691/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 691/2021 Processo n.º 867/2021 Plenário Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Foram apresentadas quatro queixas à Comissão Nacional de Eleições («CNE») contra o Município de Aljezur, por colocação de publicidade institucional no sítio da internet da Câmara Municipal, bem como na página de uma rede social alegadamente associada ao Município. As queixas, apresentadas pelo mesmo denunciante no dia 21 de julho de 2021, imputaram ao Município e ao Presidente da Câmara Municipal, designadamente: i) A promoção de uma «Ação de sensibilização» promovida pelo Município de Aljezur, que consistiu na distribuição gratuita de dez mil conjuntos, compostos por dez máscaras e um frasco de gel desinfetante, a que foi aposto o logotipo do Município, e publicitação da iniciativa no sítio da internet do Município de Aljezur, em 16 de julho de 2021, através de um texto intitulado «Câmara de Aljezur trava luta ao contágio junto da população» – tendo o denunciante juntado cópia da referida publicação no sítio oficial do Município (cf. fls. 14-15); A utilização da página do Município de Aljezur na rede social «Facebook» para divulgação da identidade dos candidatos do Partido Socialista a diversos órgãos do concelho – tendo o denunciante juntado cópias de várias publicações na página de «Facebook» de José Gonçalves, atual Presidente da Câmara Municipal, das quais consta a menção «está em Município de Aljezur» (cf. fls. 16-20v); A publicitação no sítio da internet do Município, em 20 de julho de 2021, de um texto intitulado «Vale da Telha – Ponto da Situação do Plano de Pormenor», subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal – tendo o denunciante juntado cópia da referida publicação no sítio oficial do Município (cf. fls. 21-22v); A publicitação no sítio da internet e na página da rede social «Facebook» do Município de uma iniciativa designada «Saberes e Sabores Vicentinos» e de «vídeos que [o Município] editou sobre restaurantes e campanha de promoção do concelho (Aljezur Sempre)», alegando tratar-se de «publicidade não urgente e que é aproveitada pelos candidatos do PS nas suas páginas do Facebook» (cf. fl. 23) – não constando do processo que tenha sido junto qualquer documento comprovativo destes factos. 2. O Presidente da Câmara Municipal de Aljezur foi notificado para se pronunciar sobre a denúncia relativa à publicação do texto «Vale da Telha – Ponto da Situação do Plano de Pormenor» em 22 de julho de 2021 (cf. fls. 24-25v). Quanto a esta alegou, em síntese, que se tratou do cumprimento de uma «simples obrigação de informar», constando da publicação «mera informação acerca de assunto/matéria bastante complexa, sobre o qual a autarquia promove, sempre que considera oportuno e importante, informação específica» e sobre o qual alega ser «o Presidente da Câmara questionado quase diariamente acerca do assunto» (cf. fls. 8 e verso). Manifestou, por último, a intenção de retirar, no mesmo dia, as publicações sobre esse assunto dos sítios institucionais da autarquia. Não consta do processo que o Município tenha sido notificado para se pronunciar sobre o teor das demais denúncias apresentadas e identificadas supra em i), ii) e iv). 3. A 19 de agosto de 2021, a CNE aprovou em reunião plenária, por unanimidade, a proposta formulada na Informação n.º I-CNE/2021/183, conforme deliberação com o seguinte teor (cf. fls. 40-42): «A Comissão, tendo presente a Informação n.º I-CNE/2021/183, que consta em anexo à presente ata, deliberou, por unanimidade, aprovar a proposta dela constante que, a seguir, se transcreve: “1. No âmbito do processo eleitoral em curso, que culminará com a realização de eleições para os órgãos das Autarquias Locais em 26 de setembro próximo, vem um cidadão apresentar a esta Comissão uma queixa com fundamento em violação da proibição de publicidade institucional contra o Presidente da Câmara Municipal de Aljezur. Alega, em primeiro lugar, o queixoso que, "... O Município de Aljezur adquiriu 10.000 kits constituídos cada por 10 máscaras (no total serão 100.000 máscaras) e um frasco de gel (tudo com logotipo do Município) ..." supostamente adquiridos para distribuir pelos turistas, mas que, de facto, estão a ser distribuídos, de porta em porta, pelo atual Presidente da Câmara Municipal, que se recandidata ao exercício do cargo e, pelos funcionários do Município. 