própria da administração obedece apenas ao controlo da legalidade, não se estendendo à discricionariedade.

j) a avaliação curricular dos técnicos e da sua experiência em obras similares encontra-se excluída dos poderes de cognição do Tribunal, mas antes integra-se na discricionariedade técnica da administração.

k) Quanto à experiência do técnico BB, indicado pela Contrainteressada, não é considerada no 2.º relatório final da Entidade Demandada.

l) O ato de adjudicação não padece de qualquer vício quanto a este segmento.

m) Sobre a avaliação da experiência dos técnicos BB e CC, mais concretamente, os meses de duração de prestação de serviços de cada uma das obras, no currículo apenas está indicado os anos em que os serviços foram prestados, sem indicação dos meses de início e fim.

n) Observou-se a indicação em anos por todos os concorrentes, apenas a Contrainteressada fez, na maior parte dos casos, a indicação dos meses de início e fim dos trabalhos.

o) O Júri do procedimento rejeitou que se verificasse a impossibilidade de avaliação dos técnicos BB e CC, indicados pela Contrainteressada.

p) Resulta do Programa do Procedimento, anexo IV, e da cláusula 10.ª do caderno de encargos, tal como do afirmado pelo Júri do procedimento no 2.º relatório final, que a avaliação da experiência dos técnicos é aferida em “anos de experiência”.

q) Foi relativamente aos anos de experiência demonstrada que foi feita a avaliação dos concorrentes, tal como resulta do 2.º relatório final do Júri do procedimento, pelo que, a seriação dos concorrentes foi feita de forma objetiva e uniforme para todos eles.

r) Sobre a avaliação da experiência prévia específica em fiscalização da obra, não é referido nas peças do procedimento qual ou que tipo de experiência em obras similares deve ser considerada como relevante.

s) Desse mesmo procedimento não decorre que a experiência prévia específica em fiscalização de obra constitui um critério obrigatório e exclusivo para a qualificação dos técnicos propostos.

t) Quanto à falta de pronúncia do Júri do procedimento, no 2.º relatório final, relativamente a cada um dos técnicos elencados pelas Autoras, o Júri ponderou os argumentos das Autoras no requerimento de Audiência Prévia.

u) Apenas promoveu a alteração de pontuação na parte em que considerou dever existir alterações à avaliação realizada no relatório final, pelo que, não há qualquer irregularidade suscetível de determinar a invalidade do ato de adjudicação.

v) Sobre a avaliação do fator “valia técnica” da proposta feita de acordo com a fórmula de cálculo descrita no Programa do Procedimento, anexo IV, a tabela que consta do programa do procedimento, e que permite apurar a pontuação e a ponderação, prevê que a avaliação é feita relativamente a toda a equipa técnica proposta.

w) Toda a equipa técnica proposta foi avaliada, tendo sido avaliada a experiência de todos os técnicos, nada consta das peças de procedimento que tenham de ser apenas 3 técnicos e, nem tão pouco, os 3 técnicos com maior pontuação.

x) Encontram-se previstas 11 funções a desempenhar, às quais é atribuída a respetiva pontuação a considerar no fator St bem como a ponderação aplicável no fator Wi, cada cargo técnico tem uma ponderação diferente nessa avaliação.

y) Nada mais havendo a apontar à decisão impugnada pela Autora e não se verificando quaisquer fundamentos de anulação da decisão de adjudicação, impõe-se a sua manutenção na ordem jurídica.

Fazendo-se, assim, a habitual e necessária justiça!»

11. A D..., S.A., também contra-alegou, tendo rematado com as seguintes conclusões:

«A. A sentença recorrida analisou com acerto jurídico e rigor probatório o critério de adjudicação adotado no procedimento em causa, tendo concluído, de forma fundamentada, que a valoração da experiência dos técnicos propostos pela adjudicatária respeitou integralmente as peças do procedimento e o quadro legal aplicável;

B. A definição dos fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação encontra-se expressamente prevista nas peças do procedimento, com especial destaque para o Programa do Concurso e para o Caderno de Encargos, conforme resulta das alíneas 2) a 4) dos factos dados como provados.

