01043/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A aplicação do regime legal concretamente mais favorável ao infractor constitui uma questão prévia de conhecimento oficioso, que prejudica o conhecimento das restantes questões objecto do recurso, uma vez que a aplicação do novo regime demanda o apuramento de quais as infracções que havendo sido consideradas num regime de pluralidade de infracções a lei veio a determinar como constitutivas de uma unicidade de infracções.

II- Tendo em conta que, como mencionamos, nos termos do disposto no artº 15º Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho para a instrução dos processos de contraordenação aqui em causa, bem como para aplicação das respectivas coimas é competente o serviço de finanças da área do domicílio fiscal do agente de contraordenação, com exclusão de qualquer outra entidade, haverá que remeter o processo a esse serviço para que possa fazer aplicação da Lei n.º 51/2015 de 8 de Junho.

(elaborado nos termos do disposto no artº 663º, nº 7 do Código de Processo Civil)

Recurso Jurisdicional

Decisão Recorrida – Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto

. 24 de Fevereiro de 2015

Anulou a decisão administrativa de aplicação de coima e ordenou a baixa dos presentes autos ao Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia 3, para que seja organizado um só processo, ou seja efectuada a apensação dos vários processos de contraordenação, nos termos do consignado pelo artigo 29° do CPP, proferindo uma única decisão de aplicação de coima, atendendo ao que dispõe o artigo 79.° do CP, na situação de infracção continuada, ou aplicando o regime instituído no artigo 25.° do RGIT

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

O Magistrado do Ministério Público veio interpor o presente recurso da decisão supra mencionada, proferida no âmbito do Processo de contraordenação n.° 325/15.0BEPRT, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

1. Não obstante ter sido aplicada uma Coima inferior a um quarto da alçada dos Tribunais Judiciais de a instância, deve ser, apesar disso, admissível o recurso nos termos do art.° 73.º n.° 2 do RGCO por tal se afigurar manifestamente necessário à melhoria de aplicação do direito e por o justificar a dignidade e a dimensão da questão controvertida.

2. Nos termos do art.° 3.° alínea b) do RGIT, é subsidiariamente aplicável, quanto às Contra Ordenações e respectivo processamento, o Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social.

3. Assim, remetidos os autos ao Tribunal competente e apresentados os mesmos ao Juiz pelo Ministério Público, o Juiz ou não aceita o recurso, com os fundamentos previstos no art.° 63.° do RGCO, ou o decide nos termos do art.° 64.° mesmo que existam excepções dilatórias ou peremptórias de que se deva conhecer.

4. Ora, quer o recorrente, quer o Ministério Público não foram previamente notificados de que se iria decidir o recurso mediante simples despacho, facto que integra a nulidade prevista no art.° 120.° n.° 2 d) do CPP.

5. Nos termos do art.° 25.° do CPP, aplicável por força do art.° 3º b) do RGIT e 41.° n.° 1 do RGCO, há conexão de processos quando o mesmo agente tiver cometido várias Contra Ordenações e para todas elas organiza-se um só processo ou procede-se à apensação de todos no caso de terem sido instaurados vários — art.° 29.° 1 e 2 do CPP.

6. Todavia, a falta de apensação dos processos de contra ordenação não integra qualquer das nulidades elencadas nos artigos 118.° e 119.° do CPP porque estas, com excepção do emprego da forma de processo especial fora dos casos previstos na lei, não são aplicáveis ao processo de Contra Ordenação.

7. Assim, face ao teor do art.° 118.° n.° 1 e 2 do mesmo diploma legal, porque não está expressamente cominada a falta de apensação como nulidade, o acto é irregular.

8. A irregularidade tem o regime previsto no art.° 123.° n.° 1 e 2 do CPP e está sanada, ou porque não foi arguida pelo interessado no prazo legal ou porque não foi também reparada oficiosamente o momento em que se tomou conhecimento dela no despacho de fls.

9. Uma vez que os autos comprovam a existência de uma situação de conexão subjectiva de processos, que estão todos na fase do julgamento, nada impede que se proceda agora à sua apensação nos termos dos artigos 24.° n.° 2 e 25.° do CPP àquele que respeitar à Contra Ordenação determinante da competência por conexão nos termos do art.° 29.° n.° 2 do CPP proferindo-se depois o despacho previsto no art.° 64.° do RGCO.

