O DIREITO
O acórdão sob impugnação julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial intentada pelos Autores com vista à declaração da ilegalidade do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (POPNA), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 141/2005, de 23 de Agosto.
Para tanto, considerou a Subsecção que eram improcedentes os três vícios invocados pelos Autores, ora recorrentes, todos eles de natureza procedimental e formal:
- (i)não ter a Administração remetido individualmente aos Autores a resposta fundamentada às reclamações por eles produzidas na discussão pública, prevista no art. 48º, nº 5 do DL nº 380/99, de 22 de Setembro;
- (ii)falta de uma decisão fundamentada justificativa da dispensa da comunicação individual escrita, e da sua substituição por publicação;
- (iii)não ter a comunicação da resposta fundamentada sido feita pelo modo legalmente previsto no art. 10º, nº 4 da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto.
A esta decisão assacam os recorrentes diversos vícios, consistindo um em nulidade do acórdão por omissão de pronúncia, e os restantes em erros de julgamento por violação de lei.
Importa apreciá-los, começando, naturalmente, pela invocada nulidade.
1. Alegam os recorrentes que, tendo eles invocado na p.i. a ilegalidade da Resolução do Conselho de Ministros que aprovou o Regulamento do POPNA, por ausência de resposta fundamentada às observações por eles feitas, assim considerando violado o nº 5 do art. 48° do DL 380/99, de 22 de Setembro, o acórdão sob censura não se pronunciou sobre este vício, mas sim sobre a falta da sua remessa individualizada aos Autores.
Referem que o vício invocado na p.i. não é a falta de remessa da resposta fundamentada, como entendeu a Subsecção, mas a própria inexistência dessa resposta às observações por eles feitas em discussão pública, alegação que dizem ter reafirmado no articulado de resposta às excepções e nas alegações finais.
Não vemos que lhes assista razão.
O acórdão recorrido, após referir que os Autores peticionam a ilegalidade do Regulamento do POPNA com base em três vícios procedimentais, precisou o alcance do primeiro deles, à luz do teor daquele articulado inicial, dizendo-o fundado “no facto de a Administração, confrontada com a denúncia dos aqui autores de que o plano a elaborar poderia ofender os seus direitos de propriedade sobre vários imóveis, não lhes ter individualmente remetido «a resposta fundamentada» que o art. 48º, n.º 5 do DL nº 380/99, de 22/9, expressamente prevê.”.
E esta configuração da invocação, pelos Autores, do referido vício é resultado de uma consistente tarefa de interpretação do articulado inicial, não podendo o Tribunal deixar de atribuir às palavras e proposições utilizadas pelos Autores o sentido ou significado semântico que as mesmas contêm, sob pena de estar, ilegalmente, a substituir-se aos demandantes, com o que incorreria num viciado labor hermenêutico.
Com efeito, e compulsando o texto da petição, facilmente se vê que os Autores fundaram exclusivamente a pretendida existência desse vício na violação, por parte da Administração, do dever de “dar”, “comunicar” ou “apresentar aos Autores” uma resposta às objecções por eles enunciadas, expressões que igualmente utilizam nas alegações finais.
Donde se retira, necessariamente, o sentido de falta de remessa ou comunicação, aos Autores, da “resposta fundamentada” às objecções por eles produzidas.
Aliás, em diversos pontos dos articulados por si apresentados, os Autores questionam a não realização da comunicação por escrito da “resposta fundamentada”, invocando que “A opção de não comunicar por escrito aos Autores a resposta às observações por eles feitas tem que constar de decisão e essa decisão tem que ser fundamentada”, o que, segundo eles, não foi cumprido no caso sub judice (art. 15º da Resposta às excepções, a fls. 124, e conclusão 8ª das alegações).
Ora, que justificação lógica teria esta invocação, se o sentido da alegação dos Autores fosse o agora por eles pretendido (inexistência da própria resposta fundamentada)?