2. Através de nova mensagem de correio eletrónico entrada nesta Comissão na mesma data, o mesmo cidadão participa outro facto, que consubstancia igualmente, do seu ponto de vista, nova violação da proibição de publicidade institucional em período eleitoral, relativa à publicação no site e na página do Facebook do Município de Aljezur de "... um texto "Vale da Telha- Ponto da Situação do Plano de Pormenor" (...) Nesse texto é feito um historial da elaboração do Plano de Pormenor de Vale da Telha (...) o Município enaltece que a sua conclusão e execução serão uma realidade. Trata-se de pura publicidade institucional que só agora, à beira das eleições é feita....". O cidadão prossegue, queixando-se também que "... O Município de Aljezur está a fazer publicidade institucional (Saberes e Sabores Vicentinos) a vídeos que editou sobre restaurantes e campanha de promoção do concelho (Aljezur Sempre)... . "na sua página do Facebook e no seu site, tratando-se de publicidade não urgente e que favorece a (re)candidatura do Presidente da Câmara Finalmente, o queixoso alega ainda que página do Município de Aljezur no Facebook está a ser utilizada pelo atual Presidente da Câmara para dar a conhecer os candidatos do PS à Câmara, às Juntas de Freguesia e à Assembleia Municipal estando também a ser utilizada para divulgar as visitas dos candidatos do PS às diversas associações do concelho. Em conclusão,"... Face ao enorme volume de publicidade institucional que o Município está a divulgar agora, é claro que o faz por razões eleitorais e à custa dos recursos do Município para beneficiar os candidatos do PS...." o queixoso solicita a intervenção da CNE, no sentido de"... o Município se[r] intimado para retirar tal publicidade da sua página do Facebook e do seu site na internet...." . 3. A partir da publicação do decreto que marque a data das eleições, no caso, desde 08/07/20211, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. – Assim, logo que publicado o decreto que fixa a data da eleição, incumbe ao titular do órgão do Estado ou da Administração Pública, por sua iniciativa, determinar a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços e/ou suspender a produção e divulgação de formas de publicidade institucional até ao dia da eleição sob pena de, não o fazendo, violar a norma por omissão, como refere o Tribunal Constitucional no seu Acórdão n.º 545/2017 O fundamento de tal proibição inscreve-se nos deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais e de idênticas disposições das demais leis eleitorais. A proibição estabelecida pelo n.º 4 do referido artigo 10.º, conjugada com a sujeição aos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, visa impedir que as entidades públicas, através dos meios que estão ao seu dispor, os utilizem a favor de determinada candidatura em detrimento das demais, inserindo-se aqui um fator de desequilíbrio entre elas e afetando sobremaneira o princípio - ínsito em todas as leis eleitorais - da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b), do n.º 3, do artigo 113.º da CRP. Neste sentido, é elucidativo o Acórdão TC n.º 586/2017 quando afirma que tal "... garantia de igualdade demanda que os titulares de entidades públicas, mormente os que se pretendam recandidatar, não possam, por via do exercício dessas funções, afetar os recursos e estruturas da instituição à prossecução dos interesses da campanha em curso ..." Acresce que, para efeitos da proibição legal, é irrelevante se os materiais publicitários foram encomendados, produzidos ou colocados antes da publicação do decreto que marque a data da eleição, devendo a entidade pública abster-se de usar tais materiais desde esta publicação e até ao termo do dia da eleição. Defender o contrário tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. "Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático." (Cfr. Acórdãos TC n.ºs 545/2017 e 591/2017) Assim, durante todo o período eleitoral, apenas é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições, numa situação de grave e urgente necessidade pública, o que não ocorre no caso vertente. Em geral, encontram-se proibidos todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público, que nomeadamente contenham slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente ou, mesmo não contendo mensagens elogiosas ou de encómio, não revistam gravidade ou urgência. Como se refere no Acórdão do TC n.º 590/2017, revela-se "... muito eficaz, em termos, publicitários, a utilização de associações discretas, contendo uma mensagem não explícita, mas indutora de um estado de espírito de recetividade e adesão à imagem veiculada e de consequente memorização da ligação à entidade identificada como promotora.". De salientar que "A proibição legal de publicidade institucional não impede também o cumprimento dos deveres de publicitação de informações impostos legalmente, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras, ou das publicações em Diário da República, bem como das publicações obrigatórias realizadas em publicação institucional ou por editais e outros meios. Nestes casos, a publicitação deve conter somente os elementos que a respetiva legislação exija." (Cf. Acórdão TC n.º 461/2017). Por outro lado, importa notar que, a proibição de publicidade institucional, abrange qualquer suporte publicitário ou de comunicação (livros, revistas, brochuras, flyers, convites, cartazes, anúncios, mailings, etc,), quer sejam contratados externamente, quer sejam realizados por meios internos financiados com recursos públicos) ou posts em contas oficiais de redes sociais que contenham hashtags promocionais, slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente. A Comissão Nacional de Eleições é, de harmonia com o estabelecido nos n.