10. A decisão recorrida, ao anular a decisão que aplicou a Coima e ao determinar a remessa dos autos ao Serviço de Finanças para apensação dos processos e aplicação de uma Coima única, violou por erro de interpretação o disposto nos artigos 63.° e 64.° do RGCO, 3.° b) e 81.° do RGIT e 25.°, 24.° n.° 2 e 29.° do CPP.

11. Esta parece ser a melhor solução a dar ao caso sendo certo que será ela a única que pode até beneficiar o recorrente. Pelo facto do Tribunal estar vinculado ao princípio da proibição da reformatio in pejus previsto no art.° 72.°A do RGCO pelo que não poderá aplicar uma Coima superior à aplicada pelo Serviço de Finanças.

12. O mesmo pode não ocorrer se for mantida a anulação da decisão recorrida pois o Serviço de Finanças, na determinação da medida da Coima nos termos do art.° 7.° da Lei 25/2006 de 30 de Junho, pode não voltar a aplicar uma Coima de valor igual ao inicialmente aplicado.

Requereu que dando provimento ao Recurso seja revogada e substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos com apensação dos processos citados e prolação da decisão nos termos do art.° 64.° do RGCO.

A Representante da Fazenda Pública, veio interpor o presente recurso da decisão supra mencionada, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

A. Vem o presente recurso interposto da sentença que decidiu pela existência de uma questão prévia que obsta ao conhecimento mérito da causa e, em consequência, decidiu que, anular “a decisão administrativa de aplicação de coima” e ordenar “a remessa dos presentes autos à Autoridade administrativa, para que efectue a apensação de todos os processos de instaurados contra o mesmo arguido e proceda à fixação de uma coima única, com prévia fixação de coimas individualmente aplicadas a cada contraordenação praticada”, o qual se circunscreve à questão de direito da anulação da decisão administrativa, apreciada pelo douto Tribunal a quo.

B. Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, em síntese que, “impunha-se legalmente à Autoridade Administrativa que organizasse um único processo administrativo ou procedesse à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, para efeitos de aplicação de uma coima única, nos termos do supra referido artigo 25° do RGIT”, concluindo que a omissão destes procedimentos e operações determinam a anulação da decisão administrativa.

C. Quanto à anulação da decisão administrativa determinada pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido na douta decisão a quo, não se conformando a Fazenda Pública com a mesma e considerando que tal decisão judicial padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83° do RGIT, em conformidade com o art. 73°, n° 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3° do RGIT — cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11-2012, proc.0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06 (in www.dgsi.pt).

D. A questão da legalidade da apensação e da subsequente anulação da decisão por falta de realização do cúmulo material não é pacífica, aliás, como já constatou o Venerando Supremo Tribunal Administrativo nos recentes acórdãos nºs 074/15, de 11-03-2015, n.º 01557/14 de 11-03-2015 e 01396/14 de 04-03-2015, nos seguintes termos: “Este Supremo Tribunal tem conhecimento, por dever de ofício, que a questão que aqui vem colocada, e outras semelhantes, se colocam, e virão a colocar-se, em centenas ou milhares de processos que já se encontram pendentes nos TAFS e outros ainda que se encontram na fase procedimental administrativa, pelo que, havendo a necessidade premente de definir o direito aplicável a todas a estas situações, sendo certo que nos vários Tribunais se tem decidido de forma diferente, com esse fundamento admite-se o recurso que nos vem dirigido, nos termos do artigo 73º, nº 2 do RGIMOS” – in Ac. STA n.º 074/15, de 11-03-2015.

E. O recurso que se pretende interpor ao abrigo do n.º 2 do art. 73º do RGCO, ex vi art. 3.º, alínea b) do RGIT, respeitando a uma questão que não é pacífica na jurisprudência, configura-se como manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito por forma a garantir a eficácia do princípio da igualdade dos cidadãos nesta questão, visando-se assim alcançar a sua uniformidade e estabilidade no nosso ordenamento jurídico, pelo que o seu conhecimento realiza interesses de ordem pública, motivo pelo qual, desde já se requer a sua admissão, conforme disposto nos n.ºs 2 e 3 do art. 74º do RGCO.

F. Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei n.° 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83.° do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do n° 1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contraordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81°, n° 2 do RGIT.

G. Deste modo, e tendo em conta a unidade do sistema jurídico e a aplicação subsidiária do RGCO neste âmbito, por força do art. 3°, alínea b) do RGIT, com a alteração legislativa ocorrida, a Fazenda Pública tem também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contraordenação tributária, ao abrigo do n° 2 do art. 73° do RGCO.

H. Quanto ao efeito do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto nos artigos 83° e 84°, ambos do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., mormente os artigos 70°, 73°, 74°, 75°, 79°, 88 e 89°, de aplicação subsidiária, não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste art°.84, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessária a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida — conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo n° 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 84°, página 582 e seguintes.

I. Neste sentido, não deverá ser considerada exequível a decisão judicial proferida nestes autos, que decidiu pela anulação da decisão administrativa e que determina que a Autoridade Administrativa proceda à apensação dos processos do(a) arguido(a)/recorrente, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.

J. Considerou o douto Tribunal a quo, estar verificado um vício da decisão de aplicação da coima, determinada pelo Chefe do Serviço de Finanças competente, que obsta ao conhecimento do mérito, unicamente por não ter procedido à apensação dos processos de contraordenação que correm contra o(a) mesmo(a) arguido(a) e que estejam na mesma fase, nos termos do art. 25° do RGIT, procedendo de seguida à fixação de uma coima única.

K. As nulidades insupríveis a ocorrer no âmbito do processo de contraordenação tributário, são taxativas e têm a sua previsão no art. 63° do RGIT, o qual, salvo melhor opinião, não abarca o regime do cúmulo material, a aplicar em caso de concurso de contraordenações.

L. Os “requisitos legais” [cfr. art° 63°, n° 1, alínea d)], da decisão de aplicação das coimas que possam estar em falta e que se reportam à fase administrativa do processo de contra-ordenação tributário, são os constantes do art. 79° do RGIT, os quais foram integralmente respeitados pela entidade administrativa competente na decisão de aplicação de coima constante nestes autos.

M. A falta de aplicação do regime do concurso, previsto no art. 25°, não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade conducente à anulação da decisão.

N. A relevar-se a sua falta, o que não se concede, como se desenvolverá, sempre seria uma mera nulidade dependente de arguição dos interessados, na fase administrativa, conforme estabelece o art. 120° do Código de Processo Penal - CPP, aplicável por força do preceituado na al. b) do art. 3° do RGIT e do n° 1 do art. 41° do RGCO, entendendo-se, contudo, pelos motivos explanados, que se está perante uma mera irregularidade a arguir pelos interessados, a contar da notificação para apresentação de defesa (cfr. art. 70° e 76° do RGIT), fazendo-se assim a aplicação do invocado art. 123° do CPP, com as necessárias adaptações ao processo de contraordenação tributário, porquanto,

O. É competência exclusiva da autoridade administrativa, a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infracções e subsequente aplicação do art. 25° do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36° do RGCO, o que consubstancia um acto exclusivamente administrativo, face ao disposto no art. 33° do RGCO, aplicável ex vi art. 3°, alínea b) do RGIT.

P. A imposição judicial de análise e tramitação conjunta de processos na fase administrativa, consubstancia a violação do princípio da separação de poderes, limitando a actuação da administração fiscal, o seu conhecimento e apreciação dos processos que são da sua competência, no sentido em que, o Tribunal “não pode ofender a autonomia do poder administrativo (o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração”, porquanto, “os poderes dos tribunais administrativos abarcam apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos, ficando de fora da sua esfera de sindicabilidade o ajuizar sobre a conveniência e oportunidade da actuação da Administração, mormente o controlo actuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art. 266.°, n.°2 da CRP.”— conforme Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-10-2010, proc. n° 00514/08.4BEPNF, in www.dgsi.pt.

Q. Não há nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária dos artigos 24°, 25° e 29° do CPP, na fase administrativa, conforme consta da douta decisão a quo, atento o disposto no art. 36° do RGCO.

R. A douta sentença, ao fazer apelo ao Acórdão deste Venerando Supremo Tribunal, de 30-03-2011, processo n° 0757/10, bem como ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 15-02-2013, processo n° 01097/08.OBEVIS, desconsidera a relevante alteração legislativa ocorrida com a Lei n° 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, e que veio repor a regra do cúmulo material, em detrimento do regime do cúmulo jurídico, sem prejuízo, claro está, da aplicação do regime abstractamente mais favorável ao contribuinte, no caso de actos praticados ainda na vigência da lei anterior, o que claramente não é o caso, pelo que os invocados Acórdãos assentam integralmente em pressupostos diversos face ao actual regime legal.

S. In casu, seria ilegal a aplicação do cúmulo jurídico, dado que todos os factos em apreço, são posteriores à alteração ocorrida na norma do art. 25° do RGIT, com a Lei do Orçamento para 2011 (Lei n° 55-A/2010, de 31 de Dezembro).

T. Conforme o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 25°, página 291, “no regime do cúmulo material, a coima única a aplicar é a soma das coimas aplicadas a cada uma das contraordenações, não havendo lugar a qualquer redução”, salvaguardando claramente que, “estando a regra do cúmulo material expressamente estabelecida na redacção inicial deste art. 25° do Regime Geral das Infracções Tributárias e na introduzida Lei do Orçamento para 2011 não há lacuna de regulamentação sobre a forma de efectuar o cúmulo das coimas, pelo que não há suporte para fazer apelo ao RGCO, pois este diploma, como legislação subsidiária que é [art. 30, alínea b) do RGIT], apenas é de aplicação em matérias em que o RGIT não contenha normas próprias.”

U. Não há nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária do RGCO, quanto ao regime do concurso, através do qual se aplicaria subsidiariamente o CPP, ao contrário do douto entendimento vertido na decisão a quo, desde logo, porque neste âmbito, o legislador optou no RGCO por manter a aplicação de um regime de cúmulo jurídico, vertido no seu art. 19°, distanciando-se assim de forma clara e deliberada no actual regime jurídico aplicável às contraordenações tributárias.

V. Não pode igualmente a autoridade administrativa tributária, aferir a existência de eventual contraordenação continuada, cujo preceituado nos artigos 30° e 79° do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32° do RGCO, não têm aplicação face à actual redacção do art. 25° do RGIT, seguindo-se neste âmbito, de perto, as decisões do Tribunal Central Administrativo Sul de 27-11-2007, processo n° 01804/07 e de 23-09-2008, proc. n° 01767/07, ambas consultáveis in www.dgsi.pt.

W. Conforme refere o Professor Doutor Germano Marques da Silva, in “Direito Penal Português”, Parte Geral II - Teoria do Crime, Verbo, 1998, pág. 315 e seguintes, “o crime continuado constitui realmente uma pluralidade de crimes, apenas unificados para efeitos de punição e parece-nos ser esta a construção que convém à face da lei portuguesa...” (cfr. pág. 319).

X. Em caso de concurso, o actual regime limita-se sempre ao do cúmulo material, valendo a máxima, “quot delicta tot poenae”, sendo que a cada infracção é imputada a coima correspondente, ou seja, as sanções são aritmeticamente somadas, depois de se ter procedido à determinação individualizada de cada uma.

Y. Neste âmbito, releva a decisão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/06/2007, proc. n° 01768/07 (in www.dgsi.pt), no sentido em que “no actual RGIT não há lugar ao concurso de infracções com a cominação de uma coima única” e que “deixou de existir a principal característica que enforma o regime do concurso de crimes - a aplicação de uma pena única em cúmulo jurídico - desta forma se perdendo o principal interesse no concurso, a não ser de índole de eventual economia processual”.

