01627/13 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir revista excepcional do Acórdão do TCA que decidiu não conhecer de apelação por não ter havido reclamação nos termos do n.º 2 do artigo 27.º para conhecer da eventualidade de limitar os efeitos da aplicação do Acórdão uniformizador em virtude de uma prática judiciária anterior que não retirava efeitos da norma interpretada.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. (*) Este acórdão já tem as rectificações feitas através do acórdão de 18 de Dezembro de 2013.) Relatório. A…………….. e o MUNICÍPIO DE PALMELA pedem, nos termos do art. 150º do CPTA, a admissão de recurso do acórdão do TCA Sul, de 06-06-2013, que rejeitou os recursos jurisdicionais interpostos da sentença proferida pelo TAF de Almada, na acção administrativa especial instaurada ao abrigo do art.° 2 da Lei 83/95 , de 31.08, pela CIDAMB - Associação Nacional para a Cidadania Ambiental. A CIDAMB, instaurou a presente acção administrativa especial contra o Município de Palmela, indicando como contra-interessado A…………… e outros, na qual impugna as deliberações da Câmara Municipal de Palmela relativas à aprovação de loteamento e obras de urbanização em Algeruz, e o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Palmela que aprovou a emissão do alvará de loteamento n.º 261. O TAF de Almada, por sentença proferida por juiz singular, em 8/2/2012, invocando o artº 27º, nº 1 al. i) do CPTA, julgou parcialmente procedente o pedido, declarou a nulidade dos actos impugnados e ordenou a demolição dos trabalhos já efectuados, condenando o Município a proferir os actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos impugnados não tivessem sido praticados. O Município de Palmela e o identificado contra-interessado interpuseram recursos para o TCA Sul, que decidiu não os admitir, por acórdão de 06-06-2013, em virtude de não terem sido precedidos de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do art.º 27.º do CPTA. Deste Acórdão é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do art.º 150º do CPTA. O Recorrente Município de Palmela alega, em síntese, da seguinte forma: Para uma melhor aplicação do direito, nomeadamente, do âmbito de extensão e aplicação do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência, torna-se necessário admitir o presente recurso de revista. Para garantia da segurança jurídica é fundamental determinar se a não invocação pelo juiz da primeira instância da competência e pressupostos conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA se subsume à questão analisada no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência. É fundamental determinar se num processo cujos trâmites correram sempre perante uma formação de três juízes, tendo estes decidido a matéria de facto, a prolação de uma sentença pelo juiz singular ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, se trata da mesma questão já apreciada no citado Acórdão de Uniformização de Jurisprudência. Estas questões revestem-se de uma importância fundamental, sendo a admissão do presente recurso essencial para uma melhor aplicação do direito. É de fundamental importância determinar se das decisões de primeira instância sobre o mérito da causa (sentença), em acções administrativas especiais de valor superior à alçada, proferidas por um putativo relator, ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, sem a necessária invocação dos seus pressupostos, sem a necessária fundamentação, cabe recurso jurisdicional e não reclamação para a conferência. CONCLUINDO: A sentença de primeira instância foi proferida ao abrigo da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, sem a necessária fundamentação; A referência à da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, foi efectuada no relatório e não parte dispositiva da sentença, não permitindo que qualquer um dos recorrentes se apercebesse da invocação de tais poderes; A prolação de uma decisão com a invocação dos poderes de um juiz relator, apenas na decisão final sem que nada fizesse supor que o juiz subscritor tinha os poderes de relator, consubstancia uma decisão surpresa, violador do princípio da confiança; Um juiz relator tem competências para proferir uma decisão, mas terá que invocar que tal questão é simples ou que a pretensão é manifestamente infundada, por estar a ser proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA; A presente acção especial tramitou e foi julgada sempre por uma formação de três juízes; Inexiste no processo qualquer formalização da condição de juiz relator, não constando sequer qualquer menção a um relator nomeado; Terá de existir uma assinalável diferença entre o que decorre do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, nomeadamente, entre uma decisão fundamentada e proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA e o que decorre dos presentes autos; Nos presentes autos, estamos perante uma total ausência de fundamentação dos poderes conferidos ao abrigo da alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, não existindo qualquer invocação de factos que o determinem; Os processos