Quem foi o relator do acórdão 01222/15?

O relator foi Maria do Céu Dias Rosa das Neves, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01222/15?

O acórdão foi proferido em 13 de outubro de 2016.

01222/15 - STA

Sumário

I - A Lei 12-A/2008 de 27/02 veio redefinir e regular de forma inovatória os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, operando a revogação do DL nº 28/2008 de 22/02 na parte em que as disposições sejam incompatíveis com aquela – cfr. artº 7º, nº 2 do Código Civil. II - O artº 73º da Lei 12-A/2008 - na medida em que dispôs que os suplementos remuneratórios seriam, a partir de então, «criados e regulamentados por lei» revogou «impliciter» as normas do artº 29º do DL 28/2008 na parte em que nelas se previra que os suplementos invocados pelos AA seriam fixados, ou regulamentados, por despacho conjunto. III - O facto da Lei 12-A/2008 ter sido revogada e o seu artº 73º substituído pelo artº 159º da Lei nº 35/2014 de 20/06, não conduz a solução diferente uma vez que a revogação desse artº 73º não repristinou o artº 29º do DL 28/2008 – dado o que se estabelece no nº 4 do artº 7º do Código Civil. E, por outro lado, o artº 159º da Lei nº 35/2014 não restabeleceu a hipótese dos suplementos invocados pelos AA serem regulamentados por despacho conjunto dos ministros citados nos nºs 4 e 5 daquele artº 29º. IV - É indiferente, para o caso, que a Lei 12-A/2008 tenha sido revogada, uma vez que tendo a mesma revogado tacitamente os nºs 4 e 5 do artº 29º e 43 do DL nº 28/2008, tal não faz renascer/repristinar a lei revogada; tal só ocorreria se o legislador assim tivesse entendido, o que não sucedeu.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A.....…………., B…………….., C……………… e D…………., melhor identificados nos autos, intentaram acção administrativa especial, contra o Conselho de Ministros, o Ministério da Saúde e o Ministério das Finanças, peticionando a condenação destes na prática, entre o mais, [indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais] “do acto administrativo devido, assente na omissão de uma norma”, a emitir pelos RR com vista a regulamentar um suplemento remuneratório que é devido, em cada unidade funcional, aos membros do Conselho Clínico dos Agrupamentos de Centros de Saúde. Em sede de oposição, veio o Ministério das Finanças suscitar a excepção da (i) incompetência em razão da matéria da jurisdição administrativa, (ii) a sua ilegitimidade passiva e (iii) a ineptidão da petição inicial, bem como, (iv) a prescrição do direito à indemnização por responsabilidade civil extra contratual e, no mais, impugnar a alegação dos autores. Também o Ministério da Saúde veio deduzir oposição suscitando a (i) ineptidão da petição inicial e (ii) a prescrição do pedido indemnizatório e, no mais, impugnar a matéria alegada pelos autores. Por último, o Conselho de Ministros deduziu oposição suscitando em sede de excepção (i) a sua ilegitimidade passiva, (ii) a ineptidão da petição inicial, (iii) a prescrição do direito à indemnização e, no mais, impugnar a alegação dos autores. * Cumpridos os trâmites legais, foi proferido despacho saneador [cfr. fls. 331 a 340 dos autos], que conheceu das excepções suscitadas pelos RR no que tange à incompetência do tribunal em razão da matéria, da excepção da ineptidão da petição inicial e da ilegitimidade passiva do Conselho de Ministros, no sentido das respectivas improcedências, nos precisos termos que ali constam e, quanto à excepção da prescrição, nas suas diversas vertentes, decidiu-se que, tratando-se de mérito, só a final tal excepção seria objecto de apreciação e decisão. * Decidiu-se ainda que, não havendo outras excepções ou questões prévias, não haveria lugar à abertura de um período de produção de prova, tendo-se notificado todos os intervenientes processuais, para alegarem por escrito. * Os AA alegaram, formulando as seguintes conclusões: a) «A mais recente versão do DL 28/2008 é posterior à mais recente versão da Lei 35/2014. b) O DL 28/2008 é legislação de natureza especial. c) Em função disso, estamos perante um suplemento remuneratório que deverá ser regulamentado com recurso a um acto administrativo, por via da interpretação das regras da hermenêutica jurídica plasmada no artigo 7º, nº 2 e 3 do Código Civil. d) Pelo que se verifica a competência da jurisdição administrativa. e) Os pressupostos de atribuição do suplemento remuneratório previsto no DL 28/2008, diverge dos pressupostos de atribuição do suplemento remuneratório previsto na Lei 35/2014, pelo que estamos perante dois tipos de suplementos remuneratórios de natureza distinta, e por via dessa diferença, nunca se poderá regulamentar o suplemento em causa na Lei 35/2014, pela impossibilidade de este não se subsumir nos pressupostos de atribuição aí plasmados. f) Não se verifica a prescrição quanto à tempestividade do pedido de indemnização deduzido». * O Réu, Conselho de Ministros, alegou, formulando as seguintes conclusões: a) «Os AA reclamam a emissão de um despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, administração pública e saúde ao abrigo do artigo 29º do DL nº 28/2008, pelo que o Conselho de Ministros é parte ilegítima na presente ação; b) Verifica-se a prescrição do direito à indemnização reclamada pelos AA porquanto se encontra ultrapassado o prazo de 3 anos previsto no artigo 498º do Código Civil, aplicável ex vi artigo 5º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, alterada pela Lei nº 31/2008, de 17 de julho; c) Por força do disposto no artigo 73º, nº 7, da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, deve entender-se que o segmento dos nºs 4 e 5 do artigo 29º do DL nº 28/2008 que estabelece que o valor do suplemento remuneratório é criado por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da saúde se encontra tacitamente revogado; d) Mesmo que se entenda que o DL nº 28/2008 tem a natureza de lei especial, o que é certo é que, a Lei nº 12-A/2008 pretendeu revogar todas as leis especiais que dispusessem o contrário do disposto em matéria de remuneração (logo, incluindo suplementos remuneratórios); e) Estabelece o nº 1 conjugado com o nº 11 do artigo 117º desta lei que os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações definidos na Lei nº 12-A/2008 prevalecem sobre quaisquer leis especiais vigentes à data da sua entrada em vigor, o que claramente traduz uma intenção inequívoca de revogar todas as leis especiais anteriores; f) Dispunha a Lei nº 12-A/2008 e dispõe agora a LTFP, aprovada pela Lei nº 35/2014, que os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei; g) Quer isto dizer que não basta a lei consagrar o direito a auferir suplementos remuneratórios; é necessário também que o respetivo montante seja fixado por ato legislativo; h) Bem andou assim o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa quando, no Proc. 3182/11.2BELSB, decidiu no mesmo sentido, absolvendo os Réus Ministério das Finanças e Ministério da Saúde da instância, considerando que a regulamentação não poderia ser feita através de despacho conjunto; i) Foi também esse o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 9 de outubro de 2014, proferido no Processo nº 61/14, tendo concluído que “os actos normativos inseridos em diplomas legislativos perdem a natureza de normas administrativas e passam a ter a natureza de normas legais” e que se torna “(…) claro não caber na previsão do art. 77º do CPTA a possibilidade de impôr à entidade competente a prática de actos formalmente legislativos. O art. 77º do CPTA deve ser interpretado, no âmbito ou domínio de competência da jurisdição administrativa, e portanto só pode estar a referir-se a normas regulamentares, ou seja, normas material e formalmente administrativas, pois só estas, como vimos, se inserem no exercício da função administrativa”. j) O suplemento previsto no artigo 29º do DL 28/2008 não era devido pela simples nomeação para determinado cargo mas por haver um acréscimo de trabalho, pressupondo funções e competências acrescidas; k) É irrelevante que, materialmente, se esteja perante o exercício da função administrativa já que, como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2006, pp. 615 e 616, “para efeitos de impugnação contenciosa, as “normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo”, a que designadamente se refere o artigo 72º do CPTA, não podem, pois, ser emanadas sob a forma de acto legislativo” (sublinhado nosso); l) Como bem decidiu o STA no acórdão supra citado, a regulamentação prevista no artigo 29º do DL nº 28/2008 deve fazer-se por ato legislativo, sendo a jurisdição administrativa incompetente para condenar à emissão do mesmo uma vez que resulta do artigo 4º, nº 3, a) do ETAF que a jurisdição administrativa não tem competência para declarar a ilegalidade por omissão de atos legislativos; m) Nesta matéria a forma é determinante: se está em causa uma alegada omissão de um ato legislativo os tribunais administrativos não são competentes para determinar se tal omissão existe ou não e muito menos para condenar o Governo a emiti-lo. Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas doutamente suprirão, deve a Ré Presidência do Conselho de Ministros (Conselho de Ministros) ser liminarmente absolvida da instância, por ilegitimidade passiva, nos termos dos artigos 576º, nº 2, 577º, al. e) e 278º, nº 1, al. d) do CPC (aplicável por remissão do artigo 1º do CPTA). Ou, caso assim não entenda, Deve a presente ação administrativa especial ser julgada improcedente, por não provada». * Igualmente o Ministério da Saúde apresentou alegações, concluindo: a) «O legislador reservou a ato legislativo (i.e., lei em sentido material) o poder regulamentar que antes da entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, poderia ser exercido mediante ato administrativo; b) Com a entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, a questão em apreço passou a ter aquela resposta por parte do legislador – e é de uma resposta legislativa que se trata; c) O mesmo sucede com o regime instituído pela Lei nº 35/2014, de 20 de junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), que veio revogar a Lei nº 12-A/2008; d) A sucessão de diplomas entre a Lei n.º 12-A/2008 e a Lei n.º 35/2014 não trouxe inovação ao nível do modo e da forma de criação dos suplementos remuneratórios dos trabalhadores em funções públicas, pois continua a exigir-se um ato legislativo para o efeito; e) Em caso algum poderia o Governo regulamentar os suplementos em discussão por via administrativa, pois tal via está absolutamente vedada em função da reserva de lei; f) A omissão invocada pelos Autores passou, por força da lei, a poder ser suprida apenas por ato legislativo da iniciativa da Assembleia da República ou do Governo; g) Acontece que a jurisdição administrativa não tem competência para declarar a omissão do exercício da função legislativa (cfr. artigo 4º do ETAF); h) O âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos encontra-se constitucionalmente delimitado por referência ao conceito de relação jurídico-administrativa (cfr. artigo 212º, nº 3, da CRP); i) Sucede que o presente litígio não pode de modo algum qualificar-se como emergente de uma relação jurídico-administrativa; j) A ação de declaração de ilegalidade por omissão prevista no artigo 77º do CPTA tem como objeto a omissão de emissão de normas regulamentares, ou seja, de normas administrativas, e não de atos legislativos; k) O suplemento remuneratório em causa tem enquadramento na definição contida no nº 1 do artigo 159º da Lei nº 35/2014, que trata e unifica as condições de atribuição dos suplementos remuneratórios; l) A referida norma não distingue os suplementos “em função da nomeação para cargo”, daqueles que têm por base um “acréscimo de trabalho” ou condições mais exigentes; m) Revestindo-se a norma alegadamente omitida de natureza inequivocamente legislativa, não estão verificados os requisitos para aplicação do artigo 77º do CPTA; n) Como o STA entendeu em acórdão de 09.10.2014 (Proc. nº 061/2014), e aqui tem inteira pertinência, «os actos normativos inseridos em diplomas legislativos perdem a natureza de normas administrativas e passam a ter a natureza de normas legais»; o) O artigo 43º do DL nº 28/2008, que prevê a regulamentação no prazo de 90 dias, não exige prazo para a emissão do ato legislativo a que se tem vindo a fazer referência; p) Por conseguinte, não pode haver lugar à condenação ao pagamento da peticionada sanção pecuniária compulsória «pelo período de tempo em que não for regulamentado o dito suplemento remuneratório»; q) A partir do momento em que a Lei nº 12-A/2008 determinou que os suplementos teriam de ser criados e fixados por lei operou-se a revogação tácita da norma do artigo 43º do DL nº 28/2008, respeitante ao referido prazo de regulamentação; r) Destarte, não pode invocar-se tal prazo de regulamentação quando o que está em causa é o exercício de uma competência de natureza legislativa; s) O direito à indemnização por danos morais e patrimoniais encontra-se prescrito, uma vez que na data da propositura da ação já havia decorrido mais de 3 anos sobre as datas em que os Autores tiveram conhecimento da alegada omissão lesiva que lhes daria direito a serem indemnizados; t) Assim que os Autores tiveram conhecimento do facto que os habilitaria à indemnização – o termo final do prazo de 90 dias previsto no artigo 43º do DL nº 28/2008 – começou a contar o prazo de três anos previsto no artigo 498º, nº 1, do Código Civil». * Por fim, o Réu Ministério das Finanças, também alegou, tendo concluído: I. «Invocam os AA. que a presente ação tem por objeto [não obstante a contradição em que incorrem ao longo da p.i. e que infra se aludirá] a declaração de ilegalidade da “omissão de uma norma a emitir pelos