0403/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A nulidade da sentença nos termos do artº 668º nº 1/c) do CPC, opera quando a fundamentação nela contida deveria conduzir a um determinado resultado ou aponta num certo sentido e a decisão acaba por seguir uma direcção ou expressar um resultado oposto ou diferente.

II- Ao abrigo do estabelecido no artigo 108.º do CPA, para que ocorra deferimento tácito de uma determinada pretensão é necessário que lei especial preveja o deferimento tácito da pretensão formulada, ou nas situações contempladas nas diversas alíneas do seu nº 3.

III- O silêncio da administração com referência aos pedidos de declaração do carácter estruturante dos empreendimentos turísticos nos termos e para efeitos estabelecido no artº 43º nº 4/c e nº 5 do Regulamento POPNSC, aprovado pela RCM nº 1-A/2004, de 6 de Janeiro, na medida em que não têm o seu enquadramento em qualquer das alíneas do n.º 3 do artigo 108.º do CPA, nem tal efeito se mostra previsto em qualquer disposição legal, não pode ser interpretado como deferimento tácito daquela pretensão que fora dirigida ao Ministro do Turismo, mas como “indeferimento tácito”, face ao estabelecido no artº 109º do CPA.

IV- Questão prejudicial para efeito de suspensão do procedimento administrativo nos termos do disposto no artº 31º nº 1 do CPTA tem de ser entendida como toda e qualquer questão que se suscita no procedimento e cuja resolução é da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais e que, sem estar decidida, prejudica ou impede seja proferida a decisão final no procedimento. A resolução final da questão colocada à apreciação do órgão administrativo, tem que depender da solução a dar à questão prejudicial.

V- É ilegal, por violação do disposto no artigo 31º do CPA (inexistência de questão prejudicial) o despacho que, em vez de decidir requerimento onde era pedida a declaração do carácter estruturante de um empreendimento turístico, invocando a existência de uma questão prejudicial que residia na eventual “nulidade” da “aprovação da localização” desse empreendimento, acabou por suspender o procedimento, até decisão dessa questão “cuja resolução” considerou ser da competência dos tribunais.

VI- A nulidade, face ao disposto no artº 134º nº 2 do CPA “pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo” e não apenas pelo “Tribunal” e, assim sendo, o órgão administrativo a quem competia decidir o requerimento em questão, em vez de suspender o procedimento, podia e devia ter apreciado e decidido acerca da nulidade de que considerou poder sofrer o acto que aprovou a localização do empreendimento.

VII- O direito de propriedade privada não é um direito absoluto, nada impedindo que a lei imponha restrições ao seu exercício ou ao exercício de outros direitos, desde que essas restrições não afrontem o que a CRP determina, devendo no entanto as restrições impostas ser limitadas “ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos” (cf. artº 18º nº 2 da CRP).

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – (2ª Subsecção):

1- MINISTÉRIO DA ECONOMIA E INOVAÇÃO (fls. 509), e MUNICÍPIO DE CASCAIS (fls. 537) recorrem, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.01.2008 (fls. 477/497) que decidiu anterior recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC de Sintra que, julgando procedente a “acção especial de impugnação do despacho n.º 1098-XVI/2004/MT, de 11.10.2004” intentada por “B… S.A.”, acabou por anular esse mesmo despacho.

Decidiu-se no acórdão do TCA Sul, o seguinte:

- Negar provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Economia e Inovação;

- Conceder provimento ao recurso interposto por B…, S.A., declarando nulo o Despacho nº 1098/MT.

- Condenar o R. a praticar os actos devidos em consequência da declaração de nulidade daquele Despacho, declarando o carácter estruturante do empreendimento turístico da A. (cfr. Artigo 43°, 4. c) do regulamento PQPNSC, aprovado pela RCM nº 1-A/2004, de 6 de Janeiro)”.

1. a) - Em alegações (fls. 510/532), o Ministério da Economia e Inovação enunciou as seguintes CONCLUSÕES:

1. O douto acórdão recorrido aplicou erroneamente o disposto no artº 100º do CPA., ao entender que o despacho impugnado deveria ter sido objecto de audiência prévia, quando o certo é que não é um acto final do procedimento de apreciação e decisão do pedido de declaração de empreendimento estruturante, dado que apenas decretou a suspensão do procedimento por verificação de uma causa prejudicial. Ora, sendo um acto ao qual naturalmente se deverão seguir outros procedimentais até se atingir a decisão final do processo em causa, tem de se concluir que, face ao teor do disposto no artº 100º, n° 1, do CPA, não se tinha chegado à fase procedimental do encerramento da instrução em que se deveria ser assegurado o direito de audiência prévia à recorrida (cf. alínea A) do Cap. VI do presente recurso).

2. De resto, o Pleno do STA, por acórdão de 17.12.1997, proferido no recurso n° 36001, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n° 472, página 246, e nos Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 12, pág. 3, entendeu que, “não tendo sido dado cumprimento ao disposto no n.º 1 do artigo 100.º do CPA (audiência dos interessados) após a instrução procedimental, mas sempre através de um juízo de prognose póstuma o tribunal conclua que a decisão tomada era a única concretamente possível, não é de anular a mesma” (cf. alínea A) do Cap. VI do presente recurso).

3. O douto acórdão recorrido também violou o disposto no artigo 100.º do CPA ao entender que o despacho impugnado deveria ser objecto de audiência prévia, quando o que estava em causa era uma mera qualificação jurídica - saber se o relatório do IGAT e a sua alegação de nulidade da aprovação do empreendimento constituía, ou não, causa prejudicial para efeitos de aplicação do disposto no art.º 31° do CPA ao pedido de declaração do carácter estruturante. Não estavam em causa factos novos sobre a matéria em apreço, que aliás a ora recorrida, na sua petição de recurso jurisdicional nem sequer aponta, porque não existem, e não existiam à altura da emissão do despacho impugnado. (cf. alínea A) do Cap. VI do presente recurso).

4. Assim, a audiência prévia da recorrida, relativa ao despacho impugnado, nada acrescentava, nem podia acrescentar á questão colocada - a da qualificação jurídica do relatório do IGAT, em face do pedido de declaração de carácter estruturante do empreendimento. Logo, a audiência prévia não era exigível legalmente (Cfr. alínea A) do Cap. VI do presente recurso).

5. O douto acórdão recorrido viola o disposto no artº 43° n.º 5 do RPOPNSC ao entender que o pedido de declaração do carácter estruturante do empreendimento é susceptível de deferimento tácito, e que o pedido da recorrida B… foi tacitamente deferido. Se é o próprio artº 43° n° 5 citado que refere que, se o carácter estruturante dos empreendimentos não for declarado no prazo de 9 meses, aos mesmos empreendimentos aplica-se o novo Regulamento, como é que no douto acórdão recorrido se pode validamente concluir que, “como nunca foi proferida decisão definitiva conjunta relativamente à pretensão formulada, é de concluir que (...) o pedido de declaração foi tacitamente deferido “ex vi” do artº 108.º do CPA? Ora, verifica-se, assim, e nesta matéria, uma inequívoca violação da lei substantiva no douto acórdão recorrido (cf. alínea B) do Cap. VI do presente recurso).

6. O acórdão recorrido, ao defender que o despacho impugnado teria de ser subscrito também pela Câmara Municipal de Cascais, atento o disposto no artº 43°, n° 4, alínea c), do Regulamento do POPNSC, viola a citada norma, dado que a mesma obriga a que apenas a decisão final de conceder carácter estruturante ao empreendimento seja da competência do então Ministro do Turismo e da edilidade em causa, e não qualquer outro acto preparatório no âmbito da competente instrução processual, como é o caso ora em apreço (cf. alínea C) do Cap. VI do presente recurso).

7. O douto acórdão recorrido viola também o disposto no artº 140° e 141° do CPA, ao reconhecer parcialmente razão à recorrida B… quando esta alega que os direitos decorrentes da aprovação da localização do empreendimento e do [impossível, note-se] deferimento tácito do pedido de declaração de empreendimento estruturante foram violados pelo despacho impugnado (cf. alínea D) do Cap. VI do presente recurso).

8. A decisão revela-se, no ponto referido na conclusão anterior, ininteligível, e deve ser revogada nesta parte, dado que, por um lado, refere que o despacho impugnado não tem alcance revogatório, em sentido técnico, pelo que não revoga quaisquer direitos [reais ou virtuais, diga-se] da recorrente, para depois concluir que, ainda assim, a ora recorrida B… ficou impedida de exercer os seus direitos, “nomeadamente o direito à decisão definitiva da sua pretensão no prazo legal”. Refere o acórdão que não houve violação do disposto nos art°s 140° e 141° do CPA, mas a seguir refere que a recorrida teve prejuízos decorrentes do atraso provocado no empreendimento - o que não releva para efeitos de apuramento da eventual ilegalidade do despacho impugnado. Resulta assim violado o disposto no artº 31° do CPA, pelos alegados prejuízos resultarem de um despacho fundamentado na citada norma. (Cfr. alínea D) do Cap. VI do presente recurso).

9. Considera o douto acórdão recorrido que o despacho impugnado viola os artº 3° e 31° do CPA, bem como o artº 43° do RPONSC. Para tanto, fundamenta-se no facto de que não foi “imputada qualquer ilegalidade” aos actos de licenciamento no despacho impugnado, pelo que o pedido deveria ter sido deferido. Ora, viola aqui o acórdão novamente o disposto no artº 31° do CPA, dado que o despacho impugnado aponta precisamente a pendência de uma causa prejudicial - o relatório do IGAT já abundantemente citado, e a alegação dele constante de que a aprovação da localização do empreendimento viola normas legais de ordenamento do território melhor descritas no mesmo relatório, violação essa cominada com nulidade dos actos de aprovação viciados. (Cfr. alínea E) do Cap. VI do presente recurso).

10. O acórdão ora recorrido, ao considerar que o despacho impugnado não se encontrava validamente fundamentado, viola uma vez mais a lei substantiva - agora o disposto nos art°s 124° e 125° do CPA. Com efeito, do despacho impugnado consta uma abundante e expressa fundamentação relevante - a consideração de que o relatório do IGAT, ao considerar que a aprovação por parte da DGT da localização do empreendimento enfermava de nulidade por violação do disposto no artº 21° do RPNSC, constitui uma fundamentação de facto e de direito cuja razoabilidade e clareza não oferece quaisquer dúvidas, como aliás a 1.ª Instância entendeu e reconheceu, na sua douta sentença. (Cfr. alínea E) do Cap. VI do presente recurso).

11. O acórdão recorrido violou também o disposto nos art.º 124° e 125° do CPA, quando nele se escreve, a propósito das conclusões do relatório do IGAT: “a nosso ver esta fundamentação factual, tal como exarada, é insuficiente e inconclusiva”. Ora, não está em causa no presente processo o Relatório do IGAT, no que toca à sua fundamentação e mérito intrínsecos, mas apenas a relevância do seu conhecimento e das suas conclusões por parte do Ministro do Turismo quando subscreveu o despacho impugnado. Portanto, a própria fundamentação desse relatório - documento que consta dos autos na sua totalidade - não pode servir para alavancar a invocação da falta de fundamentação de um despacho exarado por outra entidade, de área e com competências diferentes da que foi responsável pela inspecção ao Município de Cascais. (Cfr. alínea E do Cap. VI do presente recurso).

12. Ao considerar que da não impugnação contenciosa pelo Ministério Público [até à data] dos actos de licenciamento do empreendimento decorreria a cessação da suspensão do procedimento de declaração do carácter estruturante do empreendimento, a douta sentença recorrida viola o disposto no artº 21°, n° 6, do Regulamento do Plano do PNSC, bem como o disposto no artº 134°, n° 2, do CPA, ao entender que a nulidade não se verifica apenas pelo facto da acção respectiva não ter tido - ao que parece resultar dos autos - impulso processual até ao momento. Sucede que a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal (artº 134°, n° 2, do CPA). (Cfr alínea F do Cap. VI do presente recurso).

13. Relativamente à alegada violação dos direitos de iniciativa económica e da propriedade privada, bem como da justiça, da boa fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da recorrida B…, que o Tribunal a quo entende que se verificam, tal consideração decorre apenas das restantes análises jurídicas do douto acórdão recorrido, que são objecto de impugnação nas conclusões 1 a 12 do presente recurso. Admitindo-se que este venha a ser considerado procedente em toda a matéria atrás exposta, também se considerará naturalmente que o acórdão recorrido também nesta matéria viola a lei substantiva, designadamente os artigos do CPA que suportam os princípios e direitos em causa. (Cfr alínea G do Cap. VI do presente recurso)

14. O douto acórdão recorrido violou assim, e de forma grave e insanável, a lei substantiva, no que se refere a todas as normas melhor descritas nas conclusões 1 a 13 do presente recurso.

Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso revogando-se o Acórdão recorrido e confirmada a validade do despacho recorrido.

1. b) - O MUNICÍPIO DE CASCAIS, alegou (fls. 537/567), CONCLUINDO:

A. Vem o presente recurso interposto da douta Decisão do Tribunal Central Administrativo Sul que, negando provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Economia e Inovação e concedendo provimento ao recurso interposto pela B…, S.A., declarou nulo o Despacho n.º 1098-XVI/2004/MT.

B. Nessa decisão concretamente se afirmou:

i. Procederem todas as conclusões da Recorrente B…, S.A. (os múltiplos vícios substanciais assacados pela dita Recorrente ao Despacho identificado);

ii. Ser “desnecessário (...) reanalisar a verificação do vício de preterição da audiência do interessado, visto que a sua existência já foi detectada no recurso interposto pelo Ministério da Economia e da Inovação ao qual foi negado provimento”;

iii. Condenar “o R.” (um, o outro, ou ambos, não se alcança em face de quanto consta da fundamentação!) “a praticar os actos devidos em consequência da declaração de nulidade daquele Despacho, declarando o carácter estruturante do empreendimento turístico da A. (cfr. Artigo 43°, 4. c) do regulamento PQPNSC...”.

C. É desta decisão que vem interposto o presente Recurso, porque:

i. Se reputa o mesmo de nulo, nos termos do disposto no art° 668° n.º 1 al. c) do CPC, aplicável ex vi do art.º 140° CPTA, na medida em que os fundamentos da decisão são incompatíveis com o decidido;

ii. Se reputa o mesmo de ilegal, por violação sucessiva da lei substantiva que invoca ou para que indirectamente apela, sendo que estamos nestes casos perante situação em que, manifestamente, está em causa a apreciação de questões que se revestem de importância fundamental pela sua relevância jurídica.

D. Ora, e antes de mais, cabe afirmar que a Decisão recorrida padece da nulidade invocada porque assenta fundamentalmente na afirmação de que se formou um acto tácito de deferimento da pretensão da A. (e a pretensão era a declaração do “Carácter estruturante do empreendimento turístico da A. (cfr. Artigo 43°, 4, c) do regulamento P0PNSC…’), e conclui, como visto, condenando “o R.” a praticar esse mesmo acto (i.e.. “a praticar os actos devidos em consequência da declaração de nulidade daquele Despacho, declarando o carácter estruturante do empreendimento turístico da A. (cfr. Artigo 43°, 4, c) do regulamento POPNSC ).

E. Por seu turno, a Decisão recorrida padece do vício de violação da lei substantiva aplicável ao caso vertente, sendo como tal ilegal, acrescendo ainda o facto de que tais ilegalidades que a inquinam impõem a respectiva apreciação em sede da presente Revista, tudo na medida em que as questões em presença se revestem de importância fundamental mercê “dos sentidos” em que as normas foram aplicadas, e que não são aqueles que se esperaria em face do teor expresso da Lei e dos entendimentos firmados pela Doutrina e pela Jurisprudência dos Tribunais Superiores.

F. Essas questões de importância fundamental pela sua relevância jurídica são as que seguidamente se enunciam, e que no entender do ora Recorrente se traduziram na comissão das ilegalidades apontadas. A saber:

G. A questão de saber qual é o conceito legal de acto tácito de deferimento, porquanto se entendeu no aresto recorrido ter-se formado acto tácito de deferimento em situação em que, claramente, é legalmente impossível a formação de tal tipo de acto tácito, sob pena de se inverterem conceitos dogmaticamente cristalizados pela doutrina e pela jurisprudência, e que são os conceitos legais de acto tácito.

H. Ao decidir como decidiu, o douto Acórdão recorrido procedeu a errada interpretação e aplicação dos art.º 31.º e 108.º do CPA e dos artº 43° e 45° do Regulamento.

I. A questão de saber qual o conteúdo e significado de um acto de suspensão do procedimento, e de qual a base leal para considerar um acto de suspensão como sendo materialmente um acto revogatório, na medida em que no aresto recorrido, sem qualquer base legal, se assimila um acto de suspensão a um acto revogatório, invertendo conceitos dogmaticamente cristalizados pela doutrina e pela jurisprudência, e que são os conceitos legais de acto administrativo de suspensão e de revogação.

J. Ao decidir como decidiu, o douto Acórdão recorrido procedeu a errada interpretação e aplicação dos art°s 31° e 138° do CPA.

K. A questão de saber qual seja a natureza constitutiva de direitos dos actos de licenciamento praticados com base em actos administrativos nulos, na circunstância em que a decisão recorrida inverte o pacífico e uniforme entendimento doutrinal e jurisprudencial segundo o qual de actos administrativos nulos não resultam quaisquer efeitos, muito menos a constituição de direitos para quem quer que seja, mas apenas eventuais direitos creditícios contra o Estado.

L. Ao decidir como decidiu, o douto Acórdão recorrido procedeu a errada interpretação e aplicação dos art°s 134° e 139° do CPA e, ainda, a uma violação do Regulamento em apreço através do desrespeito à Carta de Zonamento respectiva.

M. A questão de saber qual seja o conteúdo necessário da fundamentação de um acto administrativo de suspensão do procedimento, porquanto na decisão recorrida se pressupõe que tal dever de fundamentação não se esgota com a clareza, integralidade e exaustividade da enunciação dos pressupostos que originam a suspensão (a existência de relatório de entidade oficial que reputa os actos administrativos anteriores de nulos e a cópia de tal mesmo relatório), como resulta da Lei; da Doutrina e da Jurisprudência, antes vindo exigir que se enunciem também os juízos que poderão vir a fundamentar substancial e formalmente, numa eventual futura apreciação judicial da validade de tais actos, a invalidade dos ditos actos.

N. Ao decidir como decidiu, o douto Acórdão recorrido procedeu a errada interpretação e aplicação dos art.ºs 31.º, 124° e 125° do CPA.

O. A questão de saber qual seja a base legal e constitucional para afirmar o carácter absoluto dos direitos de propriedade, de iniciativa económica e dos princípios da justiça, boa-fé, confiança, segurança e respeito por direitos e interesses legalmente protegidos dos Administrados, de molde a que prevaleçam tais direitos e princípios, em todo o caso e a todo o custo, sobre o princípio da legalidade a que está sujeita a administração, porquanto na decisão recorrida é essa prevalência absoluta sustentada, com total olvido pelo dever de obediência ao princípio da legalidade, também aqui infirmando Doutrina e Jurisprudência cristalizados sobre conflitos de direitos e equilíbrio constitucional de princípios.

P. Ao decidir como decidiu, o douto Acórdão recorrido procedeu a errada interpretação e aplicação dos art.ºs 3° CPA e 266° n.º 2 da CRP.

Q. A questão de saber qual seja o correcto e integral alcance e conteúdo do dever de audiência prévia dos interessados, porquanto na decisão recorrida se decide no sentido de que tal dever existe mesmo que o acto administrativo praticado seja um acto de mera suspensão do procedimento, bastando para tanto que com tal acto se dê início a uma “espera” que poderá vir a ser prejudicial aos Administrados se as entidades competentes (para-judiciais, in casu, pois se trata do Ministério Público), vierem a demorar muito tempo a cumprir o seu dever (de instaurar o competente procedimento judicial para aferição da validade ou invalidade do acto que gerou a decretação da suspensão do procedimento).

R. Ao decidir como decidiu, o douto Acórdão recorrido procedeu a errada interpretação e aplicação do disposto no art.º 100.º CPA.

Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas., Egrégios Senhores Juízes Conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, mui doutamente suprirão, deve o presente Recurso ser julgado procedente por provado, e, nessa conformidade, deve o Douto Acórdão do T.C.A. Sul ora impugnado ser declarado nulo, por patente contradição entre os fundamentos e a decisão, ao abrigo do disposto no art.º 668° n.º 1 al. c) do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA.

Caso assim se não entenda, o que por mero dever de patrocínio se hipotetiza, sempre deve o presente Recurso ser julgado procedente por provado, e, nessa conformidade, deve o Douto Acórdão do T.C.A. Sul ora impugnado ser infirmado, mercê das violações de lei atrás enunciadas.

2- Em relação ao recurso interposto pelo Ministro da Economia e Inovação, o Município de Cascais contra-alegou (fls. 596/602), CONCLUINDO:

A. O Acto impugnando na presente lide é o “despacho de S. Exa. o Ministro do Turismo, datado de 11 de Outubro de 2004 pelo qual se determinou a suspensão do procedimento relativo à emissão de declaração de carácter estruturante do “Empreendimento turístico do C…”.

B. Ou seja, o acto impugnado é o decretamento da suspensão do procedimento administrativo por existência de suspeitas de ilegalidade dos actos atinentes ao licenciamento do empreendimento em questão, o que constitui ponderação de factos que integram o conceito de questão prévia, para cujo conhecimento têm competência os Tribunais.

C. A decisão recorrida é aquela que julgou procedente o pedido da A. considerando verificados todos os vícios imputados à decisão da primeira instância no Recurso da A. para o Tribunal Central Administrativo Sul.

D. Ora, no procedimento administrativo em análise inexistiu até hoje a prática de qualquer acto definitivo, tendo tão-só sido decretada a suspensão de um procedimento administrativo, o que significa que o procedimento não sofrerá desenvolvimentos enquanto não se encontrar decidida uma questão prévia, enquanto a revogação implica o desaparecimento de um acto da ordem jurídica, o que bem demonstra, conferido o acto impugnando, que o mesmo apenas tem a suspensão por conteúdo, não tendo qualquer alcance revogatório.

E. Assim que inexista qualquer violação por parte do Acto impugnado do direito de audiência prévia previsto nos art.º 100.º e ss. CPA, pois o acto colocado em crise não procede - nem se propõe a proceder - à decisão final do procedimento.

F. Inexistindo tal decisão não cabe aplicar o disposto nos referidos normativos, o que aliás resulta do teor expresso do art.º 31° CPA ao omitir a cominação de tal suposta obrigação, posto que o acto impugnado pela A. e julgado inválido na decisão recorrida não constitui tomada de posição - nem final nem interina - sobre a pretensão do administrado.

G. Por outro lado, a decisão recorrida, do T.C.A. Sul, padece de violação dos art.º 43.º n° 5 e 43.º n° 4 al. c) do Regulamento do POPNSC, conforme defende o MEI.

H. Viola ainda, a decisão recorrida, e conforme sustenta o MEI, os art.º 124° e 125°, e os art.º 140º e 141° do CPA.

I. Ainda conforme conclui o Recorrente MEI, viola a decisão recorrida os art.ºs 21° n.º 6 do RPNSC e 134° n° 2 do CPA.

J. Além de todo o exposto, aqui se convocam e dão por reproduzidas, por mera economia processual, todas as Conclusões do Recurso interposto pelo Município de Cascais contra a mesma decisão, posto que também por todos esses fundamentos (alguns dos quais comuns ao presente recurso) merece a decisão recorrida infirmação.

K. Tudo quanto permite concluir que merece provimento o Recurso interposto pelo Ministério da Economia e inovação a que ora se responde.

3- Contra-alegou a B…, SA, (fls. 616/667) tendo CONCLUÍDO nos seguintes termos:

1.ª O presente recurso excepcional de revista deve ser liminarmente rejeitado, ex vi do art.º 150.º/1 e 5 do CPTA, conforme resulto dos seguintes razões principais:

a) O presente recurso tem “carácter excepcional” e deve “ser admitido apenas em casos muito restritos” (v. Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0728/06, In www.dgsi.pt).

b) As premissas e decisão do douto acórdão recorrido correspondem a orientações seguros e pacíficas da nossa jurisprudência e doutrina;

c) As questões suscitadas pelos ora recorrentes não integram “conceitos legais indeterminados de relevância jurídica ou social e importância fundamental”, pois não se verifica in casu qualquer “relevo comunitário particularmente elevado dos interesses em jogo e complexidade das operações jurídicas suscitadas que careça de clarificação jurisdicional superior e susceptível de ressurgir em casos futuros” (v. Ac. STA de 2006.09.21, 0728/06, in www.dgsi.pt);

d) Os ora recorrentes não demonstraram a “clara necessidade de melhor aplicação do direito”, pois não identificaram no douto Acórdão recorrido qualquer erro de julgamento “evidente incontrovertido, manifesto” (v. Ac. STA de 2007.03.22, 0217/07, in www.dgsi.pt), que claramente não se verifica;

e) O presente recurso excepcional de revista nunca integraria “o meio processual adequado”, pois os ora recorrentes dispunham de outros meios processuais (v. Ac. STA de 2006.09.21, Proc. 0784/06, in www.dgsi.pt) — cfr. texto n.ºs 1 a 3;

2.ª O douto acórdão recorrido não enferma de qualquer nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão (v. ad. 668°/1/c) do CPC), conforme resulta das seguintes razões principais:

a) A nulidade prevista na norma do art.º 668°/1/c) do CPC só opera “quando a fundamentação nela invocada deveria conduzir a um determinado resultado ou aponta um certo sentido e a decisão acaba por seguir uma direcção ou expressar um resultado oposto ou diferente”. (v. Ac. STA 2004.06.23, Proc. 047738, in www.dgsi.pt).

b) No caso sub judice, o MC não invocou, nem demonstrou que os fundamentos do acórdão recorrido estão em contradição com a decisão, mas apenas alega, sem demonstrar, que existe contradição na fundamentação, o que não integra a referida nulidade - cfr texto n.ºs 4 a 8;

3.ª O acto sub judice consubstancia uma decisão definitiva e lesiva, e não um mero acto preparatório ou procedimental - cfr texto n.ºs 9 a 11

4.ª O pedido apresentado pela ora recorrida, em 2004.08.16, de declaração do carácter estruturante do empreendimento turístico do C… foi tacitamente deferido, pois o Senhor Ministro do Turismo e o Senhor Presidente da CMC não se pronunciaram conjunta e definitivamente sobre a referida pretensão, no prazo legalmente fixado (v. ad. 108° do CPA e art.º 43.º/4 e 5 do regulamento do POPNSC) - cfr texto n.ºs 12 a 15;

5.ª O despacho do Senhor Ministro do Turismo, de 2004.10.11, nunca poderia determinar a suspensão do procedimento em causa e enferma de manifestas ilegalidades (v. ad. 43°/4/c) do regulamento POPNSC) - cfr texto nºs. 16 e 17;

6.ª Dos termos e circunstâncias em que o acto sub judice foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de anteriores actos constitutivos de direitos e a voluntariedade da sua revogação, faltando um dos elementos essenciais do acto, que é assim nulo (v. art.ºs 123°/1/e) e 133°/1 do CPA) - cfr texto n.ºs 18 a 23;

7.ª O acto em análise sempre teria revogado ilegal e intempestivamente anteriores actos constitutivos de direitos, violando frontalmente os art.ºs 140°/1/b) e 141° do CPA, pois não foi demonstrada e não se verifica in casu qualquer ilegalidade dos actos revogados - cfr texto n.ºs 24 a 26

8.ª O despacho em análise violou frontalmente o disposto no art. 266° da CRP, nos arts. 3° e 31° do CPA e no art. 43° do Regulamento do POPNSC, pois os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas destes normativos legais, que contêm uma enumeração taxativa - cfr texto n.ºs 27 a 31;

9.ª O despacho em análise enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, conforme resulta das seguintes razões principais:

a) A fundamentação “foi expressa em termos conclusivos e dubitativos, com referências vagas que não permitem ao interessado o conhecimento das razões justificativas do acto”;

b) Não foi invocada, nem demonstrada a aplicação in casu de qualquer norma jurídica que pudesse fundamentar a decisão de suspender o procedimento, não tendo sido sequer invocados quaisquer factos susceptíveis de fundamentar a inexistência de audição prévia;

c) Não contém quaisquer razões de facto e de direito da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos - cf. texto nºs 32 a 38;

10.ª O despacho sub judice, ao ordenar a suspensão do procedimento sem que a ora recorrida fosse notificada para se pronunciar previamente à decisão em análise, violou frontalmente o disposto nos art.ºs 8° e 100° e segs. do CPA, conforme resulta das seguintes razões principais:

a) O acto tem um conteúdo decisório específico - suspensão do procedimento - tendo nessa medida produzido efeitos jurídicos lesivos na esfera jurídica da ora recorrida (v. art.ºs 120º e 127° do CPA), impedindo-lhe ainda hoje - e decorridos quatro anos - o exercício dos direitos que lhe foram conferidos pelos actos revogados (v. art.ºs 61°, 62°- e 266° da CRP);

b) A exigência de audição prévia do ora recorrida relaciona-se apenas com a irrelevância e improcedência das razões invocadas no relatório do IGAT, para determinar a suspensão do procedimento em análise;

c) A ora recorrida ficou impedida de invocar em sede de audição prévia as razões e fundamentos susceptíveis de determinar a absoluta improcedência e irrelevância do relatório do IGAT, para efeitos de fundamentar qualquer decisão de suspensão do seu procedimento, “interferindo na determinação do sentido da decisão final (pelo que) não haverá que retirar efeitos invalidantes ao vício de preterição da referida formalidade” (v. Ac. STA de 2001.11.28, Proc. 46586) - cfr texto n.º 40 a 44;

11.ª O despacho em análise ofendeu abertamente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade privada e de iniciativa económica da ora recorrida, consagrados nos art.ºs 61° e 62° da CRP, pois revogou actos constitutivos de direitos e suspendeu o procedimento de declaração de carácter estruturante do empreendimento, sem se basear ou invocar normativos válidos e eficazes (v. art. 133°/2/d) do CPA) — cfr texto n.ºs 45 a 48;

12.ª O despacho em análise violou frontalmente os princípios constitucionais da segurança das situações jurídicas e da protecção da confiança da ora recorrida, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático (v. art.ºs 2°. 9° e 266° da CRP), não podendo esta ser penalizada pela alegada verificação de pretensas ilegalidades, que apenas poderiam ser imputadas a actuações de entidades integradas na Administração Pública central e local (v. ad. 6°-A do CPA) — cfr texto n°. 49;

13.ª O acto em análise, ao suspender o procedimento, violou ainda os princípios da legalidade, justiça e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrida, pois a sua pretensão respeita rigorosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis in casu, bem como as condições fixadas, impondo-se o respectivo deferimento (v. art.ºs 2°, 9°/b), 13°, 18° e 266° da CRP) - cfr texto n.ºs 50 e 51.

Deve o presente recurso excepcional de revista ser liminarmente rejeitado (v. art.º 150.º do CPTA) ou, se assim não se entender, deve ser-lhe negado provimento, mantendo-se em qualquer dos casos o douto acórdão recorrido, com as legais consequências.

4- Pelo acórdão interlocutório de fls. 672/674 foi decidido admitir o recurso de revista, por se verificarem os pressupostos contidos no nº 1 do art. 150º do CPTA.

5- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 682 cujo conteúdo se reproduz, no sentido de que “o acórdão recorrido enferma dos vícios que lhe estão imputados”, devendo por isso o recurso merecer provimento

+

Cumpre decidir, aplicando aos factos fixados pelo tribunal recorrido, o regime jurídico julgado adequado (artº 150º nº 3 do CPTA).

+

4- O acórdão recorrido deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO:

1. º

Do Relatório da IGAT, datado de 23 de Abril de 2001, que aqui se dá por integralmente reproduziu, consta, designadamente que:

“(. ..)

3.5. DO COTEJO DA PRETENSÃO APROVADA COM A PLANTA DE ZONAMENTO DO P.O. DO P.N.S-C.

1. A área da propriedade objecto de intervenção, cifrando-se em cerca de l20ha insere-se, na sua maior parte (...) área de protecção complementar (cerca de 40%), área preferencial para o turismo (cerca de 30%) e área de protecção parcial e total (cerca de 30 %) (...).

2. (...)

3. Por seu turno, dispõe o n. 6 [do art.º 21 do Regulamento do PNSC] que, em qualquer ou dos casos, ou seja indiferentemente da localização do empreendimento, as edificações são obrigatoriamente implantadas na zona da propriedade situada na área preferencial para turismo e recreio (...)

4. Ora, confrontando a planta de zonamento do Plano de Ordenamento do P.N. S-C (...) com a planta de localização do empreendimento, aprovada pela DGT, em 96.04.18 (...), cerca de 50% do Aldeamento B… (Sul) insere-se em área de protecção parcial e o hotel localiza-se, na sua totalidade, em área de protecção complementar.

5. Assim, atenta a violação do disposto no citado n.º 6 do art.º 21, do Regulamento do Plano de Ordenamento do P.N.S-C, o acto administrativo aprovador da localização proferido aos 96.04.18 pelo Sr. Subdirector-Geral do Turismo é nulo, nos termos dos, então em vigor, art.ºs 1º, n.º 3, 3°, n.º 3 e l3º do D.L n.º 151/95, de 24 de Junho, alterado, entre outros, pela Lei n.º 5/96, de 29 de Fevereiro (tempus regit actum)

(...)“

E, mais adiante, no Capitulo 4 - O DIREITO, acrescenta-se:

“(…)

6. Já no que respeita ao aldeamento Sul e ao hotel, a aprovação da localização pela DGT, aos 96.04.18, afigura-se-nos estar enfermada de nulidade, nos termos dos, então em vigor, art.ºs 1.º, n.º 3, 3.º, n.º 3 e 13.º do D.L. n.º 151/95, de 24 de Junho (alterado, entre outros, pela Lei n.º 5/96, de 29 de Fevereiro), por violação do disposto no n.º 6 do art.º 21. Regulamento do Plano do P.N. S.-C., aprovado pelo Dec. Reg. N.º 9/94, de 11 de Março.

(…)”

Na conclusão 3.ª, o Relatório assinala que “a localização do empreendimento extravasa os limites da área preferencial para o turismo e recreio, no que respeita ao aldeamento B… (Sul) e hotel e campo de golfe.”

E na conclusão 13.ª refere-se que “no que respeita ao aldeamento B… todos os projectos de construção para os lotes insertos fora da área de protecção para o turismo e recreio, ou seja, os lotes n.ºs 5, 6, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 38, 39 e 40, encontram-se suspensos de apreciação, por iniciativa do promotor, nenhum deles tendo sido implantado.” (cfr fls. não numerada I Vol PA)

2. º

Em 2 de Julho de 2004, o Secretário de Estado do Turismo profere o Despacho n.º 815-XV/2004/SET, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, onde se refere, designadamente:

“Considerando que a alínea do n° 4 do artigo 43° do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros no 1-11/2004, de 8 de Janeiro, estabelece um regime especial para os empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que sejam considerados estruturantes pelo ministro responsável por tal sector e pela câmara municipal competente;

Considerando que a atribuição de carácter estruturante depende, nos termos da mencionada Resolução, da qualidade da exploração turística, do seu impacto positivo no desenvolvimento económico da região de implantação e da promoção da sustentabilidade dos respectivos valores naturais, paisagísticos e culturais.

Considerando, por último, que importa concretizar e desenvolver tais critérios, bem como estabelecer os trâmites a observar pelos promotores tendo em vista a atribuição de carácter estruturante aos respectivos empreendimentos turísticos.

Determina-se:

1- Poderão vir a ser considerados estruturantes, para os efeitos da alínea c) do n.º 4 do artigo 43° do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, os empreendimentos turísticos que provem ter sido objecto de parecer favorável da Direcção-Geral do Turismo (DGT) e que observem cumulativamente, os requisitos previstos nos números 2 e 3 e em três das alíneas do n.º 4.

(...)

7. A lista referida no número anterior deverá ser homologada pelo Secretário de Estado do Turismo e pelos Presidentes das Câmaras de Cascais e Sintra quanto aos empreendimentos situados nos respectivos concelhos.

8. A mencionada lista, depois de devidamente homologada, será publicada na 1 Série - B do Diário da República.” (cfr fls. 19 a 21 Proc.º - físico);

3. º

A aqui Autora apresentou, em 16 de Agosto de 2004, requerimento, que aqui se dá por integralmente reproduzido, ao Ministro do Turismo onde, a final, se requer que:

“...se dignem deferir o presente pedido e, consequentemente, seja declarado o carácter estruturante do “Complexo Turístico do C…”, nos termos e para os efeitos da alínea c) do n.º 4 e n.º 5 do Art.º 43.º do RPOPNSC, juntando-se para o efeito, um Projecto A, que é principal, e uma variante a este - Projecto B -, a ser apreciada a título subsidiário. (cfr. fls. não numerada I Vol. PA).

4. º

Em 30 de Agosto de 2004, a Direcção-Geral do Turismo envia à Câmara Municipal de Cascais o ofício, que aqui se dá por integralmente reproduzido, onde se refere, designadamente, o seguinte:

Assunto: Projecto de Aldeamento Turístico (sul) e Hotel Campo de Golfe, junto da …/…

(...)

No que concerne ao Aldeamento Sul, da empresa B…, foi analisado um projecto de alterações em 2004, tendo o mesmo merecido parecer favorável por parte desta Direcção-Geral, datado de 2004.01.16 (parecer n. 07/2004). No passado dia 23 de Julho, deu entrada novo projecto de alterações (v/ ofício n.º 35882, de 19 de Julho, ref.ª proc.º 1285/02) que se encontra actualmente em fase de apreciação. Deste modo, face aos elementos disponíveis, admite esta DGT que se mantém válida e eficaz a aprovação do projecto de arquitectura concedida pela DGT em 1997. (cfr. fls. não numerada I Vol. PA).

5. º

Da Informação n.º DSOED-G-2004/61, de 8.10.2004, que aqui se dá por integralmente reproduzido, refere-se, designadamente que:

“(…)

O Grupo de Trabalho entendeu (...) não poder apreciar o pedido apresentado por B…, SA, D…, Lda. e E…, SA, relativo a um Aldeamento Turístico de 5*, um Hotel de 4* e um Campo de Golfe de 18 buracos. Com efeito, relativamente a estes empreendimentos existe uma questão prévia que prejudica a apreciação do pedido, a saber a questão da invalidade das aprovações concedidas pela Comissão Especial de Apreciação (da qual fizeram parte, entre outros, representantes da DGT, da Câmara Municipal de Cascais, da Comissão Directiva do Parque - Natural Sintra - Cascais e da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo). Tal questão foi suscitada pela (...) IGAT no Relatório de 08.05.2001, produzido no âmbito do Inquérito a determinados factos ocorridos no Município de Cascais. Na verdade, a IGAT considerou “que a aprovação da localização pela DGT aos 96.04.18, afigura-se-nos estar enfermada de nulidade (...) por violação do disposto no n.º 6 do art.º 21º do Regulamento do Plano do P.N.S.-C., aprovado pelo Dec. Reg. n.º 9/94, de 11 de Março. (...)

Aliás importa referir que este parecer da IGAT e de todo o desenvolvimento ulterior deste processo era em absoluto desconhecido nesta Direcção-Geral, que apenas teve conhecimento do Relatório da IGAT (remetido à Câmara Municipal de Cascais em 15 de Julho de 2002), através de ofício desta Câmara de 28 de Setembro de 2004, que nos remete o mencionado relatório e demais documentos.

Nesta medida, não dispondo esta Direcção-Geral de elementos suficientes para determinar se a aprovação concedida em 1996 é ou não válida e eficaz não pôde verificar se se encontravam preenchidos os requisitos para o enquadramento do n.º 4 do art.º 43.º, maxime os previsto na alínea c).

Em conclusão, e face ao disposto no art.º 31.º do CPA, este pedido não foi objecto de apreciação.

Na verdade, entende o Grupo de Trabalho que a resolução desta questão prejudicial é da competência dos tribunais, pelo que o procedimento deve ser suspenso até que estes se pronunciem, como expressamente resulta do citado art.º 31.º do CPA. (cfr. fls. não numerada I Vol. PA).

6. º

O presidente da Câmara Municipal de Cascais profere, em 11 de Outubro de 2004, o Despacho n. 51/04, que aqui se dá por integralmente reproduzido, onde se refere, designadamente:

Assunto: Declaração de carácter estruturante no âmbito do artigo 43.º n.º 4 alínea c) da Resolução de Conselho de Ministros no 1-A/12004 de 8 de Janeiro.

1- Nos termos do diploma legal em referência é atribuído ao Ministro responsável pelo sector do turismo e à Câmara Municipal competente (alínea c) do n.º 4 do artigo 43°) a determinação do carácter estruturante dos empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do Turismo.

2- O Sr. Ministro do Turismo exarou o despacho n.º 104-XVI/2004/MT de 8.10.04 o qual foi comunicado à Câmara Municipal de Cascais em 11 de Outubro de 2004 e que, no essencial concorda com a proposta que lhe foi submetida pela DGT, sob a Informação DSOED-G-2004/61.

3- Relativamente aos pedidos de declaração de estruturantes que não mereceram acolhimento por parte da lista enviada pela DGT, dá-se total acolhimento.

4- No que diz respeito ao n.º 3 do despacho do Sr. Ministro referente ao pedido apresentado por B…, SA, D… Lda. e E…, SA é de referir que a Câmara Municipal de Cascais, adoptou os procedimentos que considerou adequados, tendo a participação ao Ministério Público sido efectuada pelo IGAT, no seguimento do despacho de homologação do então Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 6 de Julho de 2002. Não parece justificar-se agora a remessa de novo do processo ao Ministério Público.

(...) (cfr. fls. não numerada I Vol. PA)

7. º

Do Despacho n.º 109B-XVI/2004/MT, de 11.10.2004, do Ministro do Turismo, que aqui se dá por integralmente reproduzido, refere-se, designadamente:

a) B…, SA, D…, Lda. e E…, SA., solicitaram para um Aldeamento Turístico de Luxo, com 115 unidades de alojamento (…); Hotel (...); Campo de Golfe (...), a declaração de carácter estruturante, ao abrigo da alínea c) do n.° 4 do art.º 43.º do (...) RPOPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-4/2004, de 8 de Janeiro.

b) Através da Informação DSOED/G/2004/61, a Direcção-Geral do turismo (DGT), entendeu não poder apreciar o pedido, apontando no sentido da existência de uma fundada dúvida quanto à validade das aprovações concedidas pela Comissão Especial de Apreciação, questão esta suscitada pela Inspecção-Geral da Administração do Território (IGAT), no Relatório de 08.05.2001, produzido no âmbito do Inquérito a determinados factos ocorridos no Município de Cascais, no qual considerou que a “aprovação da localização pela DGT aos 96.04.18 afigura-se-nos estar enfermado de nulidade.., por violação do disposto no n.º 6 do art.º 21.º do Regulamento do PNSC, aprovado pelo Dec. Reg. N. 9/94, de 11 de Março”.

c) Na aludida informação a DGT conclui, assim, pela existência de uma questão prévia que prejudica a apreciação do pedido e cuja resolução é da competência dos tribunais, mais concluindo no sentido de que o procedimento deve ser suspenso até que estes se pronunciem, como expressamente resulta do CPA”.

d) Através do meu Despacho n.º 104-XVl/2004/MT, de 8 de Outubro, exarado sobre a referida informação da DGT, concordei com tal entendimento, afigurando-se-me que a apreciação sobre a validade do parecer favorável constitui uma verdadeira questão prejudicial, pelo que propus ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais a remessa do processo à entidade judicial competente, caso a mesma ainda não tivesse ocorrido, com a consequente suspensão do procedimento de apreciação do pedido de declaração de carácter estruturante;

e) Por via do seu Despacho n.º 51/04, desta data, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais entendeu que a autarquia havia adoptado os procedimentos considerados adequados, tendo a participação ao Ministério Público sido efectuado pelo IGAT, no seguimento do Despacho do então Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 5 de Julho de 2002, não parecendo justificar-se de novo a remessa do processo ao Ministério Público.

f) O processo foi remetido ao Procurador da República junto do tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, para efeitos de interposição de recurso contencioso, em 15 de Julho de 2002

Concluo:

1. O pedido apresentado por B… (...), D…l (...) e E… (...) não pode ser apreciado até que venha a decidir-se a questão prejudicial da validade dos actos praticados no âmbito do licenciamento, pelo que se declara suspenso o procedimento, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 31.º do Código do Procedimento Administrativo.

2. À DGT para acompanhar os ulteriores termos do processo judicial e notificar as requerentes (cfr. fls. não numerada I Vol PA)

8

Do Despacho n.º 109B-XVI/2004/MT, de 11.10.2004, do Ministro do Turismo, foi enviado à aqui Autora pelo ofício n.º DGT/G/n.º 2004/432 - Proc.º AL-10914, de 5 de Novembro de 2004. (cfr. fls. não numerada I Vol PA).

+

5- DIREITO:

Vem impugnado nos autos o Despacho n.º 109B-XVI/2004/MT, de 11.10.2004, do Ministro do Turismo, que incidiu sobre requerimento através do qual “B…, SA, D…, Lda e E…, SA., solicitaram para um Aldeamento Turístico de Luxo, com 115 unidades de alojamento (…); Hotel (...); Campo de Golfe (...), a declaração de carácter estruturante, ao abrigo da alínea c) do n° 4 do art.º 43.º do (...) RPOPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-4/2004, de 8 de Janeiro”.

Por se ter considerado que a “aprovação da localização pela DGT” do aludido “aldeamento turístico” era susceptível de enfermar de “nulidade.., por violação do disposto no n.º 6 do art.º 21.º do Regulamento do PNSC, aprovado pelo Dec. Reg. N. 9/94, de 11 de Março”, partindo do pressuposto que essa eventual nulidade integrava “uma questão prévia que prejudica a apreciação do pedido e cuja resolução é da competência dos tribunais”, decidiu-se no despacho impugnado que “o pedido apresentado por B… (...), D…l (...) e E… (...) não pode ser apreciado até que venha a decidir-se a questão prejudicial da validade dos actos praticados no âmbito do licenciamento” e, em conformidade, foi decretada a “suspensão” do “procedimento, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 31.º do Código do Procedimento Administrativo”.

5.1- O acórdão recorrido, em sede de recurso jurisdicional, apreciando a sentença do TAF de Sintra que concedera provimento à acção, acabou por decidir nos seguintes termos:

“- Negar provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Economia e Inovação;

- Conceder provimento ao recurso interposto pela “B…, SA, declarando nulo o despacho nº 1098/MT;

- Condenar o R. a praticar os actos devidos em consequência da declaração de nulidade daquele Despacho, declarando o carácter estruturante do empreendimento turístico da A. (cfr. Artigo 43°, 4. c) do regulamento PQPNSC...”.

5.2- Entrando na apreciação do recurso, importa desde logo averiguar se o acórdão recorrido sofre da “nulidade” que lhe vem imputada pelo MUNICÍPIO DE CASCAIS (cf. conclusão D).

Efectivamente, na respectiva alegação, considera o Município de Cascais que o acórdão recorrido sofre de nulidade “nos termos do disposto no artº 668° n.º 1 al. c) do CPC”, por considerar “que os fundamentos da decisão são incompatíveis com o decidido”, na medida em que “assenta fundamentalmente na afirmação de que se formou um acto tácito de deferimento da pretensão da A. (e a pretensão era a declaração do “Carácter estruturante do empreendimento turístico da A. (cfr. Artigo 43°, 4, c) do regulamento P0PNSC…’), e conclui, como visto, condenando “o R.” a praticar esse mesmo acto (cfr. Artigo 43°, 4, c) do regulamento POPNSC).

Mas não lhe assiste razão.

Nos termos do artº 668º nº 1/c) do CPC, “é nula a sentença: Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão”.

Tal nulidade, como tem sido jurisprudência pacífica, opera quando a fundamentação contida na sentença deveria conduzir a um determinado resultado ou aponta em determinado sentido e a decisão acaba por seguir uma direcção ou expressar um resultado oposto ou diferente” (cf., entre outros, o Ac. STA 2004.06.23, Proc. 047738).

O recorrente, todavia, não aponta ao acórdão recorrido qualquer aspecto contraditório entre os seus fundamentos e a decisão, susceptível de determinar a nulidade invocada.

O acórdão recorrido, como resulta da sua parte decisória, acabou por declarar “nulo” o despacho contenciosamente impugnado nos autos.

Em conformidade com essa declaração de nulidade, o acórdão recorrido não condena o R. a praticar o mesmo acto que julgou ferido de “nulidade”, mas a “a praticar os actos devidos em consequência da declaração de nulidade daquele Despacho, declarando o carácter estruturante do empreendimento turístico da A.” ou seja, o acórdão recorrido condenou o R. a substituir um acto expresso que considerou ferido de nulidade, por outro despacho, igualmente expresso, com um determinado conteúdo, sem que daí se possa subentender qualquer contradição, nomeadamente entre os fundamentos e a decisão.

Considerando o acto nulo, o acórdão recorrido extraiu a consequência que, na situação, entendeu ser a adequada, compelindo a Administração a praticar um novo acto despido das ilegalidades que afectavam o acto declarado nulo.

Não se vislumbra que o assim decidido comporte qualquer contradição entre a fundamentação e a decisão, susceptível de determinar a invocada nulidade.

5.2. a) – Considera seguidamente o Município de Cascais que o “Acórdão recorrido procedeu a errada interpretação e aplicação dos art.º 31.º e 108.º do CPA e dos artº 43° e 45° do Regulamento” ao ter entendido que se formou “acto tácito de deferimento em situação em que, claramente, é legalmente impossível a formação de tal tipo de acto tácito” (cf. cl. G) e H)”.

Em termos semelhantes, argumenta o Ministério da Economia e Inovação (cls. 5) que o acórdão recorrido viola o disposto no artº 43° n.º 5 do RPOPNSC ao “entender que o pedido de declaração do carácter estruturante do empreendimento é susceptível de deferimento tácito, e que o pedido da recorrida B… foi tacitamente deferido”. Isto porque, acrescenta o recorrente, “é o próprio artº 43° n° 5 citado que refere que, se o carácter estruturante dos empreendimentos não for declarado no prazo de 9 meses, aos mesmos empreendimentos aplica-se o novo Regulamento”.

E, assim sendo, o acórdão recorrido, ao concluir que o “pedido de declaração foi tacitamente deferido” uma vez que “nunca foi proferida decisão definitiva conjunta relativamente à pretensão formulada”, teria violado aquela mesma disposição legal (“ex vi” do artº 108.º do CPA).

Vejamos:

No tocante ao deferimento tácito da pretensão que a Autora da acção dirigira em 16.08.2004 ao Ministro da Economia e Inovação, pedindo fosse atribuída declaração de carácter estruturante do empreendimento turístico do C…, em referência nos autos, considerou-se essencialmente no acórdão recorrido:

“… a A. apresentou, em 16 de Agosto de 2004, requerimento dirigido ao Ministro do Turismo no qual se solicitava a declaração do carácter estruturante do “Complexo Turístico do C…”, nos termos e para os efeitos da alínea c) do n.º 4 e n.º 5 do artigo 43.º do RPONSC.

Tal requerimento surgiu na sequência de uma anterior deliberação da Comissão Especial de Apreciação, de 19.03.1996, constituída nos termos do artigo 23.º do D.L. 328/86, de 30 de Setembro, que aprovou por unanimidade a localização de um empreendimento turístico que abrange o prédio de que a A é proprietária”.

E o despacho do Sr. Subdirector Geral do Turismo de 18.04.96, aprovou a localização do referido empreendimento turístico, bem como se sucedeu a diversos despachos da Sra. Directora Geral do Turismo, emissão de alvarás de obras de urbanização n.ºs 1042, 1043 e 1044 da Câmara Municipal de Cascais e, finalmente, ofício da Sra. Directora do Turismo de 16.07.2004, que remeteu ao Sr. Secretário de Estado do Turismo cópia do despacho n.º 815-XV/2004/SET, de 2.07.2004, por via do qual foram estipulados critérios tendo em vista o enquadramento dos empreendimentos turísticos na alínea c) do n.º 4 do artigo 43.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais.

A recorrente B…, S.A., não foi notificada de qualquer deficiência na instrução da pretensão formulada em 16.08.2004, que se destinava a permitir que o seu empreendimento turístico continuasse a estar sujeito às regras que lhe eram aplicáveis à data da entrada em vigor da revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, de molde a garantir o exercício dos seus direitos.

Deste modo, parece-nos claro que a pretensão se tem de presumir devidamente instruída, visto que o requerente não foi convidado a suprir quaisquer deficiências (cfr. art.º 76.º CPA)”.

Seguidamente, fazendo apelo ao que estabelecem os artº 108º nº 1 e 2 do CPA e o artº 43º nº 5 do POPNSC, o acórdão recorrido acaba por rematar nos seguintes termos:

“Resulta, portanto, do normativo prescrito, que a entidade recorrida se deveria ter pronunciado definitivamente sobre a pretensão do recorrente, nos nove meses seguintes supra referidos, ou seja até 9.10.2004, mas como nunca foi proferida qualquer decisão definitiva conjunta relativamente à pretensão formulada, é de concluir que, contrariamente ao decidido em 1 instância, o pedido de declaração de carácter estruturante foi tacitamente deferido “ ex vi” do artigo 108.º do CPA.”.