C. O critério de adjudicação foi fixado com clareza e objectividade, nos termos exigidos pelos artigos 132.º e 75.º do CCP;

D. O subfactor “St”, relativo à experiência dos técnicos propostos, é perfeitamente adequado e proporcional ao objecto do contrato - serviços de Fiscalização Higiene e Segurança no Trabalho e Gestão Ambiental numa obra tecnicamente complexa - encontrando-se expressamente previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 75.º do CCP;

E. A utilização da expressão “preferencialmente” nas peças do procedimento afasta qualquer ideia de taxatividade quanto ao conceito de “obras similares”, conferindo ao júri a necessária margem para valorar experiências relevantes de natureza comparável, desde que em consonância com o objecto do contrato.

F. Na definição dos subfactores que densificam o critério de adjudicação - nomeadamente no subfactor “St” – foram consideradas experiências profissionais com ligação objectiva ao objecto do contrato, designadamente em obras de elevado grau técnico como centrais de biogás, ETARs, infraestruturas de transporte de vapor, e outras obras com exigências semelhantes em matéria de fiscalização, segurança e ambiente, respeitando assim o disposto no artigo 75.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos, bem como os princípios da imparcialidade, concorrência e transparência;

G. A actuação do júri do procedimento inseriu-se no exercício legítimo da discricionariedade técnica, devidamente balizada pelos critérios de avaliação previamente definidos, inexistindo qualquer indício de erro grosseiro, arbitrariedade ou violação dos princípios da contratação pública que pudesse convocar a intervenção do tribunal.

H. Dispondo, quando os critérios previamente estabelecidos a convocavam, de uma margem de discricionariedade técnica, o júri procurou assegurar uma interpretação abrangente e tecnicamente fundamentada do referido conceito, sem que à mesma possam ser apontados erros manifestos que admitissem a respectiva sindicância e reformulação nos presentes autos;

I. Limitados pelo princípio da separação de poderes, aos Tribunais é apenas legítimo imiscuir-se nas escolhas discricionárias da administração quando se verifique um erro manifesto;

J. As próprias Recorrentes beneficiaram da interpretação do conceito de “obras similares” que agora contestam, tendo visto técnicos seus avaliados com base em experiências que não se enquadram na definição estrita de Centrais Termoeléctricas ou de Valorização de Resíduos.

K. As Recorrentes não lograram demonstrar qualquer vício de legalidade, limitando-se a discordar da valoração técnica efectuada pelo júri – valoração essa que, dentro dos poderes que são conferidos aos tribunais nesta análise, foi criteriosa, proporcional e imparcial, e da qual retiram inclusive vantagem no presente procedimento.

L. As Recorrentes requereram, nas suas alegações, a dispensa do remanescente da taxa de justiça, alegando ausência de especial complexidade na matéria em apreço e invocando a boa-fé na interposição do recurso.

M. Não podendo afirmar-se que a presente acção é integralmente desprovida de complexidade, admite-se que o grau de complexidade da causa permite uma redução no montante do remanescente;

N. Não se acompanha, contudo, o entendimento de que as Recorrentes, que pretendem reabrir a valoração técnica já legitimamente efectuada pelo júri, sem demonstrar qualquer vício relevante, erro manifesto ou prejuízo concreto que justificasse a intervenção do tribunal, actuam convencidas do direito que lhes assiste.

Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão,

Deve ser negado provimento total ao presente recurso jurisdicional, devendo, em consequência, ser confirmada a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, para todos os efeitos legais,

Pois só assim se fará a costumada justiça.»

12. O TCA Sul proferiu decisão sumária na qual se declarou incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso jurisdicional, e declarou competente para o efeito o Supremo Tribunal Administrativo.

13. Por despacho da relatora de 08/09/2025, foi admitido o recurso de revista “per saltum” (n.º 5 do artigo 151.º do CPTA).

14. Notificado nos termos do artigo 146.º, n.º 1 do CPTA, o Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer.

15. Sem vistos, nos termos do disposto no artigo 36.º, n.ºs 1, alínea c), e 2, do CPTA, mas com entrega do projeto de acórdão aos Exmos. Senhores Conselheiros Adjuntos, vão os autos à conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

12. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pelas Recorrentes - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) – e considerando que a impugnação incide exclusivamente sobre a valoração do subfactor “valia técnica”, as questões a decidir são as seguintes:

a. 1. Saber se a atuação do júri, ao valorar a experiência dos técnicos em obras distintas das tipologias expressamente referidas nas peças do procedimento, respeitou os limites da sua discricionariedade técnica, nomeadamente quanto à fundamentação, proporcionalidade e ligação ao objeto do contrato, nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP.