ºs 2 e 3 do artigo 1.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, o órgão superior de administração eleitoral, colegial e independente, que exerce as suas competências relativamente a todos os atos de recenseamento e de eleições para os órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local. No caso em apreço, o conteúdo de alegada publicidade institucional foi disponibilizado através da rede social Facebook. Por "rede social" entende-se uma aplicação da internet, cuja finalidade é relacionar pessoas e/ou organizações através da partilha de conhecimentos e valores, mediante a publicação de comentários, fotos, links, etc. Daí a possibilidade de as pessoas que as integram poderem ligar-se entre si, interagir e criar vínculos, sem prejuízo das políticas de privacidade, que permitem a criação de perfis com limitações à acessibilidade da informação publicada, que pode, ou não, ser compartilhada com quem o solicite. As redes sociais, que constituem hoje um amplo espaço de troca de informações, são utilizadas como meio privilegiado de rápida difusão de factos, ideias e opiniões e, por essa razão, têm sido crescentemente utilizadas, também, por entidades públicas que através da criação de páginas institucionais, aí promovem publicidade institucional. Não obstante, em períodos eleitorais as suas publicações estão sujeitas às normas legais que regulam esses períodos especiais. 15. De toda a factualidade apurada no âmbito do presente processo resulta de forma evidente que a Câmara Municipal de Aljezur vem promovendo, através de meios digitais ao seu alcance, uma ampla divulgação do trabalho realizado no mandato em curso e, bem assim, do que se propõe realizar no mandato futuro, em áreas especialmente dedicadas ao bem-estar da comunidade do município, de conteúdo que extravasa a mera informação de utilidade para os destinatários, não se enquadrando nas exceções previstas na Lei, assim pretendendo levar o respetivo eleitorado a aderir à sua recandidatura, numa situação de claro favorecimento em detrimento de todas as demais candidaturas. De todo o exposto resulta violada a proibição de publicidade institucional a que o Presidente da Câmara de Aljezur está sujeito durante o período eleitoral, uma vez que estando em pleno exercício do seu cargo autárquico, está a promover o trabalho desenvolvido e o que se propõe desenvolver, através da promessa velada de continuidade de trabalho a favor da população do município em caso de reeleição, colocando as demais candidaturas numa situação de clara desvantagem, não resultando demonstrada do presente processo "a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo", única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta. A violação da proibição de publicidade institucional em período eleitoral é cominada coima de €15 000 a €75 000 (Lei n.º 72-A/2015, artigo 12.º, n.º 1). Em face da queixa, dos factos apurados e da informação que antecede, a Comissão delibera: Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Aljezur, por violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; Notificá-lo, no uso dos poderes conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b), do n.º 1 do artigo 348.º, do Código Penal, no prazo de 48 horas, proceder à remoção de todos os conteúdos de publicidade institucional da Câmara Municipal de Aljezur, objeto do presente processo. Recomendar ao Presidente da Câmara Municipal de Aljezur que, no decurso do período eleitoral e até à realização do ato eleitoral marcado para 26 de setembro próximo, se abstenha de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida. (…)» O Presidente da Câmara Municipal de Aljezur foi notificado desta deliberação da CNE em 23 de agosto de 2021, através de mensagem de correio eletrónico, acompanhada da Informação n.º I-CNE/2021/183 (cf. fls. 27-31). 4. Em 24 de agosto de 2021, o Presidente da Câmara Municipal de Aljezur recorreu da referida deliberação para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC, nos seguintes termos: «José Manuel Lucas Gonçalves, Presidente da Câmara Municipal de Aljezur e candidato à Presidência da Câmara Municipal de Aljezur, nas listas do Partido Socialista, nas eleições marcadas para o dia 26 de setembro de 2021, notificado que foi da deliberação tomada em reunião plenária de 19 de agosto próximo passado da Comissão Nacional de Eleições, vem da mesma recorrer, o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos: 1.º Conforme decorre do texto recebido, foi acusado de violar a proibição de publicidade institucional, no período compreendido entre a publicação do decreto que marcou a data das eleições até à queixa que serve este processo, tendo tal acusação resultado dos seguintes factos: a) Foi violada a proibição da publicidade institucional em período eleitoral, relativa à publicação no site e na página do Facebook do Município de Aljezur "um texto Vale da Telha - Ponto de Situação do Plano de Pormenor" - neste texto é feito um historial da elaboração do Plano de Pormenor do Vale da Telha (...) "o Município enaltece que a sua conclusão e execução será uma realidade. Trata-se de pura publicidade institucional que só agora, à beira das eleições é feita..." 