02477/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Não padece da nulidade de falta de fundamentação, prevista na al. b) do nº 1 do art. 668º. do C.P. Civil, o despacho que, depois de considerar que o pedido formulado pelos A.A. correspondia à efectivação da responsabilidade civil extracontratual, entendeu que os tribunais administrativos eram competentes em razão da matéria por a situação ser de enquadrar no art. 4º., nº 1, al. g), do ETAF.

II- A competência do Tribunal afere-se a partir da análise da estrutura da relação jurídico-processual tal como é apresentada em juízo pelo A., independentemente da idoneidade do meio processual utilizado.

III- A atribuição de indemnizações devidas em virtude da imposição de sacrifícios por razões de interesse público que, em princípio, é da competência dos tribunais administrativos (art. 37º, nº 2, al. g), do CPTA) não se confunde com a indemnização para reparação de danos ao abrigo do instituto da responsabilidade civil extracontratual a que alude a al. f) do mesmo art. 37º nº 2.

IV- Porém, a reforma do contencioso administrativo não pôs em causa os preceitos do Código das Expropriações que conferem aos tribunais judiciais a competência para atribuír as indemnizações devidas por expropriação.

V- Assim, os tribunais administrativos são incompetentes em razão da matéria para conhecerem de acção onde os A.A. alegam que o seu prédio foi objecto de declaração de utilidade pública e pedem a condenação do R. a reconhecer-lhes esse direito de propriedade e a pagar-lhes uma indemnização correspondente ao valor daquele na data da expropriação.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

O Município do Seixal, inconformado com o despacho saneador, proferido pelo T.A.F. de Almada, na acção administrativa comum contra ele intentada por A...e mulher, S..., dele recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação as seguintes conclusões:

“A) O recorrente impugna o douto despacho da Mma juíza do Tribunal “a quo” que indeferiu a invocada excepção de incompetência absoluta daquele Tribunal, em razão da matéria;

B) A causa de pedir, tal como configurada pelos A.A., emerge de evento expropriativo que, supostamente, comportou a ablação do seu direito de propriedade, o que torna evidente que os recorridos pretendem fixar numa acção comum uma indemnização que a lei impõe que seja fixada nos termos da acção especial que, para o efeito, criou;

C) A indemnização por expropriação tem de ser fixada através da acção do processo de expropriação litigiosa regulada no Código das Expropriações, pelo que os putativos direitos que assistam aos ora recorridos o que não se concede deverão ser exercidos no quadro de acção especial a intentar nos termos do art. 42º. do actual Código das Expropriações, a qual é da competência dos Tribunais Comuns;

D) Não entendeu assim a Mma juíza do Tribunal “a quo” no d. despacho recorrido, pois considerou que “Na verdade, tal como os A.A. configuram a acção não há que invocar o art. 42º. do C. das Expropriações, pois o alegado processo expropriativo há muito terá terminado, tendo-se consumado a alegada ocupação da propriedade. Sendo assim, e como decorre do art. 29º. da p.i., aos A.A. apenas resta, para tutela efectiva dos seus direitos face à Administração, a interposição de acção administrativa comum para efectivar a responsabilidade extracontratual do Município do Seixal, pessoa colectiva pública, acção que se insere no âmbito da jurisdição administrativa e que é da competência do presente TAF de Almada, o que prejudica quaisquer outras considerações”;

E) Ao considerar “prejudicadas outras considerações”, quando as considerações expendidas se limitaram a “fundamentar” o indeferimento da excepção da impropriedade do meio processual e, por via desta, o indeferimento da excepção da incompetência do Tribunal em razão da matéria, o d. despacho recorrido deixou de fora da sua apreciação toda a matéria alegada pelo ora recorrente no que tange à incompetência do Tribunal (cfr. arts. 8º. a 23º. da contestação);

F) Ao não especificar os fundamentos que levaram o Tribunal “a quo” a decidir pela competência do Tribunal Administrativo, quedando-se por um lacónico “apenas resta” o douto despacho recorrido violou o art. 205º., nº. 1, da CRP e o art. 668º., nº 1, do CPC, impedindo o Venerando Tribunal “ad quem” de poder sindicar o mérito de tal decisão, que assim fica eivada do vício de falta de fundamentação;