Afigura-se-nos desde já que, ao contrário do entendido no acórdão recorrido, não se mostram preenchidos os requisitos legalmente exigíveis para que se possa concluir no sentido do deferimento tácito, no que respeita ao requerimento apresentado pela A. da acção em 16.08.2004 ao Ministro do Turismo (ponto 5 da matéria de fato).

Determina o artº 108.º do C. P. A:

1- Quando a prática de um acto administrativo ou o exercício de um direito por um particular dependem de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei.

2- Quando a lei não fixar prazo especial, o prazo de produção de deferimento tácito será de 90 dias a contar da formulação do pedido ou da apresentação do processo para esse efeito.

3- Para efeitos do disposto neste artigo, consideram-se dependentes de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, para além daqueles relativamente aos quais leis especiais prevejam o deferimento tácito, os casos de:

a) – Licenciamento de obras particulares;

b) – Alvarás de loteamento;

c) – Autorizações de trabalho concedidas a estrangeiros;

d) – Autorizações de investimento estrangeiro;

e) – Autorizações para laboração contínua;

f) – Autorizações de trabalho por turnos;

g) – Acumulação de funções públicas e privadas.

4- (…)”.

Por sua vez o artº 43º nº 4/c e 5 do Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro que aprovou a “revisão do POPNSC” e respectivo Regulamento e revogou “o Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março” que aprovara o anterior Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC), sob a epígrafe “Regime transitório” estabelece o seguinte:

“(…)

4- Mantêm-se sujeitos às regras que lhes eram aplicáveis à data da entrada em vigor do presente plano:

a) ….

b) …

c) – Os empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que sejam considerados estruturantes, (…), pelo ministro responsável pelo sector do turismo e pela câmara municipal competente.

5- O carácter estruturante dos empreendimentos turísticos referidos na alínea c) do número anterior será declarado nos nove meses seguintes à data da entrada em vigor do presente plano, sob pena de a tais empreendimentos passar a aplicar-se o presente Plano, devendo, no termo daquele prazo, proceder-se à publicação no Diário da República, 1 Série-B, da lista nominativa dos empreendimentos considerados estruturantes”.

Está em questão nos autos saber se se teria formado deferimento tácito, ao abrigo do citado preceito, relativamente ao pedido formulado pela A. da acção através de requerimento dirigido ao Ministro do Turismo em 16 de Agosto de 2004, onde requeria, fosse considerado estruturante, nos termos e para os efeitos da alínea c) do n.º 4 e n.º 5 do artigo 43.º do RPONSC, o “Complexo Turístico do C…”.

Essa pretensão surgiu, como se refere no acórdão recorrido “na sequência de uma anterior deliberação… que aprovou por unanimidade a localização” daquele empreendimento turístico e através do qual visava, como resulta da disposição legal ao abrigo da qual a pretensão foi formulada, e como igualmente se considerou no acórdão recorrido, que o “empreendimento turístico continuasse a estar sujeito às regras que lhe eram aplicáveis à data da entrada em vigor da revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro”.

Ou seja, através de tal requerimento, pretendia o A. da acção, que o empreendimento turístico fosse considerado estruturante, com sujeição às regras que lhe eram aplicáveis à data da entrada em vigor do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro (artº 43º nº 4/c) do POPNSC).

Com base no citado preceito do POPNSC, considerou o acórdão recorrido “que a entidade recorrida se deveria ter pronunciado definitivamente sobre a pretensão do recorrente, nos nove meses seguintes supra referidos, ou seja até 9.10.2004, mas como nunca foi proferida qualquer decisão definitiva conjunta relativamente à pretensão formulada, é de concluir que, contrariamente ao decidido em 1 instância, o pedido de declaração de carácter estruturante foi tacitamente deferido “ex vi” do artigo 108.º do CPA.”.

Não podemos concordar com tal conclusão, nomeadamente quando o acórdão recorrido refere, mais adiante, ser “inquestionável a ocorrência de deferimento tácito… como aliás sucede em regra nos casos de inércia da Administração”.

Desde logo o considerado deferimento tácito não podia ter apoio no decurso do prazo previsto no citado artº 43º nº 5 do POPNSC (nove meses), já que é a própria norma que estabelece qual a consequência ou qual a “pena” derivada do facto de ter sido ultrapassado aquele prazo sem ter sido declarado o carácter estruturante do empreendimento. E a consequência apenas podia ser aquela que está fixada na norma – “a tais empreendimentos passar a aplicar-se o presente Plano…”, ou seja o POPNSC.

E, assim sendo, o deferimento tácito com referência à emissão da declaração de carácter estruturante, mostra-se expressamente afastado pelo artigo 43.º n.º 4 alínea c) e n.º 5 RPOPNSC ao prever que, a ausência de decisão relativamente à declaração de carácter estruturante do empreendimento no prazo de nove meses, em vez do deferimento da pretensão, produz um efeito diametralmente oposto.

Ou seja, em vez da aplicação ao empreendimento turístico das normas que lhe eram aplicáveis à data da entrada em vigor do RPOPNSC como era pretensão da A. da acção, a norma em referência manda aplicar, na ausência de decisão, as regras ou o normativo do próprio POPNSC e não o normativo que vigorava anteriormente à sua entrada em vigor.

Todavia, o acórdão recorrido considerou deferida tacitamente aquela pretensão, fazendo ainda apelo ao estabelecido no artº 108º do CPA.

Só que, ao abrigo do estabelecido no artigo 108.º do CPA, para que ocorra deferimento tácito de uma determinada pretensão é necessário que lei especial preveja o deferimento tácito da pretensão formulada, ou nas situações contempladas nas diversas alíneas do seu nº 3.

Com efeito, diz expressamente o artº 108.º do C. P. A. que “Quando a prática de um acto administrativo ou o exercício de um direito por um particular dependem de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei” (nº 1)”.

O nº 3 da mesma disposição refere quais os casos que, para efeitos do disposto no nº 1, se consideram “dependentes de aprovação ou autorização de um órgão administrativo” a saber: (i) os casos relativamente aos quais lei especial preveja o deferimento tácito; e, (ii) - nas situações contempladas nas diversas alíneas do seu nº 3.

Ora, o silêncio da administração com referência aos pedidos de declaração de carácter estruturante dos empreendimentos turísticos, como seja a pretensão em questão nos autos, na medida em que não têm o seu enquadramento em qualquer das alíneas do n.º 3 do artigo l08.º do CPA, nem tal efeito se vislumbra que esteja previsto em qualquer disposição legal, não pode ser interpretado como deferimento tácito da pretensão que fora dirigida ao Ministro do Turismo.

Assim sendo, o silêncio da administração no prazo fixado para decidir, não podia resultar em deferimento tácito daquela pretensão, mas no seu “indeferimento tácito”, face ao estabelecido no artº 109º do CPA.

Procedem assim, as conclusões da alegação dos recorrentes ora em apreciação, pelo que o acórdão recorrido, ao ter decidido no sentido do deferimento tácito da pretensão, não pode ser mantido.

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5.2. b) – Ambos os recorrentes - cf. conclusões H), J) e N) do Município de Cascais e conclusão 9) do Ministério da Economia e Inovação - argumentam ter o acórdão recorrido violado o disposto no artº 31º do CPA.

A propósito de tal vício, na conclusão 9) refere o Ministério da Economia e Inovação, ter o acórdão recorrido considerado “que o despacho impugnado viola os art°s 3° e 31° do CPA, bem como o artº 43° do RPONSC. Para tanto, fundamenta-se no facto de que não foi “imputada qualquer ilegalidade” aos actos de licenciamento no despacho impugnado, pelo que o pedido deveria ter sido deferido. Ora, viola aqui o acórdão novamente o disposto no art° 31° do CPA, dado que o despacho impugnado aponta precisamente a pendência de uma causa prejudicial - o relatório do IGAT já abundantemente citado, e a alegação dele constante de que a aprovação da localização do empreendimento viola normas legais de ordenamento do território melhor descritas no mesmo relatório, violação essa cominada com nulidade dos actos”.

Vejamos se lhes assiste razão:

No que respeita ao vício de violação de lei, considerou-se no acórdão recorrido o seguinte:

“Do que anteriormente se disse, e ao contrário do decidido em 1.ª instância, resulta claro que o pedido de declaração do carácter estruturante do empreendimento teria que ser decidido por acto conjunto do Sr. Ministro do Turismo e da Câmara Municipal de Cascais e, por outro lado, que a suspensão do procedimento dependia, igualmente, da actuação conjunta das mesmas entidades.

Estas condições não foram respeitadas, pelo que é manifesta a violação do disposto no artigo 43.º n.º 4, alínea c) do Regulamento do POPNSC, uma vez que o requerimento apresentado pela recorrente respeitou as condições e requisitos legalmente exigidos, sendo certo que os actos de licenciamento praticados se conformam com as disposições e regulamentos aplicáveis e estão motivados pelos pareceres e informações constantes dos procedimentos que culminaram com a sua prolação.

A tais actos não foi imputada qualquer ilegalidade pelo despacho do Sr. Ministro do Turismo de 11.10.2004, de forma explícita. E a verificar-se a invalidade de qualquer acto praticado no âmbito do licenciamento em causa, a mesma seria exclusivamente imputável ao Município de Cascais e demais entidades públicas intervenientes, visto que à recorrente não foram notificadas quaisquer deficiências instrutórias, em tempo devido.

Procede, assim, a conclusão (…), havendo violação do disposto nos artigos 3.º e 31.º do CPA e no art.º 43.º do RPONSC.

Sendo assim, no entender do acórdão recorrido, a alegada violação do artº 3º e 31º residiria no facto de os “licenciamentos praticados” relativos ao projecto em questão nos autos se mostrarem em conformidade com os “pareceres e informações constantes dos procedimentos que culminaram com a sua prolação”. E, não tendo sido imputada, pelo menos de “forma explícita”, qualquer ilegalidade a esses anteriores despachos, teria ocorrido violação das citadas disposições.

O artº 3º do CPA consagra o princípio da legalidade, segundo o qual, “os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos”.

Assim sendo, esse princípio, dirigido à Administração Pública, carece de qualquer relevância no que respeita à apreciação da legalidade do acto quando a conduta da Administração se apresenta em conformidade com as disposições legais aplicáveis.

Dito de outro modo, se a conduta da administração é ilegal, essa ilegalidade terá de ser aferida apenas em função da concreta norma que, no caso em apreciação, impunha à administração uma decisão diferente daquela que proferiu.

Assim importa verificar se ocorre ou não violação do disposto no artº 31º do CPTA.

Pelo despacho impugnado nos autos, partindo do pressuposto que, face a anterior informação, existia “uma fundada dúvida quanto à validade das aprovações concedidas pela Comissão Especial de Apreciação, questão esta suscitada pela Inspecção-Geral da Administração do Território (IGAT), no Relatório de 08.05.2001, … no qual considerou que a aprovação da localização pela DGT aos 96.04.18 afigura-se-nos estar enfermado de nulidade.., por violação do disposto no n.º 6 do art.º 21.º do Regulamento do PNSC, aprovado pelo Dec. Reg. N. 9/94, de 11 de Março” o que traduz “uma questão prévia que prejudica a apreciação do pedido e cuja resolução é da competência dos tribunais” acabou por decretar “nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 31.º do Código do Procedimento Administrativo” a suspensão do procedimento “até que venha a decidir-se a questão prejudicial da validade dos actos praticados no âmbito do licenciamento”.

O artº 31º nº 1 do CPA sob a epígrafe “questões prejudiciais” determina que, “se a decisão final depender da resolução de uma questão da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais, o procedimento deve ser suspenso até que o órgão ou tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos”.

Na situação, como se referiu, o despacho recorrido partiu do pressuposto que, na situação existia uma questão prejudicial e que a resolução dessa questão era da competência dos Tribunais e por isso suspendeu o prosseguimento do procedimento até que a questão prejudicial fosse decidida.

Na situação, a título de questão prejudicial o acto impugnado fez apelo a uma eventual nulidade da “aprovação da localização pela DGT aos 96.04.18” do empreendimento turístico, nulidade essa reportada a uma eventual “violação do disposto no n.º 6 do art.º 21.º do Regulamento do PNSC, aprovado pelo Dec. Reg. N. 9/94, de 11 de Março”.

Assim sendo, a questão prejudicial determinante da suspensão do procedimento, reside na nulidade da aprovação da localização do empreendimento, ou na dúvida acerca da existência dessa nulidade, derivada de uma eventual violação do disposto no n.º 6 do art.º 21.º do Regulamento do PNSC e que, por se ter entendido que o conhecimento dessa nulidade competia aos tribunais e não ao autor do acto impugnado, foi suspenso o procedimento até que o tribunal decida se aquela aprovação da localização do loteamento sofre (ou não) de nulidade.

Não pelas razões invocadas no acórdão recorrido mas com outros fundamentos, consideramos que o assim decidido ofende efectivamente o artº 31º do CPA.

Questão prejudicial para efeito do disposto no artº 31º nº 1 do CPTA tem de ser entendida como toda e qualquer questão que se suscita no procedimento e cuja resolução é da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais e que, sem estar decidida, prejudica ou impede seja proferida a decisão final no procedimento. Esta não pode ser proferida, nomeadamente com uma determinada margem de segurança, sem se saber ou conhecer o resultado da decisão da questão prejudicial que compete a outro órgão administrativo ou aos tribunais.

Ou seja a resolução final da questão colocada à apreciação do órgão administrativo, tem que depender da solução a dar à questão prejudicial.

Como resulta do acórdão recorrido, “A A. B…, S.A., apresentou, em 16 de Agosto de 2004, requerimento dirigido ao Ministro do Turismo no qual se solicitava a declaração do carácter estruturante do “Complexo Turístico do C…”, nos termos e para os efeitos da alínea c) do n.º 4 e n.º 5 do artigo 43.º do RPONSC” pretensão essa “que se destinava a permitir que o seu empreendimento turístico continuasse a estar sujeito às regras que lhe eram aplicáveis à data da entrada em vigor da revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra - Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro”.

Isto porque, pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, (DR I Série-B, de 08.01.2004, foi aprovada a “revisão do POPNSC” e respectivo Regulamento e revogado “o Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março” que aprovara o anterior Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC) (nº 1 e 2).

O artº 43º do Regulamento aprovado por aquela Resolução, manteve no entanto um regime transitório, sujeitando ao regime revogado, os empreendimentos turísticos que tenham sido “considerados estruturantes”, “pelo ministro responsável pelo sector do Turismo e pela Câmara Municipal competente” (cf. nº 4/c) e 5).

Sendo assim, como resulta expressamente da norma, dada a sucessão de leis no tempo e ao regime transitório decorrente do artº 43º do RPOPNSC, competia ao Ministro do Turismo e ao Presidente da Câmara Municipal, decidir quais os empreendimentos turísticos que devem ser considerados estruturantes, nos termos e para os efeitos previstos nas citadas disposições, o que se reconduz à definição do regime jurídico aplicável ao empreendimento turístico.

De salientar no entanto e desde logo que, como anteriormente se referiu, o pressuposto ou a questão prejudicial invocada no despacho contenciosamente impugnado como fundamento determinante para a suspensão do procedimento residia numa eventual nulidade da “aprovação da localização pela DGT aos 96.04.18” do empreendimento turístico, nulidade essa reportada a uma eventual “violação do disposto no n.º 6 do art.º 21.º do Regulamento do PNSC, aprovado pelo Dec. Reg. N. 9/94, de 11 de Março”.

A ser assim, se a finalidade última que se visava através daquela pretensão era a definição do regime aplicável ao licenciamento do empreendimento turístico em questão nos autos (se o decorrente do POPNSC ou se o regime revogado pelo POPNSC), o acto começa logo por imputar à aprovação da localização do empreendimento, eventual violação de uma norma que se insere num quadro normativo que, face ao regime transitório previsto no artº 43º do RPOPNSC, ainda se não sabe se continuará ou não a ser aplicável ao empreendimento turístico em questão nos autos.

Donde resulta que, atendendo aos fins que se visavam atingir com o requerimento dirigido pelo ora recorrente ao Ministro do Turismo, em 16 de Agosto de 2004, a questão relacionada com a invocada nulidade, não só não era impeditiva da decisão do requerimento, como essa decisão, que visa definir qual o regime jurídico aplicável, podia eventualmente revestir interesse tendo em vista a decisão da própria nulidade, por esta se mostrar alicerçada na violação de uma determinada norma que não se sabe se continua ou não a ser aplicável à situação, face ao estabelecido no regime transitório fixado no artº 43º do RPONSC, definição essa da competência do “Ministro responsável pelo sector do turismo e pela Câmara Municipal competente” (artº 43º nº 4/c).

Interessa decidir previamente acerca do regime aplicável para se poder averiguar e decidir se, face ao regime aplicável, o empreendimento turístico ou o despacho que autorizou a sua localização sofre ou não de eventual nulidade.

E, sendo assim não existe nenhuma questão prévia impeditiva da decisão imediata do requerimento em questão.

Por outra via, ainda que ocorresse a alegada nulidade, essa nulidade, ao contrário do entendido no despacho contenciosamente impugnado, não estava dependente de declaração pelos tribunais, já que a nulidade, como resulta do artº 134º nº 2 do CPA “pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo” e não apenas pelo tribunal.

O mesmo é dizer que o órgão administrativo a quem competia decidir o requerimento em questão, em vez de suspender o procedimento, podia e devia ter apreciado e decidido acerca da nulidade de que considerou poder sofrer o acto que aprovou a localização do empreendimento ou da nulidade de qualquer outro acto de que eventualmente viesse a depender o prosseguimento do procedimento.

Pelo que falta desde logo um dos pressupostos exigidos pela norma para que se possa falar em questão prévia, como seja a existência de uma questão cuja decisão era da competência de outro órgão ou do Tribunal, já que, face ao disposto no artº 134º nº 2 do CPA, o próprio órgão administrativo a quem competia conhecer da pretensão que lhe fora dirigida, dispunha igualmente de competência para conhecer e decidir aquela questão que considerou ser prejudicial e da qual, em seu entender, dependia a decisão da pretensão que lhe fora dirigida.

E, sendo assim, não existindo questão prévia impeditiva de ser decidida a pretensão que fora dirigida ao Ministro do Turismo, o despacho contenciosamente impugnado, embora por motivos diversos daqueles que lhe foram apontados no acórdão recorrido, violou o disposto no artº 31º do CPTA, improcedendo assim as conclusões dos recorrentes ora em apreciação.

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5.2. c) – Nas conclusões 7) e 8), sustenta o recorrente Ministério da Economia e Inovação, que o “acórdão recorrido viola também o disposto no artº 140° e 141° do CPA, ao reconhecer parcialmente razão à recorrida B… quando esta alega que os direitos decorrentes da aprovação da localização do empreendimento e do deferimento tácito do pedido de declaração de empreendimento estruturante foram violados pelo despacho impugnado” (cf. ainda cl. I) a L) do recorrente Município de Cascais).

Neste aspecto, acrescenta o Ministério da Economia e Inovação que a decisão se revela “ininteligível” e deve ser revogada nesta parte, dado que, por um lado, refere que o despacho impugnado não tem alcance revogatório, em sentido técnico, pelo que não revoga quaisquer direitos da recorrente, para depois concluir que, ainda assim, a ora recorrida B… ficou impedida de exercer os seus direitos, “nomeadamente o direito à decisão definitiva da sua pretensão no prazo legal”.

E a seguir: “Refere o acórdão que não houve violação do disposto nos art°s 140° e 141° do CPA, mas a seguir refere que a recorrida teve prejuízos decorrentes do atraso provocado no empreendimento - o que não releva para efeitos de apuramento da eventual ilegalidade do despacho impugnado. Resulta assim violado o disposto no artº 31° do CPA, pelos alegados prejuízos resultarem de um despacho fundamentado na citada norma”.

A propósito de tal questão, considerou-se no acórdão recorrido o seguinte:

“Alega a recorrente que os actos de aprovação da localização e do projecto do seu empreendimento, bem como o deferimento tácito do seu requerimento de 16.08.2004 possuem natureza constitutiva de direitos, ou, pelo menos, de interesses legítimos, só podendo ser revogados com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou impugnação judicial (cfr. artigos 140.º n.º 1, al. b) e l41.º do C. P. A.; Ac. STA de 23.02.2005, Proc. 01083/03).

Embora tal asserção seja verdadeira, há que reconhecer, como defende o acórdão recorrido e os recorridos nas suas alegações, que o despacho impugnado não possui alcance revogatório, mas tão somente se limita a suspender o procedimento, por via da suspeita de pretensas ilegalidades dos actos atinentes ao licenciamento do empreendimento em questão.

Contudo, embora não tenha existido uma verdadeira revogação em sentido técnico, não pode deixar de se reconhecer que a recorrente, por via da suspensão do procedimento, ficou impedida de exercer os seus direitos, nomeadamente o direito à decisão definitiva da sua pretensão no prazo legal.

Neste ponto apenas assiste, portanto, razão parcial à recorrente B…, S A., não podendo, por isso, afirmar-se que tenha existido violação dos artigos 140.º e 141.º do CPA, mas tão somente prejuízos decorrentes do atraso provocado no avanço do empreendimento.”.

Como se depreende do referido, estava em questão a concreta violação de um determinado vício que fora imputado à decisão contenciosamente impugnada – violação do disposto nos artº 140° e 141° do CPA.

Sendo assim, é visível que não assiste qualquer razão aos recorrentes quando sustentam ter o acórdão recorrido violado o disposto nos artº 140º e 141º do CPA já que, no tocante aos alegados efeitos revogatórios do despacho impugnado, como dele resulta, é o próprio acórdão recorrido que expressamente refere que não existiu “violação dos artigos 140.º e 141.º do CPA”, uma vez “que o despacho impugnado não possui alcance revogatório, mas tão somente se limita a suspender o procedimento, por via da suspeita de pretensas ilegalidades dos actos atinentes ao licenciamento do empreendimento em questão”.

Do facto de no acórdão recorrido se ter afirmado existirem “somente prejuízos decorrentes do atraso provocado no avanço do empreendimento”, não comporta qualquer relevância ou reflexo no que à apreciação da alegada violação do disposto nos artº 140º e 141º do CPA diz respeito.

E, no que respeita à violação do artº 31º do CPTA, remete-se para o que anteriormente se referiu no ponto 5.2.b).

Assim sendo, improcedem as conclusões dos recorrentes no tocante à violação do disposto nos artº 140º, 141º do CPA (conclusões 7) e 8) do Ministério da Economia e Inovação) bem como no tocante à invocada violação dos artº 134º, 138º e 139º do CPA (cl. I) a L) do recorrente Município de Cascais).

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5.3. d) – Finalmente e no que respeita à violação dos “direitos de iniciativa económica e de propriedade privada, bem como os princípios da justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos” (cf. conclusões O) e P) do Município de Cascais e conclusão 13 do Ministério da Economia e Inovação), entendeu-se no acórdão recorrido terem os mesmos sido violados pelo acto contenciosamente impugnado nos autos, considerando para o efeito que “a ora recorrente realizou os investimentos necessários à promoção e construção do empreendimento em causa face à confiança depositada na actuação das entidades públicas responsáveis pelos diversos procedimentos administrativos do licenciamento, sendo certo que o requerimento de declaração de carácter estruturante que antecedeu o acto impugnado só foi apresentado na sequência de notificação da Direcção Geral do Turismo, pelo ofício de 18.07.04. Tal requerimento foi efectuado na convicção de que estavam reunidas as condições necessárias para que aquela declaração fosse emitida, em virtude da tramitação anteriormente descrita e dos actos que aprovaram e licenciaram a construção. Só se pode concluir, portanto, que o acto impugnado violou os direitos fundamentais da propriedade privada e da iniciativa privada, bem como os princípios da segurança, da confiança e da boa fé.”.

Refira-se no entanto que tais “direitos”, como da própria enunciação da questão resulta e, nomeadamente o “direito” de iniciativa económica e de propriedade privada ou os “direitos” ou interesses “legalmente” previstos, tem de estar previstos e ser exercidos tendo como ponto de referência o estabelecido nos atinentes normativos legais que especialmente regulam ou prevêem esses direitos.

Por outra via, esses direitos ou princípios não podem prevalecer em todos os casos e a todo o custo sobre o princípio da legalidade a que está sujeita a Administração.

Embora não fazendo uma afirmação frontal, o acórdão recorrido parece no entanto querer insinuar, como sustenta o recorrente Município de Cascais nas conclusões da respectiva alegação, “o carácter absoluto dos direitos de propriedade, de iniciativa económica e dos princípios da justiça, boa-fé, confiança, segurança e respeito por direitos e interesses legalmente protegidos dos Administrados, de molde a que prevaleçam tais direitos e princípios, em todo o caso e a todo o custo, sobre o princípio da legalidade a que está sujeita a administração”, sem indicar qualquer normativo que justifique tal prevalência desses direitos ou princípios sobre outros preceitos legais, nomeadamente sobre o princípio da legalidade.

Refira-se, por exemplo que, no que respeita ao conteúdo do direito de propriedade, o artº 1305º do Código Civil determina que o “proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas”.

Nada impede por isso que a lei imponha restrições ao exercício do direito de propriedade ou de qualquer outro direito, desde que essas restrições não afrontem o que a CRP determina, devendo no entanto as restrições impostas ser limitadas “ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos” (cf. artº 18º nº 2 da CRP).

Ou seja, aqueles princípios ou direitos enunciados em termos genéricos pelo acórdão recorrido, não traduzem ou comportam direitos intocáveis absolutos, devendo por isso o seu titular respeitar o que, a propósito, estabelecem outros normativos legais, ou movimentar-se de modo a que a sua actuação não colida com outros direitos.

Acerca da “violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, constitucionalmente consagrados nos artºs 61º, nº 1 e 62º, nº 1 da CRP”, entendeu-se no acórdão do STA de 04.12.08, rec. 621/07, que: “… o "jus aedificandi" não se apresenta, à luz da Constituição, como parte integrante do direito fundamental de propriedade privada mas como concessão jurídico-pública resultante do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado e que, em concreto, determinou o indeferimento da pretensão urbanística da recorrente. Por outro lado, tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada pelo facto de este direito não comportar um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa”

E aderindo a anterior jurisprudência acrescenta: “«o direito de propriedade privada a que se refere o art. 62°, da CRP, não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrevelar o do indivíduo, não fazendo o ius edificandi (mais propriamente o direito de urbanizar, lotear e edificar) parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, pois o direito de propriedade apenas se reveste de dignidade constitucional quando entendido como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e da sua livre disponibilidade, isto é, como poder imediato, directo e exclusivo sobre concretos e determinados bens», sendo que “tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada, por isso que este direito não comporta um poder absoluto de edificação, à margem de qualquer intervenção administrativa” (cf. ainda acórdãos do STA de 7.3.2002, rec. 48.179; de 9.10.2002, rec. 443/02; de 3.12.2002, rec. 47.859; de 18.2.2004, Rec. 663/03; de 14.12.2005, rec. 883/03; de 22.3.07, rec. 390/06; e de 5.12.96, Rec. 33 857).

Tendo em consideração a decisão contida no acto contenciosamente impugnado e os fins ou objectivos que com tal decisão se visava alcançar e anteriormente definidos, não se vislumbra e o acórdão recorrido também o não revela, em que concretos aspectos o decidido se mostra violador desses princípios ou em que aspectos a decisão administrativa integra qualquer restrição e fundamentalmente uma restrição exagerada ou desproporcionadas aos aludidos princípios ou direitos.

O que acontece é que, como se referiu anteriormente, o acto impugnado ofende o estabelecido em determinados preceitos legais e então o acto é ilegal, por contrariar, na medida em que contrariou, aqueles concretos normativos e não por contrariar aqueles princípios isoladamente considerados.

Nesta conformidade, o decidido no acórdão recorrido acerca da pretensa violação dos direitos ou princípios a que se reportam as conclusões dos recorrentes ora em apreço, também não pode ser mantido.

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5.2. e) – Face ao decidido, considera-se prejudicada a apreciação do vício de incompetência, reconduzido à violação do artº 43º nº 4/c) do RPOPNSC e que se resumia ao saber se o Ministro do Turismo tinha competência para decidir isoladamente a questão decidida pelo despacho impugnado nos autos.

Isto porque, nas conclusões da alegação, considera o Ministério da Economia e Inovação (cf. cls. 6), que o acto contenciosamente impugnado é um mero “acto preparatório no âmbito da competente instrução processual” e, enquanto acto preparatório, tinha competência para o praticar isoladamente já que o artº 43°, n° 4, alínea c), do Regulamento do POPNSC, apenas obriga a que “a decisão final de conceder carácter estruturante ao empreendimento seja da competência do então Ministro do Turismo e da edilidade em causa, e não qualquer outro”.

Assim sendo, tendo-se concluído no sentido da ilegalidade do despacho contenciosamente impugnado, face ao anteriormente referido, o posterior despacho a proferir em sede de execução do julgado, terá de integrar, em termos de definitividade, a pretensão dirigira ao Ministro do Turismo, sendo certo que, em tal situação, como resulta do referido, é o próprio recorrente a admitir que essa decisão, face ao disposto na citada norma é da “competência do então Ministro do Turismo e da edilidade”.

Pelos mesmos motivos, considera-se igualmente prejudicada a apreciação da alegada violação, pelo acórdão recorrido, do disposto no artº 100º do CPA, ao entender que o despacho impugnado deveria ter sido objecto de audiência prévia (cf. conclusões Q) e R) do Município de Cascais bem como as conclusões 1 a 5 do Ministério da Economia e Inovação), já que é o próprio recorrente a admitir que não cumpriu o estabelecido em tal dispositivo por entender que não estamos perante “um acto final do procedimento de apreciação… dado que apenas decretou a suspensão do procedimento por verificação de uma causa prejudicial”, a que “se deverão seguir outros procedimentais até se atingir a decisão final do processo em causa”

E, só por entender que se não havia chegado “à fase procedimental do encerramento da instrução” é que não teria assegurado o direito de audiência prévia à recorrida.

Também não reveste qualquer utilidade saber se o acto impugnado estava ou não suficientemente fundamentado, já que sendo anulado por violação do disposto no artº 31º do CPTA, o despacho a proferir em sede de execução de julgado, terá de integrar diversa fundamentação, quer de facto quer de direito.

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5.2. f) - Diga-se por fim que, ao contrário do que se entendeu no acórdão recorrido, as ilegalidades anteriormente apontadas ao acto impugnado nos autos, por não se estar em presença de nenhuma das situações previstas no artº 133º do CPA, apenas determinam a anulabilidade do acto impugnado e não a sua nulidade (cfr. ainda artº 135º do CPTA).

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6- Termos em que ACORDAM:

a) – Conceder parcial provimento ao recurso de revista e, em conformidade com o anteriormente referido, revogar o acórdão recorrido.

b) – Conceder provimento à acção e em conformidade, pelas razões supra apontadas (cf. ponto 5/2/b)) anular o acto impugnado.

c) – Condenar os ora recorrentes (RR na acção) no prosseguimento do procedimento, visando a decisão definitiva da pretensão formulada através do requerimento referenciado no ponto 3 da matéria de facto.

d) – Custas pelos recorrentes e recorridos na medida do seu decaimento que se fixa em 1/3 a cargo dos AA. e 2/3 a cargo das entidades demandadas, fixando-se a taxa de justiça em 10 UC.

e) – Na 1ª Instância e no TCA Sul, as partes suportarão igualmente custas na proporção fixada em d), com a taxa de justiça que foi fixada nas sentenças proferidas nesses tribunais.

Lisboa, 4 de Fevereiro de 2009. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – João Manuel Belchior – António Políbio Ferreira Henriques.