Z. Importa ainda ter em conta, para compreensão dos regimes em apreço, a análise do Professor Doutor Taipa de Carvalho, in “Direito Penal Parte Geral - Questões Fundamentais”, Publicações Universidade Católica, Porto, 2003, pág. 172, que se transcreve: “Também não parece aceitável o regime do cúmulo jurídico estabelecido, no art. 19°, para o concurso de contra-ordenações. As razões subjacentes ao regime do cúmulo jurídico, no caso de concurso de crimes (CP, art. 7°), não procedem no caso das coimas. Essas razões são, especialmente, as seguintes: a um determinado aumento de duração da pena de prisão corresponderá um aumento muito maior do sofrimento que é conatural a esta pena de privação da liberdade (...); sendo conatural à pena de prisão um efeito de dessocialização (...). Mas, como nenhuma destas razões se verifica em relação à aplicação de coimas, é meu entendimento que, aqui, deveria vigorar o regime do cúmulo material, em que a coima final seria igual à soma das coimas concretamente aplicadas ao conjunto das contraordenações praticadas.”

AA. Não existe no RGIT, nem no RGCO, norma legal que preveja a apensação de processos de contraordenação, todavia, o artigo 36° do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a “competência por conexão” em caso de concurso efectivo de contraordenações.

BB. E o art.25° do RGIT, sendo de aplicação na fase administrativa, pressupõe necessariamente a apreciação e decisão sobre a conexão entre os processos a que se aplicará o regime do cúmulo material, por conjugação do disposto no art. 36° do RGCO e 25° do RGIT, inclusivamente, se os processos administrativos se encontram na mesma fase e se são da mesma competência territorial.

CC. Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in “Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36°, p. 128: “O critério do artigo 36° só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege-se pelo disposto nos artigos 24° e seguintes do CPP.”

DD. Sucede que, não houve nenhuma apensação de processos do(a) arguido(a)/recorrente, pela autoridade tributária, tendo sido este processo de contraordenação tramitado autonomamente.

EE. Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a decisão que determina a anulação da decisão da coima aplicada, por falta de apensação dos processos do mesmo contribuinte e por falta da fixação de uma coima única, é ilegal por falta de previsão legal.

FF. Face a todo o exposto, entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que a douta sentença sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a aplicação do cúmulo material às contraordenações em concurso, concretamente os artigos 25°, 63° e 79°, todos do RGIT e ainda o artigo 36° do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3° do RGIT, atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de quaisquer processos de contraordenação do(a) arguido(a)/recorrente, o que não constitui um vício que possa afectar o valor da decisão administrativa, que deva ser conhecido oficiosamente (cfr. artigos 120º a 123° do CPP, aplicáveis por força do preceituado na al. b) do art. 30 do RGIT e do n° 1 do art. 41° do RGCO), atendendo ao actual regime em vigor do cúmulo material, aplicável aos processos de contraordenação tributária.

Requereu que dando provimento ao Recurso seja revogada a sentença recorrida com as legais consequências.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Foi emitido parecer pelo Magistrado do Ministério Público considerando dever ser revogada a sentença recorrida.

Nos presentes autos está em causa o recurso de uma decisão que aplicou uma coima de 25,00€ pela prática de infracção contraordenacional prevista e punida pelo artigo 7° da Lei n.° 25/06 de 30.06, atenta a infracção do artigo 5° n.° 2) do mesmo diploma legal.

Pese embora o valor da coima aplicada o Magistrado do Ministério Público invocando o disposto no artº 73.º, n.º 2 do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social, aqui aplicável, por força da alínea b) do artigo 3.º do Regime Geral das Infracções Tributárias, requereu que o mesmo fosse aceite, por tal se afigurar manifestamente necessário à melhoria do direito uma vez que, a decisão recorrida é diversa de outras tomadas em processos idênticos, que actualmente pendem na ordem das muitas centenas, nas mais diversas fases processuais.

Como é do conhecimento deste Tribunal pendem nas diversas fases processuais seja nas autoridades administrativas, seja nos Tribunais e 1ª instância, seja em fase de recurso, milhares de processos de contraordenação por falta de pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem, a que urge dar um tratamento uniforme de molde a que o processamento de todos e cada um deles conduza, como é imperativo legal, a uma solução justa e similar.