G) Nem a letra nem o espírito do art. 42º. do Cód. das Expropriações fazem depender a aplicação do preceito do estado do processo expropriativo; bastando que a expropriação seja urgente e que a entidade expropriante não tenha promovido a arbitragem;

H) O entendimento explanado no d. despacho recorrido, na medida em que faz depender a aplicação do art. 42º. do Cód. das Expropriações de actos da entidade expropriante, além de violar a letra e o espírito daquela norma, incorre em violação dos princípios constitucionais da igualdade, do acesso ao direito e aos Tribunais, sacrificando o direito que pretensamente visa proteger, a uma tutela jurisdicional efectiva e da contemporaneidade da justa indemnização, assim violando os arts. 13º., 20º., 62º. e 268º. nº. 4, da CRP;

I) Ao afirmar que “o alegado processo expropriativo há muito terá terminado”, o d. despacho recorrido incorre em lapso manifesto, pois a dinâmica daquele está longe de terminar. Só assim se compreende o teor do art. 30º. da Base Instrutória;

J) A alegação do ora recorrente sai reforçada do tratamento sistemático da matéria de facto seleccionada na Base Instrutória, na qual se pode constatar que o invocado “prédio dos autores” é indistintamente relacionado com 15 parcelas do mapa das expropriações (cfr. art. 4º. da B.I.);

K) Sucede que cada uma das parcelas expropriadas seguiu o correspondente processo de expropriação, sendo certo que em muitas das parcelas já está definida a propriedade em processo de expropriação, através de processos transitados em julgado. Tramitar a presente acção perante o Tribunal Administrativo com a inusitada e ilegalmente admitida variabilidade do “lote” implica correr o risco de ser a final proferida, nos presentes autos, decisão contrária ao julgado nos processos de expropriação dessas parcelas que correram termos no contexto integrado do processo expropriativo em curso;

L) O mesmo raciocínio é válido para as parcelas cujos processos ainda estão em curso; julgar o TAF de Almada competente para apreciar a presente causa se outras razões não subsistissem, comporta uma margem de aleatoriedade que põe em causa os mais elementares valores de segurança jurídica! Imagine-se o que teria sido se cada um dos eventuais expropriados, à revelia das normas de competência dos Tribunais, e em flagrante violação do C. das Expropriações, tivesse resolvido intentar acções de indemnização no Tribunal Administrativo … e este se houvesse julgado competente, como sucedeu nos presentes autos …;

M) O recorrente apenas invoca nesta sede a excepção da impropriedade do meio processual, oportunamente alegada, na estrita medida em que foi exclusivamente cfr. conclusão D supra com base no seu indeferimento que foi fundamentada a decisão sobre a excepção da incompetência do Tribunal “a quo”, a cujo indeferimento ora se reage;

N) Sem prejuízo da discrepância entre a causa de pedir pretensa expropriação do prédio que reconduz à impropriedade do meio e os pedidos formulados, e apesar dela, sempre a conformação destes, afastam a competência dos Tribunais Administrativos;

O) Em sede de pedido incongruente com a causa de pedir configurada na expropriação da parcela 12 e, por despacho de 8/3/06, a fls. 117 a 119, “ampliada” a mais 14 parcelas, qual “incidente de identificação de proprietários”, para o qual o d. Tribunal “a quo” carece de competência os A.A. insurgem-se contra a Câmara Municipal com base na violação das regras do direito de propriedade, o que não se concede;

P) Os pedidos sem suporte na causa de pedir, refira-se consubstanciam uma acção em que se discute a utilização de um bem imóvel que será propriedade de um particular, ao qual sem condescender a Câmara Municipal teria dado uma utilização que corresponderia a um interesse público previsto nas suas atribuições; sendo que a acção não nos esclarece se estamos perante um acto administrativo que ordena a destinação do imóvel ou uma mera operação material;

Q) Quanto à titularidade do bem, a acção é clara: Trata-se de um bem de natureza privada; o que coloca a questão de saber se, perante a actuação administrativa sobre um bem da propriedade privada, a competência se encontra atribuída ao Tribunal Administrativo; o recorrente entende que não, pois não estamos perante uma relação jurídica administrativa, nos termos em que os A.A. configuram processualmente os pedidos, a questão é claramente de direito privado e o mesmo decorre da qualificação do bem;

