046233 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O fundamento da reversão está na desnecessidade do bem expropriado, supervenientemente constatada, para os fins de utilidade pública que justificaram o ataque à propriedade individual.

II- Para se desencadear a contagem do prazo de dois anos previsto no art. 5º, nº 1, do Código das Expropriações basta que o expropriante tenha a possibilidade legal - o poder-dever funcional - de desalojar o expropriado do terreno, poder esse que lhe advém da sua dupla condição de beneficiário da declaração de utilidade pública e de possuidor administrativo.

III- Sendo o expropriante a Câmara Municipal de Lisboa, não obsta a essa possibilidade o facto de a expropriada se ter mantido no local a explorar um posto de abastecimento de combustíveis e ter recorrido contenciosamente dos actos que ordenaram o seu despejo, pois o privilégio da execução prévia de que aquela dispõe, aliada à suas prerrogativas enquanto expropriante e possuidora administrativa, e ainda à sua disponibilidade em meios materiais e humanos para conseguir o desalojamento, asseguravam-lhe total superioridade, permitindo-lhe com relativa facilidade tomar conta do prédio e iniciar a obra.

IV- Ao contrário, a permanência da situação ao longo de vários anos sugere a ideia de desnecessidade do terreno para aqueles fins, dando corpo à presunção, firmada por aquele art. 5º, de que a inércia do expropriante significa que o bem não era afinal indispensável à realização desses fins.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

- I -

A. .., recorre para o Pleno da Secção do Acórdão da 1ª Subsecção que negou provimento ao recurso contencioso do indeferimento tácito, pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, de requerimento que lhe dirigiu em 30.3.99 a renovar o pedido de reversão do seu direito ao arrendamento da parcela 53-A e do seu direito de propriedade sobre a parcela 53-B da expropriação por utilidade pública urgente a que se refere a planta parcelar nº 11912-B, aprovada pela Portaria publicada no D.R., 2ª série, de 6.7.70, e em que era expropriante a Câmara Municipal de Lisboa.

Nas suas alegações, a recorrente enuncia as seguintes conclusões:

“1. A posse dos terrenos expropriados foi conferida à entidade expropriante no momento da tomada de posse administrativa, em 22.5.75.

2. A C.M.L. tinha, por isso e desde essa data, os poderes adequados e suficientes para proceder à desocupação dos terrenos e ao início das obras de construção dos acessos à 2ª Circular.

3. O carácter de urgência atribuído ao processo expropriativo (motivado pela alegada premência do interesse público) permitiu o exercício antecipado desses mesmos poderes, que apenas adviriam, de outra forma, com a adjudicação da propriedade.

4. Simultaneamente, essa mesma urgência fixa a tomada de posse administrativa pela C.M.L. como ponto inicial do prazo de 2 anos de que mesma dispunha para dar o destino de utilidade pública aos bens.

5. O referido prazo só começa, no entanto, a correr a partir de 7.2.1992, findando a 7.2.1994.

6. A permanência da Recorrente nos terrenos baseou-se, sucessivamente, na tolerância da entidade expropriante e na anulação judicial, a requerimento da Recorrente, de um acto que ordenou o despejo, por vício de natureza formal.

7. Após 7.2.1994, a mesma ocupação dos terrenos fundou-se na constituição do direito de reversão na esfera jurídica da Recorrente.

8. A permanência da Recorrente nos terrenos nunca foi, portanto, ilícita ou ilegítima, sendo inclusivamente, a partir de 7.2.1994, fundada num direito análogo aos direitos, liberdades e garantias consagrados na C.R.P.

9. Esse direito é insusceptível de ser restringido pela forma como a entidade expropriante procurou fazê-lo.

10. A posição da C.M.L., se fundada na insuficiência de meios, sempre foi ilegítima, porque os meios pretensamente insuficientes estão consagrados na lei.