Tanto basta para que se possa indubitavelmente considerar, tendo em conta a repetição das questões jurídicas suscitadas, que se impõe a admissão do recurso para que se atinja uma melhor aplicação do direito e a promoção da uniformização de jurisprudência, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, subsidiariamente aplicável ex vi da alínea b) do artigo 3.º do Regime Geral das Infracções Tributárias, a que ora se procede.

A análise das questões suscitadas nos dois recursos interpostos sobre a legalidade da decisão recorrida ficara, como indicaremos, prejudicada dado que a abordagem jurídica de todas e quaisquer questões que possam vir a ser suscitadas tem em primeiro lugar que obter leitura à luz da Lei n.º 51/2015 de 8 de Junho que aprovou um regime excecional de regularização de dívidas resultantes do não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infraestrutura rodoviária, efetuada até ao último dia do segundo mês anterior à publicação deste diploma, como consta do seu artº 1º.

Tal apreciação resulta essencialmente da circunstância do artº 7º, da L. 51/2015 que Artigo 7.º procedeu à alteração do artº 7º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, com a introdução do seguinte texto:

«Artigo 7.º

Determinação da coima aplicável e custas processuais

(…)

4- Constitui uma única contraordenação as infracções previstas na presente lei que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, sendo o valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem.

5- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se que as infrações são praticadas na mesma infraestrutura rodoviária quando as mesmas ocorrem em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade.».

A consideração de, nas situações indicadas na lei, existir uma unicidade de infracção quando «as infracções (…) sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, a que a lei fixou uma diversa moldura penal, cujo valor mínimo correspondente ao cúmulo das taxas de portagem, reduzindo, também, o valor máximo para o quádruplo do valor mínimo da coima (= 4x soma das taxas de portagem quando essas taxas forem iguais ou superiores a 25,00€ e, 4 x 25,00€ quando essas taxas forem menores que 25,00€), implica que a lei estabeleceu um regime jurídico mais favorável ao infractor.

Dado estarmos em sede de ilícito de mera ordenação social, ainda que reportado a uma censura ético-jurídica de grau menor que a aplicável a ilícitos penais, tendo em conta o disposto no artº 3º, nº 2 do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social aplicável, neste caso, por força do disposto no artº 3º, b) do Regime Geral das Infracções Tributárias, rege, em sede de aplicação das leis no tempo, o princípio da aplicação rectroactiva da lei mais favorável ao arguido, como esta declaradamente é.

Confrontada a nova redação do artº 7º com a anterior, artº 7º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho:

«- As contraordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, (= 10 x taxa de portagem quando essa taxa for igual ou superior a 25,00€ e, 10 x 25,00€ quando a taxa for menor que 25,00€), e de valor máximo correspondente ao quíntuplo do valor mínimo da coima (= 5 x taxa de portagem quando essa taxa for igual ou superior a 25,00€, e, 5 x 25,00€ quando a taxa for menor que 25,00€), com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias (redacção dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro).

constata-se que o legislador estabeleceu para estas situações um regime punitivo concretamente mais favorável ao infractor

Com efeito, trata-se de um regime mais favorável porque:

1. Considera uma única infracção o que a lei anterior entendia como sendo uma pluralidade de infracções,

2. Altera, tornando menos gravosa, a moldura contraordenacional de molde a que esta varie entre:

(i) limite mínimo - a soma do valor das portagens que há-de ser multiplicado 7,5 vezes e nunca inferior a 25,00€, que a lei anterior, artº 7º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho considerava separadamente cada portagem devida e impunha que fosse multiplicada 10 vezes, nunca podendo ser inferior a 25,00€.

(ii) limite máximo - correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, quando na lei anterior o valor máximo correspondia a 5 vezes o valor mínimo da coima com o respeito pelos limites máximos previstos no artigo 17.º do regime geral do ilícito de mera ordenação social.

3. Determina a atenuação especial da coima - artigos 1.º a 6.º - decorrente de um regime excepcional de regularização de dívidas originadas no não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infraestrutura rodoviária efetuada até ao último dia do segundo mês anterior ao da sua publicação quando ocorra o pagamento pelo agente da infracção da taxa de portagem e custos administrativos até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei, em termos diversos e mais favoráveis do que os que decorrem das regras gerais sobre a atenuação especial da coima – art.º 3.º da Lei n.º 51/2015 e art.º 18.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 433/82, aqui subsidiariamente aplicável.