R) Por conseguinte, de acordo com os arts. 81º., 82º. e 83º. da Lei nº. 3/99, conjugados com o art. 4º. do ETAF, o Tribunal Administrativo não é competente para julgar este tipo de acção, porque é um Tribunal de jurisdição própria que dirime os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas;

S) O Tribunal competente em razão da matéria para apreciar a acção é o Tribunal Cível da Comarca do Seixal;

T) A violação das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do Tribunal, nos termos do art. 101º. do C.P.C. e configura uma excepção dilatória que, nos termos do art. 494º, al. a), do mesmo diploma, obsta a que o douto Tribunal conheça do mérito da causa, conduzindo à absolvição da instância, por força do disposto no art. 493º., nº 2, do mesmo Código, o que oportunamente se requereu e se reitera;

U) Ao julgar pela competência do TAF de Almada para apreciar a presente acção, o d. despacho recorrido enferma do vício de violação de lei, designadamente das disposições citadas dos arts. 42º. do Cód. das Expropriações, 13º., 20º., 62º. e 268º., nº 4, todos da CRP, 81º., 82º. e 83º. da Lei 3/99, 4º., do ETAF e 101º., do CPC, e bem assim, está eivado do vício de falta de fundamentação, por violação dos arts. 205º., nº 1, da CRP e 668º., nº 1, do CPC, o que se invoca com as legais consequências”.

Os recorridos não contra-alegaram.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu pela improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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O despacho recorrido julgou improcedente a excepção da incompetência, em razão da matéria, dos tribunais administrativos, por considerar que a acção intentada pelos ora recorridos se destinava a efectivar a responsabilidade civil extracontratual da Administração, nos termos do art. 4º., al. g), do ETAF, não havendo que invocar, em face desta configuração, o art. 42º. do Código das Expropriações, dado o processo expropriativo já ter terminado e se haver consumado a ocupação da propriedade, não restando aos A.A. outra forma de tutela efectiva dos seus direitos.

No presente recurso jurisdicional, o recorrente começa por imputar a esse despacho a nulidade da falta de fundamentação, prevista na al. b) do nº 1 do art. 668º. do CP Civil, invocando que nele não se especificaram os fundamentos que permitiram concluír pela competência dos tribunais administrativos

Vejamos se lhe assiste razão.

Conforme se escreveu no Ac. do STA de 27/5/98 Rec. nº 37068, “a al. b) do nº 1 do art. 668º. do C.P. Civil determina que o juiz demonstre, na sentença, que a decisão que perfilha é a legal, o que permite, por um lado, que as partes conheçam as razões em que se apoiou o veredicto do Tribunal, para poder impugná-las e, por outro, que o tribunal superior exerça sobre elas a censura que ao caso couber”, pelo que “só a falta absoluta de fundamentação é motivo de nulidade da sentença, pois uma exposição medíocre ou insuficiente dos respectivos fundamentos, permitindo descortinar as razões que a ditaram, sujeita a decisão à possibilidade de ser revogada ou alterada em recurso”.

Assim, esta nulidade só se verifica quando há uma absoluta falta de motivação e não quando a justificação é deficiente ou incompleta, visto o Tribunal não estar adstrito à obrigação de apreciar todos os argumentos das partes.

No caso em apreço, parece-nos indubitável que não se verifica uma total omissão dos fundamentos em que assentou a decisão, pois o despacho recorrido, depois de considerar que o pedido formulado pelos A.A. correspondia à efectivação da responsabilidade civil extracontratual, entendeu que a situação seria de enquadrar no art. 4º, nº 1, al. g), do ETAF.

Portanto, porque esse despacho permite descortinar as razões que o ditaram, não padece da invocada nulidade.

Quanto à questão de saber se os tribunais competentes são os cíveis ou os administrativos, o recorrente entende que a indemnização por expropriação tem de ser fixada através da acção de processo de expropriação litigiosa, regulada no Código das Expropriações, e estando em causa a actuação administrativa sobre um bem que é propriedade privada a questão é de direito privado

Vejamos se assim se deve entender.

A competência do Tribunal afere-se a partir da análise da estrutura da relação jurídico-processual tal como é apresentada em juízo pelo A., independentemente da idoneidade do meio processual utilizado (cfr. Ac. do STA de 15/1/98 Rec. nº. 37149).

O art. 1º., nº 1, do ETAF, reitera o princípio constitucional consagrado no nº 3 do art. 212º. da CRP de que os tribunais administrativos têm competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, devendo entender-se que pertence ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídico-administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuído, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais

Em princípio, compete aos tribunais administrativos a atribuição de indemnizações devidas em virtude da imposição de sacrifícios por razões de interesse público (cfr. art. 37º., nº 2, al. g), do CPTA) que não se confunde com a indemnização para reparação de danos ao abrigo do instituto da responsabilidade civil extracontratual (prevista na al. f) do mesmo art. 37º. nº 2).

É que “embora o ETAF não se refira expressamente, no art. 4º., à competência dos tribunais administrativos para outorgar as indemnizações resultantes da imposição de sacrifícios por parte dos poderes públicos, é indiscutível a natureza jurídico-administrativa da obrigação em causa, para o efeito de dever ser reconduzida à previsão genérica do art. 1º., nº 1, do ETAF, cujo alcance, importa sublinhá-lo, o art. 4º., nº 1, do ETAF se limita a complementar através de um elenco meramente exemplificativo de matérias. Isto mesmo vem confirmar este art. 37º, nº 2, al. g), agora em apreciação. Tanto do art. 1º., nº 1, do ETAF, como do art. 37º, nº 2, al. g), do CPTA, resulta, portanto, que a jurisdição administrativa é a sede naturalmente competente para atribuir as indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público. É esta a regra que o ETAF e o CPTA instituem. Esta regra, como regra geral que é, pode, no entanto, ser derrogada por disposições especiais incluindo por aquelas que já existiam à data em que entre em vigor a norma geral, que prevalecem sobre o regime geral, uma vez que não se pode imputar a este o propósito de as revogar. Ora, isto reveste-se de especial significado à face do que expressamente dispõe o Código das Expropriações, que, seguindo, de resto, uma velha tradição confere aos tribunais judiciais a competência para atribuír as indemnizações devidas por expropriação. Nem a Lei nº 13/2002, nem a Lei nº 15/2002 alteraram esta solução. E repare-se que o art. 5º. da Lei nº. 13/2002 alterou dois artigos do Código das Expropriações, precisamente no sentido de transferir para os tribunais administrativos a competência para apreciar o pedido de reversão e adjudicação dos bens, mas deixou intocados os preceitos que conferem aos tribunais judiciais a competência para atribuír as indemnizações devidas por expropriação. Não é, por isso, de entender que estes preceitos tenham sido revogados, nem se afigura que a reforma do contencioso administrativo os tenha pretendido pôr em causa. Os referidos preceitos tal como outros que existam em legislação avulsa que atribua competência aos tribunais judiciais para atribuír indemnizações por sacrifício devem ser, pois, qualificados como normas especiais que, como tais, prevalecem sobre o regime geral que foi introduzido pela reforma” (cfr. Mário Aroso de Almeida in “O Novo Regime do Processo Nos Tribunais Administrativos”, 3ª. ed. págs. 117 e 118).

Resulta do exposto que compete aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos a atribuição de indemnizações devidas por expropriação (arts. 38º. e 51º. do CE)

E esta conclusão é verdadeira seja qual for o meio processual utilizado, pois a competência depende apenas da matéria sobre que versa o litígio em apreciação.

No caso em apreço, os A.A. alegaram na petição inicial que o seu prédio foi objecto da declaração de utilidade pública publicada no D.R., II Série, nº 11, de 14/1/99, mas que nunca foram contactados pelo R. com vista à sua expropriação, pelo que deve ter havido errada identificação dos respectivos proprietários. Porque esse prédio já não existe, por ter sido totalmente ocupado por uma via rodoviária, pedem, além da declaração de que são seus proprietários, a condenação do R. a reconhecer esse direito de propriedade e a pagar-lhes a quantia de 25.500,00 €uros correspondente ao valor, em Janeiro de 1999, do aludido prédio, acrescida dos juros vencidos e vincendos.

Assim, o que está em causa na acção é a atribuição de uma indemnização devida por expropriação que, como vimos, é matéria da competência dos tribunais judiciais

Portanto, a decisão recorrida, ao julgar improcedente a excepção da incompetência em razão da matéria dos tribunais administrativos, deve ser revogada.

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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e julgando procedente a excepção da incompetência do Tribunal em razão da matéria.

Custas pelos ora recorridos

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Entrelinhei: apenas

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Lisboa, 1 de Outubro de 2009

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo