01829/15.0BEALM - Supremo Tribunal Administrativo

As isenções previstas nas alíneas a) e b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não abrangem a taxa devida, nos termos da alínea g) do n.º 1 do mesmo artigo, pelo licenciamento do estabelecimento de acesso directo de um estaleiro à estrada nacional, ainda que esse estaleiro seja parte de uma obra de canalização de águas respeitantes a serviços públicos.

Recurso jurisdicional da decisão proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 1829/15.0BEALM

Recorrente: “Infra-estruturas de Portugal, S.A.” (que integrou, por fusão, a “EP – Estradas de Portugal, S.A.”)

Recorrida: “A…………….., S.A.”

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade acima identificada como Recorrente interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que, julgando procedente a impugnação judicial deduzida pela sociedade acima identificada como Recorrida, anulou a liquidação oficiosa que a esta foi efectuada pela “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, da taxa prevista no art. 15.º, n.º 1, alínea g), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, relativamente ao “estabelecimento do acesso do estaleiro à zona da estrada”.

1. 2 A Recorrente apresentou as alegações, com conclusões do seguinte teor:

«I- O presente recurso tem por objecto a sentença recorrida na parte em que declara o licenciamento do estabelecimento do acesso ao estaleiro isento do pagamento da taxa prevista na alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, por força da alínea b), do n.º 3 do mesmo artigo, e consequentemente veio julgar procedente a impugnação intentada pelo Recorrida, anulando, por conseguinte, o acto de liquidação de taxa praticado pela Recorrente.

II- Para concluir nesse sentido, a sentença recorrida baseou-se no pressuposto que, muito resumidamente, se consubstancia, no facto de o Tribunal a quo considerar que a isenção prevista na alínea b), do n.º 3, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro abrange também o licenciamento do acesso ao estaleiro da empreitada para instalação /implantação das canalizações de águas e esgotos respeitantes a serviços públicos, e não apenas o licenciamento da ocupação privativa (e permanente) do subsolo da zona da estrada por essas canalizações, bem como a utilização privativa (temporária) do solo da zona da estrada para realização dessas obras.

III- A Recorrente considera que a sentença em recurso mal andou ao considerar o estabelecimento do acesso ao estaleiro isento do pagamento de taxa, fazendo uma errada interpretação e aplicação do direito, concretamente do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 31/2015, de 27 de Abril.

IV- É que sucede que estamos perante duas realidades distintas, a saber, por um lado, as obras para a implantação da tubagem no subsolo da zona da estrada que devem ser licenciadas pela Recorrida, nos termos conjugados dos artigos 6.º, n.º 1, alínea a) e 11.º, alínea c), ambos do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, a pedido da entidade gestora dos serviços públicos de abastecimento de águas e esgotos (o dono da obra), e, por outro lado, o estabelecimento do acesso ao estaleiro à estrada nacional, também ele a licenciar pela Recorrida, nos termos conjugados dos artigos 6.º, n.º 1, alínea b) e 11.º, alínea c) do mesmo diploma legal, a pedido do empreiteiro.

V- A obra para implantação da tubagem no subsolo da zona da estrada foi licenciada pela Recorrida, licenciamento esse que abrange o conjunto das permissões necessárias para a realização da empreitada no que à utilização privativa, ainda que temporária, do domínio público respeita, a saber, não só a ocupação do subsolo da zona da estrada pela tubagem/canalização, como também a ocupação do solo da zona da estrada, por via da regra, a berma, para abertura das valetas com vista à colocação dessas tubagens e para depósito de materiais.

VI- O antedito licenciamento não abrange o estabelecimento do acesso do estaleiro à zona da estrada, ainda que esse estaleiro seja indispensável e indissociável da empreitada, porquanto o acesso ao estaleiro não se confunde com as obras da empreitada.

VII- O pedido de licenciamento das obras para implantação de canalizações de águas e esgotos no subsolo da zona da estrada respeitantes a serviços públicos é feito em momento prévio à adjudicação da empreitada por parte da entidade gestora dos serviços públicos (concessionária de águas ou empresas municipais), pelo que, aquando dessa adjudicação, esse licenciamento já se encontra fechado, devendo qualquer outro pedido necessário à utilização do domínio público rodoviário ser objecto de novo licenciamento, independente do anterior.

VIII- Por força da isenção prevista na alínea b) do n.º 3 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, as obras em causa foram isentas do pagamento da taxa prevista na alínea a), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 que prevê que “pela ocupação do subsolo da zona da estrada” é cobrada a quantia de € 11,38 “por cada metro de extensão de canalização ou aqueduto”.

IX- O pedido de estabelecimento de acesso ao estaleiro à zona da estrada é subsequente ao licenciamento das obras para implantação das canalizações no subsolo da zona da estrada, e inteiramente independente deste, pelo que não está, nem nunca poderia estar, abrangido nem pelo licenciamento em causa, nem, como tal, pela respectiva isenção.

X- É prática contratual corrente a responsabilidade por todos os licenciamentos referentes à instalação do estaleiro ser inteira e exclusivamente do empreiteiro, que contabiliza na sua proposta todos esses custos, pois compete a este último escolher a respectiva localização, não sendo, de todo, necessário ou imprescindível, que o acesso ao estaleiro se faça através de uma estrada nacional, razão pela qual, tendo sido opção do empreiteiro escolher, para o seu estaleiro, um terreno cujo acesso à estrada nacional careça de licenciamento, deve o mesmo respeitar o conjunto dos requisitos legais para o efeito, designadamente o pagamento da taxa prevista na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

XI- A isenção prevista na alínea b) do n.º 3 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro é aplicável à taxa prevista na alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo e não à taxa prevista na alínea g) do mesmo número.

XII- Caso o legislador tivesse pretendido estender a isenção aqui em causa, passando a mesma também a abranger o estabelecimento do acesso ao estaleiro da empreitada para implantação das canalizações na zona da estrada, seguramente que o teria escrito expressamente, não fazendo depender, de novo licenciamento, o estabelecimento desse acesso, porquanto, de acordo com as regras e princípios da interpretação e aplicação da lei, consagrados no artigo 9.º, n.º 3 do Código Civil, o intérprete deve presumir que o legislador exprimiu o seu pensamento correctamente e em termos adequados.

XIII- Razão pela qual, não fazendo a norma em causa qualquer referência ao estabelecimento de acessos no âmbito da empreitada para implantação de canalizações, e sujeitando esse estabelecimento a novo licenciamento, não o incluindo no licenciamento da empreitada em causa, não pode o intérprete presumir que o estabelecimento desse acesso está abrangido pela isenção.

XIV- As normas que estabelecem taxas e as respectivas isenções são normas tributárias, pelo que, o princípio constitucional da legalidade tributária, consagrado também pelo legislador ordinário no artigo 8.º, n.º 1 da LGT, na sua vertente de tipicidade, veda a integração analógica de normas de isenção de taxas (cf. também artigo 11.º, n.º 4 da LGT), embora consinta na sua interpretação extensiva.

XV- A interpretação extensiva pressupõe que, por via interpretativa, se conclua que o legislador “minus dixit qual voluit”, isto é, não podem restar dúvidas que a letra da lei ficou aquém do seu espírito, que o legislador disse menos do que queria e, por isso, há que dar à letra da lei um alcance conforme ao pensamento legislativo, ou seja, in casu, não podem restar dúvidas que quando isentou do pagamento de taxas as canalizações/tubagens de água respeitantes a serviços públicos de abastecimento de água, o legislador também pretendia abranger, no âmbito da isenção, o estabelecimento do acesso ao estaleiro da empreitada para colocação dessa infra-estrutura/equipamento, no subsolo da zona da estrada, o que não se verifica, por se tratar de duas realidades que não se confundem, sendo claramente distintas.

XVI- Não é, assim, possível concluir, com a certeza e segurança exigíveis, que o legislador tenha dito, no caso concreto, menos do que pretendia, pelo que, não é possível fazer uma interpretação extensiva da norma da alínea b), do n.º 3 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, logo, essa isenção é somente aplicável à taxa prevista na alínea a), do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e não à taxa prevista na alínea g) do mesmo número 1.

XVII- Por tudo isto, a sentença recorrida errou na interpretação e aplicação do direito, razão pela qual, deve ser revogada, e substituída por uma que declare o acto de liquidação de taxa em crise válido.

Nestes termos e nos mais de direito, que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser revogada a sentença na parte em que considera o estabelecimento do acesso do estaleiro da empreitada isento do pagamento de taxa e substituída por uma que declare o acto de liquidação de taxa praticado pela Recorrente válido e legal por não haver lugar a isenção de taxa, julgando-se, consequentemente, improcedente a impugnação.».

1. 3 A Recorrida apresentou contra-alegações, com conclusões do seguinte teor:

«A. A douta Sentença encontra-se bem fundamentada e assenta de uma forma clara e precisa em todos os factos provados e relevantes para a decisão do mérito da causa, não merecendo qualquer reparo.

B. A Recorrida/Impugnante cumpriu todos os trâmites previstos no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro para o licenciamento da serventia de acesso ao estaleiro da Empreitada designada “Construção das Infra-estruturas de Rega, Viárias e de Drenagem dos Blocos 4 e 5 de …………..-…………”.

C. O pedido de licenciamento está isento da taxa prevista na alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, uma vez que a obra se enquadra nas infra-estruturas do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva e tem por objectivo a prestação de um serviço público de canalização de águas, nos termos da alínea b), do n.º 3, do artigo 15.º do mesmo diploma.

D. O estaleiro de apoio àquela Empreitada de canalizações de águas faz parte integrante da mesma, nos termos da alínea j), do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de Outubro, que dispõe o seguinte:

“«Estaleiros temporários ou móveis», a seguir designados por estaleiros, os locais onde se efectuam trabalhos de construção de edifícios ou trabalhos referidos no n.º 2 do artigo 2.º, bem como os locais onde, durante a obra, se desenvolvem actividades de apoio directo aos mesmos; (…)”.

E. O estaleiro não pode ser desligado da Empreitada de canalização de águas, não podendo a obra ser realizada sem a instalação de um estaleiro de obras onde o Empreiteiro tem de guardar todos os materiais relacionados com a mesma, fazendo dela parte integrante.

F. Uma vez que o estaleiro não pode ser dissociado da obra que se encontra a servir, fazendo dela parte integrante, a serventia de acesso à instalação industrial encontra-se isenta do pagamento da taxa nos termos da alínea b), do n.º 3, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

G. Não existe no plano dos princípios, qualquer obstáculo jurídico, designadamente de natureza constitucional, a que uma empresa lucrativa seja abrangida por uma isenção ou por um qualquer outro benefício fiscal legalmente previstos e a obra realizada, apesar de construída por um privado, não deixa de ter natureza pública, estando por isso isenta daquela taxa.

H. A serventia de acesso ao estaleiro da Empreitada está abrangida pela isenção prevista no artigo acima identificado e não apenas as canalizações/tubagem em sentido estrito objecto dessa Empreitada.

I. Apesar da douta sentença não analisar essa questão, a Recorrente/Impugnante também está isenta da aplicação daquela taxa nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 15.º da Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, uma vez que esta Empreitada visa servir a população agrícola daquela zona, sendo por conseguinte, uma obra de interesse público, bem como o respectivo estaleiro.

J. O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, no processo n.º 0423/09, datado de 16/09/2009, que se pode consultar em www.dgsi.pt decidiu do seguinte modo “(…) a obra em causa sempre estaria abrangida pela isenção de taxas, e não já por exclusão ou delimitação negativa de incidência das mesmas, prevista na parte final da alínea a) do n.º 3 do artigo 15.º daquele Decreto-Lei, pois não parece surtir dúvidas que uma obra de construção e infra-estruturação de arruamento paralelo à IC1, que não serve de acesso à Impugnante, antes restabelece as ligações das vias públicas locais, se há-de qualificar como sendo de interesse público, e assim sendo estaria isenta de quaisquer taxas por força daquela disposição legal, que, não exigindo sequer que este seja exclusivo, predominante ou imediato, sempre daria cobertura à situação dos autos, em que o interesse público da obra é manifesto (…)”.

K. A isenção de taxas prevista no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, tem por objectivo permitir dotar o país da necessária e imprescindível rede de águas, contribuindo positivamente para equipar o País com as infra-estruturas essenciais ao desenvolvimento da agricultura.

L. Estamos perante uma isenção quando a lei subtrai à tributação, através da previsão normativa de um facto impeditivo, situações e sujeitos que, de outra feita, ficariam dentro do âmbito da previsão da norma tributária e quando ocorre uma excepção a determinada regra, previamente estabelecida através de expressa formulação legal.

M. O intérprete deve presumir que o legislador exprimiu o seu pensamento em termos adequados, nos termos do artigo 9.º, n.º 3 do Código Civil.

N. Se o legislador quisesse que as isenções de taxas previstas no n.º 3 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, fossem aplicáveis apenas às taxas previstas na alínea a) do n.º 1 daquele artigo, teria dito isso mesmo, mas não o fez.

O. As isenções previstas no n.º 3, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, são aplicáveis a todas as taxas previstas no n.º 1 do mesmo artigo 15.º.

P. Não é necessário fazer qualquer interpretação extensiva da norma.

Q. A douta Sentença não padece de qualquer vício, devendo manter-se inalterada.

Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis, deve o recurso ser julgado totalmente improcedente e ser mantida a confirmação integral da sentença de 1.ª instância.

Pois só assim se fará a costumada JUSTIÇA».

1. 4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e a Procuradora-Geral-Adjunta emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso e mantida a sentença recorrida, com a seguinte fundamentação:

«[…] a obra objecto do contrato de empreitada celebrado com a Impugnante insere-se no âmbito do objecto da concessão atribuído pelo Estado à EDIA, sendo de inegável interesse público na região do Alentejo.

Por outro lado, as infra-estruturas necessárias à execução da obra em causa, também integram o respectivo estaleiro e seus acessos – entendidos como integrando «o conjunto de construções, infra-estruturas e respectivo equipamento que servem de apoio à execução da obra» - cfr. definição de Arnaldo Gonçalves in Legislação da Construção Civil.

Estabelece o artigo 5.º do Dec. Lei 13/71, citado, as obrigações dos proprietários confinantes com a zona da estrada.

Como resulta do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), do referido diploma, não nos oferece dúvidas, da necessidade de aprovação ou licenciamento do uso dos acessos à zona da estrada, sendo que “Os acessos à zona da estrada, sejam serventias públicas ou privadas, só podem ser permitidos pela Junta Autónoma de Estradas com observância dos requisitos constantes do artigo seguinte”, ou seja do artigo 7.º que sob a epigrafe “(Acessos à zona da estrada)” estabelece, designadamente, no seu n.º 1:

“1. As ligações às estradas nacionais de vias públicas ou municipais (serventias públicas) e os acessos a vias particulares, bem como as servidões de passagem (serventias privadas), devem localizar-se e possuir características técnicas indispensáveis, de forma a não prejudicarem ou oferecerem risco para o trânsito.”