Que lógica teria então a alegação, por eles produzida a propósito dos outros vícios, ao insurgirem-se contra o facto de a ponderação ter sido publicada ou comunicada de forma ilegal (nos serviços e na internet, em vez de o ser nos jornais), e de não ter sido justificada a opção por outro modo de comunicação?
Nenhuma, em nosso entender. Para além de ilógicas, tais alegações seriam absolutamente contraditórias com o alcance daquele primeiro vício agora pretendido pelos recorrentes, pois que ninguém contesta o modo ilegal de comunicação de uma resposta que diz inexistente.
Razão pela qual se subscrevem inteiramente as considerações conclusivas do acórdão de sustentação, de fls. 305:
“Do exposto decorre a inexistência da nulidade arguida. O acórdão interpretou a petição inicial e concluiu que o vício aí invocado simplesmente respeitava à violação do dever administrativo de “dar”, “apresentar” ou “remeter” uma “resposta fundamentada”. Reduzido o vício a estes limites, a Subsecção ficou desobrigada de, seguindo a iniciativa dos autores, o apreciar de outro modo (cfr. o art. 660º, n.° 2, 1ª parte, do CPC); e, na exacta medida em que o tribunal não tinha tal dever de enfrentar o vício a essa outra luz, também a correspondente falta de pronúncia não pode integrar uma nulidade qualquer — já que o art. 668°, n.° 1, al. d), 1ª parte, remata a obrigação prevista no art. 660°, n.° 2, do CPC.”
Inexiste pois a invocada nulidade, assim improcedendo as conclusões 1 a 10 da alegação.
2. De seguida, alegam os recorrentes que, decorrendo do art. 48º, nº 5 do DL nº 380/99 que a entidade pública responsável estava obrigada a ponderar as observações apresentadas pelos Autores sobre a invocada lesão do seu direito de propriedade, e a responder-lhes fundamentadamente a tais observações, o certo é que essa ponderação e resposta não existiram no caso sub judice, sendo certo que tal obrigação existe independentemente do número de pessoas intervenientes, circunstância que apenas releva para determinação do modo como essa resposta deve ser comunicada aos interessados.
Concluem que o acórdão recorrido, ao não considerar verificado esse vício, incorreu ele próprio em violação da citada disposição legal.
Subjaz a esta alegação que os recorrentes dão por assente não se terem insurgido (na p.i. e nas alegações) apenas quanto ao modo de comunicação da resposta às observações por si feitas, antes tendo posto em causa a própria existência dessa resposta, invocando expressamente a falta da mesma.
Ora, como atrás se disse, a propósito da arguição de nulidade, não foi com esse alcance que o acórdão considerou invocado, e consequentemente apreciou, o primeiro dos vícios apontados pelos Autores ao Regulamento do POPNA.
Foi, sim, com o sentido de não lhes ter sido dada ou comunicada individualmente a resposta às suas objecções, considerando que da p.i. e restantes articulados dos Autores decorria que estes fundaram exclusivamente a pretendida existência desse vício na violação, por parte da Administração, do dever de “dar”, “comunicar” ou “apresentar aos Autores” uma resposta individualizada às objecções por eles enunciadas, tendo mesmo invocado a ilegalidade do meio utilizado para essa comunicação (insurgindo-se contra a sua publicação na Internet em vez de o ter sido nos jornais), bem como a ilegalidade resultante da não fundamentação da dispensa de comunicação escrita dessa resposta.
Por isso, não tendo o acórdão recorrido apreciado aquele vício numa qualquer outra dimensão, ou com qualquer outro sentido que a sua formulação verbal pelos impugnantes não comportava, como a agora reclamada, porque de tal labor se julgou dispensado (bem, segundo o atrás decidido sobre a arguição de nulidade), é seguro que não se lhe pode imputar o erro de julgamento consistente numa errada apreciação de questão que efectivamente não apreciou.
O acórdão recorrido não violou, pois, a disposição legal citada, assim improcedendo as conclusões 11 a 24 da alegação dos recorrentes.