Réus, com vista a regulamentar um suplemento remuneratório” que pugnam ser-lhes devido, peticionando, consequentemente e in fine, que o Tribunal condene os RR. a emitir uma norma legal através da qual se fixe o suplemento remuneratório previsto no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008, de 22/2, para os presidentes e vogais dos Conselhos Clínicos dos ACES. II. Porém, desde a entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, de 27/2 (LVCR) e continuando na atual Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20/6, todo e qualquer suplemento remuneratório só pode ser criado por Lei, e não, como pretendem os AA. in casu, por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública e da saúde. III. Destarte, a jurisdição administrativa é absolutamente incompetente para condenar o Governo a emitir um ato legislativo (nesse sentido, veja-se o acórdão proferido por este STA em 09.10.2014, no Proc. nº 061/14). IV. Preceituava o art. 67º da LVCR que a remuneração dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações jurídicas de emprego público (cujo direito se constitui nos termos do art. 66º da mesma lei) era composta de a) remuneração base, b) suplementos remuneratórios, e c) prémios de desempenho. V. O art. 73º, nº 1, da LVCR apresentava o conceito de suplementos remuneratórios como sendo “os acréscimos remuneratórios devidos pelos exercícios de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria”, definindo o nº 2 do mesmo preceito as condições em que tais suplementos seriam devidos. VI. E o nº 7 do art. 73º da LVCR estatuía que “Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho.” (sublinhado nosso). VII. A LTFP, que iniciou vigência em 01.08.2014, revogou a LVCR, e quanto aos suplementos remuneratórios, estipulou no art. 159º/6, que “Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho” VIII. Assim, além de não ser legalmente possível criar e/ou regulamentar suplementos remuneratórios por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública e da saúde, também tem de se concluir que o disposto no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008, de 22/2 - na parte em que determina que os suplementos remuneratórios a atribuir aos presidentes e aos vogais dos CC dos ACES são fixados por despacho conjunto dos citados membros do Governo - foi objeto de revogação tácita pela LVCR, na medida em que esta veio estipular que todos os suplementos remuneratórios “são criados e regulamentados por lei”. IX. Com efeito, no caso sub judice constata-se uma incompatibilidade entre as disposições da LVCR sobre a criação e regulamentação dos suplementos remuneratórios e o previsto nos citados nº 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008 (art. 7º/2 do Código Civil /CC). X. Sobre esta questão já se pronunciou este Venerando Tribunal no seu acórdão proferido em 09.10.2014 no Proc. nº 061/14. XI. O facto de o DL nº 28/2008, de 22/2, ter vindo a sofrer alterações legislativas ao longo dos anos não infirma tal conclusão, ao contrário do que pugnam os AA., porquanto, XII. A revogação tácita em causa somente abrangeu as partes finais dos nºs 4 e 5 do art. 29º desse diploma – concretamente, nas partes em que se previa que o suplemento remuneratório seria fixado por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública e da saúde; XIII. Por outro lado, as alterações legislativas introduzidas no DL nº 28/2008 nunca visaram ou abrangeram os nºs 4 e 5 do art. 29º do diploma (cfr. DL´s nº 81/2009, de 2/4, 102/2009, de 11/5, 248/2009, de 22/9, 253/2012, de 27//11, e 137/2013, de 7/10). XIV. Destarte, se todos e quaisquer suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei, tem de se concluir que tais atos são praticados no exercício da função legislativa, pelo que não poderá a jurisdição administrativa impor à entidade competente a prática de atos formalmente legislativas, nem cabe tal na previsão do art. 77º do CPTA (veja-se, a esse respeito, o já citado acórdão de 09.10.2014, proferido por este Tribunal no âmbito do Proc. nº 061/14). XV. Com efeito, o art. 77º do CPTA deve ser interpretado no âmbito ou domínio de competência da jurisdição administrativa, pelo que só pode estar a referir-se a normas regulamentares, ou seja, normas material e formalmente administrativas, pois só estas se inserem no exercício da função administrativa. XVI. Estamos, assim e no caso vertente, perante uma situação de incompetência absoluta da jurisdição administrativa em razão da matéria, o que determina a absolvição da instância (arts. 576º/2 e 577º/a), do CPC, ex vi art. 1º do CPTA). XVII. Na sequência do supra invocado, uma vez que a regulamentação da matéria dos suplementos remuneratórios a atribuir aos presidentes e vogais dos Conselhos Clínicos dos ACES tem, necessariamente, de revestir a forma de lei, a omissão de regulamentação invocada pelos AA. não pode ser imputada ao Ministério das Finanças, XVIII. O qual, enquanto departamento governamental que tem por missão definir e conduzir a política financeira do Estado e as políticas para a Administração Pública, não tem competência para a produção do ato legislativo em causa. XIX. Pelo que a eventual condenação do MF nos presentes autos não conduziria à satisfação das pretensões dos AA.. XX. Não pode, assim, ser assacada ao MF qualquer responsabilidade a título de omissão ilícita, geradora da obrigação de ressarcimento aos AA. dos danos patrimoniais e não patrimoniais invocados. XXI. E, igualmente, não poderá o MF ser condenado no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, pois não pode produzir o ato – legislativo - pretendido pelos AA.. XXII. Deste modo, por esta razão, deve o MF ser também absolvido da instância (arts. 576º/2, 577/e) do CPC, arts. 1º e 89º/1/a) do CPTA). XXIII. Não pode proceder o invocado e peticionado pelos AA. no que tange ao direito a serem ressarcidos por danos, patrimoniais e não patrimoniais, alegadamente resultantes da não regulamentação, pelos RR. e através de despacho conjunto, do disposto no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008. XXIV. Com efeito, o DL nº 28/2008, foi publicado no Diário da República, de 22.02.2008, prevendo nos citados nºs 4 e 5 do seu art. 29º, que a regulamentação ali prevista seria aprovada no prazo de 90 dias após a sua entrada em vigor (art. 43º do diploma em causa). XXV. Sucede que o A. A…………….. foi designado Presidente do CC do ACES do ….. – ……….. em 31.03.2009; a A. B…………… foi designada Vogal do CC do mesmo ACES em 24.09.2012; a A. C…………. foi designada Vogal do CC do ACES do ………. – ……….em 01.06.2009; e a A. D........... foi designada Presidente do CC do ACES do ………… – ………… em 04.09.2012. XXVI. A vertente ação administrativa deu entrada em juízo em 02.10.2015. XXVII. Estatui o art. 5º do regime da RCECE, publicado em anexo à Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, que: “O direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais pessoas colectivas de direito público e dos titulares dos respectivos órgãos, funcionários e agentes bem como o direito de regresso prescrevem nos termos do artigo 498º do Código Civil, sendo-lhes aplicável o disposto no mesmo Código em matéria de suspensão e interrupção da prescrição”. XXVIII. Por seu turno, dispõe o art. 498º/1 do CC que “O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso”. XXIX. Ora, atentas as datas em que os AA. foram designados para exercer as respetivas funções nos CC dos ACES identificados, aqueles tinham de ter conhecimento dos direitos e obrigações resultantes de tais designações (art. 6º do CC), XXX. Inclusive, considerando as necessárias habilitações e qualificações académicas e profissionais, bem como experiência profissional que os AA. certamente possuíam/possuem e que, certamente, fundamentaram a deliberação, por parte do CD da ARS Norte, da respetiva designação para os cargos em causa e inerente exercício de funções (art. 25º do DL nº 28/2008). XXXI. Os AA. nem podem dizer que somente tiveram conhecimento da respetiva designação pelo CD da ARS Norte aquando da publicação dos extratos de deliberação no Diário da República, pois tal é infirmado pelo teor dos docs. nºs 2 a 6 juntos à p.i. XXXII. Deste modo, no mínimo desde 31.03.2009 (primeiro A.), 24.09.2012 (segunda A.), 01.06.2009 (terceira A.) e 04.09.2012 (quarta A.) que os AA. tinham conhecimento – ou tinham obrigação de conhecer – o estatuído no regime legal contido no DL nº 28/2008, de 22 de fevereiro. XXXIII. Consequentemente, à data da instauração da presente ação (02.10.2015) já haviam decorrido mais de três anos sobre a data em que cada um dos AA. teve conhecimento do direito que alegadamente lhe assistia. XXXIV. Sendo de realçar que “Não se exige, no entanto, um conhecimento jurídico respeitante aos requisitos da responsabilidade civil, mas apenas um conhecimento empírico que permita ao lesado formular um juízo subjectivo quanto à possibilidade de obter um ressarcimento pelos danos decorrentes de uma actuação imputável a terceiro (acórdão do STA de 21 de janeiro de 2003, Processo nº 1233/02)” (Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. identificada na contestação). XXXV. No caso, não ocorreram quaisquer das causas suspensivas ou interruptivas da prescrição, tal como previstas no normativo constante, respetivamente, dos arts. 318º a 322º e 323º a 327º do CC, ou da legislação processual ou, ainda, em qualquer legislação especial. XXXVI. E somente uma interpelação judicial, nos termos estatuídos no art. 323º do CC, poderia ter determinado a interrupção do prazo prescricional. XXXVII. A única interpelação judicial dos AA. aos RR. no tocante ao ressarcimento, a título de compensação, das quantias por si especificadas na p.i., ocorreu com a citação daqueles para contestarem, querendo, os termos da presente ação, a qual se concretizou para além do prazo dos três anos previsto na lei para os AA. exercerem o seu alegado direito de ressarcimento. XXXVIII. Destarte, o direito dos AA. a exigir dos RR. a responsabilidade pelo ressarcimento das quantias peticionadas com fundamento em responsabilidade civil extracontratual encontrava-se já prescrito à data da instauração da presente ação. XXXIX. A prescrição é uma exceção peremptória que, sendo invocada – como ora o é – impede ou faz extinguir o efeito jurídico dos factos articulados pelos AA., importando a absolvição total dos RR. relativamente aos pedidos contra os mesmos deduzidos (art. 576º, nº 3 do CPC). XL. Não obstante tudo o antes invocado a título de exceção, no sentido de impedir ou fazer extinguir o efeito jurídico dos factos articulados pelos AA., à cautela têm tais factos – e a(s) consequência(s) jurídica(s) que dos mesmos é(são) extraída(s) – de ser objeto de impugnação. Desde logo, porquanto, XLI. Ao longo da p.i. e no petitório final, os AA. entram em contradição sobre o objeto da presente ação e finalidade almejada com a mesma. XLII. Com efeito, tanto os AA. invocam que o objeto da vertente ação é a “omissão da norma a emitir pelos Réus, com vista a regulamentar um suplemento remuneratório” que lhes será devido (art. 1º da p.i.), como invocam que “o acto omitido e, sem sombra de dúvidas, de natureza administrativa” (art. 81º da p.i.), peticionado a final que os RR. sejam condenados à prática do ato administrativo devido e necessário à reconstituição da situação que existiria se não tivesse se tivesse verificado a omissão. XLIII. Ora, a invocada omissão ilegal de regulamento, que os AA. pretendem que o Tribunal verifique ao abrigo do disposto no art. 77º do CPTA, não pode desembocar num pedido de condenação dos RR. à prática de um ato administrativo. XLIV. Por outro lado, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória – que é peticionada pelos AA. – apenas está prevista no âmbito das ações administrativas especiais (previstas no anterior CPTA, vigente à data da instauração desta ação) que visam obter a condenação da Administração à prática de um ato administrativo devido (art. 66º, nº 3 do anterior CPTA). Não obstante e porém, XLV. Não colhe a tese dos AA. no sentido de que os nº 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008, de 22/2, não foram revogados pela LVCR e que este Colendo Tribunal verteu um entendimento incorreto no Acórdão proferido em 09.10.2014 (proc. nº 061/14) ao afirmar que o mesmo DL nº 28/2008 foi objeto de revogação tácita pela LVCR. XLVI. Primeiro, cabe salientar que no identificado acórdão, este Supremo Tribunal jamais referiu que a LVCR tinha revogado o DL nº 28/2008, de 22/2, antes tendo deixado claro o entendimento de que o que foi objeto de revogação – tácita – pela LVCR foi o disposto na segunda parte dos nºs 4 e 5 do art. 29º daquele decreto-lei. XLVII. Isto é, a partir da LVCR passou a impor-se que a matéria dos suplementos remuneratórios seja objeto de um ato normativo inserido em diploma legislativo [praticado no exercício da função legislativa], não podendo a referida fixação ser efetuada através de normas regulamentares, no exercício da função administrativa, ou seja, através de um despacho conjunto. XLVIII. Tal mudança de enquadramento legal traduziu uma revogação tácita do disposto na segunda parte dos nºs 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008 por parte do estatuído no nº 6 do art. 73º da LVCR, já que traduz uma incompatibilidade entre as novas disposições legais e as precedentes (art. 7º, nº 2 do CC) XLIX. Inexiste qualquer norma legal no nosso ordenamento jurídico que imponha que todas as revogações de disposições legais tenha de ser realizada de forma expressa, ao invés do que os AA. parecem defender. L. Tendo ocorrido a revogação tácita da citada segunda parte dos nºs 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008, através do preceituado em contrário na LVCR, não se