2.º Quanto a este facto, a autarquia retirou, por sua iniciativa das suas redes sociais a informação em causa, logo no dia 23 de julho de 2021, sendo que foi notificado no dia 22 de julho de 2021, da queixa pela Comissão Nacional de Eleições, ora tendo o texto sido publicado no dia 20/07/2021 pelas 14:09, o mesmo esteve on line, cerca de 24H. Conforme resposta dada à CNE dia 23 de julho de 2021. 3.º O Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, tem acompanhado a elaboração do Plano de Pormenor do Vale da Telha, e com regularidade a Câmara Municipal tem informado os interessados acerca do ponto de situação deste processo, nomeadamente convocou, em 17 de junho 2021, uma reunião com a equipa técnica que procede à sua elaboração. 4.º Com o verão, aparecem no Concelho interessados, nomeadamente emigrantes proprietários de parcelas urbanas no Vale da Telha interessados em saber o ponto de situação do Plano de Pormenor, e existem também muitas outras pessoas que abordam o Presidente da Câmara, quase diariamente para saber o ponto de situação do referido Plano. 5.º A grande maioria dos interessados na situação do Vale da Telha não são eleitores no concelho , pelo que não são objeto de campanha eleitoral na conquista de votos. 6 . º É, pois, evidente que no caso concreto, a atuação do Presidente da Câmara não visa a propaganda política, face aos proprietários de parcelas urbanas do Vale da Telha que pretendem construir, os quais, na grande maioria, não são eleitores para os órgãos Municipais do Concelho de Aljezur. 7.º Quanto a esta matéria a queixa apresentada não tem qualquer fundamento o que se prova pela explicação dada. (Doc. 1). 8 .º Visando tão só objetivos políticos, quiçá de outros candidatos. 9.º Quanto à restante matéria de facto constante no Processo da CNE acima referido, que vem mencionado nos pontos 2, 4, 5, do Relatório da Informação que fundamenta a decisão da CNE, não foi o Presidente do Município e candidato notificado para se pronunciar sobre esses factos, 10.º Ensina o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães no processo 533/04.0TBRG-K.G1, Princípio do Contraditório - Nulidade Processual: 1- Existe, presentemente, uma conceção ampla do princípio do contraditório, a qual teve origem em garantia constitucional da República Federal Alemã, tendo a doutrina e jurisprudência começando a ligar ao princípio do contraditório ideias de participação efetiva das partes no desenvolvimento do litígio e de influência na decisão, passando o processo visto como um sistema, dinâmico, de comunicações entre as partes e o Tribunal; 2- Cabe ao juiz respeitar e fazer observar o princípio do contraditório ao longo de todo o processo, não lhe sendo lícito conhecer de questões sem dar a oportunidade às partes de, previamente, sobre elas se pronunciarem; 3- Com o aditamento do nº 3, do art. 3º, do CPC, e a proibição de decisões-surpresa, pretendeu-se uma maior eficácia do sistema, colocando, com maior ênfase e utilidade prática, a contraditoriedade ao serviço da boa administração da justiça, reforçando-se, assim, a colaboração e o contributo das partes com vista à melhor satisfação dos seus próprios interesses e à justa composição dos litígios; 4- Contudo, o dever de audição prévia só existe quando estiverem em causa factos ou questões de direito suscetíveis de virem a integrar a base de decisão 5- A inobservância do contraditório constitui uma omissão grave, representando uma nulidade processual sempre que tal omissão seja suscetível de influir no exame ou na decisão da causa, sendo nula a decisão (surpresa) quando à parte não foi dada possibilidade de se pronunciar sobre os factos e respetivo enquadramento jurídico. 11.º No caso concreto, existe uma decisão surpresa, portanto a violação do princípio da proibição da indefesa que é a materialização não só do direito a impugnar uma decisão como também na possibilidade de ver apresentada a argumentação antes de uma decisão. 12.º Conforme se ensina no Acórdão do Tribunal constitucional nº 675/2018, se constata que ao Presidente da Câmara Municipal de Aljezur não foi facultado pela C.N.E., o exercício do direito geral ao contraditório inerente ao direito a um processo justo implicado no direito fundamental de acesso à justiça, consagrado no artigo 20º da Constituição o que se afirma numa limitação intolerável do direito de defesa, do Autarca, perante esta Comissão. 13.º Ou seja, verifica-se a violação da "regra fundamental da proibição da indefesa, de sorte que nenhuma decisão pode ser tomada "pela CNE", sem que previamente tenha sido dada efetiva possibilidade ao suspeito demandado de a discutir, contestar e valorar" (Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 17 de novembro de 2015, Proc. 801/14.2TBPBL-C.CI-JI). 14.º Aqui chegados, há que referir que quanto às outras acusações constantes da queixa apresentada por um cidadão, que a CNE assume como provadas, sem garantir o princípio do contraditório, são nulas. 15.º Mas sobre elas sempre se diz o seguinte: Sobre os "Kits", dispõe a Nota Informativa da CNE de 13 de julho, sobre Publicidade Institucional no seu ponto 19: 19. Assim, é aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos ou seja essencial à concretização das suas atribuições. Encontram-se nestas situações aceitáveis, por exemplo, anúncios de festividades tradicionais com caráter regular ou informação relativa a atividades sazonais para certas camadas da população, campanhas para a promoção da saúde e a prevenção da doença, etc, TRATOU-SE, POIS DE UMA CAMPANHA DE PREVENÇÃO À COVID 19. NÃO HÁ QUALQUER VIOLAÇÃO. Esta campanha de prevenção à Covid 19, foi feita pelos membros da proteção civil e serviço técnico da Câmara Municipal, tendo estado presente na ação inicial com a Região de Turismo do Algarve, no início da campanha, na entrada norte do Concelho, Ponte de Odeceixe o Presidente da Câmara Municipal, como lhe competia face à necessidade de dar importância à diligência em curso por muito importante no combate à pandemia. É falso que tenha andado a distribuir os "Kits" porta a porta, e por impossibilidade nem sequer se apresentou qualquer prova. A marca Saberes e Sabores Vicentinos nada tem de promocional do ponto de vista eleitoral, tratando-se de uma ação denominada "Programa cultural solidário e valorização gastronómica da restauração local", para ajudar e alavancar a economia local, no âmbito das medidas da Pandemia COVID 19. Onde foram realizados várias ações e medidas de apoio à economia local dirigida a quem nos visita, no âmbito da restauração, não se entendendo como pode promover a recandidatura do atual presidente de câmara, todavia, esta informação já foi retirada. As ações tomadas sobre esta matéria têm decorrido desde março de 2021, sendo certo que a sua interrupção, afeta os seus objetivos quer de natureza pública quer de natureza privada (dar conhecimento público da existência de restaurantes locais, fomentando o seu melhor funcionamento e aumento de clientela em pleno verão). Utilização da página do Facebook da Câmara para dar a conhecer os candidatos do PS; Trata-se de pura mentira, não sendo possível ao queixoso apresentar qualquer prova que a CNE nem sequer diligenciou para obter! O cidadão, José Gonçalves pode ter a sua página de Facebook, na qual publica o que bem entende. Aqui chegados se desmonta não haver matéria para a abertura de um procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara de Aljezur, por violação do nº 4 do artigo 10º da Lei nº 72-A/2015, de 23 de julho, pelo que deve ser anulada esta deliberação da CNE.» 5. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 25 de agosto de 2021. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação Importa, antes de mais, fixar os factos relevantes para a decisão a proferir. Mostram-se assentes e documentalmente comprovados os seguintes factos: Pelo Decreto n.º 18-A/2021, de 7 de julho, publicado no Diário da República n.º 130, 1.ª série, de 07 de julho de 2021, foi marcada a realização das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais para o dia 26 de setembro de 2021; Foi publicitada no sítio da internet do Município de Aljezur, em 16 de julho de 2021, um texto intitulado «Câmara de Aljezur trava luta ao contágio junto da população», em que é dada notícia de uma «ação de sensibilização», que consistiu na distribuição gratuita de dez mil conjuntos compostos por dez máscaras e um frasco de gel desinfetante, a que foi aposto o logotipo do Município (cf. fl. 15); Foram feitas várias publicações na página de «Facebook» de José Gonçalves, atual Presidente da Câmara Municipal, que se referem a ações promovidas pelo Município, ações de campanha ou que apresentam candidatos a órgãos autárquicos do Partido Socialista, das quais consta a menção «está em Município de Aljezur» (cf. fls. 16-20v); Foi publicado no sítio da internet do Município, em 20 de julho de 2021, um texto intitulado «Vale da Telha – Ponto da Situação do Plano de Pormenor», subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal (cf. fls. 21-22v); O Município foi notificado pela CNE para se pronunciar sobre a denúncia e o teor da publicação identificada em d) (cf. fls. 24-25v). 6.2. Mostram-se, por seu turno, desprovidos de qualquer suporte documental os seguintes factos: Foram publicitados através do sítio da internet e da página da rede social «Facebook» do Município de Aljezur eventos inseridos na iniciativa «Saberes e Sabores Vicentinos» e «vídeos que [o Município] editou sobre restaurantes e campanha de promoção do concelho (Aljezur Sempre)»; O Município de Aljezur foi notificado para se pronunciar sobre as iniciativas e publicações referidas nas alíneas b), c) e f). 7. O recorrente vem interpor recurso, ao abrigo do artigo 102.º-B da LTC, de uma deliberação da CNE em que se determinou: a) ordenar a promoção de procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Aljezur, por violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; b) impor o dever de remover «todos os conteúdos de publicidade institucional da Câmara Municipal de Aljezur, objeto do presente processo»; e c) recomendar «que, no decurso do período eleitoral e até à realização do ato eleitoral marcado para 26 de setembro próximo, se abstenha de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida.» Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos de atos administrativos praticados pela CNE ou por outros órgãos da administração eleitoral. Importa, pois, em primeiro lugar, aferir i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados e, por outro, ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe é conferida por lei. No que respeita ao primeiro ponto, a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (v., entre muitos outros, os Acórdãos n.os 471/2008, 475/2013, 409/2014, 461/2017 e 678/2021, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Já quanto ao segundo ponto, o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro (nos termos da qual compete à CNE «[a]ssegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais»), que a Comissão é competente para proferir atos administrativos em matéria de propaganda política relacionada com um dado ato eleitoral, com vista a impedir as entidades públicas de adotar práticas que tenham o objetivo ou o efeito de beneficiar ou prejudicar determinadas candidaturas. Neste contexto, reveste especial importância a competência reconhecida à CNE para impor a remoção de publicidade institucional proibida à luz do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho (e no exercício das competências que lhe são atribuídas pela alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º e pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro). Trata-se, enfim, de exercer poderes de autoridade ao abrigo de disposições de direito público, para salvaguarda «da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral.» (v. o Acórdão n.º 461/2017). Assim, e sem necessidade de maior indagação, é de reconhecer que a deliberação impugnada, na parte em que determina a remoção de «todos os conteúdos de publicidade institucional da Câmara Municipal de Aljezur, objeto do presente processo», é um ato adotado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, que produz efeitos jurídicos externos e é impugnável nos termos previstos na alínea f) do artigo 8.º e no artigo 102.º-B da LTC. De resto, o recurso foi interposto pelo destinatário da deliberação e é tempestivo (cf. o n.º 2 do artigo 102.º-B da LTC), nada obstando à sua apreciação. 8. No recurso apresentado, defende o recorrente que a deliberação impugnada é ilegal, em síntese, por ter sido adotada sem que o visado tenha sido chamado a pronunciar-se sobre todos os factos que lhe foram imputados, o que entende ofender «o princípio do contraditório» e a «proibição da indefesa» e gerar a nulidade da deliberação. Não deixou, todavia, de alegar quanto a esses mesmos factos, que as publicações na rede social que constam dos autos foram feitas na sua página pessoal; e que as demais publicações referidas são comunicações «aceitáveis» uma vez que são imprescindíveis para permitir a fruição pelos cidadãos dos bens e serviços prestados pelo Município e para que este possa exercer as suas atribuições. Quanto aos factos sobre os quais foi ouvido (cf. supra o n.º 2), reitera que o texto publicado é de teor meramente informativo e que se destina sobretudo a potenciais investidores, não podendo ser entendido como «propaganda política, face aos proprietários de parcelas urbanas do Vale da Telha que pretendem construir, os quais, na grande maioria, não são eleitores para os órgãos Municipais do Concelho de Aljezur». Vejamos. 9. Como se referiu já, a deliberação da CNE impugnada nos presentes autos foi adotada na sequência da apreciação de quatro queixas que, embora apresentadas na mesma data e pelo mesmo denunciante (v. supra o n.º 1), versam sobre distintos conteúdos e não foram, realmente, instruídas pela CNE do mesmo modo. Não consta do processo que o Município ou o seu Presidente tenham sido ouvidos sobre os factos supra identificados no ponto 6., em b), c) e f) – o que não obstou a que fosse proferida uma decisão sobre «todos os conteúdos de publicidade institucional da Câmara Municipal de Aljezur, objeto do presente processo». Embora não esteja aqui em causa, em bom rigor, uma ofensa aos princípios do contraditório ou da proibição da indefesa – princípios aplicáveis à modelação do processo judicial e não do procedimento administrativo –, não resta dúvida de que não foi observado o direito do interessado a ser ouvido sobre todos os elementos, de facto e de direito, relevantes para a decisão adotada a final (cf. o artigo 121.º, n.os 1 e 2, do Código do Procedimento Administrativo). Ora, mesmo que o direito de audiência prévia não possa ser aqui entendido, atenta a natureza do procedimento em causa, como a expressão de um direito fundamental de participação (cuja ofensa pudesse gerar a nulidade da decisão, nos termos do artigo 161.º, n.º 1, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo), não deixa de estar em causa a preterição de uma formalidade que responde a exigências derivadas dos princípios da participação, da imparcialidade e da boa-fé, que devem reger toda a atividade administrativa, nos termos da lei e da Constituição (cf. os artigos 9.º, 10.º e 12.º do Código do Procedimento Administrativo, bem como o n.º 2 do artigo 266.º da Constituição). A preterição dessa formalidade gera, pois, a anulabilidade da deliberação da CNE na parte que versa sobre todos os factos imputados ao recorrente e relevantes para a decisão, sobre os quais este não foi ouvido (nos termos previstos no artigo 163.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo – v., no mesmo sentido, o Acórdão n.º 544/2017). Resta verificar se, quanto a esses factos, podem dar-se por verificados os pressupostos de que dependeria o aproveitamento da deliberação impugnada, já que, nos termos do n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo, o efeito anulatório não se produz sempre que: «a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.» Não resultando dos autos que, quanto aos factos sobre os quais o recorrente não foi chamado a pronunciar-se, o fim visado pela audiência prévia tenha sido alcançado por qualquer outra via, cumpre verificar se é possível afirmar, sem margem para dúvidas, que mesmo sem o vício o conteúdo da deliberação impugnada não poderia ser outro. Para esse efeito, importa ter presente que esta deliberação pressupõe um juízo quanto à violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, segundo o qual «No período referido no n.º 1 [ou seja, desde a publicação do decreto que marque a data da eleição] é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.» A decisão de determinar a remoção de publicidade só poderá, pois, ser adotada quando se dê por verificada: i) a publicitação de «atos, programas, obras ou serviços»; ii) de caráter institucional; iii) promovida por órgãos do Estado e da Administração Pública; iv) após a publicação do decreto que marque a data da eleição; bem como a v) inexistência de «caso grave e urgente necessidade pública» ou de qualquer outro dever de publicitação, que justifique o afastamento da proibição quanto aos elementos cuja divulgação seja legalmente exigida (v., a este respeito, o Acórdão n.º 461/2017). Vejamos, então, se estes requisitos podem dar-se por inequivocamente reunidos quanto a todos os factos imputados ao recorrente pela deliberação impugnada, sobre os quais este não foi ouvido. 10. Resulta da factualidade dada como assente e documentada nos autos, que foi publicitada no sítio de internet oficial do Município, após a publicação do decreto que marcou as eleições para os órgãos autárquicos, a realização de uma iniciativa de sensibilização, através de um texto intitulado «Câmara de Aljezur trava luta ao contágio junto da população». O recorrente não contesta que esta iniciativa tenha sido realizada ou publicitada, alegando apenas que era da sua competência promovê-la «face à necessidade de dar importância à diligência em curso por muito importante no combate à pandemia». Não parece, todavia, haver dúvida de que esta ação e a sua publicitação integram o conceito de publicidade institucional, tal como este vem sendo delimitado pela jurisprudência constitucional. Tal como houve oportunidade de assinalar no Acórdão n.º 461/2017: «Nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. Nos termos do n.º 3 dessa norma, é vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções. Estas regras vigoram, nos termos do artigo 38.º do mesmo diploma legal, desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais. Decorrente desses deveres, o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors , etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação).» À luza desta jurisprudência – e ainda que se admitisse que a distribuição gratuita de máscaras e gel desinfetante, em si mesma considerada, foi uma iniciativa sem caráter publicitário e admissível em contexto de combate a uma pandemia – a publicitação desta ação de sensibilização através dos meios institucionais do Município, sob um título laudatório como «Câmara de Aljezur trava luta ao contágio junto da população», sempre seria proibida à luz do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015. De resto, o recorrente não invocou qualquer exceção atendível para este efeito diante deste Tribunal, sendo manifesto que – mesmo que tivesse sido ouvido quanto a esta denúncia durante o procedimento – a deliberação da CNE sobre estes factos, comprovados e não discutidos neste procedimento, teria sido de igual conteúdo. Nesta parte, o efeito anulatório da preterição da exigência procedimental referida deve ser afastado. 