analisados no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência e os presentes autos tratam de acções com diferentes tramitações processuais, não se podendo igualar em termos de natureza, amplitude e efeitos as decisões proferidas; Para uma melhor aplicação do direito e atenta a especial necessidade de segurança jurídica é fundamental determinar se a não invocação pelo juiz da primeira instância da competência e pressupostos conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, se subsume à questão analisada no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência; É assim essencial determinar se o decurso de um processo sempre perante uma formação de três juízes, tendo estes decidido a matéria de facto, seguido de prolação de uma sentença pelo juiz singular ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, se trata de questão idêntica à já apreciada no citado Acórdão de Uniformização de Jurisprudência. O interessado A…………….., agora também recorrente, alegou, em síntese: A sentença de primeira instância foi proferida ao abrigo da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, sem a necessária fundamentação; A referência à da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, foi efectuada no relatório e não parte dispositiva da sentença, não permitindo que qualquer um dos recorrentes se apercebesse da invocação de tais poderes; A prolação de uma decisão com a invocação dos poderes de um juiz relator, apenas na decisão final sem que nada fizesse supor que o juiz subscritor tinha os poderes de relator, consubstancia uma decisão surpresa, violador do princípio da confiança; Um juiz relator tem competências para proferir uma decisão, mas terá que invocar que tal questão é simples ou que a pretensão é manifestamente infundada, por estar a ser proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA; A presente acção especial tramitou e foi julgada sempre por uma formação de três juízes; Inexiste no processo qualquer formalização da condição de juiz relator, não constando sequer qualquer menção a um relator nomeado; Terá de existir uma assinalável diferença entre o que decorre do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, nomeadamente, entre uma decisão fundamentada e proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art° 27 do CPTA e o que decorre dos presentes autos; Nos presentes autos, estamos perante uma total ausência de fundamentação dos poderes conferidos ao abrigo da alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, não existindo qualquer invocação de factos que o determinem; Os processos analisados no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência e os presentes autos tratam-se de acções com diferentes tramitações processuais, não se podendo igualar em termos de natureza, amplitude e efeitos as decisões proferidas; Para uma melhor aplicação do direito e atenta a especial necessidade de segurança jurídica é fundamental determinar se a não invocação pelo juiz da primeira instância da competência e pressupostos conferidos pela alínea i), do art° 27 do CPTA, se subsume à questão analisada no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência; É assim essencial determinar se o decurso de um processo sempre perante uma formação de três juízes, tendo estes decidido a matéria de facto, seguido de prolação de uma sentença pelo juiz singular ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, se trata de questão idêntica à já apreciada no citado Acórdão de Uniformização de Jurisprudência. O disposto na alínea i) do número 1 do artigo 27° do CPTA não se aplica às decisões sobre o mérito da causa proferida por juiz singular não relator. As decisões sobre o mérito da causa proferidas por Juiz singular da 1ª Instância (relator ou não relator), por invocação (adequada ou inadequada) do disposto na alínea i) do número 1 do artigo 27° do CPTA, são sentenças nos termos definidos pelo número 2 do artigo 156° do C.P.C ., não podendo ser consideradas «despachos do relator» ou equiparadas a tal. Das decisões da 1ª instância sobre o mérito da causa (sentenças) por invocação ou não do disposto na alínea i) do número 1 do artigo 27° do CPTA, proferidas em acção administrativa especial de valor superior à alçada, cabe recurso jurisdicional e não reclamação para a «formação de três juízes» a que se alude no número 3 do artigo 40° do ETAF, pelo que ao ter adoptado o entendimento contrário, violou o «formação de três juízes» a que se alude no número 3 do artigo 40º do ETAF, pelo que ao ter adoptado o entendimento contrário, violou o tribunal recorrido a norma que integra o número 1 do artigo 142° do CPTA. Dos despachos do juiz singular não relator da 1ª instância, que não sejam de mero expediente, não cabe reclamação para a «formação de três juízes» a que se alude no número 3 do artigo 40° do ETAF, por aplicação analógica da norma que integra o número 2 do artigo 27° do CPTA, mas sim recurso para o tribunal superior a subir com o recurso da decisão final, ao abrigo e em obediência ao disposto no número 5 do artigo 142° do CPTA. Deve o presente recurso de revista ser admitido e, em consequência, ser revogada a douta decisão recorrida, proferindo-se acórdão no sentido de que das decisões de primeira instância, proferidas ao abrigo da alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem a necessária invocação dos seus pressupostos e sem a necessária fundamentação, cabe recurso jurisdicional e não reclamação para a conferência, como é de justiça. II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido pela formação referida no n.