11. A ilegitimidade referida foi acentuada pela inércia da C.M.L., que nunca recorreu a todos os instrumentos de que dispunha para concretizar um fim de interesse público, quando tinha um ónus constitucional (art.º 266º/1) de o fazer.

12. Uma vez titular do direito de reversão, a Recorrente tem a faculdade de se opor à sua restrição através do direito de resistência, constitucionalmente consagrado (art.º 21º).

13. A impossibilidade física, que se verifica desde, pelo menos, o início dos anos 80 e que se foi, naturalmente, acentuando, de concretização do fim de interesse público que presidiu à expropriação faz cessar a aplicação do bem a esse fim.

14. Consequentemente, determina a constituição do direito de reversão na esfera jurídica da Recorrente sem sujeição ao prazo de 2 anos previsto na 1ª parte do art.º 5º/1 do CE’91.

15. Deve, por todas as razões expostas, ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida e anulando-se o acto de indeferimento tácito da entidade recorrida que negou o direito de reversão à Recorrente, o qual deverá ser correspondentemente reconhecido perante a entidade expropriante”.

Contra-alegaram o Secretário de Estado da Administração Local (com delegação de poderes da entidade originariamente recorrida) e a contra-interessada Câmara Municipal de Lisboa, qualquer delas defendendo a manutenção do acórdão.

O Ministério Público, dando como reproduzido anterior parecer, opina no sentido do não provimento do recurso.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II -

O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto:

a) O DL 48592, de 26.9.68, veio considerar abrangidas pelo disposto no artigo 1.º do DL 45 561, de 13.2.64, as obras de ligação da Avenida Marechal Carmona (2.ª Circular), ao limite do concelho de Lisboa, na Calçada de Carriche.

b) O regime aplicável a tal obra considerou de utilidade pública urgente as expropriações dos terrenos destinados à sua realização.

c) Ao abrigo do citado regime, foram expropriadas ambas as parcelas 53 da Planta Parcelar n.º 11912-B, aprovada por portaria publicada no DG, II Série, de 6.7.70, que se subdivide em duas: as parcelas n.ºs 53-A e 53-B, de que a recorrente era, respectivamente, arrendatária e proprietária.

d) A recorrente recebeu as correspondentes indemnizações e o auto de posse foi lavrado em 22.05.75.

e) Contudo, a recorrente mantinha-se, na altura em que interpôs o presente recurso, no uso de ambas as parcelas, nos precisos termos em que o fazia até à data do auto de posse, mantendo, no citado terreno, um posto de abastecimento de combustível para automóveis.

f) A entidade expropriante, o Município de Lisboa, nunca realizou, nos citados dois terrenos, quaisquer obras, nem sequer praticou ou mandou praticar neles quaisquer actos materiais correspondentes ao exercício dos seus direitos.

g) Contudo, em 13.10.89, a Câmara Municipal de Lisboa ordenou o despejo administrativo das citadas parcelas, arrastando-se desde essa data negociações com a recorrente tendentes a obter a posse do local, limpo e desimpedido.

h) Como tais negociações não conduzissem a qualquer resultado útil, em 12.5.92, foi proferido despacho, pelo vereador competente, a ordenar o despejo, acto que viria a ser anulado por vício de forma na sequência de recurso contencioso dele interposto (R. 373/92 do TAC).

i) Em 27.4.94 foi proferido novo despacho a ordenar o despejo administrativo, sendo que em consequência dele a recorrente mostrou-se disponível para aceitar um acordo de pagamento, referente à ocupação precária, abrangendo ambas as parcelas, tendo sido inclusivamente calculados os montantes devidos.

j) Como o impasse persistisse, o Presidente da Câmara, por despacho de 31.1.97, decidiu proceder à execução do antecedente acto de 27.4.94, sem prejuízo de poder vir a exigir, no local próprio, o pagamento respeitante ao preço da ocupação.

l) Como o despacho de 27.4.94 apenas abrangesse a parcela 53B, tornou-se necessário aplicá-lo à parcela 53A, o que veio a ser feito através do despacho do Presidente de 18.3.97.

m) A recorrente impugnou esse acto (R. 399/97 do TAC), que se mantém pendente, e pediu a sua suspensão de eficácia, que foi indeferida neste STA (R. 336/97 do TAC).