a. 2. Saber se essa atuação, tal como validada pela decisão recorrida, violou os princípios da legalidade, da concorrência, da igualdade e da vinculação às peças do procedimento, ou se, pelo contrário, se manteve dentro dos limites legalmente admissíveis.

a. 3. Saber se em caso de improcedência do recurso, deve ser dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça, considerando a alegada ausência de especial complexidade da causa e a boa-fé processual das Recorrentes.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

13. Nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, remete-se para a matéria de facto dada como provada na sentença recorrida, a qual se dá por integralmente reproduzida.

III. B.DE DIREITO

14. As Recorrentes insurgem-se contra o saneador-sentença proferido pelo TAF de Ponta Delgada, sustentando que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao decidir que a referência efetuada nas peças do procedimento à construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos para efeitos do preenchimento do conceito de «obras similares» é meramente exemplificativa e que o preenchimento desse conceito de «obras similares», para efeitos de avaliação da experiência dos técnicos propostos pelos concorrentes se inscreve na esfera da discricionariedade técnica do júri do procedimento.

15. Sustentam que as peças do procedimento não densificam de forma suficiente e objetiva o conceito de «obras similares», sendo que a única referência concreta consta do Anexo IV do Programa do Procedimento, que restringe esse conceito à construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos. E que a cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, ao utilizar a expressão “preferencialmente”, não estabelece qualquer critério de equivalência entre essas obras e outras que o júri possa considerar similares, nem confere ao júri liberdade para alargar o conceito de obras similares nos termos em que o fez.

16. Para as Recorrentes, a interpretação acolhida pelo tribunal recorrido confere ao júri uma liberdade excessiva e arbitrária para definir, a posteriori, o que se entende por «obras similares», permitindo-lhe densificar os fatores e subfatores de adjudicação sem que estes estejam necessariamente ligados ao objeto do contrato, em violação do disposto no artigo 75.º, n.º 1, do CCP, e essa atuação compromete os princípios da legalidade, da concorrência e da transparência, pilares estruturantes da contratação pública.

17. Por fim, apontam uma confusão conceptual por parte do tribunal recorrido entre a discricionariedade técnica na apreciação das propostas - que se refere à valoração de elementos técnicos dentro dos critérios previamente estabelecidos - e uma pretensa liberdade na definição dos próprios critérios de adjudicação, que deve estar previamente estabelecida nas peças do procedimento e não ser objeto de criação discricionária pelo júri, quando, a seu ver, compete exclusivamente às peças do procedimento definir os aspetos submetidos à concorrência, sendo inadmissível que o júri, por via interpretativa, altere ou amplie os critérios de avaliação.

18. Concluem, em suma, que a interpretação efetuada pelo júri e que foi corroborada pelo Tribunal a quo viola o disposto nos artigos 75.º, n.º 1, 132.º, n.º 1, alínea n), e 42.º, n.ºs 3 e 11, todos do Código dos Contratos Públicos, pugnando pela procedência do recurso, com a consequente revogação da «sentença» recorrida e a condenação da entidade adjudicante à emissão de relatório final que apenas considere como «obras similares», para efeitos de avaliação da proposta da Contrainteressada, aquelas que se enquadrem na construção de Centrais Termoelétricas ou Centrais de Valorização de Resíduos, conforme definido no Anexo IV do Programa do Procedimento.

19. O concurso público em causa, como resulta do relatório que antecede, tem por objeto a prestação de serviços de fiscalização, higiene e segurança no trabalho e gestão ambiental, no âmbito da ampliação da Central Geotérmica do Pico Vermelho (12 MW), na Ilha de São Miguel, pretendendo as Recorrentes que a proposta da contrainteressada não deveria ter sido adjudicada, por alegada valoração indevida da experiência dos técnicos em obras que, segundo defendem, não se enquadram no conceito de “obras similares” definido nas peças do procedimento.

20. O tribunal a quo julgou improcedente a ação, entendendo que a referência às Centrais Termoelétricas e de Valorização de Resíduos constante do Anexo IV do Programa do Procedimento tem carácter exemplificativo. Com base na expressão “preferencialmente” constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, considerou admissível a valoração de experiências em outras obras com complexidade técnica equivalente, desde que objetivamente relacionadas com o objeto do contrato.

21. Invocando o disposto no artigo 75.º, n.º 1 do CCP, o tribunal recorrido concluiu que os fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação devem estar ligados ao objeto do contrato, e que a atuação do júri, ao valorar experiências profissionais em obras distintas das tipologias expressamente referidas, não violou os princípios da legalidade, da concorrência ou da igualdade, nem se revelou arbitrária ou desproporcionada.

O que dizer?

22. Nos termos do artigo 40.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), as peças do procedimento constituem os documentos que estruturam e regulam o desenvolvimento do procedimento pré-contratual. Estes documentos, de natureza normativa ou conformadora, definem os requisitos de participação, os critérios de adjudicação e as condições contratuais, vinculando tanto os concorrentes como a entidade adjudicante.

23. O Programa do Procedimento (PP), nos termos do artigo 41.º do CCP, funciona como regulamento do procedimento, enquanto o Caderno de Encargos (CE), nos termos do artigo 42.º, define as cláusulas contratuais. Ambos têm natureza vinculativa e devem ser interpretados objetivamente, com base no seu conteúdo textual e no contexto normativo, e não segundo qualquer intenção subjetiva da entidade adjudicante.

24. Esta exigência de objetividade é essencial para garantir a transparência, a previsibilidade e a igualdade entre concorrentes. Como refere DD, as peças do procedimento são os pilares do procedimento adjudicatório, assegurando que os candidatos possam apresentar propostas informadas e que a entidade adjudicante possa avaliá-las com base em critérios previamente definidos e publicamente acessíveis.

25. Por conseguinte, qualquer valoração técnica feita pelo júri deve respeitar os limites definidos nas peças do procedimento. O júri não pode criar nem redefinir critérios de adjudicação, mas apenas aplicar os que foram estabelecidos. A expressão “preferencialmente”, constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, não confere liberdade normativa, mas orienta a aplicação técnica, que deve ser fundamentada e ligada ao objeto do contrato, conforme o artigo 75.º, n.º 1, do CCP.

26. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a consolidar a distinção entre cláusulas do Caderno de Encargos submetidas à concorrência e aquelas que não o são. No Acórdão de 31 de janeiro de 2012 (proc. 45/12), o STA esclareceu que os aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência não podem ser livremente modificados pelos concorrentes, e que a sua violação pode justificar a exclusão da proposta, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.

27. Também a jurisprudência mais recente do STA tem reforçado esta distinção, como se extrai do Acórdão de 14 de março de 2024 (proc. 01146/22.0BELRA), no qual se esclarece que as especificações técnicas constantes do Caderno de Encargos não submetidas à concorrência constituem exigências imperativas, devendo a proposta respeitá-las integralmente, sob pena de exclusão.

28. No mesmo sentido, veja-se o Acórdão do STA de 7 de setembro de 2023 (proc. 0462/22.5BELSB), que distingue entre atributos da proposta, que são avaliados, e termos contratuais, que são vinculativos. O desrespeito por cláusulas não submetidas à concorrência constitui fundamento de exclusão, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea a), do CCP.

29. Ainda com interesse, quanto à atuação do júri, tenha-se presente o Acórdão do STA de 3 de março de 2016 (proc. 0768/15), no qual se reafirma que a discricionariedade técnica é imprópria e que o controlo judicial se limita à verificação de erro manifesto ou violação de princípios. O tribunal não pode substituir-se ao júri na apreciação técnica, salvo em casos excecionais.

30. Esta jurisprudência reforça a exigência de objetividade e vinculação às peças do procedimento, sublinhando que a proteção da concorrência exige que os critérios de adjudicação e os parâmetros de execução estejam claramente definidos e respeitados. A atuação do júri deve, por isso, limitar-se à aplicação técnica dos critérios previamente estabelecidos, sem qualquer redefinição normativa.

31. No caso em análise, o critério de adjudicação, fixado na modalidade multifator, foi estabelecido no artigo 10.º do Programa do Procedimento (PP), prevendo-se que é o da proposta economicamente mais vantajosa, de acordo com os fatores e subfatores previstos no Anexo IV do PP:

a) Preço (Pr) – 55%;

b) Valia Técnica (Pt) – 45%.