11. O mesmo não pode, em rigor, dizer-se quanto aos factos imputados ao recorrente no que respeita às publicações na rede social «Facebook» documentadas nos autos; ou quanto às publicações relativas à iniciativa «Saberes e Sabores Vicentinos» . Quanto às primeiras, resulta dos autos e deu como assente este Tribunal que foram feitas na sua página pessoal da rede social «Facebook» . Com efeito, apesar de as publicações documentadas nos autos conterem a menção «está no Município de Aljezur» a seguir ao nome do candidato, a página oficial do Município na mesma rede social não foi utilizada como meio de divulgação dessas mensagens. Esta rede social permite aos seus utilizadores associarem às mensagens publicadas nas suas páginas pessoais a menção da sua localização (tal como permite, v.g. , identificar outros utilizadores, ou mencionar «atividades») – funcionalidade a que o candidato a Presidente da Câmara Municipal terá recorrido para realçar o «Município de Aljezur» nas suas publicações. Mas tal não pode ser entendido como publicidade institucional , porquanto não comporta a utilização de quaisquer meios da autarquia. De resto, essa funcionalidade pode, em princípio, ser ativada ou utilizada por qualquer utilizador da mesma rede social e, por conseguinte, por qualquer outro candidato, em condições de igualdade. Quanto às publicações relativas à iniciativa «Saberes e Sabores Vicentinos» , não consta dos autos qualquer documento que comprove ou ilustre o teor da publicidade em questão. À denúncia não foi junto qualquer documento, nem foi aparentemente promovida qualquer diligência instrutória pela CNE destinada a suportar documentalmente os factos imputados ao Município, não constando igualmente da deliberação a alusão aos conteúdos tidos como incompatíveis com a prescrição do n.º do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015. Do texto da deliberação consta, apenas, a reprodução do teor da denúncia apresentada, pelo que quanto a este ponto seria de concluir que a deliberação enferma de uma deficiente enunciação dos factos tidos como provados que integram o pressuposto da decisão. 12. Resta, enfim, apreciar se são procedentes os argumentos do recorrente quanto à publicação do texto intitulado «Vale da Telha – Ponto da Situação do Plano de Pormenor» - sobre o qual foi ouvido durante o procedimento e cujo suporte documental consta dos autos. Entende o recorrente que essa publicação é admissível, porquanto visa informar os potenciais interessados sobre o estado de um procedimento a respeito do qual alega ser frequentemente inquirido, e porque não visa prejudicar qualquer candidatura, sendo pelo contrário dirigida a potenciais investidores que não são, necessariamente, potenciais eleitores . Não procede qualquer destes argumentos. É certo que recai sobre a Administração, em certas circunstâncias, o dever de informar os interessados sobre o andamento dos procedimentos que lhes digam respeito ou nos quais possam ter interesse legítimo (cf. os artigos 82.º e 85.º do Código do Procedimento Administrativo). Mas, desde logo, o recorrente não comprova a existência de qualquer requerimento que tenha feito surgir, com tal recorte, um dever legal de informar . Em segundo lugar, sempre seria evitável o cumprimento de um tal dever através da publicitação generalizada, através de meios institucionais, da informação a prestar. E por último, as pretensas «informações» veiculadas pelo texto excedem manifestamente o âmbito da informação que a autarquia estaria obrigada a prestar, assumindo um caráter marcadamente propagandístico ou publicitário. É o que ressalta de afirmações como «É certo que todos estaremos de acordo, quando consideramos que decorreu já o tempo suficiente para concluir o Plano, todavia, essa é a conclusão óbvia para quem desconhece “a forma como se faz ordenamento do território” em Portugal e, desde logo, “as forças de bloqueio” que se têm de enfrentar (…).» ou «A conclusão do Plano de Pormenor de Vale da Telha e a sua execução será uma realidade!» . Quanto aos potenciais destinatários do texto, é também evidente que, para efeitos de qualificação de uma mensagem como publicidade institucional, é irrelevante que a mensagem publicitária visasse um grupo-alvo não necessariamente composto por eleitores , quando as ações, serviços, obras ou bens foram promovidos publicamente junto da generalidade dos eleitores. Nesta parte, o recurso deve ser tido como improcedente, não padecendo a deliberação recorrida de qualquer vício que gere a respetiva invalidade. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: Anular a deliberação impugnada na parte que se refere aos factos elencados nas alíneas c) e f) do n.º 6; Negar provimento ao recurso, na parte que se refere ao facto elencado na alínea b) do n.º 6, por dever ser recusado o efeito anulatório do vício apontado à deliberação impugnada (nos termos do n.º 5 do artigo 163.º do Código do Procedimento Administrativo); Negar provimento ao recurso, na parte que se refere ao facto elencado na alínea d) do n.º 6, por não padecer de qualquer vício a decisão recorrida. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Atesto o voto de conformidade do Senhor Presidente Conselheiro João Pedro Caupers , do Senhor Conselheiro José António Teles Pereira , da Senhora Conselheira Maria José Rangel Mesquita , da Senhora Conselheira Assunção Raimundo , da Senhora Conselheira Mariana Canotilho , e do Senhor Conselheiro José João Abrantes , nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio). Lisboa, 30 de agosto de 2021 - Lino Rodrigues Ribeiro