- III -

Há cerca de 30 anos a recorrente foi expropriada de duas parcelas de terreno (uma de que era proprietária, outra apenas arrendatária), com a finalidade da realização das obras de ligação da Av. Marechal Carmona (2ª Circular) ao limite do concelho de Lisboa, na Calçada do Carriche. A expropriação era urgente e o expropriante era a Câmara Municipal de Lisboa, que satisfez à recorrente as indemnizações e em 1975 entrou na posse dos terrenos, através de auto lavrado em 22.5.75.

Apesar disso, a recorrente continuou a manter neles um posto de abastecimento de combustíveis. A Câmara, por seu turno, nunca realizou qualquer obra.

Após ter requerido a reversão e visto rejeitar por este S.T.A. o recurso contencioso do indeferimento tácito que julgou ter-se formado sobre esse requerimento, em 30.3.99 a recorrente renovou o pedido de reversão perante o Ministro aqui recorrido. Nada lhe tendo sido comunicado, interpôs o presente recurso do respectivo indeferimento tácito, que arguiu de violação do disposto no art. 5º do Código das Expropriações, aprovado pelo Dec-Lei nº 438/91, de 9.11.

O acórdão recorrido, porém, entendeu que, não obstante a C.M.L. não ter efectuado qualquer obra no terreno, não se acham verificados os pressupostos do direito de reversão, em virtude de a recorrente se ter sempre oposto à “posse efectiva” do terreno, “não o entregando voluntariamente” e “impugnando contenciosamente os actos administrativos praticados com vista à sua desocupação”. A inércia da Administração, que o art. 5º pressupõe, só é configurável se houver a posse e o controlo efectivos dos bens expropriados, condição para que o direito possa ser exercido (art. 329º do C. Civil) e sem a qual se não inicia o prazo de 2 anos previsto na lei. A possibilidade de execução coerciva dos seus actos de que a Administração dispõe é mera faculdade e não uma obrigação que tenha de cumprir. Finalmente – considerou ainda o acórdão – na medida em que foi a recorrente a provocar e prolongar uma situação ilegal, o princípio da boa-fé e a proibição do venire contra factum proprium impediriam que lhe fosse reconhecido o direito de reversão.

Vejamos se este entendimento é de manter.

A resposta a essa interrogação depende, naturalmente, da análise da natureza jurídica do direito de reversão, da interpretação do art. 5º do Código das Expropriações e do enquadramento dos factos a essa luz, bem como dos demais princípios que possam ser convocados.

O acórdão partiu do pressuposto – que é exacto e que a recorrente também compartilha – de que a lei reguladora do direito de reversão é, neste caso, esse art. 5º deste Código.

O Código das Expropriações, aprovado pelo Dec-Lei nº 438/91, de 9.11, veio instituir em termos universais o direito de reversão, dedicando-lhe os arts. 5º e 70º a 75º. No caso presente, está sobretudo em causa o nº 1 daquele art. 5º, que prescreve:

Artigo 5º

1- “Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4.

Como é sabido, denomina-se reversão o poder conferido ao expropriado de readquirir o bem expropriado, quando o mesmo não tenha sido aplicado aos fins indicados na declaração de utilidade pública ou tenha cessado essa aplicação.

A reversão é corolário de dois princípios com assento constitucional – o da garantia da propriedade individual e o princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade ou indispensabilidade, ou da menor ingerência possível – cf. C.R.P., art. 266º, nº 2, e GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, p. 387. Este princípio está claramente afirmado no art. 3º do Código das Expropriações, quando estabelece que “a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim...”).

A sua natureza jurídica não é consensual, variando entre a de direito legal de compra e a de condição resolutiva da expropriação - cf., acerca destas posições, FERNANDO ALVES CORREIA, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, p. 162 e segs.. A nossa Jurisprudência parece claramente inclinar-se para esta segunda qualificação (v. Acs. do STA de 2.2.95, proc.º 32.775, 19.4.94, proc.º nº 30.756 e 27.6.95, este último em A.D., 408/1347).

Importante é igualmente o contributo de GARCÍA DE ENTERRÍA e RAMÓN FERNÁNDEZ (Curso de Derecho Administrativo, 2ª ed., II, p. 294), para quem o que se dá com a reversão é uma invalidade sucessiva ou superveniente.

A causa da reversão pode encaixar-se numa matriz de cessação dos pressupostos em que se funda o acto administrativo, e que para alguns é geradora do dever legal da respectiva revogação (ROBIN DE ANDRADE, A Revogação dos Actos Administrativos, p. 203). Esta posição não é consensual, mas não envolve nenhum compromisso com ela reconhecer que, em última análise, são também razões de legalidade a inspirar o direito de reversão - se o bem já não é necessário ao fim de utilidade pública que justificou a expropriação, esta deslegitimizou-se supervenientemente. E a legalidade só será reposta com a sua eliminação do mundo do Direito, se for esse o interesse do anterior proprietário.

Já se tem dito, e bem, que “o interesse público específico que constitui a causa da expropriação acompanha a vida deste instituto mesmo para além da sua consumação, de modo que perante o seu não cumprimento o expropriado pode requerer a reversão dos bens expropriados” (F. ALVES CORREIA, As Garantias..., p. 163). É oportuno citar também um antigo aresto deste Supremo Tribunal, onde avisadamente se pondera que “o princípio da limitação da expropriação ao necessário para a realização do seu fim reporta-se, não apenas à área expropriada, mas também à actualidade da realização da obra que a motivou” (Ac. de 30.3.62, nos Apêndices, nº 75, de 30.3.62).

Quer dizer, desaparecida a causa da expropriação, esvai-se a legitimação para o ataque à propriedade privada, que tinha como único fundamento, não a consecução, em abstracto, dos fins do Estado ou do expropriante, mas a realização do concreto bem comum que constituía a sua finalidade específica.

Pois bem: no caso dos autos, dúvidas não há de que o expropriante não deu sequer início, no terreno expropriado, a nenhuma obra ou intervenção, fosse ela a ligação rodoviária da 2ª Circular de Lisboa à Calçada do Carriche, como fora projectado, ou outra qualquer. Isso não sucedeu, nem nos dois anos subsequentes à entrada em vigor do actual Código, nem depois disso e até à interposição do presente recurso contencioso.

O pressuposto do art. 5º, nº 1, do Código estaria, deste modo, verificado, ao menos formalmente.

Resta, porém, saber quais as consequências a retirar, no plano jurídico, de a recorrente ter continuado a ocupar o terreno, bem como dos demais factos que vêm provados.

E, quanto a essa questão, não pode concordar-se com a solução do acórdão.

Efectivamente, tendo entrado na posse administrativa dos terrenos, a C.M.L. tinha o poder de desocupar o local com vista ao início das obras. A posse administrativa estava prevista na lei reguladora das expropriações ao tempo em que a dos autos foi declarada de utilidade pública e na data em que foi elaborado o respectivo auto – al. d) da matéria de facto - isto é, o Código aprovado pelo Dec-Lei nº 845/76, de 18.12. No art. 17º dizia-se que essa posse se destinava a permitir “o início imediato ou a prossecução ininterrupta de trabalhos necessários à execução do projecto...”, regulando os artigos seguintes, até ao 26º, os demais trâmites desse processo.

A tomada de posse administrativa constituía, assim, título bastante para o expropriante desalojar o anterior proprietário, mesmo contra vontade dele, sem necessidade da prévia mediação de sentença judicial. Como se escreveu no Ac. deste Supremo Tribunal de 8.11.00, proc.º nº 43.535:

“A posse administrativa é uma posse de utilidade pública, instrumental da realização dos fins da expropriação, e confere ao expropriante que é entidade pública, entre outros, poderes para obter a disponibilidade do terreno através da prática de acto administrativo intimando uma empresa como a referida em I a desocupá-lo em determinado prazo, sob pena de despejo e demolição – actuando assim ao abrigo de normas de direito público e sem necessidade de prévio recurso ao tribunal, como qualquer vulgar possuidor”.

Desconsiderando agora os anos subsequentes à entrada nessa posse por parte da Câmara (visto que o direito de retenção, a existir, só nasceu no domínio do Código de 91), pelo menos desde a respectiva entrada em vigor, e ao longo de todos estes anos (cerca de 9) que a mesma podia, no uso das suas prerrogativas de autoridade pública, tomar conta do terreno, impondo coercivamente, se necessário fosse, o respectivo despejo.

Isso resulta, dum modo geral, da executoriedade dos actos administrativos, que é consequência do privilégio da execução prévia que à Administração se reconhece – art. 149º do C.P.A.. E, além disso, da especial legitimação que neste caso advinha ao órgão administrativo da condição de expropriante e de beneficiário de uma autorização governamental de posse administrativa.

Nem se diga que se trata de mera faculdade da Administração, e não de uma obrigação. Em rigor, essa possibilidade não é nem uma coisa nem outra, antes coincide com a figura do poder-dever. A entidade pública, investida na qualidade de expropriante e habilitada com a posse administrativa do terreno, detinha os poderes funcionais suficientes para entrar no terreno, desalojar a expropriada e dar início, dentro dos 2 anos, à obra que justificara a expropriação – assim se subtraindo aos efeitos da reversão.

Isto, a menos que se provasse que, por circunstâncias excepcionais, não teria podido usar de tais poderes. Quer isto dizer que só a prova de uma verdadeira impossibilidade em exercer esses poderes permitiria deixar de qualificar a sua atitude como a inércia em promover a aplicação do terreno ao fim da expropriação, que é realmente pressuposto do art. 5º do Código. Assim sucederia, designadamente, se o expropriado, por actos materiais ou jurídicos, tivesse conseguido entorpecer fortemente o acesso do expropriante ao terreno.

Mas o que se provou foi apenas que a recorrente, além de reiterada e passivamente se manter na propriedade, se limitou a impugnar contenciosamente os dois despachos a ordenar o despejo, não tendo conseguido a suspensão da eficácia do segundo, e tendo apenas logrado a anulação do primeiro por vício de forma, que obviamente não impedia a respectiva renovação.

Nada há nos autos a provar que a recorrente usou de força física ou outro meio qualquer que impedisse a concretização pela Câmara da sua enorme superioridade de armas.

Considerando a consabida quantidade de recursos ao dispor de uma entidade com a dimensão da Câmara Municipal de Lisboa, seja em meios financeiros, humanos, ou em equipamentos, dotada de uma polícia municipal e de maquinaria de obras e demolições, as diligências que se provou ter feito para conseguir a desocupação do local não são suficientes para descaracterizar a situação em causa como de contemporização ou tolerância com a ocupação do terreno. Note-se até que a C.M.L., a partir de certa data (que todavia não está determinada com precisão) necessariamente que passou a poder actuar na condição de proprietária dos terrenos, pois está assente que em 1975 já tinha liquidado as indemnizações à recorrente.

Argumenta também o acórdão que não pode haver reversão sem o controlo efectivo do terreno, e que o princípio aplicável é o de que o prazo para o exercício de um direito só começa a correr quando o direito puder ser exercido (art. 329º do Código Civil).

Como bem observa a recorrente, o que esta disposição estabelece é que o prazo de caducidade só começa a correr “no momento em que o direito puder legalmente ser exercido”.

Na verdade, o termo “legalmente” desempenha nesta fórmula uma função importante, que é precisamente a de colocar o acento tónico na possibilidade legal de o direito ser exercido. Se essa possibilidade existe, se não há entraves dessa ordem a colocar-se ao titular, podem começar a desencadear-se os efeitos desfavoráveis justificados pela sua inércia. O que conta não é a possibilidade material de actuar (que situaria o termo inicial do prazo num momento aleatório e subjectivo), mas o momento em que a lei permite que se aja. Se o que se opõe ao titular do direito não é um contra-direito, mas uma mera situação de facto, ou algum embaraço de acção, nada pode sustar o impulso inicial da caducidade.

Doutra maneira, o direito de reversão nunca funcionaria enquanto o expropriante não resolvesse, de facto, tomar conta da propriedade.

O que a situação dos autos sugere não é que obstinada resistência da recorrente impediu a Câmara de entrar na propriedade, é que não houve da parte desta verdadeiro interesse em realizar a obra, ou seja, que a mesma não se revelava afinal necessária – pois doutro modo teria seguramente procedido ao despejo coercivo da recorrente.

Ora, como atrás se viu, essa desnecessidade, quando supervenientemente despontada, é que constitui o fundamento do direito de reversão. Da inércia do expropriante em promover a realização da obra o legislador retira, como presunção juris et de jure, a respectiva inadequação à realização dos fins específicos de utilidade pública que justificaram a expropriação. Verificado o facto, desaparece a legitimação para o ataque à propriedade individual, havendo que, a bem da legalidade, repor a situação prévia.

É certo que o comportamento da recorrente, ao longo deste processo, não é isento de crítica. Dificilmente, porém, pode considerar-se que ultrapassou os limites da boa-fé, pois o recurso aos tribunais administrativos não deixa de ser um meio lícito de defesa de direitos e interesses. Além disso, tal procedimento não colocou ao expropriante nenhum obstáculo que não fosse facilmente superável. O que era preciso é que este, pelo seu lado, tivesse feito prevalecer a sua manifesta superioridade de armas, lançado mão dos vastos poderes de que legalmente dispunha para desalojar a expropriada.

A conclusão a que se chega é, pois, de que as parcelas não foram aplicadas à finalidade prevista na declaração de utilidade pública, podendo sê-lo. Tanto basta para que o acto impugnado viole o preceituado no art. 5º, nº 1, do Código das Expropriações. Tendo decidido doutro modo, o acórdão recorrido não pode manter-se.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido, concedendo provimento ao recurso contencioso e anulando o acto administrativo impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Maio de 2003.

J Simões de Oliveira – Relator – Isabel Jovita – João Cordeiro – Vítor Gomes – Rosendo José – Azevedo Moreira – (vencido nos termos da declaração do Exmº. Consº. A. Samagaio) – Adelino Lopes (vencido nos termos da declaração do Exmº. Consº. António Samagaio) – Abel Atanásio (vencido nos termos da declaração do Exmº. Consº. António Samagaio) - António Samagaio (vencido nos termos da declaração junta) -

Declaração de voto

Infere-se do acórdão recorrido que a Câmara Municipal de Lisboa (CML) nunca teve a posse material da parcela expropriada para a poder afectar ao fim determinante da expropriação.

Acresce que o exercício da auto-tutela administrativa se insere no âmbito do poder discricionário da Administração, pelo que a CML não estava vinculada ao uso da força para entrar na posse da parcela em causa, sendo-lhe lícito optar, como optou, pela utilização de outros meios.

Por outro lado, tendo este Supremo Tribunal anulado a ordem de despejo do possuidor da parcela expropriada, ordem esta que lhe fora dada pela CML, estava-lhe vedado o uso da força para entrar na posse da mesma.

Por estas razões sumárias negaria provimento ao recurso.)