32. Na descrição da fórmula de cálculo da pontuação do fator «Valia Técnica», constante do referido Anexo IV, refere-se que é contabilizada «a média ponderada da experiência em construção de centrais geotérmicas ou obras similares de cada técnico». Mais se refere que «St» representa a «experiência em construção de centrais geotérmicas ou obras similares (construção de centrais termoelétricas ou centrais de valorização de resíduos)» do técnico.

33. Já a cláusula 10.ª do CE estabelece que os meios humanos que o adjudicatário se obriga a assegurar devem ter, no mínimo, as categorias, classes profissionais e experiência indicadas, incluindo pelo menos três anos em construção de centrais geotérmicas ou empreitadas similares, “preferencialmente” nas tipologias referidas. Esta cláusula tem natureza normativa e define um requisito mínimo de qualificação técnica, não sujeito à concorrência.

34. O presente recurso de revista per saltum incide, em bom rigor, sobre a atuação do júri na valoração do subfator “valia técnica”, constante do Anexo IV do Programa do Procedimento, e visa apurar se essa atuação respeitou os limites da discricionariedade de avaliação, nomeadamente quanto à fundamentação, proporcionalidade e ligação ao objeto do contrato, nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP.

35. A questão decidenda emerge da aparente tensão interpretativa entre o disposto no Anexo IV do Programa do Procedimento – que delimita o conceito de “obras similares” às centrais termoelétricas ou de valorização de resíduos – e o teor da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, a qual, ao empregar a expressão “preferencialmente”, parece admitir uma margem de flexibilidade na qualificação das experiências profissionais exigidas. Esta dualidade normativa impõe uma distinção rigorosa entre, por um lado, os requisitos mínimos de qualificação técnica exigidos ao adjudicatário e, por outro, os critérios de avaliação das propostas, enquanto elementos de valoração comparativa.

36. Importa apurar se o júri do procedimento e a decisão impugnada interpretaram e aplicaram corretamente o requisito técnico exigido à equipa a apresentar pelo adjudicatário. A questão assume contornos particulares, porquanto essa exigência surge em dois momentos distintos e com funções diversas:

i) na cláusula 10.ª, n.º 3, terceiro parágrafo, do Caderno de Encargos – norma que, para efeitos de impugnação, assume natureza jurídica vinculativa – estabelece-se que a equipa técnica deve integrar, no mínimo, profissionais com as habilitações ali previstas, todos com experiência profissional mínima de três anos em empreitadas de construção de centrais geotérmicas ou, preferencialmente, em obras análogas, designadamente centrais termoelétricas ou de valorização de resíduos;

ii) o mesmo critério é retomado como subfator de avaliação qualitativa das propostas, conforme resulta do artigo 10.º do Anexo IV do Programa do Procedimento.

37. Esta duplicidade funcional do critério – simultaneamente requisito de admissibilidade e parâmetro de valoração – suscita ambiguidades interpretativas que carecem de clarificação, sob pena de comprometerem a transparência e a equidade do procedimento concursal.

38. Cumpre assinalar que as Recorrentes impugnaram apenas a valoração do júri sobre o subfator “valia técnica”, não questionando a admissibilidade das propostas com base no cumprimento do requisito mínimo. Analisada a petição inicial, conclui-se que partem do pressuposto de que todas as propostas cumprem esse requisito, discordando apenas da ponderação atribuída pelo júri à experiência dos técnicos.

39. Ora, insurgindo-se as Recorrentes apenas quanto à valoração do subfator, importa ter presente que a atuação do júri neste domínio se insere no âmbito da denominada discricionariedade de avaliação, sindicável apenas em caso de violação de princípios jurídicos como a igualdade, proporcionalidade ou razoabilidade.

40. No caso concreto, o conceito de “obras similares”, enquanto subfator de avaliação, foi aplicado pelo júri com base em critérios técnicos que não se mostram arbitrários nem desproporcionados, tendo sido consideradas obras com características relevantes para o objeto do contrato. Não se apresenta como manifesto ou evidente que tenham sido violados os princípios supra indicados, pelo que não pode o Tribunal formular um juízo de censura.

41. O Tribunal, nesta sede, não dispõe dos mesmos instrumentos de que pode lançar mão quando interpreta enunciados normativos relativos a elementos excluídos da concorrência, mesmo que envolvam conceitos extrajurídicos (técnicos), em relação aos quais tem a obrigação jurídica de alcançar um significado que lhe permita contraditar o aplicado pela entidade administrativa.