E, o seu n.º 6 estabelece que:

“A Junta Autónoma de Estradas poderá determinar a melhoria ou nova localização dos acessos à estrada nacional já existentes quando se verificar aumento de tráfego das instalações ou urbanizações servidas por tais acessos, sendo todas as obras indispensáveis custeadas pelos interessados.”

O diploma em causa também prevê no seu artigo 8.º proibições em relação à construção, estabelecimento e implementação em terrenos limítrofes da estrada e, concretamente, no que respeita a instalações de carácter industrial estabelece na sua alínea e) que: “e) Instalações de carácter industrial, nomeadamente fábricas, garagens, armazéns, restaurantes, hotéis e congéneres e, bem assim, igrejas, recintos de espectáculos, matadouros e quartéis de bombeiros a menos de 70 m e 50 m do limite da plataforma da estrada, consoante esta seja ou não estrada internacional, ou dentro das zonas de visibilidade; ...”.

Destas disposições verifica-se que a EP - Estradas de Portugal, S.A. tem a faculdade de não autorizar o acesso à zona da estrada se este não possuir as “características técnicas indispensáveis, de forma a não prejudicar ou oferecer risco para o trânsito”, podendo determinar nova localização dos acessos existentes, sendo todas as obras custeadas pelos interessados, pelo que nos parece irrelevante a alegação da Recorrente de que “... tendo sido opção do empreiteiro escolher, para o seu estaleiro, um terreno cujo acesso à estrada nacional careça de licenciamento, deve o mesmo respeitar o conjunto dos requisitos legais para o efeito, designadamente o pagamento da taxa prevista na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro…”

Como acima se referiu, nos termos do artigo 15.º, n.º 1, al g), do Decreto-Lei 13/71 de 23/01, é necessária autorização ou licença “pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais ...” .

Todavia, o n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei 13/71 de 23/01 dispõe:

“3. São isentas de quaisquer taxas:

a) As obras de igrejas, escolas, hospitais e estabelecimentos de beneficência ou de interesse público;”.

Afigura-se-nos, salvo melhor juízo, que inserindo-se a obra objecto do contrato de empreitada celebrado entre a EDIA e a Impugnante no âmbito do objecto da concessão que foi atribuída a esta última pelo Estado e sendo de inegável interesse público na região do Alentejo e no País, será de concluir, desde logo, pela aplicação da alínea a) do n.º 3 do artigo 15.º do citado diploma, estando tal obra isenta de qualquer das taxas previstas no n.º 1 do artigo 15.º e, consequentemente, da taxa prevista na sua alínea g).

Com efeito, apesar da necessidade de autorização/licença para o estabelecimento do acesso à estrada nacional do estaleiro em causa – instalação industrial de apoio à obra – como dispõe a alínea a) do n.º 3 do art. 15.º do Dec. Lei 13/71 de 23.1, estão isentas de quaisquer taxas “As obras de igrejas, escolas, hospitais e estabelecimentos de beneficência ou de interesse público.”

Em consequência, salvo melhor juízo, entendemos ser de manter a decisão de anulação do acto impugnado, embora com fundamento na alínea a) do n.º 3 do artigo 15.º do Dec. Lei n.º 13/71 de 23.1».

1. 5 Cumpre apreciar e decidir se a sentença fez correcto julgamento quando julgou que o estabelecimento do acesso directo do estaleiro da ora Recorrida à estrada nacional estava isento do pagamento da taxa prevista na alínea g), do n.º 1, do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, seja, como julgou a sentença, por força da alínea b) do n.º 3 do mesmo artigo, porque o estaleiro se deve considerar parte integrante da obra que se insere na “prestação de um serviço público de canalização de águas”, a qual se encontra isenta das taxas previstas no n.º 1 daquele artigo, seja, como sustentam a Recorrida e a Procuradora-Geral-Adjunta neste Supremo Tribunal, por força da alínea a) do n.º 3 do mesmo art. 15.º, por a obra ser de interesse público.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

A sentença recorrida efectuou o julgamento de facto nos seguintes termos:

«1. Em 15/05/2013 foi celebrado um contrato de Arrendamento entre a Impugnante e B……………. e C…………, este último na qualidade de cabeça de casa da herança a que corresponde o NIF……….., do prédio rústico denominado “……………….”, sito no lugar da Cabeça Gorda, Concelho e distrito de Beja, composto por um terreno com a área de 1.275 hectares e um armazém com 461m2 inscrito na matriz predial urbano sob o artigo………, para que a Impugnante nele instalasse um estaleiro de obras de apoio à empreitada melhor identificada no ponto 4 (cfr. doc. junto a fls. 137 a 147 do doc. de fls. 1, numeração do SITAF);

2. Do contrato identificado no ponto anterior resulta que a arrendatária – A……………., S. A. – ficou autorizada a realizar no locado todas as obras necessárias à instalação do estaleiro de obra (cfr. doc. junto a fls. 137 a 147 do doc. de fls. 1, numeração do SITAF);

3. O prédio identificado no ponto 1 é um prédio misto, sendo que a parte rústica se encontra inscrita na matriz predial rustica sob o artigo …, Secção …..e o prédio urbano – armazém – inscrito na matriz predial urbana sob o artigo …….. (cfr. doc. junto a fls. 44 do doc. de fls. 1, numeração do SITAF)