º 5, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Vejamos da aplicação destas premissas ao caso dos autos. O acórdão recorrido considerou que nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada dos tribunais administrativos de círculo, o relator tem o poder de “proferir decisão quando entenda que a questão a decisão é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada”, nos termos da alínea i) do n°1 do artigo 27° do CPTA e estabelece o n°2 do mesmo normativo que “dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência”. No caso dos autos a acção tem valor processual superior à alçada dos TAC’s, pois tratando-se de causa com valor indeterminável (vide p.i., a fls. 34 dos autos) o valor da causa é fixado, reporte ao artigo 34°, n°s l e 2, e 6° n°4 do ETAF, no escalão superior ao da alçada dos TCA’s, o que significa, à data da propositura da presente acção, no valor de 14.963,95€, e, a Juiz de 1ª instância proferiu decisão com a invocação expressa da alínea i), do n°1, do artigo 27° do CPTA, pelo que da sentença caberia reclamação para a conferência, à semelhança do que acontece nos tribunais superiores e não directamente recurso jurisdicional. O requerimento de interposição do recurso pode ser convolado oficiosamente em reclamação para a conferência, desde que se encontre respeitado o prazo de 10 dias estabelecido no artigo 29° n°1 do CPTA, e se verifique os restantes pressupostos legais (cfr. artigo 1990 do CPC ), mas à data em que o recurso deu entrada no Tribunal “a quo”, o prazo legal dos 10 dias há muito se encontrava ultrapassado, mesmo tendo em consideração o disposto no artigo 145° n°5 do CPTA. Assim sendo, não devia ter sido admitido o recurso. Mas, não estando o TCA vinculado a tal decisão não se admite o presente recurso jurisdicional, por legalmente inadmissível. 2.2. Como se vê do antecedente relato e como os recorrentes reconhecem, a Juiz de 1.ª instancia invocou, para proferir julgamento como juiz singular na acção administrativa especial impugnatória de valor superior à alçada do tribunal de 1.ª instancia, o poder decisório conferido ao juiz relator pela al. i) do n.º 1 do art.º 27.º do CPTA. Interposto recurso daquele julgamento para o TCA este não o admitiu em aplicação do n.º 2 do art.º 27.º do CPTA, por não ter sido objecto de prévia reclamação para a conferência. Os recorrentes discordam, alegando que a invocação daqueles poderes foi efectuada no relatório e não na parte dispositiva da sentença, não permitindo que se apercebessem disso; que a invocação dos poderes de juiz relator, apenas na decisão final sem que nada fizesse supor que o juiz subscritor tinha os poderes de relator, consubstancia uma decisão surpresa, violadora do princípio da confiança; que o juiz relator terá que invocar que a questão a decidir é simples ou a pretensão manifestamente infundada; que não existe no processo qualquer formalização da condição de juiz relator, não constando sequer qualquer menção a um relator nomeado; que estamos perante a total ausência de fundamentação dos poderes conferidos ao abrigo da alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, não existindo qualquer invocação de factos nesse sentido; que o disposto na alínea i) do número 1 do artigo 27° do CPTA não se aplica às decisões sobre o mérito da causa proferidas por juiz singular não relator, as quais são sentenças nos termos definidos pelo número 2 do artigo 156.° do C.P.C ., não podendo ser consideradas «despachos do relator» ou equiparadas; que delas cabe recurso jurisdicional ao abrigo do disposto no número 5 do artigo 142° do CPTA e não reclamação para a «formação de três juízes» do número 3 do artigo 40° do ETAF. Como se vê, os recorrentes sustentam que não esperavam a decisão do TCA, tendo sido colhidos de surpresa com a aplicação aos autos do Acórdão de uniformização de jurisprudência do STA no P. 420/12, publicado no DR I Série de 19.09.2012. Como se referiu, consideram que “a prolação de uma decisão com a invocação dos poderes de um juiz relator, apenas na decisão final sem que nada fizesse supor que o juiz subscritor tinha os poderes de relator, consubstancia uma decisão surpresa, violador do princípio da confiança”. Vejamos: Para além de saber qual o sentido da norma do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA – o que foi já esclarecido pelo Acórdão uniformizador -, a questão agora proposta consiste em saber se esse sentido é de aplicar aos processos como o presente em que os intervenientes processuais não estavam a aplicar, nem esperavam ver aplicada a norma com o alcance que o Acórdão uniformizador revela. A queixa dos recorrentes é de terem sido colhidos de surpresa e a aplicação do Acórdão de uniformização representar uma mudança no que era esperado que mina o princípio da confiança. Esta formação, no Ac. de 10-10-2013, P. 01233/13, admitiu a revista sobre questão conexa com a que é suscitada nestes autos, nas seguintes circunstancias: o TCA Norte aplicou a interpretação que decorre do Acórdão de uniformização de jurisprudência 3/2012 e rejeitou conhecer do recurso. Em seguida, entendeu que a interposição do recurso era convertida em reclamação e ordenou a baixa à primeira instância para a formação dela conhecer. Diz aquele Acórdão do TCA: “Deverá ser interpretada e aplicada a lei, da forma fixada pelo acórdão uniformizador do STA, sem prejuízo das partes, e de modo consentâneo com o princípio antiformalista, pro actione ou in dubio pro habilitate instantiae (artigo 7° do CPTA), o que exigirá, no caso, que o «recurso jurisdicional» interposto para este tribunal seja tido como «reclamação para a conferência», para a competente formação de três juízes, à qual competirá abordar e decidir, em sede de reclamação, o objecto vertido nas actuais alegações de recursos jurisdicionais, constituído pelos erros de julgamento apontados à sentença do Juiz Relator”. Perante aquela decisão de convolação do TCA Norte, a parte que esperava beneficiar da rejeição do recurso pediu revista que foi admitida por esta formação no Ac. de 10-10-2013, P. 01233/13. Nele expendem-se as seguintes considerações: “Segundo a recorrente, não é admissível a convolação, por na data em que o recurso foi interposto já ter decorrido o prazo peremptório para a instauração de reclamação. Os termos do acórdão recorrido parecem significar, tal como interpretou a recorrente, decisão definitiva de convolação; e não mera determinação para que o TAF aprecie o requerimento de recurso como reclamação para a conferência, reunidos que estejam os seus pressupostos, designadamente de tempestividade. O problema colocado pela recorrente, a necessidade de limitar o relevo do princípio da promoção do acesso à justiça (art. 7.º do CPTA), invocado pelo acórdão recorrido, nos casos de ter já decorrido o prazo para a apresentação de reclamação, é susceptível de colocar-se em múltiplos processos. Há todo o interesse na intervenção deste Supremo, de modo que a sua pronúncia possa servir de referente para as instâncias neste tipo de situações, assim se contribuindo para a melhor aplicação do direito”. Portanto, o TCA Norte, com invocação do princípio “pro actione”, embora diferente do agora apontado pelos recorrentes, procurou garantir o direito ao recurso que se achava interposto e em processamento, através do mecanismo da convolação, ou aproveitamento como reclamação do recurso interposto e assim aplicar o Acórdão uniformizador aos processos pendentes sem prejudicar os recorrentes que não tinham usado a reclamação, quando ela era necessária (embora essa necessidade não fosse reconhecida na prática judiciária no momento processual em que se tratou dos pressupostos de admissão do recurso). Decorre da invocação do principio “pro actione” que o TCA Norte procurou um remédio para a questão de saber se devem ser limitados os efeitos da uniformização de jurisprudência não os aplicando, por razões próprias do caso, aos recursos pendentes nos TCAs. É seguro que existia uma prática que não aplicava nem fazia relevar o n.º 2 do artigo 27.º do CPTA quando a sentença era proferida por juiz singular, mesmo sendo da competência da formação de três juízes a que se refere o n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, como reconhece o Acórdão do TCA SUL de 10.10.2013, P. 01233/13. A questão apresenta complexidade jurídica superior ao comum e interesse para um número considerável de casos, como confirmam os sucessivos pedidos de revista excepcional sobre este assunto e a sua resolução pode contribuir para uma melhor aplicação do direito em termos de uniformidade e previsibilidade, sem esquecer que, como questão processual, se reflecte, transversalmente, sobre litígios relativos a diferentes questões substantivas, entre as quais se encontram algumas de excepcional relevância. Conclui-se assim que é de admitir a revista. Decisão. (*)Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista. Custas pelo recorrente. Lisboa, 9 de Dezembro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira. (*) Este acórdão já tem as rectificações feitas através do acórdão de 18 de Dezembro de 2013. Segue acórdão de 18 de Dezembro de 2013. Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. O Acórdão de 9/12 (a fls 1052) na parte final, em virtude erro material na composição do texto, como resulta manifesta e inequivocamente de todo o texto antecedente, incluído o último paragrafo da Parte II, incorreu em erro de escrita que urge corrigir, nos termos dos artigos 613.º e 614.º n.º 1 do CPC – redacção actual. Assim, no primeiro parágrafo da parte III, que integra a decisão final, deve ler-se : “Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista”. Proceda-se pela secretaria a anotação no texto de fls. 1052. Sem custas. Lisboa, 18 de Dezembro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.