3. Alegam ainda os recorrentes que não existiu qualquer decisão fundamentada a justificar a dispensa da comunicação escrita da "resposta" às observações por eles feitas, dispensa essa que restringiu um seu direito, pelo que deveria ter sido fundamentada, e que, ao decidir em contrário, o acórdão sob censura violou o art. 124º, nº 1, al. a) do CPA (não CPTA, como por lapso se refere).
Mais uma vez lhes não assiste qualquer razão.
Com efeito, o n.º 6 do art. 48º do DL nº 380/99 dispensava a Administração de comunicar por escrito a cada um dos interessados a sua «resposta fundamentada» às objecções por eles colocadas, caso se verificasse a hipótese prevista no art. 10º, nº 4 da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto – ter havido uma apresentação de observações escritas em número superior a vinte, caso em que a autoridade instrutora poderia «optar pela publicação das respostas aos interessados em dois jornais diários e num jornal regional», quando este existisse.
Ora, resultando directamente da lei a possibilidade dessa dispensa de comunicação escrita individualizada, e sendo objectivos – por isso facilmente controláveis – os critérios normativos da opção, é manifesto que a Administração podia utilizar o meio de comunicação legalmente permitido nas circunstâncias objectivas definidas, sem necessidade de fundamentar a sua opção.
A justificação da opção tomada decorre directamente do próprio contexto normativo e da verificação objectiva dos critérios ali definidos, pelo que nenhuma decisão fundamentadora dessa opção era exigida à entidade administrativa.
Assim o entendeu o acórdão recorrido, no qual se refere:
“É patente que o legislador pretendeu que a Administração, durante a discussão pública antecedente da aprovação dos planos especiais de ordenamento do território, ponderasse e respondesse individualmente às intervenções dos particulares que incidissem sobre as matérias contempladas no n.º 5 do art. 48º do DL n.º 380/99; e também é indiscutível que nessas matérias se incluíam as objecções que os aqui autores colocaram. Todavia, a remissão feita pelo n.º 6 do mesmo art. 48º para o art. 10º, n.º 4, da Lei n.º 83/95 permitia que, em situações como a dos presentes autos, a «resposta fundamentada» a que a Administração estava obrigada não fosse «comunicada por escrito aos interessados», sendo antes publicada. E é de notar duas coisas: por um lado, que o referido art. 10º, n.º 4, não previa que a opção por essa publicação fosse antecedida por um qualquer despacho que a fundamentasse; e, por outro lado, que nenhum motivo se vislumbra para essa hipotética exigência de fundamentação, pois os critérios da opção eram, pela sua objectividade, facilmente controláveis e a dita opção, porque exclusivamente relacionada com o modo de comunicar ou notificar, não brigava com o dever essencial de a Administração atender, em toda a linha, às considerações que os interessados tivessem trazido em sede de discussão pública.
Portanto, a Administração podia perfeitamente abster-se de fundamentar a opção de não comunicar por escrito aos autores o que resolvera sobre as objecções que eles haviam formulado, já que essa abstenção não era «contra legem». E, pela sua manifesta diversidade em relação ao problema agora em apreço, não persuade o argumento que os autores tiram da jurisprudência que exige a fundamentação do não exercício do direito de audiência prévia. Com efeito, essa jurisprudência prende-se com situações em que se suprime a possibilidade (típica ou normal) de os interessados serem ouvidos; enquanto que a questão aqui presente apenas concerne ao modo de comunicar os resultados de uma audiência cuja efectiva realização já tinha de estar anteriormente feita – pelo que a existência dela não podia ser posta em causa pela opção, tomada a jusante, quanto à maneira de tornar conhecidos aqueles resultados. E assim se vê que não se verifica o vício que ultimamente esteve em apreço.”
Acompanha-se integralmente a posição transcrita, pelo que a decisão sob recurso não comporta qualquer violação do art. 124º do CPA, assim improcedendo as conclusões 25 a 31 da alegação dos recorrentes.