4. Determina a redução legal das coimas não aplicadas ou não pagas - artigo 4.º, n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 51/2015 - que venham a ser pagas até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei.

A aplicação do regime legal concretamente mais favorável ao infractor constitui uma questão prévia de conhecimento oficioso, que prejudica o conhecimento das restantes questões objecto do recurso, uma vez que a aplicação do novo regime demanda o apuramento de quais as infracções que havendo sido consideradas num regime de pluralidade de infracções a lei veio a determinar como constitutivas de uma unicidade de infracções, tudo, como ponto de partida para definição, em concreto, do regime punitivo a aplicar.

Nos termos do disposto no artº 15º Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, na redacção vigente e aplicável a estes autos, «O serviço de finanças da área do domicílio fiscal do agente de contraordenação é competente para a instauração e instrução dos processos de contraordenação a que se refere a presente lei, bem como para aplicação das respectivas coimas».

Os Tribunais Tributários, ao abrigo do disposto no artº 80º do Regime Geral das Infracções Tributárias, apenas podem, apreciar um recurso interposto de uma decisão proferida pela autoridade administrativa e não também substituir-se a esta na aplicação da Lei n.º 51/2015 de 8 de Junho de molde a definirem quer as infracções que devem ter-se por unitárias, quer as que estarão em concurso, muito menos definir a coima ou proceder à atenuação especial da coima que deve ser aplicada após as referidas operações, sem que antes a autoridade administrativa competente haja proferido decisão sobre tais matérias.

Do mesmo modo este Supremo Tribunal Administrativo em sede de recurso apenas pode definir o direito aplicável aos factos que vierem a ser tidos por provados pela autoridade administrativa, e, depois confirmados pelo Tribunal Tributário de 1ª instância, mormente quanto a que infracções permanecerão em discussão, em conformidade com o disposto no artigo 26.º, alínea b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 107-D/2003, de 31.12.

A decisão que aplicou a coima em discussão nestes autos foi proferida ante da entrada em vigor da Lei n.º 51/2015 de 8 de Junho, pelo que todos os elementos essenciais à determinação do regime punitivo aplicável às infracções aqui em causa não puderam por ela ser tidos em conta, sendo actualmente desconforme com o direito vigente.

Tendo em conta que, como mencionamos, nos termos do disposto no artº 15º Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho para a instrução dos processos de contraordenação aqui em causa, bem como para aplicação das respectivas coimas é competente o serviço de finanças da área do domicílio fiscal do agente de contraordenação, com exclusão de qualquer outra entidade, haverá que remeter o processo a esse serviço para que possa fazer aplicação da Lei n.º 51/2015 de 8 de Junho.

Para o efeito e dada a vigência de um novo e mais favorável regime sancionatório das infracções aqui em causa, com o qual se mostra em flagrante oposição a decisão que aplicou a coima, por vício de violação de lei, impõe-se revogar tal decisão, em cumprimento do disposto nos art.ºs 20.º, nº 5 e 29.º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, e determinar a remessa dos autos à Autoridade Administrativa para que profira nova decisão em conformidade com a lei vigente e aplicável a estes autos.

Porque a decisão que aplicou a coima é uma decisão prévia àquela que é objecto do presente recurso, fica irremediavelmente prejudicado o conhecimento de todas as questões suscitadas neste recurso, de que se não toma, pois, efectivo conhecimento.

Deliberação

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo dar provimento ao recurso, anular a decisão que aplicou a coima, e por consequência, revogar decisão recorrida e determinar a remessa dos autos à Autoridade Administrativa para que profira nova decisão em conformidade com a lei vigente e aplicável a estes autos.

Sem custas.

(Processado e revisto com recurso a meios informáticos (art.º 131º nº 5 do Código de Processo Civil, ex vi artº 2º Código de Procedimento e Processo Tributário).

Lisboa, 21 Outubro de 2015. – Ana Paula Lobo (relatora) – Dulce Neto – Ascensão Lopes.