4. Em 21/05/2013 foi celebrado um contrato de empreitada entre a Impugnante e a EDIA - Empresa Desenvolvimento Infra-estruturas do Alqueva, S.A. com vista à construção de infra-estruturas de Rega, Viárias e de Drenagem dos Blocos 4 e 5 de …………….. - ………….(cfr. doc. junto a fls. 43 e 44 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

5. Em 08/08/2013 a Impugnante requer à Câmara Municipal de Beja licença para instalar um estaleiro de obra no prédio melhor identificado no ponto 3 (cfr. doc. de fls. 148 do doc. de fls. 1, numeração do SITAF);

6. Por ofício de 30/09/2013 foi a Impugnante informada do parecer técnico do Município, no sentido de para a instalação do estaleiro provisório de obras ser necessário ouvir a Estradas de Portugal, atenta a localização do mesmo (cfr. doc. junto a fls. 149 a 151 do doc. de fls. 1, numeração do SITAF);

7. Por ofício de 06/12/2013 a Estradas de Portugal, S.A. informou o Município e a Impugnante do seguinte:

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(cfr. doc. junto a fls. 153 e 154 do doc. de fls. 1, numeração do SITAF);

8. A serventia localizada na EN 391 ao KM…………., lado direito, já existia e tinha a natureza de serventia agrícola (facto que se retira do doc. de fls. 17 a do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

9. Por carta de 09/01/2014 a A………., S. A. solicitou à Estradas de Portugal, S.A. a alteração do fim da serventia localizadas na EN 391 ao KM……….., lado direito, de agrícola para industrial, no âmbito do processo n.º 1560BJA140319, tendo junto à mesma peças desenhadas a que correspondiam a planta do estaleiro e filme dos pavimentos da EN 391 que servem o estaleiro (cfr. doc. de fls. 17 a do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

10. Das peças desenhadas juntas com o requerimento identificado no ponto anterior consta, para além da área a que corresponde o armazém – designada como casão – mais catorze áreas sendo elas de: armazenamento de acessórios da rede de rega (três áreas), armazenamento preparação de cofragem e ferro, ferramentaria (três áreas), depósito de gasóleo, Etar compacta, uma área dedicada ao empreiteiro e outra dedicada à fiscalização, estacionamento e duas áreas não especificadas (escritórios instalados em contentores)

11. O estaleiro que a Impugnante detém tem como finalidade o armazenamento de materiais relacionados com a empreitada, escritórios e estacionamento (facto que se retira do doc. de fls. 19 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

12. Por ofício de 02/04/2014 a EP - Estradas de Portugal, S.A. notificou a Impugnante da intenção de deferimento do pedido de licenciamento da serventia, bem como da liquidação da taxa no montante de € 12.369,00 (cfr. doc. junto a fls. 20 a 22 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

13. No ofício identificado no ponto anterior é indicado como área do estaleiro 5.425m2 (cfr. doc. junto a fls. 20 a 22 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

14. A impugnante respondeu, em sede de audiência prévia, ao ofício identificado no ponto anterior (cfr. doc. junto a fls. 24 e 25 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

15. O prédio urbano inscrito na matriz predial urbana sob o artigo ….., da freguesia Cabeça Gorda, concelho de Beja, tem a área de 461m2 e tem como destino armazém e actividade industrial (cfr doc. junto a fls. 26 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

16. Em 21/05/2014 foi remetido à Impugnante um ofício da EP - Estradas de Portugal, S.A. com o seguinte teor:

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(cfr.doc. junto a fls. 20 a 22 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

17. A impugnante reclamou graciosamente da liquidação identificada no ponto anterior (cfr. docs junto a fls. 36 a 47 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

18. Em 09/06/2014 a EDIA - Empresa Desenvolvimento Infra-estruturas do Alqueva, S.A. emitiu uma declaração da qual consta o contrato de empreitada melhor identificado em 1 foi assinado por si e pela impugnante, e ainda o seguinte:

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(cfr. doc. de fls. 46 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

19. Por ofício de 12/12/2014 foi a Impugnante notificada do indeferimento da reclamação graciosa identificada no ponto 9 (cfr. doc. junto a fls. 65 e 66 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

20. A Impugnante recorreu hierarquicamente do despacho identificado no ponto anterior (cfr. docs. de fls. 67 a 125 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

21. Por ofício de 13/03/2015 foi a Impugnante notificada do indeferimento do recurso hierárquico por si apresentado (cfr. doc. de fls. 128 a 132 do doc. de fls. 1 numeração do SITAF);

22. No estaleiro eram preparados e guardados os materiais para a obra, havia também escritórios, bem como o armazenamento de materiais e maquinaria e ainda havia um refeitório (depoimento das testemunhas …………….. e………………);

23. Para servir como armazém aproveitaram a edificação existente – o casão – e ainda instalaram nesse estaleiro contentores onde funcionavam os escritórios, quer da fiscalização quer dos funcionários da obra, e um refeitório para o pessoal (depoimento das testemunhas ………………. e……………..);

24. O terreno onde estava instalado o estaleiro tinha acesso directo à estrada nacional 391 (depoimento da testemunha ……………);

25. O cálculo da taxa foi efectuado com base nas plantas apresentadas pela Impugnante e nas áreas delas constantes (depoimento da testemunha………….)».

2. 2 DE DIREITO

2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

2.2.1. 1 A “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, a que sucedeu a ora Recorrente, liquidou à sociedade ora Recorrida a taxa devida pelo pedido de licenciamento do acesso de um estaleiro de obras à estrada nacional, nos termos da alínea g) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro ( ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/13/1971/01/23/p/dre/pt/html.), entretanto revogado ( O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril.), na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro ( ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/25/2004/01/24/p/dre/pt/html.), que estipula: «1- Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: […] g) Pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada - (euro) 2,28».

Tenha-se presente que, como resulta do art. 6.º, n.º 1, alínea b) ( «1. Só mediante aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas se podem:

[…]

b) Estabelecer acessos à mesma zona [da estrada]».), do referido Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, os acessos à zona da estrada e respectivas obras, sejam serventias públicas ou privadas, careciam de licenciamento pela “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, a quem cumpria verificar o cumprimento dos requisitos legais para o efeito, designadamente os estabelecidos no art. 7.º, n.º 1 ( «As ligações às estradas nacionais de vias públicas ou municipais (serventias públicas) e os acessos a vias particulares, bem como as servidões de passagem (serventias privadas), devem localizar-se e possuir características técnicas indispensáveis, de forma a não prejudicarem ou oferecerem risco para o trânsito».), do mesmo diploma.

2.2.1. 2 A ora Recorrida deduziu impugnação judicial contra essa liquidação, pedindo a sua anulação. No que ora interessa considerar ( Os demais fundamentos de impugnação judicial invocados na petição inicial foram julgados improcedentes e, nessa parte, a sentença transitou em julgado.), alegou que o acesso do estaleiro à estrada nacional (a serventia em questão) está isenta do pagamento de taxas, designadamente a ora em questão, prevista na alínea g) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, por preenchimento da previsão legal de cada uma das duas alíneas do n.º 3 do mesmo artigo: por um lado, porque estamos perante uma obra de interesse público [alínea a)] e, por outro lado, porque é uma obra com destino à instalação de canalizações de água respeitantes a serviço público [alínea b)].

Recorde-se que o n.º 3 do art. 15.º dizia:

«3. São isentas de quaisquer taxas:

a) As obras de igrejas, escolas, hospitais e estabelecimentos de beneficência ou de interesse público;

b) Canalizações de água e esgotos respeitantes a serviços públicos».

2.2.1. 3 A impugnação judicial foi julgada procedente e a liquidação foi anulada pela sentença ora sob recurso, na qual se considerou, no que ora releva, que o licenciamento do acesso à estrada nacional respeitante ao referido estaleiro estava isento da taxa prevista na alínea g) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, por força do disposto na referida alínea b) do n.º 3 do mesmo artigo.

Em síntese, quanto à questão da isenção da taxa e após tecer diversos considerandos, considerou a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que da factualidade que deu como assente resulta que «a obra em questão tem como objectivo a prestação do serviço público de águas e encontra-se a ser desenvolvida no âmbito do projecto do Alqueva» e que «a obra em causa consiste na canalização de água do Alqueva», motivo por que é subsumível à previsão da referida alínea b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71.

Salienta ainda que o estaleiro tem de ser considerado parte integrante da obra, que «nunca poderia ser realizada sem a instalação de um estaleiro de obras onde o empreiteiro tem de guardar todos os materiais» imprescindíveis à realização da mesma.

2.2.1. 4 A “Infraestruturas de Portugal, S.A.” recorre da sentença para este Supremo Tribunal com fundamento em erro de julgamento.

Sustenta, em síntese, que a isenção prevista na alínea b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 apenas abrange, como resulta do seu teor literal, as «canalizações de água e esgotos respeitantes a serviços públicos», ou seja, as taxas que se mostrem devidas por essas canalizações – designadamente a prevista na alínea a) do n.º 1 do art. 15.º daquele diploma legal, que prevê e fixa o valor da taxa «[p]ela ocupação do subsolo da zona da estrada, por cada metro de extensão de canalização ou aqueduto: - (euro) 11,38» – e já não as que se refiram a outros factos tributários, v.g., ao licenciamento pelo estabelecimento de acesso à estrada nacional.

Assim, porque não está prevista a isenção da taxa devida pelo licenciamento do acesso do estaleiro à estrada nacional, atento o disposto no art. 9.º, n.º 3, do Código Civil (CC) e nos arts. 8.º, n.º 1 e 11.º, n.º 4, da Lei Geral Tributária (LGT), entende a Recorrente que não é possível fazer uma interpretação extensiva da alínea b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, de molde a que se considere abrangida pela isenção aí prevista a taxa da alínea g) do n.º 1 do mesmo artigo.

2.2.1. 5 A Recorrida contra-alegou, sustentando que a sentença fez correcto julgamento e que, a fim de se reconhecer a isenção da taxa cuja liquidação impugnou não se impõe a interpretação extensiva da alínea b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, sendo que se chega a esse resultado por mera interpretação declarativa.