42. Como é consabido, a sindicância judicial não pode substituir-se ao júri na apreciação técnica das propostas, salvo nos casos referidos. As Recorrentes sustentam que o júri teria atuado fora dos limites da sua competência técnica, ao densificar o conceito de “obras similares” de forma arbitrária. Contudo, esse entendimento não merece acolhimento. A atuação do júri consistiu na aplicação técnica dos critérios previamente definidos nas peças do procedimento, em conformidade com o princípio da vinculação às mesmas.

43. A expressão “preferencialmente”, constante da cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, não confere ao júri liberdade normativa ou discricionariedade criativa. Trata-se de uma orientação técnica que deve ser interpretada à luz do objeto do contrato e aplicada com fundamentação, nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP. A jurisprudência tem sido clara ao distinguir entre a definição normativa dos critérios, que compete à entidade adjudicante, e a sua aplicação técnica, que é da competência do júri, desde que respeite os limites previamente estabelecidos.

44. Reafirma-se que, no caso concreto, não se demonstrou qualquer violação dos princípios da legalidade, concorrência ou proporcionalidade, nem erro manifesto na atuação do júri que justificasse uma censura judicial ao ato de classificação. O controlo jurisdicional não se pode substituir à apreciação técnica do júri, salvo em situações de manifesta arbitrariedade ou violação de princípios jurídicos, o que não se verifica no presente caso.

45. No presente procedimento concursal, o subfator “valia técnica” está claramente submetido à concorrência, sendo parte integrante dos critérios de adjudicação definidos no Anexo IV do Programa do Procedimento. A cláusula 10.ª do Caderno de Encargos, ao estabelecer requisitos mínimos de qualificação técnica, também integra aspetos submetidos à concorrência, pelo que a sua interpretação deve ser objetiva e vinculativa, não podendo ser alargada ou flexibilizada pelo júri fora dos limites definidos.

46. Dir-se-á ainda que, mesmo que se reconhecesse um erro na valoração técnica do subfator “valia técnica”, o mesmo não teria impacto determinante no resultado do concurso, não se justificando a anulação do ato de adjudicação. O júri, em sede de audiência prévia, demonstrou que, mesmo aplicando os parâmetros reclamados pelas Recorrentes, a sua proposta não ultrapassaria a pontuação final da proposta da contrainteressada.

47. Esta constatação imporia a aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo, consagrado no artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), segundo o qual não deve ser anulada uma decisão administrativa quando o vício que a afeta não tenha influência decisiva no seu conteúdo.

48. Reitera-se que as Recorrentes impugnaram apenas a valoração do subfator “valia técnica”, partindo do pressuposto de que todas as propostas cumprem o requisito mínimo. A atuação do júri, enquanto exercício de discricionariedade de avaliação, foi devidamente fundamentada, tendo considerado experiências profissionais noutras obras – como centrais de biogás, ETARs ou infraestruturas de transporte de vapor – cuja complexidade técnica e pertinência face ao objeto do contrato justificam a sua inclusão. Não se demonstrou qualquer erro manifesto ou arbitrariedade que justificasse a censura judicial. E mesmo que se admitisse um erro na valoração, este não teria impacto determinante no resultado do concurso, não se justificando a anulação do ato de adjudicação, nos termos do artigo 163.º do CPA.

49. Termos em que se confirma a sentença recorrida, ainda que com fundamentação diversa.

b. 3. Do pedido de dispensa do remanescente da taxa de justiça

50. Por fim, cumpre apreciar o pedido formulado pelas Recorrentes relativo à dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, em caso de improcedência do recurso, com fundamento na alegada ausência de especial complexidade da causa e na boa-fé processual.

51. Nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, na redação introduzida pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, estabelece-se que, nas causas cujo valor exceda €275.000,00, o montante remanescente da taxa de justiça será considerado na conta final, salvo se, por força da especificidade da situação, o juiz, mediante decisão devidamente fundamentada, e ponderando, designadamente, a complexidade da causa e a conduta processual das partes, determinar a dispensa do respetivo pagamento.

52. O referido normativo consagra um regime de natureza excecional, cuja aplicação exige uma análise casuística e rigorosa dos pressupostos legais, não se tratando de uma prerrogativa automática, mas antes de uma faculdade jurisdicional que deve ser exercida com parcimónia e em obediência ao princípio da proporcionalidade.

53. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça apenas se justifica em situações em que a complexidade da causa seja manifestamente inferior à média dos litígios submetidos à jurisdição administrativa e fiscal, e em que a conduta processual das partes revele uma postura de colaboração efetiva com o tribunal, isenta de incidentes dilatórios ou comportamentos processualmente censuráveis. Neste sentido, veja-se o Acórdão do STA de 23.06.2022, proferido no processo n.º 2048/20.0BELSB, onde se afirma que “a dispensa (designadamente, total) só se justificará por forma excecional – não sendo, pois, a regra –, só uma complexidade claramente inferior à comum permitirá uma dispensa integral do pagamento do remanescente”.

54. A este propósito, importa ainda considerar o disposto na Tabela I anexa ao RCP, que prevê, para efeitos de apuramento do remanescente, a aplicação de unidades de conta adicionais por cada fração de €25.000,00 que exceda o valor de €275.000,00, variando consoante a coluna aplicável (A, B ou C), o que reforça a necessidade de uma apreciação criteriosa da proporcionalidade da taxa exigida face à realidade processual concreta. No caso em apreço o valor da ação foi fixado em € 934.918,33.

55. Como já se referiu, a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que a dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça apenas se justifica em situações excecionais, quando a causa revele uma simplicidade assinalável e a conduta processual das partes seja irrepreensível (cfr. Acórdão do STA de 23.06.2022, proc. n.º 2048/20.0BELSB).

56. Ora, no caso vertente, embora a tramitação processual tenha decorrido com normalidade, sem incidentes dilatórios ou comportamento processualmente censurável, e todas as partes tenham mantido uma postura colaborativa e diligente, apresentando os seus articulados e requerimentos de forma objetiva e tempestiva, a complexidade jurídica e factual da causa é inegável.

57. Conforme resulta do que antecede, o objeto do recurso centrou-se na interpretação e aplicação de um requisito imposto à equipa técnica apresentada pelo adjudicatário, o qual surge com dupla função: como requisito mínimo de admissibilidade das propostas e como subfactor de avaliação da valia técnica. Esta duplicidade gera equívocos significativos, exigindo uma distinção rigorosa entre os efeitos jurídicos de cada função. A discussão envolve a delimitação entre o controlo jurisdicional pleno sobre normas de exclusão e o controlo limitado sobre juízos discricionários de avaliação técnica, o que pressupõe conhecimento especializado em contratação pública e contencioso administrativo. Os Recorrentes não compreenderam adequadamente esta distinção funcional, pretendendo que o tribunal atuasse como intérprete de um requisito normativo no âmbito de um juízo ponderativo, onde não vigora a discricionariedade técnica. Tal equívoco revela a dificuldade da matéria e a necessidade de intervenção jurisdicional qualificada.

58. Todos estes elementos demonstram que a causa não é de fácil resolução, envolve questões técnicas e jurídicas complexas e exige esforço jurisdicional significativo, pelo que não se justifica a isenção total da taxa de justiça.

59. Com efeito, o objeto do recurso de revista per saltum reclamaram uma análise jurídica e factual exigente, que ultrapassa claramente a média dos litígios submetidos à jurisdição administrativa, o que inviabiliza a concessão de uma dispensa integral do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

60. Todavia, reconhecendo-se a conduta processual exemplar das partes e a tramitação regular dos autos, entende-se adequado conceder uma dispensa parcial, proporcional à atividade processual desenvolvida e à complexidade do litígio, devendo, assim, dispensar-se as Recorrentes do pagamento de 70% do remanescente da taxa de justiça.

IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa:

a. Negar provimento ao recurso de revista per saltum interposto pelas Recorrentes e, em consequência, com a presente fundamentação, confirmam o saneador-sentença recorrido.

b. Deferir parcialmente o pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça formulado pelas ora Recorrentes e, em consequência, dispensam as mesmas do pagamento de 70% do remanescente da taxa de justiça devida, nos termos do artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais;

Custas pelas Recorrentes (artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC), com isenção do pagamento do remanescente de 70% da taxa de justiça devida.

Notifique.

Lisboa, 05 de novembro de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Antero Pires Salvador (em substituição).

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I. RELATÓRIO

III. FUNDAMENTAÇÃO

IV- DECISÃO