4. Por fim, alegam os recorrentes que o recorrido Conselho de Ministros, confrontado com uma apresentação de observações escritas em número superior a 20, e optando pela dispensa da comunicação individualizada, não procedeu todavia à publicação das respostas aos interessados “em dois jornais diários e num jornal regional, quando exista”, como lhe impunha o art. 10º, nº 4 da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, tendo antes publicado as respostas na Internet e patenteado as mesmas para consulta nos respectivos serviços.
Sustenta, pois, que foi violada a referida disposição legal, daí emergindo, em seu entender, a ilegalidade do Regulamento do POPNA.
Sem razão, porém.
É verdade, conforme resulta da matéria de facto, que a Administração não observou o disposto no citado art. 10º, nº 4 da Lei nº 83/95, pois que não publicou as «respostas fundamentadas» às objecções dos interessados “em dois jornais diários e num jornal regional, quando exista”, tendo-se limitado a publicar essas respostas na Internet e a patenteá-las para consulta nos respectivos serviços, concretamente no Instituto de Conservação da Natureza e na sede do Parque Natural da Arrábida.
Porém, da inobservância ou incorrecto cumprimento dessa formalidade não resulta a invalidade do procedimento de elaboração do plano, e, por via dela, a invalidade do próprio plano.
Tal como decidiu a Subsecção, estamos perante uma formalidade não essencial, cuja inobservância ou deficiente cumprimento não afecta a validade substancial do acto de ponderação anteriormente efectuado, e que tal formalidade se limitava a levar ao conhecimento dos interessados.
E dessa comunicação aos interessados (correcta ou incorrectamente feita) não advinha sequencialmente qualquer intervenção destes no âmbito procedimental, pelo que a mesma nada tem a ver com a sua validade substancial.
Por outro lado, importa sublinhar que o escopo nuclear da regularidade do procedimento de elaboração do plano repousa, sim, na efectiva ponderação das objecções postas pelos interessados em sede de discussão pública (que, como vimos, não foi posta em causa), e não propriamente na forma de comunicação dessa resposta, levada a cabo posteriormente, e que nada adianta ao conteúdo do procedimento comunicado.
Afirma-se, a este propósito, no acórdão recorrido:
“(...) esta simples ilegalidade era insusceptível de inquinar minimamente o procedimento, fosse na sua marcha, fosse no seu resultado. Pois, a um cumprimento perfeito da formalidade prevista no art. 10º, n.º 4, da Lei n.º 83/95 não se seguiria uma qualquer intervenção procedimental dos autores, que a ilegalidade praticada tivesse impossibilitado; e esse cumprimento perfeito também não levaria a que o POPNA tivesse um conteúdo diferente do que tem.
Sendo as coisas assim, torna-se perceptível que a ilegalidade havida no modo de publicação das respostas não traduziu a ofensa de uma formalidade essencial à regularidade do procedimento e à correcção do seu desiderato final. E, se as disposições do POPNA são, em si mesmas, alheias à existência da dita ilegalidade, não se vê como é que esta poderia projectar os seus efeitos nocivos ao ponto de inquinar o regulamento do plano. Portanto, o que ora está em causa é algo muito inferior ao desrespeito de uma formalidade essencial – sendo antes assimilável aos vícios próprios das notificações dos actos administrativos, os quais, como é sabido, são impotentes para refluírem sobre a sua causa e aí provocarem a ilegalidade dos actos.”
O aludido vício procedimental não tem, pois, virtualidade invalidante do Regulamento do POPNA, assim improcedendo as conclusões 31 a 37 da alegação.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 5 € e 8 €, na Subsecção e neste Pleno, respectivamente.
Lisboa, 2 de Julho de 2008. – Luís Pais Borges (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – João Manuel Belchior – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António Políbio Ferreira Henriques – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho – Edmundo António Vasco Moscoso.
