01013/11.2BESNT.CS1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir o recurso de revista para verificar se o princípio da proporcionalidade pode ser aplicado no âmbito da norma do CCP que determina a perda da acção a favor da entidade adjudicante em caso de não comparência à celebração do contrato, designadamente para redução daquele montante.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., S.A., com os sinais dos autos, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, igualmente com os sinais dos autos, acção administrativa pela qual impugnou o acto do Director Geral dos Impostos, exarado no ofício n.º ...99 de 4 de Julho de 2011 da respectiva Direcção Geral, que considerou perdida a favor do Estado/Direcção Geral dos Impostos a caução prestada através da Garantia Bancária n.º ...70 do Banco 1... (Banco 1...), no valor de € 104.844,36 (Cento e quatro mil, oitocentos e quarenta e quatro Euros e trinta e seis cêntimos), e determinou o accionamento dos mecanismos necessários para que tal valor revertesse para o Estado.

2. Por sentença de 20.10.2016, a acção foi julgada procedente e, em consequência, foi anulado o referido acto do Director Geral dos Impostos.

3. O Ministério da Finanças interpôs recurso daquela decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul, a que se somou um recurso subordinado interposto pelo A

Por acórdão de 06.11.2025, o TCA Sul concedeu provimento ao recurso interposto pelo Ministério das Finanças, revogou a sentença e negou provimento ao recurso subordinado.

É desta decisão, que vem agora interposto, recurso de revista pelo A

4. Está em causa nos autos o pedido de anulação do acto que considerou perdida a favor do Estado a caução prestada no âmbito de um procedimento contratual, pelo facto de o adjudicatário (aqui A.) não ter comparecido à assinatura do contrato, alegando que havia um erro material em relação ao preço apresentado na proposta, o qual era susceptível, em seu entender, de correcção material, ao contrário do que entendeu o júri.

A sentença fundamentou a decisão anulatória considerando que “(…) a entidade demandada omitiu a formalidade essencial de audiência prévia, num acto constitutivo de direitos como seria a caducidade da adjudicação (…) [e ainda que] não lhe poderia ter sido aplicada a sanção de perda de caução a favor da entidade adjudicante [por estar em causa um erro material rectificável e a não comparência constituir um acto previamente acordado] [e que neste caso] a perda da caução a favor da entidade adjudicante seria sanção manifestamente desproporcionada, atendendo al elevado montante da caução (…)”.

O acórdão recorrido não acompanhou o entendimento vertido na sentença. Considerou antes que tinha ficado provado que o A. havia sido notificado do entendimento expresso pelo júri no 2.º relatório final (produzido após a falta à assinatura do contrato) de que o erro não era rectificável, que não tinha impugnado a minuta do contrato e que a não comparência à assinatura do contrato dava lugar à perda da caução a favor do Estado. Mais acrescentou que o adjudicatário tinha até reagido a esse relatório, pelo que tal equivalia à realização da audiência prévia.

Também considerou o TCA Sul que não procedia a alegada violação do artigo 105.º, n.º 2 do CCP, uma vez que o A. nunca havia qualificado o erro como erro material antes das alegações do recurso de apelação e que a perda da caução constitui um efeito legal da falta de comparência à assinatura do contrato.

E o acórdão recorrido também não acolheu o entendimento de que havia violação dos princípios da boa-fé e da proporcionalidade, considerando quanto ao primeiro que o comportamento do A não podia beneficiar dessa tutela jurídica e ao segundo que, não se podendo reconduzir a perda de caução a uma medida sancionatória ou indemnizatória, “não há lugar à aplicação do princípio da proporcionalidade para efeitos de redução da caução”.

O recurso de revista apresentado pelo A. circunscreve-se a esta última questão: saber se, nas situações de caducidade da adjudicação previstas no artigo 105.º n.º 1 do CCP, a perda da caução estabelecida no artigo 105.º n.º 2 do CCP é sempre total ou poderá ser parcial, mediante juízos de proporcionalidade efetuados atentas as circunstâncias concretas do caso.

Ora, trata-se, como o Recorrente bem indica, de uma questão que preenche os pressupostos do artigo 150.º do CPTA, apresentando-se como uma questão fundamental de direito, atenta a sua novidade (inexiste jurisprudência deste Tribunal Supremo sobre a matéria), a sua relevância social, pois é susceptível de se repetir em casos futuros, mesmo descontado o circunstancialismo particular que decorre da factualidade concreta.

Mais, a relevância jurídica da questão decorre também de estar em causa a interpretação de uma noma legal de um regime jurídico europeizado, como é o CCP, e de essa interpretação convocar a aplicação de um princípio jurídico que é não só uma matriz essencial do direito administrativo nacional geral (artigo 7.º do CPA) e especial (artigo 1.ºA, n.º 1 do CCP), mas também do direito europeu geral (41.º da CDFUE) e da própria margem de livre conformação que o direito europeu reconhece aos Estados-membros na transposição das directivas para o direito nacional (5.º TUE e 69.º TFUE e respectivo Protocolo).

Assim, impõe-se também escrutinar a correcta interpretação da norma, atenta a sua inserção sistemática num modelo como o português em que a juridicidade substituiu a legalidade como parâmetro de controlo dos actos administrativos, se necessário, em diálogo com o TJUE para determinar o alcance que essa interpretação pode ter no âmbito de um regime europeizado, como é o da contratação pública.

5. Nos termos expostos, acordam em admitir o recurso.

Sem custas.

Lisboa, 25 de março de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Fonseca da Paz - Ana Celeste Carvalho.