Sustentou ainda que também está isenta daquela taxa por força do disposto na alínea a) do mesmo n.º 3 do art. 15.º, «uma vez que esta Empreitada visa servir a população agrícola daquela zona, sendo por conseguinte, uma obra de interesse público, bem como o respectivo estaleiro».

2.2.1. 6 Assim, a questão que ora cumpre apreciar e decidir é a de saber se a sentença fez correcto julgamento quando decidiu no sentido da ilegalidade da liquidação da taxa impugnada, que foi efectuada à ora Recorrida pela “EP - Estradas de Portugal” – a que sucedeu a ora Recorrente – ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro. Isto porque a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada considerou que o licenciamento – requerido pela sociedade ora Recorrida à “EP - Estradas de Portugal”, de um acesso à estrada nacional do estaleiro que instalou em terreno adjacente à estrada –, estava isento daquela taxa, nos termos da alínea b) do n.º 3 do referido art. 15.º, uma vez que o estaleiro era imprescindível à obra que servia e da qual não podia ser dissociado dessa obra, a qual é de canalização de águas no âmbito da prestação de um serviço público.

Subsidiariamente, haverá que apreciar da isenção da taxa ao abrigo da alínea b) do mesmo preceito legal, atento o alegado pela ora Recorrida e pela Procuradora-Geral-Adjunta neste Supremo Tribunal, ou seja, atenta a alegação do carácter de interesse público da obra.

2.2. 2 DA APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DA LIQUIDAÇÃO

2.2.2. 1 À LUZ DO DISPOSTO NA ALÍNEA B) DO N.º 3 DO ART. 15.º DO DECRETO-LEI N.º 13/71

Não se questiona nos autos que o estaleiro é imprescindível à obra e que esta se refere a uma canalização de águas respeitante a serviços públicos.

Mas, note-se bem, não é a taxa pela canalização (pela ocupação do subsolo da zona da estrada) ou pela obra em ordem à sua execução que se discute nos autos; não foi a legalidade da taxa prevista na alínea a) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 que a Impugnante veio discutir nestes autos.

O que se questiona é a taxa devida pelo estabelecimento do acesso directo à estrada nacional do estaleiro dessa obra, com previsão na alínea g) do n.º 1 daquele art. 15.º.

Ora, salvo o devido respeito, uma coisa é “canalização de águas” no âmbito da prestação de um serviço público, bem como a obra de execução dessa canalização e o respectivo estaleiro e outra coisa, bem diversa, é a localização do estaleiro e, sobretudo, o acesso, rectius, a serventia de acesso directo à estrada nacional.

Na verdade, como bem salientou a Recorrente, a sociedade ora Recorrida tinha a liberdade de instalar o estaleiro onde lhe aprouvesse. Ao optar por localizá-lo em terreno adjacente à estrada nacional – sem que esteja alegado e, muito menos demonstrado, que essa fosse a única possibilidade ao seu dispor – e ao requerer a licença para o estabelecimento de acesso directo do estaleiro à estrada nacional sujeitou-se à incidência da taxa prevista na alínea g) do n.º 1 daquele art. 15.º. Nesta situação, o que está em causa não é a canalização, nem a obra para a executar e o respectivo estaleiro; é, tão-só, o acesso do estaleiro à estrada nacional. Ora, podendo o estaleiro ser situado em local que não implique o acesso directo à estrada nacional, não pode afirmar-se que a situação que deu origem à liquidação da taxa impugnada seja imprescindível à realização da obra e integre esta.

Assim, a nosso ver, nas circunstâncias factuais dos autos, não pode considerar-se que a taxa prevista na alínea g) do n.º 1 do art. 15.º seja subsumível à fattispecie da alínea b) do n.º 3 do mesmo artigo que, como deixámos já dito, prevê a isenção das taxas das «[c]analizações de água e esgotos respeitantes a serviços públicos». Aí cabe, inquestionavelmente, a taxa prevista na alínea a) do n.º 1 do art. 15.º, mas já não, pelo menos na situação dos autos, a taxa prevista na alínea g) do mesmo preceito. Note-se que essas taxas se referem a diferentes contrapartidas por parte da ora Recorrida, se bem que ambas no âmbito da segurança rodoviária. Vejamos:

«Na determinação do sentido das normas fiscais e na qualificação dos factos a que as mesmas se aplicam são observadas as regras e princípios gerais de interpretação e aplicação das leis» (art. 11.º, n.º 1, da LGT).

O que significa que na interpretação das normas fiscais há que obedecer aos critérios reconhecidos pelo art. 9.º do CC.

Ora, desde logo, a letra da lei não dá apoio algum à tese sustentada na sentença, pois a alínea b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 refere, apenas, «Canalizações de água e esgotos respeitantes a serviços públicos». É certo que a letra da lei não constitui o único, nem sequer o mais importante elemento a considerar na tarefa hermenêutica, mas é o que constitui o seu ponto de partida e, como salienta BAPTISTA MACHADO «[c]omo tal cabe-lhe desde logo uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer “correspondência” ou ressonância nas palavras da lei» ( J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, pág. 182.), como resulta do disposto no n.º 2 do art. 9.º do CC. O mesmo Autor explicita: «A letra (o enunciado linguístico) é, assim o ponto de partida. Mas não só, pois exerce também a função de um limite, nos termos do art. 9.º, n.º 2: não pode ser considerado como compreendido entre os sentidos possíveis da lei aquele pensamento legislativo (espírito, sentido) “que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”. Pode ter de proceder-se a uma interpretação extensiva ou restritiva, ou até porventura a uma interpretação correctiva, se a fórmula verbal foi sumamente infeliz, a ponto de ter falhado completamente o alvo. Mas, ainda neste último caso, será necessário que do texto “falhado” se colha pelo menos indirectamente uma alusão àquele sentido que o intérprete venha a acolher como resultado da interpretação» ( Idem, pág. 189.).

O que significa que não figuramos como possível extrair da norma um sentido que «não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso», bem como não podemos atribuir-lhe um sentido que faz tábua rasa da presunção de «que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (cf., respectivamente, n.ºs 2 e 3 do art. 9.º do CC).

Em consonância, afigura-se-nos que não pode considerar-se que o licenciamento para constituição de acesso directo de um estaleiro a uma estrada nacional, ainda que o estaleiro respeite a uma obra de canalização de água respeitante a serviço público, possa considerar-se como integrando o conceito de “Canalizações de água e esgotos respeitantes a serviços públicos”.

Em face do exposto, afigura-se-nos que a sentença fez errada interpretação e aplicação da lei quando considerou que a taxa impugnada se devia considerar abrangida pela isenção prevista na alínea b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, motivo por que não pode manter-se.

2.2.2. 1 À LUZ DO DISPOSTO NA ALÍNEA A) DO N.º 3 DO ART. 15.º DO DECRETO-LEI N.º 13/71

Cumpre, agora, apreciar se, como sustentam a Recorrida e a Procuradora-Geral-Adjunta neste Supremo Tribunal, se verifica a ilegalidade da liquidação por violar a isenção prevista na alínea a) da mesma norma legal, ou seja, se há lugar a isenção da taxa liquidada ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 por a obra a que respeita o estaleiro ser de interesse público.

Salvo o devido respeito, esta tese arranca do mesmo pressuposto errado em que a sentença fez assentar a decisão, qual seja a de que há uma identificação entre o acesso do estaleiro à estrada nacional, por um lado, e a obra de canalização de águas e o respectivo estaleiro, por outro lado. Ora, como deixámos dito acima, não há: trata-se de realidades bem diversas. Se a obra e o estaleiro respeitam, inequivocamente, a obras de interesse público (canalizações de água respeitantes a serviços públicos), já o acesso do estaleiro à estrada nacional não pode ser considerado como integrando a obra.

Mas, a nosso ver e sempre salvo o devido respeito, a tese sustentada pela Recorrida e pela Procuradora-Geral-Adjunta enferma ainda de outro vício de interpretação da lei e que não podemos acompanhar, qual seja a de que as “obras de interesse público” se incluem na previsão da alínea a) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71. Dizia esta norma:

«3. São isentas de quaisquer taxas:

a) As obras de igrejas, escolas, hospitais e estabelecimentos de beneficência ou de interesse público; […]».

A nosso ver, o facto de a conjunção alternativa (ou) se encontrar depois da conjunção copulativa (e) significa que a expressão interesse público se refere exclusivamente a estabelecimentos e já não a obras. Assim, o sentido da norma é de que estão abrangidas pela isenção as obras de igrejas, as obras de escolas, as obras de hospitais e as obras de estabelecimentos que sejam, ou de beneficência ou de interesse público.

Aliás, se a intenção do legislador fosse a de fazer abranger pela isenção todas as obras de interesse público, por certo teria optado por uma redacção que o revelasse (cf. art. 9.º, n.º 3, do CC), designadamente e a título meramente exemplificativo: As obras de interesse público, designadamente as obras de igrejas, escolas, hospitais e estabelecimentos de beneficência.

Assim, entendemos que a taxa cuja liquidação vem impugnada não pode considerar-se abrangida pela isenção prevista na alínea b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

2.2. 3 CONCLUSÃO

Consequentemente, o recurso será provido, a sentença será revogada e a impugnação judicial será julgada improcedente, formulando-se a seguinte conclusão:

As isenções previstas nas alíneas a) e b) do n.º 3 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não abrangem a taxa devida, nos termos da alínea g) do n.º 1 do mesmo artigo, pelo licenciamento do estabelecimento de acesso directo de um estaleiro à estrada nacional, ainda que esse estaleiro seja parte de uma obra de canalização de águas respeitantes a serviços públicos.

* * *

3. DECISÃO

Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a impugnação judicial.

Custas pela Recorrida, que ficou vencida no recurso [cf. art. 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi do art. 281.º do CPPT].

Assinado digitalmente pelo relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo art. 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, têm voto de conformidade com o presente acórdão os Conselheiros que integram a formação de julgamento.

Lisboa, 23 de Junho de 2021. - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes (Relator) - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Paulo José Rodrigues Antunes.