vislumbra qual a razão para que a Lei nº 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a LTFP, tivesse de revogar expressamente aquele mesmo DL nº 28/2008, ou parte das suas disposições (como defendem os AA). LI. Acresce que o facto de a LVCR ter sido revogada pela Lei nº 35/2014, não importou a repristinação de normas revogadas, expressa ou tacitamente, pelo primeiro diploma (art. 7º, nº 4, do CC). LII. Por outro lado, as alterações introduzidas posteriormente no DL nº 28/2008, nunca visaram ou abrangeram os nºs 4 e 5 do art. 29º desse diploma (cfr. DL nº 81/2009, de 2 de abril, DL nº 102/2009, de 11 de maio, DL nº 248/2009, de 22 de setembro, DL nº 253/2012, de 27 de novembro, e DL nº 137/2013, de 7 de outubro). LIII. E, por fim, o teor do art. 43º do DL nº 28/2008, não é de molde a infirmar o supra exposto, já que aí se refere a previsão de regulamentação, mas não se determina a forma específica que a mesma deve adotar, LIV. Sendo certo que no mesmo DL nº 28/2008 se prevê a necessidade de adotar vária regulamentação, designadamente o regulamento interno do ACES (arts. 24º, al. c) e 38º do diploma em causa), a que respeita necessariamente o disposto no citado art. 43º. LV. O argumentário dos AA. no sentido de que o conceito e fundamento da existência de suplementos remuneratórios tal como previstos na LVCR e na LTFP diferem do fundamento da existência dos suplementos remuneratórios previstos no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008, não é correto. LVI. Com efeito, por um lado, as disposições da LTFP referentes à remuneração dos trabalhadores com vínculo de emprego público e, designadamente, as que definem as condições de atribuição dos suplementos remuneratórios, não diferenciam entre trabalhadores contratados, nomeados ou em comissão de serviço (arts. 144º a 146º e 159º da LTFP). LVII. Por outro lado, os suplementos remuneratórios são acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria, condições essas que sejam prestadas de forma anormal ou transitória, podendo sê-lo em dias de descanso semanal, complementar, feriados e fora do local de trabalho, e com isenção de horário (arts. 159º, nºs 1 e 3, da LTFP). LVIII. Ora, o exercício das funções de Presidente e de Vogal dos Conselhos Clínicos dos ACES cumpre todos os citados requisitos (veja-se, v.g., arts. 25º e 29º/1, do DL nº 28/2008, não divergindo ou sendo excluído do âmbito do regime dos suplementos remuneratórios previstos no art. 159º da LTFP. LIX. A pretensão dos AA. visando o respetivo ressarcimento por danos patrimoniais, correspondentes a todos os encargos suportados e a suportar com honorários dos advogados, a liquidar em execução de sentença, deve ser julgada improcedente por inexistir alicerce legal que permita a condenação dos RR. a pagar àqueles a totalidade dos encargos resultantes da contratação dos ilustres mandatários e sequente exercício do mandato judicial. LX. No presente processo de contencioso administrativo aplica-se o regime legal contido no Regulamento das Custas Processuais (RCP), aprovado pelo DL nº 34/2008, de 26 de fevereiro, objeto de várias alterações posteriores (art. 2º do RCP). LXI. As custas processuais abrangem i) a taxa de justiça correspondente ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente, ii) os encargos do processo, e iii) as custas de parte (arts. 527º, 529º, 530º, 532º e 533º do CPC, ex vi art. 1º do CPTA, e arts. 3º, nº 1, 6º, 7º, 16º, 25º e 26º do RCP). LXII. Nos termos do art. 533º do CPC, as custas de parte – ou seja, o que cada parte haja despendido com o processo e tenha direito a ser compensada em virtude da condenação da parte contrária – da parte vencedora são suportadas pela parte vencida, na proporção do seu decaimento e conforme previsto no RCP. LXIII. Nas custas de parte incluem-se, designadamente, as despesas seguintes: as taxas de justiça pagas, os encargos efetivamente suportados pela parte, os honorários do mandatário e as despesas por este efetuadas (art. 533º/2 do CPC). LXIV. Porém, as custas de parte processam-se nos termos definidos no RCP (arts. 533º/1 e 529º/4 do CPC). LXV. Dispõe o art. 26º do RCP que as custas de parte integram-se no âmbito da condenação judicial por custas, devendo ser pagas diretamente pela parte vencida à parte vencedora. LXVI. A condenação da parte vencida em custas processuais implicará o pagamento, a título de custas de parte, dos valores seguintes: a) os valores das taxas de justiça pagos pela parte vencedora, na proporção do vencimento, b) os valores pagos pela parte vencedora a título de encargos, c) 50% do somatório das taxas de justiça pagas pela parte vencida e pela parte vencedora, para compensação desta última face às despesas com honorários do mandatário judicial. LXVII. Daqui resulta que o RCP prevê a forma específica – e única legalmente admitida – de compensar a parte vencedora a título de despesas com honorários do respetivo mandatário judicial: aquela terá direito a receber da parte vencida um montante correspondente a 50% da soma das taxas de justiça pagas pelas partes em litígio, devendo ainda obedecer-se aos limites impostos pelo art. 32º da Port. nº 419-A/2009, de 17/4. LXVIII. Tão só! LXIX. Assim sendo, não tem fundamento legal o peticionado nos presentes autos, no sentido de serem os RR. condenados no pagamento aos AA., a título de indemnização por danos patrimoniais, de todos os encargos suportados e a suportar com honorários dos advogados, a liquidar em execução de sentença, devendo improceder o pedido nesse sentido formulado. LXX. Reiterando-se tudo o já alegado anteriormente pelo MF, igualmente se conclui que não existiu/existe da parte deste qualquer conduta omissiva ilícita, inexistindo também qualquer nexo de causalidade entre tal alegada omissão ilícita e os prejuízos, patrimoniais e morais, invocados pelos AA.. LXXI. Pelo que o MF não é responsável, nem pode ser responsabilizado pelos hipotéticos danos. LXXII. De qualquer modo, sempre se dirá que os danos alegados pelos AA. – coartação da respetiva liberdade pelo acréscimo de tempo despendido no exercício das funções, tensões nas relações familiares com os respetivos cônjuges, falta de tempo para a prática de desporto com regularidade e para poderem estar presentes em atividades escolares e extracurriculares dos filhos, com inerentes sentimentos de culpa e desgosto – são situações que afetam normalmente qualquer trabalhador português, e não só os que possuem vínculo de emprego público. LXXIII. Sendo certo que, e por outro lado, tais situações ocorreriam/ocorrerão mesmo com a perceção pelos AA. dos suplementos remuneratórios em causa, já que não é a perceção de um suplemento remuneratório que conferirá maior disponibilidade de tempo e afetiva aos AA. e fará desaparecer ou minorar o eventual stress decorrente do exercício das funções em causa. LXXIV. Acresce que os AA. não logram comprovar pelos meios legalmente exigidos os factos pessoais que invocam, o que menciona para os efeitos do disposto no art. 574º, nº 3, do CPC, por remissão do art. 1º do CPTA». * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 MATÉRIA DE FACTO 1. O autor A……………., foi nomeado Presidente do Conselho Clínico (PCC) do Agrupamento de Centros de Saúde (ACES) do ………. – …………, conforme Deliberação nº 789/2009 da ARS Norte, I.P., e posteriormente nomeado PCC em 27 de Setembro de 2012, conforme Deliberação nº 1318/2012; 2. A autora B…………….., foi nomeada a 06 de Novembro de 2012, vogal do Conselho Clínico do ACES do ……….. – ……………, conforme Deliberação nº 1562/2012. 3. A autora C……………., foi nomeada vogal do Conselho Clínico do ACES do ………… – ………., por Deliberação do Conselho Directivo da ARS do Norte de 01 de Junho de 2009 e, posteriormente foi novamente nomeada vogal, conforme Deliberação nº 1318/2012 de 27 de Setembro de 2012. 4. Foi dirigido ao então Ministro da Saúde Paulo Macedo, a carta cuja cópia se encontra a fls. 77 a 80 dos autos, desconhecendo-se em nome de quem foi subscrita. * 2.2. MATÉRIA DE DIREITO Os autores intentaram acção administrativa especial, contra o Conselho de Ministros, o Ministério da Saúde e o Ministério das Finanças, peticionando a condenação destes na prática, entre o mais, [indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais] “do acto administrativo devido, assente na omissão de uma norma” a emitir pelos RR com vista a regulamentar um suplemento remuneratório que é devido, em cada unidade funcional aos membros do Conselho Clínico dos Agrupamentos de Centros de Saúde. Alegam, para o efeito e em síntese: - o DL nº 28/2008 criou os agrupamentos de saúde (ACES), constituídos por várias unidades funcionais; são órgãos do ACES, entre o mais, o Conselho Clínico, que por sua vez é composto por um presidente e três vogais; - Os nºs 4 e 5 do artº 29º do DL 28/2008 de 22/02, prevêm que ao Presidente e vogais do Conselho Clínico é atribuído um suplemento remuneratório a fixar por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da Saúde; -o artº 43º do citado DL refere que a regulamentação prevista no DL é aprovada no prazo de 90 dias após a sua entrada em vigor; - Os AA são respectivamente Presidente Vogais do Conselho Clínico do ACES do ……….., ………., pelo que deveriam receber o referido suplemento, o que nunca sucedeu porque o mesmo nunca foi regulado, apesar de ter existido um grupo de trabalho que fixou, em termos de equidade e igualdade, os seus montantes em 550,00€ e 530,00€, mensais, respectivamente; - Porém, os nºs 4 e 5 dos artºs 29º e 45º nunca foram regulamentados; - Em acção que correu termos no STA, referente a este suplemento remuneratório, intentada pelo Sindicato Independente dos Médicos, foi proferido acórdão em 09/10/2014, in proc. nº 061/14 que indeferiu a pretensão com base na incompetência do tribunal, em virtude da publicação da Lei nº 12-A/2008 de 27/02 que no entender do acórdão proferido teve como consequência jurídica a revogação tácita dos nºs 4 e 5 do DL nº 28/2008, ali se entendendo que na parte em que as disposições da nova lei sejam incompatíveis com as anteriores, estas são tacitamente revogadas nos termos previstos no Código Civil e dado o facto da nova lei prever a regulamentação por via de Lei, pelo que o tribunal não se poderia pronunciar sobre actos legislativos; - Porém, já à data do referido Acórdão estava em vigor a Lei 35/2014 [desde 01 de Agosto), a qual revogou expressamente a Lei nº 12-A/2008 [cfr. al. c) do nº 1 do artº 42º do sumário); - Mas em nenhuma das demais alíneas do artº 42º se prevê a revogação expressa do DL nº 28/2008 de 22/02 e este DL nunca foi revogado tacitamente; - O DL nº 28/2008 tem sido sucessivamente alterado, começando pelo DL nº 81/2009 de 02 de Abril, pelo DL nº 102/2009 de 11/05, pelo DL nº 248/2009 de 22/09, pelo DL nº 253/2012 de 27/11 e, finalmente pelo DL nº 137/2013 de 07/10; - E nesta última versão [DL 137/2013] os números 4 e 5 do artº 29º ainda se encontram em vigor, estando inalterados desde a publicação do DL nº 28/2008, onde se prevê a regulamentação do suplemento remuneratório por via de despacho conjunto da tutela competente, no prazo de 90 dias [cfr. artº 43º], o que até à data não sucedeu. - Em relação à acção intentada pelo Sindicato dos Médicos Independentes, os ora AA só tiveram conhecimento da mesma em Agosto e só então se aperceberam que o prazo para a regulamentação do suplemento remuneratório estava largamente ultrapassado [os 90 dias]; - O suplemento remuneratório em causa é devido em função da nomeação para os cargos de Presidente e Vogais do Conselho Clínico e não por um acréscimo de trabalho [cfr. DL nº 28/2008, com as alterações sofridas pelos DL’s 81/2009, 102/2009, 248/2009 e 137/2013 de 07/10, que mantiveram sempre a previsão normativa de atribuir o referido suplemento]; - Enquanto que o suplemento remuneratório devido por um acréscimo de trabalho se mostra previsto na Lei nº 35/2014; - Na sequência desta omissão, os AA estão a sofrer prejuízos que pretendem por via desta acção de responsabilidade civil extra contratual ver ressarcidos. - Os AA entendem que não ocorreu a revogação tácita, até porque, no momento da decisão judicial, já a Lei nº 12-A/2008 de 27/02 tinha sido revogada pela Lei nº 35/2014 de 20/06; - Esta Lei nº 35/2014 entrou em vigor em 01 de Agosto e no seu artº 42º, nº 1, al. c) está prevista a revogação expressa da Lei nº 12-A/2008 de 27/02, sendo que o acórdão foi proferido em 09/10/2014; - Para além disso, e para o que aqui releva relativamente à Lei 35/2014, não se pode conceber que no espírito do legislador presente no momento da elaboração desta lei, imperasse a vontade de expressamente revogar a Lei nº 12-A/2008 conforme o fez e deixasse de fora o DL nº 28/2008 e suas sucessivas alterações e que este fosse revogado tacitamente, nem que dissesse respeito apenas à questão dos suplementos remuneratórios; - Se não mais, porquanto a Lei 35/2004 chega ao ponto de revogar artigos específicos de uma lei, conforme se atesta da leitura da al. b) do nº 1 do artº 42º que plasma: São revogados os artigos 16º a 18º da Lei nº 23/2004 de 22 de Junho; - Na senda deste raciocínio, entender-se que a Lei nº 35/2014 revogou o dito DL nº 28/2008 através do instituto da revogação tácita, no que toca a suplementos remuneratórios não faz qualquer sentido; - Se fosse a vontade do legislador revogar o DL nº 28/2008 através da Lei 35/2014 - o que os AA não concedem – nunca seria necessário revogar expressamente a Lei 12-A/2008 porque do seu texto se inferia a mesma subsunção chegada pelo Acórdão relativa ao DL nº 28/2008 no Acórdão supra referido, ou seja, a revogação tácita sempre ocorreria de acordo com o previsto no Código Civil, ou se assim não fosse, sempre a revogação do DL 28/2008 teria de estar expressamente prevista na Lei 35/2014, o que não sucedeu; - Por tudo isto, quer