02382/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

A carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais e de tractoristas, que prestam serviço para um Município, é uma carreira vertical, pelo que, nos termos do artº 19º, nºs 1 e 2, do DL 353-A/89, de 16.10, a progressão na respectiva categoria (única) faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior.

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo

SINDICATO NACIONAL DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL (STAL) interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de ... que julgou improcedente a acção administrativa especial por si proposta em representação dos seus associados identificados nos autos contra o MUNICÍPIO DE ..., e onde pedia a condenação deste a anular o despacho do Presidente da Câmara Municipal de ... que indeferiu as suas pretensões de deverem ser as suas carreiras consideradas como carreiras verticais, com as consequentes condenações pedidas a fls. 12 dos autos.

Em sede de alegações, concluiu:

“A. O ora Agravante permite-se discordar do veredicto, particularmente em matéria dos fundamentos que tornam a decisão ora recorrida, pese embora douta, iníqua.

B. O conceito de carreira, consignado no art. 4° do DL 248/85, de 15.07 não coincide actualmente com o de conjunto hierarquizado de categorias, já que com o regime estatuído pelos DLs. n. °s 184/89, de 2 de Junho, 353-A/89 de 16 de Outubro, 404-A/98, de 18 de Dezembro e 412-A/98, de 30 de Dezembro, existem muitas carreiras unicategoriais, nomeadamente a dos associados do ora Agravante - Motorista de Pesados.

C. Inexiste base legal para se distinguir os conteúdos funcionais por categoria, ao invés estes são sempre descritos para cada carreira, quer esta seja pluricategorial ou unicategorial - n. ° l do art. 4° do DL 248/85; DL 497/99; DL 218/2000 e Despacho n.° 38/88, publicado na II S. do D. R. de 26.01.89 do Sr. Secretário de Estado da Administração Local que definiu para a Administração Local o conteúdo funcional, para a carreira de Motorista de Pesados, a par como o fez e vai fazendo para outras carreiras.

D. O conceito de progressão, dos DLs 248/85 e 247/87, era diverso do sistema instituído e ora em vigor a partir da publicação do DL 184/89, de 02.06; neste aquela opera-se através da mudança de escalão, dentro da mesma categoria ou carreira unicategorial, independente de concurso, mas dependente de módulos, de 3 em 3 anos ou de 4 em 4 anos, e da classificação de serviço/mérito (art. 29°).

E. Com a entrada em vigor do DL 353-A/89 de 16 de Outubro, este introduziu o novo sistema retributivo e instituiu novas regras quanto à evolução de carreiras, não revogando o art. 38° do DL 247/87, de 17 de Junho, do qual consta

taxativamente o elenco das carreiras horizontais, sendo verticais, por exclusão de partes todas as outras.

F. É defensável, segundo o Agravante, arguir que o DL 353-A/89 não permite concluir que as carreiras não incluídas no art. 38° do DL 247/87 e que passaram para unicategoriais devam ser consideradas horizontais.

G. Quando o legislador pretendeu classificar alguma das carreiras como horizontais fê-lo expressamente através do art. 38° do DL 247/87, o legislador não revogou este art. que, relativamente à Administração Local, indica taxativamente quais são as carreiras designadas por horizontais.

H. O Agravante corrobora na íntegra com o entendimento perfilhado pela Jurisprudência deste TC A Sul de que, atendendo à redacção do n. ° l do art. 38° do DL n. ° 247/87, conclui-se que aquele art., ao referir que "São consideradas carreiras horizontais as..." enumerando-as de seguida sem que se utilize qualquer advérbio como “designadamente", faz supor que se pretendeu efectuar uma enumeração taxativa e não meramente exemplificativa.

I. No douto Ac. de 16.03.2006, Proc.01249/05, os Venerandos Conselheiros chegam a uma exímia conclusão em relação à interpretação que se deve fazer do elenco constante do n. ° l do art. 38° do DL 247/87 "...uma enumeração tão

extensa como a constante do preceito, que inclui vinte e sete carreiras, seria desnecessário se o legislador não pretendesse proceder à fixação taxativa das carreiras horizontais".

J. Quando o legislador quis ou quiser alterar esse elenco taxativo, fê-lo ou fá-lo-á expressamente e através de adequados preceitos legais (como foi o caso da carreira de cozinheiro que passou para a carreira vertical por força do art. 9° do DL 412-A/98).

K. Tal situação ocorreu quando o legislador quis transitar uma carreira ex-mista para carreira horizontal, determinou-o expressamente (ex: caso da carreira de operário ex-não qualificado que transitou para a de semiqualificado por força do n° 4 do art. 15° do DL 404-A/98).

L. A carreira dos associados do Agravante - Motorista de Pesados, é vertical, pelo que a mudança de progressão é por módulos de 3 anos, tal como tem vindo a ser decidido pelos Acórdãos do TCA Sul de 23.03.06, Proc.00817/05; de 16.03.06, Proc.01249/05; de 09.03.06. Proc.00882/05; de 09.03.06, Proc. 01221/05; de 09.02.06. Proc.00918/05 e de 21.12.05. Proc.1104/05; TAC de Coimbra de 10.01.2005. referente ao Proc. 14/2004; de 04.11.2004. referente ao Proc. RCA 12/04. e de 04.05.2001. referente ao Proc. 66/2000 in. www. dgsi.pt/jsta. nsf).”

Não foram apresentadas contra-alegações.

Neste TCAS, a Exmª Magistrada do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

OS FACTOS

Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.

O DIREITO

A questão a decidir nos presentes autos é a de saber se a carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais e de tractoristas, que prestam serviço para um Município é uma carreira vertical ou uma carreira horizontal.

Sobre esta questão têm os Tribunais, quer de 1ª instância quer o TCAN o TCAS entendido e decidido em ambos os sentidos, sendo certo que neste TCAS se decidiu nos dois sentidos.

A questão foi abordada e decidida pelo Pleno do STA, tendo este Supremo Tribunal decidido em sede de recurso para uniformização de jurisprudência, designadamente pelo Ac. de 12.12.06, in Rec. 0870/06 (disponível em www.dgsi.pt) que “(…) na falta de norma legal que expressamente qualifique como vertical ou horizontal determinada carreira, deve a mesma ser considerada horizontal se, pela respectiva estrutura, não comportar a possibilidade de progressão por diferentes e crescentes níveis de exigências, complexidade e responsabilidade.(…)”.

Assim sendo, atento o princípio contido no artº 8º, nº3 do CC, tendo em vista a uniformização dos julgados, adere-se à fundamentação contida no referido aresto, considerando estar-se, no caso dos autos – carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais e de tractoristas - perante uma carreira horizontal, confirmando-se o decidido em 1ª instância, com os referidos fundamentos que se transcrevem, e que têm aplicação ao caso dos autos:

“(…) Vejamos, pois.

Os acórdãos em confronto – o do TCAN, de 30.3.06, e o do TCAS, de 21.11.02 – tiveram por objecto decisões de tribunais administrativos de círculo, nas quais foram apreciadas impugnações de actos administrativos de indeferimento de pretensões, formuladas por funcionários de autarquias locais, no sentido de que fossem havidas como verticais as carreiras em que se encontram e, por consequência, que a respectiva progressão nelas ocorresse de 3 em 3 anos, e não de 4 em 4 anos, como nas carreiras horizontais.

O acórdão de 21.11.02, invocado como fundamento do presente recurso, confirmou a sentença que tinha por objecto, no sentido de que a carreira de fiscal de obras é uma carreira vertical, por não se contar entre as que são consideradas carreiras horizontais, no art. 38 do DL 247/87, de 17 de Junho. Preceito que, no entendimento seguido nesse mesmo acórdão, se faz enumeração taxativa e não meramente exemplificativa das carreiras horizontais.

O acórdão recorrido, pelo contrário, entendeu que esse mesmo art. 38 não contém enumeração taxativa das carreiras horizontais. E que, sendo unicategorial – como sucede, aliás, com a carreira de fiscal de obras, a que se reporta o acórdão fundamento – a carreira de motorista de transportes colectivos não pode deixar de qualificar-se como horizontal, por não possibilitar promoção a categoria mais elevada, como é próprio das carreiras verticais, mas, apenas, progressão, automática e oficiosa, por via de mudança de escalão dentro da mesma categoria, segundo o regime característico das carreiras horizontais.

Assim, conclui-se que os acórdãos em confronto, perante situações de facto essencialmente idênticas, afirmaram decisões diferentes, e entre si opostas, por virtude da solução diversa que deram à mesma questão fundamental de direito, que consiste na interpretação da mesma norma jurídica, contida no indicado art. 38 do DL 247/87, de 17 de Junho.

Esta conclusão, no sentido da existência de oposição de julgados, não é prejudicada pelo facto de os acórdãos em confronto respeitarem a carreiras distintas: a de fiscal de obras, no acórdão fundamento e a de motorista de transportes colectivos, no acórdão recorrido. Pois que essa diferença específica não assumiu qualquer relevância nas economia dos acórdãos, que, em qualquer dos casos, consideram, apenas, o facto de essas carreiras unicategoriais não serem mencionadas, como verticais, no citado art. 38 do DL 247/87.

Com efeito, «quando se diz que as oposições entre julgados supõem que eles hajam decidido situações de facto idênticas, não se reclama uma impossível identidade entre factos singulares – mas uma identidade específica ou genérica que habilite a dizer que os acórdãos extraíram, de silogismos judiciários cujas premissas maior e menor são, em última análise, as mesmas, conclusões reciprocamente repugnantes. Portanto, quando se cotejam os factos dos arestos em alegada oposição, somente se atende àqueles que as decisões consideraram juridicamente significativos, dado que só esses integraram o raciocínio que culminou na proposição jurídica a comparar. E todos os demais factos devem ser abstraídos ou eliminados, por não relevarem na economia discursiva que conduziu à solução ‘de jure’» – Ac. de 5.5.05-Rº 2018/03.

Ocorre, assim, oposição de julgados, tal como vem alegado pelo recorrente.

Para além disso, não existe jurisprudência consolidada, designadamente, deste Pleno, sobre a referenciada questão fundamental de direito, suscitada pela interpretação do art. 38 do DL 247/87, de 17 de Junho.

Daí que, no caso presente, se verifiquem os requisitos, legalmente exigidos, de admissão do recurso para uniformização de jurisprudência.

Assim sendo, há que apreciar da questão controvertida, conforme prevê o nº 6 do citado art. 152 CPTA.

3. O acórdão recorrido baseou-se na seguinte matéria de facto:

A. Os associados do Autor são funcionários pertencentes ao quadro da Câmara Municipal de Nelas com a categoria de motoristas de transportes colectivos;

B. Os referidos associados, mediante requerimentos individuais, solicitaram à entidade demandada que a carreira a que pertenciam fosse considerada vertical com o integral reconhecimento deste direito, nomeadamente para efeitos de progressão, com as consequentes correcções remuneratórias decorrentes da devida aplicação da lei – conforme documentos juntos sob os nºs 22 e 23;

C. Em 25/11/04 os associados foram notificados do indeferimento dos requerimentos identificados, conforme documentos juntos sob os nºs 4 a 5 dos quais consta que “as carreiras que não constem do artigo 38º do DL nº 247/87 de 17 de Junho, mas que de acordo com o disposto no Anexo 3 do DL nº 393-A/89, de 16 de Outubro, passarem a unicategoriais, devem ser consideradas horizontais para efeitos de progressão”.

D. A presente acção foi proposta em 02/02/05.

4. O acórdão recorrido revogou a sentença que teve por objecto, que concluiu ser a carreira de motorista de transportes colectivos uma carreira vertical, por não constar da enumeração do referido art. 38 do DL 247/87, que considerou taxativa.

Para assim decidir, entendeu o acórdão recorrido, pelo contrário, que tal enumeração é meramente exemplificativa, devendo igualmente ser consideradas horizontais as carreiras nas quais, pela sua estrutura, a progressão dos trabalhadores nelas integrados se faça em termos idênticos, ou seja, em função apenas da maior eficiência na execução das respectivas tarefas profissionais, sem possibilidade de promoção a categorias de diferente grau de exigência, complexidade e responsabilidade.

O recorrente impugna este entendimento, começando por defender que só ao legislador compete qualificar determinada carreira como vertical ou horizontal, dada a repercussão de tal qualificação na progressão do trabalhador nas correspondentes categorias.

Essa reserva de lei, segundo defende o recorrente, radicaria no art. 47 da Constituição da República Portuguesa (CRP), que, no respectivo nº 1, consagra, como direito fundamental, a liberdade de escolha de profissão, de que a progressão na carreira profissional constituiu um dos níveis de realização (vd. G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3ª ed., 262).

É certo que aquele preceito constitucional, ao estabelecer que «1. Todos têm direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade», coloca sob reserva de lei restritiva o direito fundamental de escolher livremente a profissão. Sendo esse um dos casos expressamente previstos de restrições legais de «direitos, liberdades e garantias» (cf. art. 18º-2 e 3) – V. Moreira/G. Canotilho, loc. cit., 263.

Todavia, não está aqui em causa o direito de escolha de profissão em qualquer das suas vertentes, designadamente, o direito na progressão na carreira. Sendo que este último está consagrado na lei, embora em termos diferentes, conforme se trate de carreiras verticais ou horizontais.

Com efeito, o DL 353-A/89, de 16.10, que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura e das remunerações das carreiras e categorias nele contempladas (art. 1), dispõe:

Artigo 19ª

Progressão

1- A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.

2- A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo:

a) Nas carreiras horizontais, quatro anos;

b) Nas carreiras verticais, três anos.

3- …

Trata-se agora de determinar se carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os associados do recorrente, deve qualificar-se como vertical ou como horizontal. Do que depende, como se viu, o respectivo regime de progressão.

A análise feita ao preceito constitucional invocado pelo recorrente mostra que, ao invés do que defende na respectiva alegação, dele não decorre que tal qualificação só possa ser feita pela própria lei. E, sendo desejável que o fizesse, certo é que – como expressamente reconhece o próprio recorrente – não existe norma legal que proceda a tal qualificação, relativamente aquela carreira de motorista de transportes colectivos.

Nestas circunstâncias, e embora começando por sustentar que se trata de matéria reservada à lei, o recorrente acaba por concluir pela qualificação como vertical daquela carreira, baseado no entendimento, seguido na sentença do TAF e no acórdão invocado como fundamento deste recurso, segundo o qual o já referenciado art. 38 do DL 247/87 deve ser interpretado no sentido de que nele se contém enumeração exaustiva das careiras horizontais. Devendo, por isso, ser havidas como verticais todas as restantes carreiras, não referidas nessa enumeração, como é o caso da indicada carreira de condutor de transportes colectivos a que pertencem os associados do recorrente.

Adiante-se, desde já, que temos por mais acertado o entendimento adoptado no acórdão recorrido, que, na falta de qualificação legal de determinada carreira como vertical ou horizontal, apela à respectiva estrutura, como critério possibilitador de tal qualificação.

Vejamos.

Na definição legal, constante do art. 4 do já referido DL 248/85, de 15.7, «1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional». Sendo categoria «a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública» (nº2).

Sobre a «Estrutura das carreiras», dispõe o art. 5 do mesmo diploma legal que são «a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança corresponde apenas à maior eficácia na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinam características das carreiras verticais e das horizontais».

Face a esta caracterização legal das carreiras, podemos afirmar, com segurança, que o elemento diferenciador das carreiras verticais, relativamente às horizontais, consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis, supostamente crescentes (vd. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed. 1999, 136), de exigências, complexidade e responsabilidade.

A esta luz, e na falta de disposição legal que proceda à qualificação de determinada carreira como vertical ou horizontal, deverá a mesma ser considerada como tendo esta natureza e não aquela, se a respectiva estrutura não comportar a possibilidade de progressão por diferentes e crescentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade na execução das tarefas funcionais.

Assim sendo, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto de a mesma não constar da enumeração de carreiras horizontais, feita no referenciado art. 38 do DL 247/87, de 17 de Junho.

Neste sentido, veja-se o acórdão desta 1ª Secção, de 13.2.97, proferido no recurso 40 594 (Ap. DR, de 25 de Novembro de 1999, vol. II, 1108, ss.), onde se afirma que «é em face dos critérios enunciados no art. 5º do D.Lei 248/85, de 17//85, que terá de se encontrar o enquadramento», para efeitos de progressão, de categoria (de fiscal de obras) não directamente inserida em carreira e não constante da enumeração do citado art. 38.

Aqui chegados, resta apurar da natureza vertical ou horizontal da carreira de motorista de transportes colectivos, à qual pertencem, de acordo com a matéria de facto provada, os interessados, associados do ora recorrente STAL.

Conforme o disposto no art. 37, nº 1, do já referido DL 247/87, que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o também já referido DL 248/85 às carreiras de pessoal da administração local, eram «consideradas mistas» as carreiras de motorista, entre as quais se incluía a de motorista de transportes colectivos (art. 26).

Por seu turno, o art. 38 deste mesmo diploma legal, como já se viu, considerava horizontais diversas outras carreiras.

Na economia desse mesmo diploma legal, as carreiras verticais seriam, por exclusão de partes as não qualificadas como mistas ou horizontais, ficando o acesso naquelas carreiras condicionado, além do mais, à permanência de, pelo menos, três anos na categoria imediatamente inferior, classificados de Bom (art. 36).

O DL 412-A/98, de 30.12, que procedeu, de acordo com a previsão do DL 404-A/98, de 18.12, à adaptação à administração local das regras deste diploma legal, sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, revogou, expressamente e entre outros, o citado art. 37 do citado DL 247/87, que considerava mista a carreira de transportes colectivos (art. 25).

Para além disso, no Anexo III, para que remete o art. 13 desse DL 412-A/98, consta essa carreira de motorista de transportes colectivos como carreira de uma só categoria, com seis diferentes escalões.

Assim, a par com o desaparecimento da respectiva qualificação legal como carreira mista, a carreira agora em causa passou a unicategorial. Cuja estrutura, por isso, não comporta a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, que correspondem, nas carreiras verticais, às diversas categorias funcionais.

Face ao que se concluiu que essa mesma carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os interessados, associados do recorrente, deve ser considerada carreira horizontal. Pelo que, nos termos do art. 19, nºs 1 e 2, do DL 353-A/89, de 16.10, a progressão na respectiva categoria (única) faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior, tal como decidiu o acórdão recorrido. (…).”

Pelo exposto, atentos os fundamentos invocados, improcedem as conclusões das alegações de recurso, não merecendo provimento o recurso jurisdicional, devendo a sentença recorrida ser confirmada.

Acordam, pois, os juízes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:

a) - negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença da 1ª instância;

b) - sem custas por isenção legal.

LISBOA, 03.05.07