no que toca à possibilidade de revogação tácita do DL nº 28/2008 relativamente ao suplemento remuneratório, quer no que toca à diferenciação e distinção da ratio existência dos suplementos remuneratórios no DL nº 28/2008 e na Lei nº 35/2014, é claro e seguro que a legislação em vigor para a regulamentação do suplemento em causa é o DL nº 28/2008 com as suas sucessivas alterações e nunca poderá ser a Lei nº 35/2014; - Assim, a regulamentação deve ser fixada por despacho conjunto da tutela competente, ou seja, pelo Governo no exercício da função administrativa [artº 199º, al. c], pelo que o acto omitido é sem dúvida de natureza administrativa, devendo a questão da sua omissão ser dirimida nos tribunais administrativos. Terminam pedindo: · A declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares, nos termos do disposto no artº 77º, nº 1 do CPTA; · Serem os RR condenados a suprir a omissão em causa, regulamentando por despacho da tutela competente o referido suplemento remuneratório; · Serem os RR condenados a pagarem integralmente aos AA os valores em dívida, ficcionando de acordo com os valores constantes num estudo que não foi objecto de aprovação, desde a data da sua nomeação até ao cumprimento devido de regulamentação do suplemento remuneratório, acrescido de juros de mora até efectivo e integral pagamento. · E ainda no pagamento de uma indemnização, pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos. * Vejamos, impondo-se apurar se a pretensão formulada pelos autores encontra amparo no disposto no nº 1, do artº 77º do CPTA na versão aplicável à data dos factos, dada pela Lei nº 4-A/2003 de 19/02. Dispõe esta norma, sob a epígrafe “Declaração de ilegalidade por omissão”, no seu nº 1 que «O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no nº 2 do artº 9º e quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação». Por outro lado, a pretensão dos autores mostra-se consubstanciada no disposto no DL nº 28/2008 de 22/02 que veio criar os agrupamentos de centros de saúde, tendo por missão garantir a prestação de cuidados de saúde primários à população de determinada área geográfica, e onde se refere que são órgãos de administração e fiscalização de tais agrupamentos: “a) o director executivo; b) o conselho consultivo; c) o conselho clínico; d) o conselho da comunidade” (art. 18º). O Conselho Clínico é composto por um presidente e três vogais” (art. 25º). Vejamos as disposições legais: Nos termos do art. 29º, nº 4 do referido Dec. Lei 28/2008, de 22 de Fevereiro: “Ao presidente do conselho clínico é atribuído um suplemento remuneratório a fixar por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da saúde”. Nos termos do nº 5 do mesmo art. 29º: “Aos vogais do conselho clínico é atribuído um suplemento remuneratório a fixar por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da saúde”. Finalmente, o art. 43º do mesmo Dec. Lei 28/2008, diz-nos o seguinte: “A regulamentação prevista no presente decreto-lei é aprovada no prazo de 90 dias após a sua entrada em vigor.” Por outro lado, o artº 73º da Lei nº 12-A/2008 previa o seguinte, na secção III intitulada suplementos remuneratórios e com a epígrafe “Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios»: «1. São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria. 2. Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe. 3. São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados nos termos do n.º 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes: a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas e de secretariado de direcção. 4. Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição. 5. Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto haja exercício efectivo de funções. 6. Em regra, os suplementos remuneratórios são fixados em montantes pecuniários, só excepcionalmente podendo ser fixados em percentagem da remuneração base mensal. 7. Com observância do disposto nos números anteriores, os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei e, ou, no caso das relações jurídicas de emprego público constituídas por contrato, por acordo colectivo de trabalho». Esta Lei foi expressamente revogada pela Lei 35/2014, prevendo-se agora na secção IV referente aos suplementos remuneratórios, no artº 159º, sob a epígrafe «Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios»; «1 - São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria. 2 - Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe. 3 - São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados nos termos do nº 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes: a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho suplementar, noturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direção. 4 - Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição e haja exercício de funções efetivo ou como tal considerado em lei. 5 - Os suplementos remuneratórios devem ser fixados em montantes pecuniários e só excecionalmente podem ser fixados em percentagem da remuneração base mensal. 6 - Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho». * Alegam os RR [alicerçados na decisão do Acórdão deste STA proferido no processo nº 061/14 de 09/10/2014] que com a publicação da Lei nº 12-A/2008 de 27 de Fevereiro e subsequentes alterações legislativas [Lei que veio definir e regular os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas e de onde consta que os «suplementos remuneratórios são criados por lei (…)» ] se entendeu, por força da revogação tácita - artº 7º, nº 2 do Código Civil - que havia evidente incompatibilidade entre a lei antiga e a nova lei, na parte em que determinava que os suplementos eram regulados por despacho conjunto, pois a nova lei diz-nos que os suplementos são criados e “… regulamentados por lei…”. E fruto desta alteração legislativa, decidiu-se neste Acórdão do STA que «ocorreu revogação implícita da parte final dos números 4 e 5 do art. 29º do Dec. Lei 28/2008, de 22 de Fevereiro. Foi revogada a parte onde se dizia que os suplementos remuneratórios ali previstos eram fixados por despacho conjunto dos Ministros da Saúde, das Finanças e da Administração Pública, precisamente porque a partir da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (lei posterior), a referida fixação passou a ser “regulamentada por lei”». Igualmente se entendeu que o regime previsto no artº 77º do CPTA não permite condenar o Governo a emitir normas formalmente legais com conteúdo administrativo [aqui se remetendo para a respectiva fundamentação]. Argumentam, no entretanto os autores, que esta jurisprudência não se mostra adequada, uma vez que DL nº 28/2008 constitui lei especial que veio criar a atribuição de suplementos remuneratórios a um grupo de profissionais específicos, dentro da Administração Pública, suplemento este que se prevê seja criado por Despacho conjunto de ministros e não por lei. Acresce que, segundo os AA, nem a Lei nº 12-A/2008 [que à data da prolação do Acórdão do STA já se mostrava revogada pela Lei nº 35/2014] se aplicava ao caso dos específicos suplementos remuneratórios em causa, uma vez que, por um lado, a Lei nº 12-A/2008 já havia sido revogada pela Lei nº 35/2014, que estava em vigor desde 01 de Agosto de 2014 e, por outro lado, os nºs 4 e 5 do artº 29º do DL 28/2008 nunca foram nem expressa nem tacitamente revogados. E continuam alegando que o DL nº 28/2008 tem sido sucessivamente revogado pelos DL nº 81/2009 de 02/04, DL nº 102/2009 de 11/05, DL nº 248/2009 de 22/09, pelo DL nº 253/2012 de 27/11, pelo DL nº 137/2013 de 07/10, e finalmente pelo DL nº 239/2015 [que entrou em vigor, já depois da entrada em juízo da presente acção] sendo que, os nºs 4 e 5 do artº 29º se mantêm inalterados desde a publicação inicial do DL nº 28/2008 onde se prevê a regulamentação do suplemento remuneratório por via de despacho conjunto da tutela competente. Igualmente, a redacção do artº 43º se mantém inalterada desde a publicação do DL nº 28/2008, no sentido de que o referido suplemento deva ser regulado no prazo de 90 dias, o que nunca sucedeu. Vejamos: Os AA, em síntese, invocam na presente acção que os nºs 4 e 5 do artº 29º do DL 28/2008 lhes confere dois direitos: (i) o direito de pedir a condenação dos RR a emitir um despacho conjunto que regulamente o suplemento criado nesses nºs 4 e 5; (ii) o direito de obter a condenação dos RR a indemniza-los pelos danos advindos da omissão dessa regulamentação. Assim, impõe-se apurar das consequências da entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008 de 27/02, que veio no seu artº 73º, redefinir os suplementos remuneratórios [pese embora, actualmente, revogada pela Lei nº 35/2004 de 02/06] por referência aos nºs 4 e 5 do artigo 29º e, consequentemente do artigo 43º do DL nº 28/2008. E isto porque a Lei 12-A/2008 veio, efectivamente, redefinir e regular de forma inovatória os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, sendo que, é igualmente nossa opinião [na senda do decidido no Acórdão nº 061/14 deste Supremo Tribunal em 09/10/2014] que a consequência jurídica da publicação desta lei foi a revogação do DL nº 28/2008, na parte em que as disposições sejam incompatíveis com aquela – cfr. artº 7º, nº 2 do Código Civil. Estabelece o nº 1 do artigo 7 do Código Civil: «Quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei». Segundo o nº 2 «A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior». A revogação pode, assim, assumir uma forma expressa ou uma forma tácita. Nas “Noções Fundamentais de Direito Civil”, 4ª edição, volume I, página 405, os Profs. Pires de Lima e Antunes Varela referem que a revogação é expressa se a nova lei individualizar concretamente a lei ou as disposições anteriores revogadas e, tácita se faltar essa indicação expressa e a revogação resultar apenas da incompatibilidade existente entre uma lei anterior e uma nova lei, conjugada com o princípio geral da prevalência da vontade mais recente do legislador. Ora, com interesse imediato para a questão que nos ocupa, importa atentar, que é discutível se o artº 73º, ao vincular a criação dos suplementos a «condições de atribuição» diferentes das pressupostas no DL nº 28/2008, não terá implicitamente revogado o suplemento de que os AA se dizem titulares. Mas, pelo menos, é seguro que o referido arº 73º - na medida em que dispôs que os suplementos remuneratórios seriam, a partir de então, «criados e regulamentados por lei» revogou «impliciter» as normas do artº 29º do DL 28/2008 na parte em que nelas se previra que os suplementos invocados pelos AA seriam fixados, ou regulamentados, por despacho conjunto [como aliás afirmado pelo STA no acórdão supra referido de 09/10/2014, proc. nº 61/14 que concluiu pela revogação implícita, solução e respectivos argumentos que aqui reiteramos]. Na verdade, se é verdade que a lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador [nº 3 do artº 7º], é inegável que no caso sub judice houve, efectivamente, por parte do legislador essa intenção inequívoca. Por outro lado, é certo que a Lei 12-A/2008 foi revogada; e o seu artº 73º foi substituído pelo artº 159º da Lei nº 35/2014. Mas isso nenhuma vantagem traz aos AA. Com efeito, e por um lado, a revogação desse artº 73º não repristinou o artº 29º do DL 28/2008 – dado o que se estabelece no nº 4 do artº 7º do Código Civil. E, por outro lado, o artº 159º da Lei nº 35/2014 não restabeleceu a hipótese dos suplementos invocados pelos AA serem regulamentados por despacho conjunto dos ministros citados nos nºs 4 e 5 daquele artº 29º. Na verdade, o facto da Lei 12-A/2008 ter sido revogada pela Lei nº 35/2014 [Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas], não impede o entendimento supra adoptado, uma vez que a redacção dada ao artº 159º é em tudo idêntica à do artº 73º daquela lei; por outro lado, e como referido, de acordo com o disposto nº 4 do artº 7º do Código Civil, «A revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que esta revogara». Ou seja, é indiferente, para o caso, que a Lei 12-A/2008 tenha sido revogada, uma vez que tendo a mesma revogado tacitamente os nºs 4 e 5 do artº 29º e 43 do DL nº 28/2008, tal não faz renascer/repristinar a lei revogada; tal só ocorreria se o legislador assim tivesse entendido, o que não sucedeu. Assim, após a entrada em vigor da Lei 12-A/2008, desapareceu a possibilidade legal de emissão do despacho conjunto que os AA almejam – se é que não foi mesmo eliminado, «tout court», o próprio suplemento remuneratório previsto nos nºs 4 e 5 do artº 29º e consequentemente o artº 43º do DL nº 28/2008. Suprimida a previsão legal de um tal despacho conjunto, desapareceu concomitantemente a habilitação legal indispensável à emissão dele. Assim, os AA não podem exigir que os RR emitam o despacho; nem podem eficazmente alegar que a não emissão dele constituiu um acto ilícito, gerador de um direito de indemnização. Finalmente, resta acrescentar que, tanto em face do artº 73º da Lei 12-A/2008, como perante o artº 159º da Lei nº 35/2014, a regulamentação dos suplementos remuneratórios – exceptuados os casos em que se fizesse ou faça através de um instrumento de regulamentação colectiva de trabalho – tem de fazer-se «por lei». Pelo que ela não pode obter-se na acção dos autos, como aliás, o Acórdão deste STA proferido em 09/10/2014 bem explicitou, e a cujos fundamentos aderimos E, assim sendo, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas nos autos, sendo óbvia a conclusão que não se mostram verificadas as condições de procedência da acção previstos no artº 77º do CPTA. * 3. DECISÃO Atento o exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar a acção improcedente. Custas a cargo dos autores. Lisboa, 13 de Outubro de 2016. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Sumário

II- O artº 73º da Lei 12-A/2008 - na medida em que dispôs que os suplementos remuneratórios seriam, a partir de então, «criados e regulamentados por lei» revogou «impliciter» as normas do artº 29º do DL 28/2008 na parte em que nelas se previra que os suplementos invocados pelos AA seriam fixados, ou regulamentados, por despacho conjunto.

III- O facto da Lei 12-A/2008 ter sido revogada e o seu artº 73º substituído pelo artº 159º da Lei nº 35/2014 de 20/06, não conduz a solução diferente uma vez que a revogação desse artº 73º não repristinou o artº 29º do DL 28/2008 – dado o que se estabelece no nº 4 do artº 7º do Código Civil. E, por outro lado, o artº 159º da Lei nº 35/2014 não restabeleceu a hipótese dos suplementos invocados pelos AA serem regulamentados por despacho conjunto dos ministros citados nos nºs 4 e 5 daquele artº 29º.

IV- É indiferente, para o caso, que a Lei 12-A/2008 tenha sido revogada, uma vez que tendo a mesma revogado tacitamente os nºs 4 e 5 do artº 29º e 43 do DL nº 28/2008, tal não faz renascer/repristinar a lei revogada; tal só ocorreria se o legislador assim tivesse entendido, o que não sucedeu.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

RELATÓRIO

A. ....…………., B…………….., C……………… e D…………., melhor identificados nos autos, intentaram acção administrativa especial, contra o Conselho de Ministros, o Ministério da Saúde e o Ministério das Finanças, peticionando a condenação destes na prática, entre o mais, [indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais] “do acto administrativo devido, assente na omissão de uma norma”, a emitir pelos RR com vista a regulamentar um suplemento remuneratório que é devido, em cada unidade funcional, aos membros do Conselho Clínico dos Agrupamentos de Centros de Saúde.

Em sede de oposição, veio o Ministério das Finanças suscitar a excepção da (i) incompetência em razão da matéria da jurisdição administrativa, (ii) a sua ilegitimidade passiva e (iii) a ineptidão da petição inicial, bem como, (iv) a prescrição do direito à indemnização por responsabilidade civil extra contratual e, no mais, impugnar a alegação dos autores.

Também o Ministério da Saúde veio deduzir oposição suscitando a (i) ineptidão da petição inicial e (ii) a prescrição do pedido indemnizatório e, no mais, impugnar a matéria alegada pelos autores.

Por último, o Conselho de Ministros deduziu oposição suscitando em sede de excepção (i) a sua ilegitimidade passiva, (ii) a ineptidão da petição inicial, (iii) a prescrição do direito à indemnização e, no mais, impugnar a alegação dos autores.

Cumpridos os trâmites legais, foi proferido despacho saneador [cfr. fls. 331 a 340 dos autos], que conheceu das excepções suscitadas pelos RR no que tange à incompetência do tribunal em razão da matéria, da excepção da ineptidão da petição inicial e da ilegitimidade passiva do Conselho de Ministros, no sentido das respectivas improcedências, nos precisos termos que ali constam e, quanto à excepção da prescrição, nas suas diversas vertentes, decidiu-se que, tratando-se de mérito, só a final tal excepção seria objecto de apreciação e decisão.

Decidiu-se ainda que, não havendo outras excepções ou questões prévias, não haveria lugar à abertura de um período de produção de prova, tendo-se notificado todos os intervenientes processuais, para alegarem por escrito.

Os AA alegaram, formulando as seguintes conclusões:

a) «A mais recente versão do DL 28/2008 é posterior à mais recente versão da Lei 35/2014.

b) O DL 28/2008 é legislação de natureza especial.

c) Em função disso, estamos perante um suplemento remuneratório que deverá ser regulamentado com recurso a um acto administrativo, por via da interpretação das regras da hermenêutica jurídica plasmada no artigo 7º, nº 2 e 3 do Código Civil.

d) Pelo que se verifica a competência da jurisdição administrativa.

e) Os pressupostos de atribuição do suplemento remuneratório previsto no DL 28/2008, diverge dos pressupostos de atribuição do suplemento remuneratório previsto na Lei 35/2014, pelo que estamos perante dois tipos de suplementos remuneratórios de natureza distinta, e por via dessa diferença, nunca se poderá regulamentar o suplemento em causa na Lei 35/2014, pela impossibilidade de este não se subsumir nos pressupostos de atribuição aí plasmados.

f) Não se verifica a prescrição quanto à tempestividade do pedido de indemnização deduzido».

O Réu, Conselho de Ministros, alegou, formulando as seguintes conclusões:

a) «Os AA reclamam a emissão de um despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, administração pública e saúde ao abrigo do artigo 29º do DL nº 28/2008, pelo que o Conselho de Ministros é parte ilegítima na presente ação;

b) Verifica-se a prescrição do direito à indemnização reclamada pelos AA porquanto se encontra ultrapassado o prazo de 3 anos previsto no artigo 498º do Código Civil, aplicável ex vi artigo 5º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, alterada pela Lei nº 31/2008, de 17 de julho;

c) Por força do disposto no artigo 73º, nº 7, da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, deve entender-se que o segmento dos nºs 4 e 5 do artigo 29º do DL nº 28/2008 que estabelece que o valor do suplemento remuneratório é criado por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da saúde se encontra tacitamente revogado;

d) Mesmo que se entenda que o DL nº 28/2008 tem a natureza de lei especial, o que é certo é que, a Lei nº 12-A/2008 pretendeu revogar todas as leis especiais que dispusessem o contrário do disposto em matéria de remuneração (logo, incluindo suplementos remuneratórios);

e) Estabelece o nº 1 conjugado com o nº 11 do artigo 117º desta lei que os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações definidos na Lei nº 12-A/2008 prevalecem sobre quaisquer leis especiais vigentes à data da sua entrada em vigor, o que claramente traduz uma intenção inequívoca de revogar todas as leis especiais anteriores;

f) Dispunha a Lei nº 12-A/2008 e dispõe agora a LTFP, aprovada pela Lei nº 35/2014, que os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei;

g) Quer isto dizer que não basta a lei consagrar o direito a auferir suplementos remuneratórios; é necessário também que o respetivo montante seja fixado por ato legislativo;

h) Bem andou assim o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa quando, no Proc. 3182/11.2BELSB, decidiu no mesmo sentido, absolvendo os Réus Ministério das Finanças e Ministério da Saúde da instância, considerando que a regulamentação não poderia ser feita através de despacho conjunto;

i) Foi também esse o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 9 de outubro de 2014, proferido no Processo nº 61/14, tendo concluído que “os actos normativos inseridos em diplomas legislativos perdem a natureza de normas administrativas e passam a ter a natureza de normas legais” e que se torna “(…) claro não caber na previsão do art. 77º do CPTA a possibilidade de impôr à entidade competente a prática de actos formalmente legislativos. O art. 77º do CPTA deve ser interpretado, no âmbito ou domínio de competência da jurisdição administrativa, e portanto só pode estar a referir-se a normas regulamentares, ou seja, normas material e formalmente administrativas, pois só estas, como vimos, se inserem no exercício da função administrativa”.

j) O suplemento previsto no artigo 29º do DL 28/2008 não era devido pela simples nomeação para determinado cargo mas por haver um acréscimo de trabalho, pressupondo funções e competências acrescidas;

k) É irrelevante que, materialmente, se esteja perante o exercício da função administrativa já que, como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2006, pp. 615 e 616, “para efeitos de impugnação contenciosa, as “normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo”, a que designadamente se refere o artigo 72º do CPTA, não podem, pois, ser emanadas sob a forma de acto legislativo” (sublinhado nosso);

l) Como bem decidiu o STA no acórdão supra citado, a regulamentação prevista no artigo 29º do DL nº 28/2008 deve fazer-se por ato legislativo, sendo a jurisdição administrativa incompetente para condenar à emissão do mesmo uma vez que resulta do artigo 4º, nº 3, a) do ETAF que a jurisdição administrativa não tem competência para declarar a ilegalidade por omissão de atos legislativos;

m) Nesta matéria a forma é determinante: se está em causa uma alegada omissão de um ato legislativo os tribunais administrativos não são competentes para determinar se tal omissão existe ou não e muito menos para condenar o Governo a emiti-lo.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas doutamente suprirão, deve a Ré Presidência do Conselho de Ministros (Conselho de Ministros) ser liminarmente absolvida da instância, por ilegitimidade passiva, nos termos dos artigos 576º, nº 2, 577º, al. e) e 278º, nº 1, al. d) do CPC (aplicável por remissão do artigo 1º do CPTA).

Ou, caso assim não entenda,

Deve a presente ação administrativa especial ser julgada improcedente, por não provada».

Igualmente o Ministério da Saúde apresentou alegações, concluindo:

a) «O legislador reservou a ato legislativo (i.e., lei em sentido material) o poder regulamentar que antes da entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, poderia ser exercido mediante ato administrativo;

b) Com a entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, a questão em apreço passou a ter aquela resposta por parte do legislador – e é de uma resposta legislativa que se trata;

c) O mesmo sucede com o regime instituído pela Lei nº 35/2014, de 20 de junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), que veio revogar a Lei nº 12-A/2008;

d) A sucessão de diplomas entre a Lei n.º 12-A/2008 e a Lei n.º 35/2014 não trouxe inovação ao nível do modo e da forma de criação dos suplementos remuneratórios dos trabalhadores em funções públicas, pois continua a exigir-se um ato legislativo para o efeito;

e) Em caso algum poderia o Governo regulamentar os suplementos em discussão por via administrativa, pois tal via está absolutamente vedada em função da reserva de lei;

f) A omissão invocada pelos Autores passou, por força da lei, a poder ser suprida apenas por ato legislativo da iniciativa da Assembleia da República ou do Governo;

g) Acontece que a jurisdição administrativa não tem competência para declarar a omissão do exercício da função legislativa (cfr. artigo 4º do ETAF);

h) O âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos encontra-se constitucionalmente delimitado por referência ao conceito de relação jurídico-administrativa (cfr. artigo 212º, nº 3, da CRP);

i) Sucede que o presente litígio não pode de modo algum qualificar-se como emergente de uma relação jurídico-administrativa;

j) A ação de declaração de ilegalidade por omissão prevista no artigo 77º do CPTA tem como objeto a omissão de emissão de normas regulamentares, ou seja, de normas administrativas, e não de atos legislativos;

k) O suplemento remuneratório em causa tem enquadramento na definição contida no nº 1 do artigo 159º da Lei nº 35/2014, que trata e unifica as condições de atribuição dos suplementos remuneratórios;

l) A referida norma não distingue os suplementos “em função da nomeação para cargo”, daqueles que têm por base um “acréscimo de trabalho” ou condições mais exigentes;

m) Revestindo-se a norma alegadamente omitida de natureza inequivocamente legislativa, não estão verificados os requisitos para aplicação do artigo 77º do CPTA;

n) Como o STA entendeu em acórdão de 09.10.2014 (Proc. nº 061/2014), e aqui tem inteira pertinência, «os actos normativos inseridos em diplomas legislativos perdem a natureza de normas administrativas e passam a ter a natureza de normas legais»;

o) O artigo 43º do DL nº 28/2008, que prevê a regulamentação no prazo de 90 dias, não exige prazo para a emissão do ato legislativo a que se tem vindo a fazer referência;

p) Por conseguinte, não pode haver lugar à condenação ao pagamento da peticionada sanção pecuniária compulsória «pelo período de tempo em que não for regulamentado o dito suplemento remuneratório»;

q) A partir do momento em que a Lei nº 12-A/2008 determinou que os suplementos teriam de ser criados e fixados por lei operou-se a revogação tácita da norma do artigo 43º do DL nº 28/2008, respeitante ao referido prazo de regulamentação;

r) Destarte, não pode invocar-se tal prazo de regulamentação quando o que está em causa é o exercício de uma competência de natureza legislativa;

s) O direito à indemnização por danos morais e patrimoniais encontra-se prescrito, uma vez que na data da propositura da ação já havia decorrido mais de 3 anos sobre as datas em que os Autores tiveram conhecimento da alegada omissão lesiva que lhes daria direito a serem indemnizados;

t) Assim que os Autores tiveram conhecimento do facto que os habilitaria à indemnização – o termo final do prazo de 90 dias previsto no artigo 43º do DL nº 28/2008 – começou a contar o prazo de três anos previsto no artigo 498º, nº 1, do Código Civil».

Por fim, o Réu Ministério das Finanças, também alegou, tendo concluído:

I. «Invocam os AA. que a presente ação tem por objeto [não obstante a contradição em que incorrem ao longo da p.i. e que infra se aludirá] a declaração de ilegalidade da “omissão de uma norma a emitir pelos Réus, com vista a regulamentar um suplemento remuneratório” que pugnam ser-lhes devido, peticionando, consequentemente e in fine, que o Tribunal condene os RR. a emitir uma norma legal através da qual se fixe o suplemento remuneratório previsto no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008, de 22/2, para os presidentes e vogais dos Conselhos Clínicos dos ACES.

II. Porém, desde a entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, de 27/2 (LVCR) e continuando na atual Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20/6, todo e qualquer suplemento remuneratório só pode ser criado por Lei, e não, como pretendem os AA. in casu, por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública e da saúde.

III. Destarte, a jurisdição administrativa é absolutamente incompetente para condenar o Governo a emitir um ato legislativo (nesse sentido, veja-se o acórdão proferido por este STA em 09.10.2014, no Proc. nº 061/14).

IV. Preceituava o art. 67º da LVCR que a remuneração dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações jurídicas de emprego público (cujo direito se constitui nos termos do art. 66º da mesma lei) era composta de a) remuneração base, b) suplementos remuneratórios, e c) prémios de desempenho.

V. O art. 73º, nº 1, da LVCR apresentava o conceito de suplementos remuneratórios como sendo “os acréscimos remuneratórios devidos pelos exercícios de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria”, definindo o nº 2 do mesmo preceito as condições em que tais suplementos seriam devidos.

VI. E o nº 7 do art. 73º da LVCR estatuía que “Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho.” (sublinhado nosso).

VII. A LTFP, que iniciou vigência em 01.08.2014, revogou a LVCR, e quanto aos suplementos remuneratórios, estipulou no art. 159º/6, que “Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho”

VIII. Assim, além de não ser legalmente possível criar e/ou regulamentar suplementos remuneratórios por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública e da saúde, também tem de se concluir que o disposto no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008, de 22/2 - na parte em que determina que os suplementos remuneratórios a atribuir aos presidentes e aos vogais dos CC dos ACES são fixados por despacho conjunto dos citados membros do Governo - foi objeto de revogação tácita pela LVCR, na medida em que esta veio estipular que todos os suplementos remuneratórios “são criados e regulamentados por lei”.

IX. Com efeito, no caso sub judice constata-se uma incompatibilidade entre as disposições da LVCR sobre a criação e regulamentação dos suplementos remuneratórios e o previsto nos citados nº 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008 (art. 7º/2 do Código Civil /CC).

X. Sobre esta questão já se pronunciou este Venerando Tribunal no seu acórdão proferido em 09.10.2014 no Proc. nº 061/14.

XI. O facto de o DL nº 28/2008, de 22/2, ter vindo a sofrer alterações legislativas ao longo dos anos não infirma tal conclusão, ao contrário do que pugnam os AA., porquanto,

XII. A revogação tácita em causa somente abrangeu as partes finais dos nºs 4 e 5 do art. 29º desse diploma – concretamente, nas partes em que se previa que o suplemento remuneratório seria fixado por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública e da saúde;

XIII. Por outro lado, as alterações legislativas introduzidas no DL nº 28/2008 nunca visaram ou abrangeram os nºs 4 e 5 do art. 29º do diploma (cfr. DL´s nº 81/2009, de 2/4, 102/2009, de 11/5, 248/2009, de 22/9, 253/2012, de 27//11, e 137/2013, de 7/10).

XIV. Destarte, se todos e quaisquer suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei, tem de se concluir que tais atos são praticados no exercício da função legislativa, pelo que não poderá a jurisdição administrativa impor à entidade competente a prática de atos formalmente legislativas, nem cabe tal na previsão do art. 77º do CPTA (veja-se, a esse respeito, o já citado acórdão de 09.10.2014, proferido por este Tribunal no âmbito do Proc. nº 061/14).

XV. Com efeito, o art. 77º do CPTA deve ser interpretado no âmbito ou domínio de competência da jurisdição administrativa, pelo que só pode estar a referir-se a normas regulamentares, ou seja, normas material e formalmente administrativas, pois só estas se inserem no exercício da função administrativa.

XVI. Estamos, assim e no caso vertente, perante uma situação de incompetência absoluta da jurisdição administrativa em razão da matéria, o que determina a absolvição da instância (arts. 576º/2 e 577º/a), do CPC, ex vi art. 1º do CPTA).

XVII. Na sequência do supra invocado, uma vez que a regulamentação da matéria dos suplementos remuneratórios a atribuir aos presidentes e vogais dos Conselhos Clínicos dos ACES tem, necessariamente, de revestir a forma de lei, a omissão de regulamentação invocada pelos AA. não pode ser imputada ao Ministério das Finanças,

XVIII. O qual, enquanto departamento governamental que tem por missão definir e conduzir a política financeira do Estado e as políticas para a Administração Pública, não tem competência para a produção do ato legislativo em causa.

XIX. Pelo que a eventual condenação do MF nos presentes autos não conduziria à satisfação das pretensões dos AA

XX. Não pode, assim, ser assacada ao MF qualquer responsabilidade a título de omissão ilícita, geradora da obrigação de ressarcimento aos AA. dos danos patrimoniais e não patrimoniais invocados.

XXI. E, igualmente, não poderá o MF ser condenado no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, pois não pode produzir o ato – legislativo - pretendido pelos AA

XXII. Deste modo, por esta razão, deve o MF ser também absolvido da instância (arts. 576º/2, 577/e) do CPC, arts. 1º e 89º/1/a) do CPTA).

XXIII. Não pode proceder o invocado e peticionado pelos AA. no que tange ao direito a serem ressarcidos por danos, patrimoniais e não patrimoniais, alegadamente resultantes da não regulamentação, pelos RR. e através de despacho conjunto, do disposto no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008.

XXIV. Com efeito, o DL nº 28/2008, foi publicado no Diário da República, de 22.02.2008, prevendo nos citados nºs 4 e 5 do seu art. 29º, que a regulamentação ali prevista seria aprovada no prazo de 90 dias após a sua entrada em vigor (art. 43º do diploma em causa).

XXV. Sucede que o A. A…………….. foi designado Presidente do CC do ACES do ….. – ……….. em 31.03.2009; a A. B…………… foi designada Vogal do CC do mesmo ACES em 24.09.2012; a A. C…………. foi designada Vogal do CC do ACES do ………. – ……….em 01.06.2009; e a A. D........... foi designada Presidente do CC do ACES do ………… – ………… em 04.09.2012.

XXVI. A vertente ação administrativa deu entrada em juízo em 02.10.2015.

XXVII. Estatui o art. 5º do regime da RCECE, publicado em anexo à Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro, que: “O direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais pessoas colectivas de direito público e dos titulares dos respectivos órgãos, funcionários e agentes bem como o direito de regresso prescrevem nos termos do artigo 498º do Código Civil, sendo-lhes aplicável o disposto no mesmo Código em matéria de suspensão e interrupção da prescrição”.

XXVIII. Por seu turno, dispõe o art. 498º/1 do CC que “O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso”.

XXIX. Ora, atentas as datas em que os AA. foram designados para exercer as respetivas funções nos CC dos ACES identificados, aqueles tinham de ter conhecimento dos direitos e obrigações resultantes de tais designações (art. 6º do CC),

XXX. Inclusive, considerando as necessárias habilitações e qualificações académicas e profissionais, bem como experiência profissional que os AA. certamente possuíam/possuem e que, certamente, fundamentaram a deliberação, por parte do CD da ARS Norte, da respetiva designação para os cargos em causa e inerente exercício de funções (art. 25º do DL nº 28/2008).

XXXI. Os AA. nem podem dizer que somente tiveram conhecimento da respetiva designação pelo CD da ARS Norte aquando da publicação dos extratos de deliberação no Diário da República, pois tal é infirmado pelo teor dos docs. nºs 2 a 6 juntos à p.i.

XXXII. Deste modo, no mínimo desde 31.03.2009 (primeiro A.), 24.09.2012 (segunda A.), 01.06.2009 (terceira A.) e 04.09.2012 (quarta A.) que os AA. tinham conhecimento – ou tinham obrigação de conhecer – o estatuído no regime legal contido no DL nº 28/2008, de 22 de fevereiro.

XXXIII. Consequentemente, à data da instauração da presente ação (02.10.2015) já haviam decorrido mais de três anos sobre a data em que cada um dos AA. teve conhecimento do direito que alegadamente lhe assistia.

XXXIV. Sendo de realçar que “Não se exige, no entanto, um conhecimento jurídico respeitante aos requisitos da responsabilidade civil, mas apenas um conhecimento empírico que permita ao lesado formular um juízo subjectivo quanto à possibilidade de obter um ressarcimento pelos danos decorrentes de uma actuação imputável a terceiro (acórdão do STA de 21 de janeiro de 2003, Processo nº 1233/02)” (Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. identificada na contestação).

XXXV. No caso, não ocorreram quaisquer das causas suspensivas ou interruptivas da prescrição, tal como previstas no normativo constante, respetivamente, dos arts. 318º a 322º e 323º a 327º do CC, ou da legislação processual ou, ainda, em qualquer legislação especial.

XXXVI. E somente uma interpelação judicial, nos termos estatuídos no art. 323º do CC, poderia ter determinado a interrupção do prazo prescricional.

XXXVII. A única interpelação judicial dos AA. aos RR. no tocante ao ressarcimento, a título de compensação, das quantias por si especificadas na p.i., ocorreu com a citação daqueles para contestarem, querendo, os termos da presente ação, a qual se concretizou para além do prazo dos três anos previsto na lei para os AA. exercerem o seu alegado direito de ressarcimento.

XXXVIII. Destarte, o direito dos AA. a exigir dos RR. a responsabilidade pelo ressarcimento das quantias peticionadas com fundamento em responsabilidade civil extracontratual encontrava-se já prescrito à data da instauração da presente ação.

XXXIX. A prescrição é uma exceção peremptória que, sendo invocada – como ora o é – impede ou faz extinguir o efeito jurídico dos factos articulados pelos AA., importando a absolvição total dos RR. relativamente aos pedidos contra os mesmos deduzidos (art. 576º, nº 3 do CPC).

XL. Não obstante tudo o antes invocado a título de exceção, no sentido de impedir ou fazer extinguir o efeito jurídico dos factos articulados pelos AA., à cautela têm tais factos – e a(s) consequência(s) jurídica(s) que dos mesmos é(são) extraída(s) – de ser objeto de impugnação. Desde logo, porquanto,

XLI. Ao longo da p.i. e no petitório final, os AA. entram em contradição sobre o objeto da presente ação e finalidade almejada com a mesma.

XLII. Com efeito, tanto os AA. invocam que o objeto da vertente ação é a “omissão da norma a emitir pelos Réus, com vista a regulamentar um suplemento remuneratório” que lhes será devido (art. 1º da p.i.), como invocam que “o acto omitido e, sem sombra de dúvidas, de natureza administrativa” (art. 81º da p.i.), peticionado a final que os RR. sejam condenados à prática do ato administrativo devido e necessário à reconstituição da situação que existiria se não tivesse se tivesse verificado a omissão.

XLIII. Ora, a invocada omissão ilegal de regulamento, que os AA. pretendem que o Tribunal verifique ao abrigo do disposto no art. 77º do CPTA, não pode desembocar num pedido de condenação dos RR. à prática de um ato administrativo.

XLIV. Por outro lado, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória – que é peticionada pelos AA. – apenas está prevista no âmbito das ações administrativas especiais (previstas no anterior CPTA, vigente à data da instauração desta ação) que visam obter a condenação da Administração à prática de um ato administrativo devido (art. 66º, nº 3 do anterior CPTA). Não obstante e porém,

XLV. Não colhe a tese dos AA. no sentido de que os nº 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008, de 22/2, não foram revogados pela LVCR e que este Colendo Tribunal verteu um entendimento incorreto no Acórdão proferido em 09.10.2014 (proc. nº 061/14) ao afirmar que o mesmo DL nº 28/2008 foi objeto de revogação tácita pela LVCR.

XLVI. Primeiro, cabe salientar que no identificado acórdão, este Supremo Tribunal jamais referiu que a LVCR tinha revogado o DL nº 28/2008, de 22/2, antes tendo deixado claro o entendimento de que o que foi objeto de revogação – tácita – pela LVCR foi o disposto na segunda parte dos nºs 4 e 5 do art. 29º daquele decreto-lei.

XLVII. Isto é, a partir da LVCR passou a impor-se que a matéria dos suplementos remuneratórios seja objeto de um ato normativo inserido em diploma legislativo [praticado no exercício da função legislativa], não podendo a referida fixação ser efetuada através de normas regulamentares, no exercício da função administrativa, ou seja, através de um despacho conjunto.

XLVIII. Tal mudança de enquadramento legal traduziu uma revogação tácita do disposto na segunda parte dos nºs 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008 por parte do estatuído no nº 6 do art. 73º da LVCR, já que traduz uma incompatibilidade entre as novas disposições legais e as precedentes (art. 7º, nº 2 do CC)

XLIX. Inexiste qualquer norma legal no nosso ordenamento jurídico que imponha que todas as revogações de disposições legais tenha de ser realizada de forma expressa, ao invés do que os AA. parecem defender.

L. Tendo ocorrido a revogação tácita da citada segunda parte dos nºs 4 e 5 do art. 29º do DL nº 28/2008, através do preceituado em contrário na LVCR, não se vislumbra qual a razão para que a Lei nº 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a LTFP, tivesse de revogar expressamente aquele mesmo DL nº 28/2008, ou parte das suas disposições (como defendem os AA).

LI. Acresce que o facto de a LVCR ter sido revogada pela Lei nº 35/2014, não importou a repristinação de normas revogadas, expressa ou tacitamente, pelo primeiro diploma (art. 7º, nº 4, do CC).

LII. Por outro lado, as alterações introduzidas posteriormente no DL nº 28/2008, nunca visaram ou abrangeram os nºs 4 e 5 do art. 29º desse diploma (cfr. DL nº 81/2009, de 2 de abril, DL nº 102/2009, de 11 de maio, DL nº 248/2009, de 22 de setembro, DL nº 253/2012, de 27 de novembro, e DL nº 137/2013, de 7 de outubro).

LIII. E, por fim, o teor do art. 43º do DL nº 28/2008, não é de molde a infirmar o supra exposto, já que aí se refere a previsão de regulamentação, mas não se determina a forma específica que a mesma deve adotar,

LIV. Sendo certo que no mesmo DL nº 28/2008 se prevê a necessidade de adotar vária regulamentação, designadamente o regulamento interno do ACES (arts. 24º, al. c) e 38º do diploma em causa), a que respeita necessariamente o disposto no citado art. 43º.

LV. O argumentário dos AA. no sentido de que o conceito e fundamento da existência de suplementos remuneratórios tal como previstos na LVCR e na LTFP diferem do fundamento da existência dos suplementos remuneratórios previstos no art. 29º/4 e 5 do DL nº 28/2008, não é correto.

LVI. Com efeito, por um lado, as disposições da LTFP referentes à remuneração dos trabalhadores com vínculo de emprego público e, designadamente, as que definem as condições de atribuição dos suplementos remuneratórios, não diferenciam entre trabalhadores contratados, nomeados ou em comissão de serviço (arts. 144º a 146º e 159º da LTFP).

LVII. Por outro lado, os suplementos remuneratórios são acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria, condições essas que sejam prestadas de forma anormal ou transitória, podendo sê-lo em dias de descanso semanal, complementar, feriados e fora do local de trabalho, e com isenção de horário (arts. 159º, nºs 1 e 3, da LTFP).

LVIII. Ora, o exercício das funções de Presidente e de Vogal dos Conselhos Clínicos dos ACES cumpre todos os citados requisitos (veja-se, v.g., arts. 25º e 29º/1, do DL nº 28/2008, não divergindo ou sendo excluído do âmbito do regime dos suplementos remuneratórios previstos no art. 159º da LTFP.

LIX. A pretensão dos AA. visando o respetivo ressarcimento por danos patrimoniais, correspondentes a todos os encargos suportados e a suportar com honorários dos advogados, a liquidar em execução de sentença, deve ser julgada improcedente por inexistir alicerce legal que permita a condenação dos RR. a pagar àqueles a totalidade dos encargos resultantes da contratação dos ilustres mandatários e sequente exercício do mandato judicial.

LX. No presente processo de contencioso administrativo aplica-se o regime legal contido no Regulamento das Custas Processuais (RCP), aprovado pelo DL nº 34/2008, de 26 de fevereiro, objeto de várias alterações posteriores (art. 2º do RCP).

LXI. As custas processuais abrangem i) a taxa de justiça correspondente ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente, ii) os encargos do processo, e iii) as custas de parte (arts. 527º, 529º, 530º, 532º e 533º do CPC, ex vi art. 1º do CPTA, e arts. 3º, nº 1, 6º, 7º, 16º, 25º e 26º do RCP).

LXII. Nos termos do art. 533º do CPC, as custas de parte – ou seja, o que cada parte haja despendido com o processo e tenha direito a ser compensada em virtude da condenação da parte contrária – da parte vencedora são suportadas pela parte vencida, na proporção do seu decaimento e conforme previsto no RCP.

LXIII. Nas custas de parte incluem-se, designadamente, as despesas seguintes: as taxas de justiça pagas, os encargos efetivamente suportados pela parte, os honorários do mandatário e as despesas por este efetuadas (art. 533º/2 do CPC).

LXIV. Porém, as custas de parte processam-se nos termos definidos no RCP (arts. 533º/1 e 529º/4 do CPC).

LXV. Dispõe o art. 26º do RCP que as custas de parte integram-se no âmbito da condenação judicial por custas, devendo ser pagas diretamente pela parte vencida à parte vencedora.

LXVI. A condenação da parte vencida em custas processuais implicará o pagamento, a título de custas de parte, dos valores seguintes: a) os valores das taxas de justiça pagos pela parte vencedora, na proporção do vencimento, b) os valores pagos pela parte vencedora a título de encargos, c) 50% do somatório das taxas de justiça pagas pela parte vencida e pela parte vencedora, para compensação desta última face às despesas com honorários do mandatário judicial.

LXVII. Daqui resulta que o RCP prevê a forma específica – e única legalmente admitida – de compensar a parte vencedora a título de despesas com honorários do respetivo mandatário judicial: aquela terá direito a receber da parte vencida um montante correspondente a 50% da soma das taxas de justiça pagas pelas partes em litígio, devendo ainda obedecer-se aos limites impostos pelo art. 32º da Port. nº 419-A/2009, de 17/4.

LXVIII. Tão só!

LXIX. Assim sendo, não tem fundamento legal o peticionado nos presentes autos, no sentido de serem os RR. condenados no pagamento aos AA., a título de indemnização por danos patrimoniais, de todos os encargos suportados e a suportar com honorários dos advogados, a liquidar em execução de sentença, devendo improceder o pedido nesse sentido formulado.

LXX. Reiterando-se tudo o já alegado anteriormente pelo MF, igualmente se conclui que não existiu/existe da parte deste qualquer conduta omissiva ilícita, inexistindo também qualquer nexo de causalidade entre tal alegada omissão ilícita e os prejuízos, patrimoniais e morais, invocados pelos AA

LXXI. Pelo que o MF não é responsável, nem pode ser responsabilizado pelos hipotéticos danos.

LXXII. De qualquer modo, sempre se dirá que os danos alegados pelos AA. – coartação da respetiva liberdade pelo acréscimo de tempo despendido no exercício das funções, tensões nas relações familiares com os respetivos cônjuges, falta de tempo para a prática de desporto com regularidade e para poderem estar presentes em atividades escolares e extracurriculares dos filhos, com inerentes sentimentos de culpa e desgosto – são situações que afetam normalmente qualquer trabalhador português, e não só os que possuem vínculo de emprego público.

LXXIII. Sendo certo que, e por outro lado, tais situações ocorreriam/ocorrerão mesmo com a perceção pelos AA. dos suplementos remuneratórios em causa, já que não é a perceção de um suplemento remuneratório que conferirá maior disponibilidade de tempo e afetiva aos AA. e fará desaparecer ou minorar o eventual stress decorrente do exercício das funções em causa.

LXXIV. Acresce que os AA. não logram comprovar pelos meios legalmente exigidos os factos pessoais que invocam, o que menciona para os efeitos do disposto no art. 574º, nº 3, do CPC, por remissão do art. 1º do CPTA».

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 MATÉRIA DE FACTO

1. O autor A……………., foi nomeado Presidente do Conselho Clínico (PCC) do Agrupamento de Centros de Saúde (ACES) do ………. – …………, conforme Deliberação nº 789/2009 da ARS Norte, I.P., e posteriormente nomeado PCC em 27 de Setembro de 2012, conforme Deliberação nº 1318/2012;

2. A autora B…………….., foi nomeada a 06 de Novembro de 2012, vogal do Conselho Clínico do ACES do ……….. – ……………, conforme Deliberação nº 1562/2012.

3. A autora C……………., foi nomeada vogal do Conselho Clínico do ACES do ………… – ………., por Deliberação do Conselho Directivo da ARS do Norte de 01 de Junho de 2009 e, posteriormente foi novamente nomeada vogal, conforme Deliberação nº 1318/2012 de 27 de Setembro de 2012.

4. Foi dirigido ao então Ministro da Saúde Paulo Macedo, a carta cuja cópia se encontra a fls. 77 a 80 dos autos, desconhecendo-se em nome de quem foi subscrita.

2.2. MATÉRIA DE DIREITO

Os autores intentaram acção administrativa especial, contra o Conselho de Ministros, o Ministério da Saúde e o Ministério das Finanças, peticionando a condenação destes na prática, entre o mais, [indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais] “do acto administrativo devido, assente na omissão de uma norma” a emitir pelos RR com vista a regulamentar um suplemento remuneratório que é devido, em cada unidade funcional aos membros do Conselho Clínico dos Agrupamentos de Centros de Saúde.

Alegam, para o efeito e em síntese:

- o DL nº 28/2008 criou os agrupamentos de saúde (ACES), constituídos por várias unidades funcionais; são órgãos do ACES, entre o mais, o Conselho Clínico, que por sua vez é composto por um presidente e três vogais;

- Os nºs 4 e 5 do artº 29º do DL 28/2008 de 22/02, prevêm que ao Presidente e vogais do Conselho Clínico é atribuído um suplemento remuneratório a fixar por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da Saúde;

-o artº 43º do citado DL refere que a regulamentação prevista no DL é aprovada no prazo de 90 dias após a sua entrada em vigor;

- Os AA são respectivamente Presidente Vogais do Conselho Clínico do ACES do ……….., ………., pelo que deveriam receber o referido suplemento, o que nunca sucedeu porque o mesmo nunca foi regulado, apesar de ter existido um grupo de trabalho que fixou, em termos de equidade e igualdade, os seus montantes em 550,00€ e 530,00€, mensais, respectivamente;

- Porém, os nºs 4 e 5 dos artºs 29º e 45º nunca foram regulamentados;

- Em acção que correu termos no STA, referente a este suplemento remuneratório, intentada pelo Sindicato Independente dos Médicos, foi proferido acórdão em 09/10/2014, in proc. nº 061/14 que indeferiu a pretensão com base na incompetência do tribunal, em virtude da publicação da Lei nº 12-A/2008 de 27/02 que no entender do acórdão proferido teve como consequência jurídica a revogação tácita dos nºs 4 e 5 do DL nº 28/2008, ali se entendendo que na parte em que as disposições da nova lei sejam incompatíveis com as anteriores, estas são tacitamente revogadas nos termos previstos no Código Civil e dado o facto da nova lei prever a regulamentação por via de Lei, pelo que o tribunal não se poderia pronunciar sobre actos legislativos;

- Porém, já à data do referido Acórdão estava em vigor a Lei 35/2014 [desde 01 de Agosto), a qual revogou expressamente a Lei nº 12-A/2008 [cfr. al. c) do nº 1 do artº 42º do sumário);

- Mas em nenhuma das demais alíneas do artº 42º se prevê a revogação expressa do DL nº 28/2008 de 22/02 e este DL nunca foi revogado tacitamente;

- O DL nº 28/2008 tem sido sucessivamente alterado, começando pelo DL nº 81/2009 de 02 de Abril, pelo DL nº 102/2009 de 11/05, pelo DL nº 248/2009 de 22/09, pelo DL nº 253/2012 de 27/11 e, finalmente pelo DL nº 137/2013 de 07/10;

- E nesta última versão [DL 137/2013] os números 4 e 5 do artº 29º ainda se encontram em vigor, estando inalterados desde a publicação do DL nº 28/2008, onde se prevê a regulamentação do suplemento remuneratório por via de despacho conjunto da tutela competente, no prazo de 90 dias [cfr. artº 43º], o que até à data não sucedeu.

- Em relação à acção intentada pelo Sindicato dos Médicos Independentes, os ora AA só tiveram conhecimento da mesma em Agosto e só então se aperceberam que o prazo para a regulamentação do suplemento remuneratório estava largamente ultrapassado [os 90 dias];

- O suplemento remuneratório em causa é devido em função da nomeação para os cargos de Presidente e Vogais do Conselho Clínico e não por um acréscimo de trabalho [cfr. DL nº 28/2008, com as alterações sofridas pelos DL’s 81/2009, 102/2009, 248/2009 e 137/2013 de 07/10, que mantiveram sempre a previsão normativa de atribuir o referido suplemento];

- Enquanto que o suplemento remuneratório devido por um acréscimo de trabalho se mostra previsto na Lei nº 35/2014;

- Na sequência desta omissão, os AA estão a sofrer prejuízos que pretendem por via desta acção de responsabilidade civil extra contratual ver ressarcidos.

- Os AA entendem que não ocorreu a revogação tácita, até porque, no momento da decisão judicial, já a Lei nº 12-A/2008 de 27/02 tinha sido revogada pela Lei nº 35/2014 de 20/06;

- Esta Lei nº 35/2014 entrou em vigor em 01 de Agosto e no seu artº 42º, nº 1, al. c) está prevista a revogação expressa da Lei nº 12-A/2008 de 27/02, sendo que o acórdão foi proferido em 09/10/2014;

- Para além disso, e para o que aqui releva relativamente à Lei 35/2014, não se pode conceber que no espírito do legislador presente no momento da elaboração desta lei, imperasse a vontade de expressamente revogar a Lei nº 12-A/2008 conforme o fez e deixasse de fora o DL nº 28/2008 e suas sucessivas alterações e que este fosse revogado tacitamente, nem que dissesse respeito apenas à questão dos suplementos remuneratórios;

- Se não mais, porquanto a Lei 35/2004 chega ao ponto de revogar artigos específicos de uma lei, conforme se atesta da leitura da al. b) do nº 1 do artº 42º que plasma: São revogados os artigos 16º a 18º da Lei nº 23/2004 de 22 de Junho;

- Na senda deste raciocínio, entender-se que a Lei nº 35/2014 revogou o dito DL nº 28/2008 através do instituto da revogação tácita, no que toca a suplementos remuneratórios não faz qualquer sentido;

- Se fosse a vontade do legislador revogar o DL nº 28/2008 através da Lei 35/2014 - o que os AA não concedem – nunca seria necessário revogar expressamente a Lei 12-A/2008 porque do seu texto se inferia a mesma subsunção chegada pelo Acórdão relativa ao DL nº 28/2008 no Acórdão supra referido, ou seja, a revogação tácita sempre ocorreria de acordo com o previsto no Código Civil, ou se assim não fosse, sempre a revogação do DL 28/2008 teria de estar expressamente prevista na Lei 35/2014, o que não sucedeu;

- Por tudo isto, quer no que toca à possibilidade de revogação tácita do DL nº 28/2008 relativamente ao suplemento remuneratório, quer no que toca à diferenciação e distinção da ratio existência dos suplementos remuneratórios no DL nº 28/2008 e na Lei nº 35/2014, é claro e seguro que a legislação em vigor para a regulamentação do suplemento em causa é o DL nº 28/2008 com as suas sucessivas alterações e nunca poderá ser a Lei nº 35/2014;

- Assim, a regulamentação deve ser fixada por despacho conjunto da tutela competente, ou seja, pelo Governo no exercício da função administrativa [artº 199º, al. c], pelo que o acto omitido é sem dúvida de natureza administrativa, devendo a questão da sua omissão ser dirimida nos tribunais administrativos.

Terminam pedindo:

· A declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares, nos termos do disposto no artº 77º, nº 1 do CPTA;

· Serem os RR condenados a suprir a omissão em causa, regulamentando por despacho da tutela competente o referido suplemento remuneratório;

· Serem os RR condenados a pagarem integralmente aos AA os valores em dívida, ficcionando de acordo com os valores constantes num estudo que não foi objecto de aprovação, desde a data da sua nomeação até ao cumprimento devido de regulamentação do suplemento remuneratório, acrescido de juros de mora até efectivo e integral pagamento.

· E ainda no pagamento de uma indemnização, pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos.

Vejamos, impondo-se apurar se a pretensão formulada pelos autores encontra amparo no disposto no nº 1, do artº 77º do CPTA na versão aplicável à data dos factos, dada pela Lei nº 4-A/2003 de 19/02.

Dispõe esta norma, sob a epígrafe “Declaração de ilegalidade por omissão”, no seu nº 1 que «O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no nº 2 do artº 9º e quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação».

Por outro lado, a pretensão dos autores mostra-se consubstanciada no disposto no DL nº 28/2008 de 22/02 que veio criar os agrupamentos de centros de saúde, tendo por missão garantir a prestação de cuidados de saúde primários à população de determinada área geográfica, e onde se refere que são órgãos de administração e fiscalização de tais agrupamentos:

“a) o director executivo;

b) o conselho consultivo;

c) o conselho clínico;

d) o conselho da comunidade” (art. 18º).

O Conselho Clínico é composto por um presidente e três vogais” (art. 25º).

Vejamos as disposições legais:

Nos termos do art. 29º, nº 4 do referido Dec. Lei 28/2008, de 22 de Fevereiro: “Ao presidente do conselho clínico é atribuído um suplemento remuneratório a fixar por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da saúde”.

Nos termos do nº 5 do mesmo art. 29º: “Aos vogais do conselho clínico é atribuído um suplemento remuneratório a fixar por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da saúde”.

Finalmente, o art. 43º do mesmo Dec. Lei 28/2008, diz-nos o seguinte: “A regulamentação prevista no presente decreto-lei é aprovada no prazo de 90 dias após a sua entrada em vigor.”

Por outro lado, o artº 73º da Lei nº 12-A/2008 previa o seguinte, na secção III intitulada suplementos remuneratórios e com a epígrafe “Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios»:

«1. São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria.

2. Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe.

3. São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados nos termos do n.º 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes:

a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou

b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas e de secretariado de direcção.

4. Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição.

5. Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto haja exercício efectivo de funções.

6. Em regra, os suplementos remuneratórios são fixados em montantes pecuniários, só excepcionalmente podendo ser fixados em percentagem da remuneração base mensal.

7. Com observância do disposto nos números anteriores, os suplementos remuneratórios são criados e regulamentados por lei e, ou, no caso das relações jurídicas de emprego público constituídas por contrato, por acordo colectivo de trabalho».

Esta Lei foi expressamente revogada pela Lei 35/2014, prevendo-se agora na secção IV referente aos suplementos remuneratórios, no artº 159º, sob a epígrafe «Condições de atribuição dos suplementos remuneratórios»;

«1- São suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria.

2- Os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe.

3- São devidos suplementos remuneratórios quando trabalhadores, em postos de trabalho determinados nos termos do nº 1, sofram, no exercício das suas funções, condições de trabalho mais exigentes:

a) De forma anormal e transitória, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho suplementar, noturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho; ou

b) De forma permanente, designadamente as decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direção.

4- Os suplementos remuneratórios são apenas devidos enquanto perdurem as condições de trabalho que determinaram a sua atribuição e haja exercício de funções efetivo ou como tal considerado em lei.

5- Os suplementos remuneratórios devem ser fixados em montantes pecuniários e só excecionalmente podem ser fixados em percentagem da remuneração base mensal.

6- Os suplementos remuneratórios são criados por lei, podendo ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho».

Alegam os RR [alicerçados na decisão do Acórdão deste STA proferido no processo nº 061/14 de 09/10/2014] que com a publicação da Lei nº 12-A/2008 de 27 de Fevereiro e subsequentes alterações legislativas [Lei que veio definir e regular os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas e de onde consta que os «suplementos remuneratórios são criados por lei (…)» ] se entendeu, por força da revogação tácita - artº 7º, nº 2 do Código Civil - que havia evidente incompatibilidade entre a lei antiga e a nova lei, na parte em que determinava que os suplementos eram regulados por despacho conjunto, pois a nova lei diz-nos que os suplementos são criados e “… regulamentados por lei…”.

E fruto desta alteração legislativa, decidiu-se neste Acórdão do STA que «ocorreu revogação implícita da parte final dos números 4 e 5 do art. 29º do Dec. Lei 28/2008, de 22 de Fevereiro. Foi revogada a parte onde se dizia que os suplementos remuneratórios ali previstos eram fixados por despacho conjunto dos Ministros da Saúde, das Finanças e da Administração Pública, precisamente porque a partir da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (lei posterior), a referida fixação passou a ser “regulamentada por lei”».

Igualmente se entendeu que o regime previsto no artº 77º do CPTA não permite condenar o Governo a emitir normas formalmente legais com conteúdo administrativo [aqui se remetendo para a respectiva fundamentação].

Argumentam, no entretanto os autores, que esta jurisprudência não se mostra adequada, uma vez que DL nº 28/2008 constitui lei especial que veio criar a atribuição de suplementos remuneratórios a um grupo de profissionais específicos, dentro da Administração Pública, suplemento este que se prevê seja criado por Despacho conjunto de ministros e não por lei.

Acresce que, segundo os AA, nem a Lei nº 12-A/2008 [que à data da prolação do Acórdão do STA já se mostrava revogada pela Lei nº 35/2014] se aplicava ao caso dos específicos suplementos remuneratórios em causa, uma vez que, por um lado, a Lei nº 12-A/2008 já havia sido revogada pela Lei nº 35/2014, que estava em vigor desde 01 de Agosto de 2014 e, por outro lado, os nºs 4 e 5 do artº 29º do DL 28/2008 nunca foram nem expressa nem tacitamente revogados.

E continuam alegando que o DL nº 28/2008 tem sido sucessivamente revogado pelos DL nº 81/2009 de 02/04, DL nº 102/2009 de 11/05, DL nº 248/2009 de 22/09, pelo DL nº 253/2012 de 27/11, pelo DL nº 137/2013 de 07/10, e finalmente pelo DL nº 239/2015 [que entrou em vigor, já depois da entrada em juízo da presente acção] sendo que, os nºs 4 e 5 do artº 29º se mantêm inalterados desde a publicação inicial do DL nº 28/2008 onde se prevê a regulamentação do suplemento remuneratório por via de despacho conjunto da tutela competente. Igualmente, a redacção do artº 43º se mantém inalterada desde a publicação do DL nº 28/2008, no sentido de que o referido suplemento deva ser regulado no prazo de 90 dias, o que nunca sucedeu.

Vejamos:

Os AA, em síntese, invocam na presente acção que os nºs 4 e 5 do artº 29º do DL 28/2008 lhes confere dois direitos:

(i) o direito de pedir a condenação dos RR a emitir um despacho conjunto que regulamente o suplemento criado nesses nºs 4 e 5;

(ii) o direito de obter a condenação dos RR a indemniza-los pelos danos advindos da omissão dessa regulamentação.

Assim, impõe-se apurar das consequências da entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008 de 27/02, que veio no seu artº 73º, redefinir os suplementos remuneratórios [pese embora, actualmente, revogada pela Lei nº 35/2004 de 02/06] por referência aos nºs 4 e 5 do artigo 29º e, consequentemente do artigo 43º do DL nº 28/2008.

E isto porque a Lei 12-A/2008 veio, efectivamente, redefinir e regular de forma inovatória os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, sendo que, é igualmente nossa opinião [na senda do decidido no Acórdão nº 061/14 deste Supremo Tribunal em 09/10/2014] que a consequência jurídica da publicação desta lei foi a revogação do DL nº 28/2008, na parte em que as disposições sejam incompatíveis com aquela – cfr. artº 7º, nº 2 do Código Civil.

Estabelece o nº 1 do artigo 7 do Código Civil: «Quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei».

Segundo o nº 2 «A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior».

A revogação pode, assim, assumir uma forma expressa ou uma forma tácita.

Nas “Noções Fundamentais de Direito Civil”, 4ª edição, volume I, página 405, os Profs. Pires de Lima e Antunes Varela referem que a revogação é expressa se a nova lei individualizar concretamente a lei ou as disposições anteriores revogadas e, tácita se faltar essa indicação expressa e a revogação resultar apenas da incompatibilidade existente entre uma lei anterior e uma nova lei, conjugada com o princípio geral da prevalência da vontade mais recente do legislador.

Ora, com interesse imediato para a questão que nos ocupa, importa atentar, que é discutível se o artº 73º, ao vincular a criação dos suplementos a «condições de atribuição» diferentes das pressupostas no DL nº 28/2008, não terá implicitamente revogado o suplemento de que os AA se dizem titulares.

Mas, pelo menos, é seguro que o referido arº 73º - na medida em que dispôs que os suplementos remuneratórios seriam, a partir de então, «criados e regulamentados por lei» revogou «impliciter» as normas do artº 29º do DL 28/2008 na parte em que nelas se previra que os suplementos invocados pelos AA seriam fixados, ou regulamentados, por despacho conjunto [como aliás afirmado pelo STA no acórdão supra referido de 09/10/2014, proc. nº 61/14 que concluiu pela revogação implícita, solução e respectivos argumentos que aqui reiteramos].

Na verdade, se é verdade que a lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador [nº 3 do artº 7º], é inegável que no caso sub judice houve, efectivamente, por parte do legislador essa intenção inequívoca.

Por outro lado, é certo que a Lei 12-A/2008 foi revogada; e o seu artº 73º foi substituído pelo artº 159º da Lei nº 35/2014. Mas isso nenhuma vantagem traz aos AA.

Com efeito, e por um lado, a revogação desse artº 73º não repristinou o artº 29º do DL 28/2008 – dado o que se estabelece no nº 4 do artº 7º do Código Civil. E, por outro lado, o artº 159º da Lei nº 35/2014 não restabeleceu a hipótese dos suplementos invocados pelos AA serem regulamentados por despacho conjunto dos ministros citados nos nºs 4 e 5 daquele artº 29º.

Na verdade, o facto da Lei 12-A/2008 ter sido revogada pela Lei nº 35/2014 [Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas], não impede o entendimento supra adoptado, uma vez que a redacção dada ao artº 159º é em tudo idêntica à do artº 73º daquela lei; por outro lado, e como referido, de acordo com o disposto nº 4 do artº 7º do Código Civil, «A revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que esta revogara».

Ou seja, é indiferente, para o caso, que a Lei 12-A/2008 tenha sido revogada, uma vez que tendo a mesma revogado tacitamente os nºs 4 e 5 do artº 29º e 43 do DL nº 28/2008, tal não faz renascer/repristinar a lei revogada; tal só ocorreria se o legislador assim tivesse entendido, o que não sucedeu.

Assim, após a entrada em vigor da Lei 12-A/2008, desapareceu a possibilidade legal de emissão do despacho conjunto que os AA almejam – se é que não foi mesmo eliminado, «tout court», o próprio suplemento remuneratório previsto nos nºs 4 e 5 do artº 29º e consequentemente o artº 43º do DL nº 28/2008.

Suprimida a previsão legal de um tal despacho conjunto, desapareceu concomitantemente a habilitação legal indispensável à emissão dele.

Assim, os AA não podem exigir que os RR emitam o despacho; nem podem eficazmente alegar que a não emissão dele constituiu um acto ilícito, gerador de um direito de indemnização.

Finalmente, resta acrescentar que, tanto em face do artº 73º da Lei 12-A/2008, como perante o artº 159º da Lei nº 35/2014, a regulamentação dos suplementos remuneratórios – exceptuados os casos em que se fizesse ou faça através de um instrumento de regulamentação colectiva de trabalho – tem de fazer-se «por lei».

Pelo que ela não pode obter-se na acção dos autos, como aliás, o Acórdão deste STA proferido em 09/10/2014 bem explicitou, e a cujos fundamentos aderimos

E, assim sendo, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas nos autos, sendo óbvia a conclusão que não se mostram verificadas as condições de procedência da acção previstos no artº 77º do CPTA.

3. DECISÃO

Atento o exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar a acção improcedente.

Custas a cargo dos autores.

Lisboa, 13 de Outubro de 2016. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

01222/15

Sumário

Texto Integral

RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

3. DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

3. DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional