01205/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 34, número 2, alínea a), da Lei 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, compete à junta de freguesia elaborar e apresentar a proposta de orçamento da autarquia, para aprovação pela assembleia de freguesia.

II- Tal proposta deve, em princípio, ser apresentada a este órgão deliberativo até 15 dias antes da respectiva sessão ordinária do mês de Dezembro do ano anterior aquele a que se refere o orçamento, em conformidade com o disposto no artigo 23, número um, do DL 341/83, de 21 de Julho.

III- Por força do disposto no artigo 88 daquela Lei 169/99, a apresentação da referida proposta de orçamento para o ano imediato ao da realização de eleições gerais deve ser feita por forma a ser aprovada pelo órgão deliberativo que resultar do acto eleitoral, até ao final do mês de Abril do referido ano.

IV- A falta de elaboração de proposta de orçamento constitui fundamento para a dissolução da junta de freguesia, salvo ocorrência de facto julgado justificativo, nos termos do artigo 9, alínea e), daquela Lei 27/96, de 1 de Agosto.

V- Deve, assim, decretar-se a dissolução de junta de freguesia, eleita em 8 de Janeiro de 2002, na sequência das eleições gerais realizadas em Dezembro de 2001, relativamente à qual se provou, em acção proposta pelo Ministério Público, que, sem motivo justificativo, não elaborou, até ao final do mês de Abril desse mesmo ano, a proposta de orçamento que lhe competia apresentar à assembleia de freguesia.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O magistrado do Ministério Público veio interpor recurso da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra que julgou pela improcedência da acção ali proposta, ao abrigo do artigo 9º, al. c) da Lei 27/96, de 1 de Agosto, para dissolução da Junta de Freguesia de Baiões, do Município de S. Pedro do Sul, com fundamento na falta de elaboração oportuna da proposta de orçamento e sua apresentação ao órgão deliberativo da freguesia.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

I- A Junta de Freguesia de Baiões, Município de S. Pedro do Sul, não elaborou a proposta de orçamento para o ano de 2002, a fim de ser apreciada e aprovada pela Assembleia de Freguesia, nos termos impostos pelas disposições conjugadas dos arts 34º, nº 2, al. a), 13º, nº 2, e 88º, nº 1, da Lei nº 169/99, de 18/09, republicada pela Lei nº 5-A/2002, de 11/01.

II- E fê-lo sem qualquer motivo que justificasse tal omissão.

III- A não elaboração da proposta de orçamento, para ser executada durante o ano de 2002, por parte da demandada Junta de Freguesia de Baiões, acarreta a dissolução deste órgão autárquico, nos termos do disposto no art. 9º, al. e), da Lei nº 27/96, de 01/08.

IV- Este normativo do art. 9º, al. e), da Lei nº 27/96, de 01/08 é aplicável às situações previstas no citado art. 88º, nº 1, da Lei nº 169/99, de 18/09.

V- Ao não entender assim, o M. Juiz “a quo” violou as normas dos arts 9º, al. e), da Lei 27/96, de 01/08, e 88º, nº 1, da Lei nº 169/99, com a redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01.

Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis, deverá revogar-se a douta sentença recorrida, e, em consequência, julgar-se a acção procedente, declarando-se a dissolução da Junta de Freguesia de Baiões, do Município de S. Pedro do Sul.

A recorrida Junta de Freguesia de Baiões apresentou a alegação, na qual defende que deverá confirmar-se a sentença e negar-se provimento ao recurso.

Sem vistos, dada a natureza urgente do recurso, vem os autos à conferência.

2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

1- Em 8.1.02 foi eleita a Junta de Freguesia de Baiões, do Município de S. Pedro do Sul, para o quadriénio de 2002-2005, composta pelos seguintes elementos:

- ... – presidente.

- ... – secretário.

- ... – tesoureiro, os quais se encontram no exercício de funções.

2- A Junta de Freguesia referida não elaborou proposta de orçamento para o ano de 2002, nem até ao termo de 2001, nem até ao termo do mês de Abril de 2002.

3. A sentença recorrida julgou improcedente a acção e absolveu a ré do pedido de dissolução, baseando-se em que, dada a particular gravidade desta sanção, os fundamentos da respectiva aplicação devem ser considerados nos precisos termos em que são enunciados, no art. 9, da Lei 27/96, de 1 de Agosto.

Assim, no entendimento seguido na sentença, o fundamento de dissolução a considerar, só poderia ser, face à redacção da alínea e) desse preceito, a não elaboração do orçamento de forma a entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2002. O que, no caso, não teria sido possível, pois que, por virtude das eleições gerais realizadas em Dezembro de 2001, só em 8 de Janeiro de 2002 ocorreu a instalação da assembleia de freguesia e a eleição da ré, ora recorrida, junta de freguesia.

“Assim sendo – conclui a sentença sob impugnação – é manifesto que não se verifica o fundamento invocado para a dissolução em causa, pois que ele é apenas relativo à não elaboração do orçamento de modo a entrar em vigor em 1 de Janeiro de cada ano, e nada mais”.

Contra este entendimento se insurge o recorrente Ministério Público, para quem a recorrida junta de freguesia estava obrigada a elaborar a proposta de orçamento em causa até ao final do mês de Abril de 2002, por força do disposto no art. 88 da Lei 169/99, constituindo a não elaboração desse documento, nessas circunstâncias, fundamento de dissolução daquele órgão, nos termos do já citado art. 9, al. e) da Lei 27/96.

A questão a decidir consiste, pois, em saber se existe ou não fundamento para a dissolução da junta de freguesia recorrida, que foi eleita em 8 de Janeiro de 2002 e, sem motivo justificativo, não elaborou o orçamento da autarquia até ao final do mês de Abril desse mesmo ano.

Vejamos, pois.

Nos termos do art. 34, da Lei 169/99, de 18.9 (red. da Lei 5-A/02, de 5.1), «2 – Compete à junta de freguesia no âmbito do planeamento da respectiva actividade e no da gestão financeira: a) Elaborar e submeter a aprovação da assembleia de freguesia ou do plenário de cidadãos eleitores as opções do plano e a proposta de orçamento;».

E preceitua o art. 23, do DL 341/83, de 21.7, que define o modelo orçamental e contabilístico das autarquias locais:

Artigo 23º

Propostas e votação do orçamento

1- A proposta de orçamento será apresentada pelo órgão executivo ao respectivo órgão deliberativo até 15 dias da última sessão ordinária deste órgão do ano anterior àquele que se refere.

2- O órgão deliberativo deverá aprovar o orçamento de modo a que possa entrar em vigor em 1 de Janeiro do ano a que respeitar.

3- Quando a proposta de orçamento não tenha sido aprovada, o órgão executivo deverá remeter nova proposta no prazo de 30 dias a contar da data da não aprovação.

E, conforme a previsão do art. 24 deste mesmo diploma, «1 – Quando o orçamento não tenha sido aprovado por forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro do ano que se destina, manter-se-á em execução o orçamento do ano anterior, com as alterações orçamentais que entretanto tenham sido introduzidas, até que seja aprovado o novo orçamento», dispondo ainda o mesmo preceito que «3 – O orçamento que venha a ser aprovado pelo órgão deliberativo já no decurso do ano no financeiro a que se destina integrará a parte do orçamento referida nos nºs 1 e 2 que tenha sido executada até à sua entrada em vigor».

No art. 17 da citada Lei 169/99, que define o elenco das competências da assembleia de freguesia dispõe-se que «2 – Compete ainda à assembleia de freguesia, sob proposta da junta, a) Aprovar as opções do plano, a proposta de orçamento e as suas revisões».

A propósito, interessa ter presente, ainda, o disposto no art. 13 da mesma Lei 169/99, sobre o funcionamento e agenda das sessões da assembleia de freguesia:

Artigo 13º

Sessões ordinárias

1- A assembleia de freguesia tem, anualmente, quatro sessões ordinárias, em Abril, Junho, Setembro e Dezembro, que são convocadas por edital e por carta com aviso de recepção ou através de protocolo com uma antecedência mínima de oito dias.

2- A primeira e a quarta sessão destinam-se, respectivamente, à apreciação e votação do relatório e contas do ano anterior e à aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento para o ano seguinte, salvo o disposto no artigo 88º.

Este último preceito, por sua vez, dispõe:

Artigo 88º

Aprovação especial dos instrumentos previsionais

1- A aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento para o ano imediato ao da realização de eleições gerais tem lugar, em sessão ordinária ou extraordinária do órgão deliberativo que resultar do acto eleitoral, até ao final do mês de Abril do referido ano.

2- O disposto no número anterior é igualmente aplicável ao caso de sucessão de órgãos autárquicos na sequência de eleições intercalares realizadas nos meses de Novembro e Dezembro.

Perante este quadro legal, temos que compete à junta de freguesia, enquanto órgão executivo da autarquia, elaborar a proposta de orçamento a aprovar pelo órgão deliberativo, a assembleia de freguesia.

A apresentação da proposta deverá acontecer até 15 dias antes da sessão ordinária de Dezembro da assembleia de freguesia do ano anterior aquele a que respeita o orçamento aprovar (arts 23/1, do DL 321/83 e 13/1, da Lei 169/99), sempre que nesse ano não ocorram eleições gerais ou intercalares nos meses de Novembro ou Dezembro.

Para o caso de ocorrerem essas eleições, prevê o art. 88 da Lei 169/99 que a aprovação do orçamento pelo órgão deliberativo que resultar do acto eleitoral tem lugar até ao final do mês de Abril a que respeitar o orçamento. Nesse caso, manter-se-á em vigor o orçamento do ano anterior, com as revisões e alterações que entretanto tenham sido introduzidas, até que se seja aprovado o novo orçamento (art. 24/2, do DL 341/83).

Resulta, pois, do referido regime legal que, em qualquer caso, não poderá deixar de ser elaborado e aprovado o orçamento para determinado ano.

O que bem se compreende, pela especial importância que assume tal documento previsional no funcionamento e fiscalização da gestão das autarquias.

Assim sendo, deve entender-se que a falta, sem motivo justificativo, de oportuna elaboração e aprovação do orçamento configura, a par de outras condutas de idêntica relevância como, p. ex., a obstrução à realização de inquéritos, a recusa de cumprimento das decisões dos tribunais, as ilegalidades dolosas em matéria de gestão financeira, ‘omissão ilegal grave’, para os efeitos do disposto no nº 3 do art. 242 Artigo 242º (Tutela administrativa):

1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.

2. (…).

3. A dissolução dos órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves., da Constituição, que justifica, por isso, a adopção da medida de tutela mais severa que é a dissolução de órgão autárquico. Neste sentido, veja-se, em anotação ao preceito (art. 243) correspondente a esse art. 242 na anterior versão do texto constitucional, G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, 898.

Assim é que o legislador procedeu à necessária densificação desse preceito constitucional, estabelecendo, na citada Lei 27/96, de 1 de Agosto:

Artigo 9º

Dissolução de órgãos

Qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido quando:

a) Sem causa legítima de inexecução, não dê cumprimento às decisões transitadas em julgado dos tribunais;

b) Obste à realização de inspecção, inquérito ou sindicância, à prestação de informações ou esclarecimentos e ainda quando recuse facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicitados no âmbito do procedimento tutelar administrativo;

c) Viole culposamente instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento urbanístico válidos e eficazes;

d) Em matéria de licenciamento urbanístico exija, de forma culposa, taxas, mais-valias, contrapartidas ou compensações não previstas na lei;

e) Não elabore ou não aprove o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrência de motivo justificativo;

f) Não aprecie ou não apresente a julgamento, no prazo legal, as respectivas contas, salvo ocorrência de facto julgado justificativo;

g) Os limites legais de endividamento da autarquia sejam ultrapassados, salvo ocorrência de facto julgado justificativo ou regularização superveniente;

h) Os limites legais dos encargos com o pessoal sejam ultrapassados, salvo ocorrência de facto não imputável ao órgão visado;

i) Incorra, por acção ou omissão dolosas, em ilegalidade grave traduzida na consecução de fins alheios ao interesse público.

Tratando-se, pois, de não elaboração do orçamento da autarquia, como sucede no caso vertente, é essa omissão do órgão responsável para o efeito, a junta de freguesia, o fundamento previsto na alínea e) deste artigo 9º, em conformidade com o citado preceito do art. 242 da Constituição, para a dissolução desse mesmo órgão.

Conforme a matéria de facto apurada na sentença, a junta de freguesia recorrida «não elaborou proposta de orçamento para o ano de 2002, nem até ao termo de 2001, nem até ao termo de Abril de 2002», não se provando também a ocorrência de qualquer facto justificativo para essa falta de elaboração, designadamente até esta última data.

Por certo que a recorrida, como refere a sentença sob impugnação, só poderia apresentar a proposta de orçamento, como lhe competia, a partir da data da respectiva eleição, que só aconteceu em 8.1.02, por virtude das eleições gerais realizadas em 2001.

Porém, esta circunstância não legitima a omissão da recorrida nem afasta a existência do apontado fundamento legal para a respectiva dissolução. Apenas significa que, como decorre do disposto no citado art. 88 da Lei 169/99, deveria ter apresentado a proposta de orçamento por forma a que pudesse ser aprovada pelo órgão deliberativo da autarquia até ao final do mês de Abril de 2002.

Aliás, cabe notar que tal circunstância não é a única em que a junta de freguesia, como órgão executivo, está obrigada a elaborar e apresentar proposta de orçamento, sem que este possa entrar em vigor em 1 de Janeiro do ano a que respeita. É o que sucede na hipótese prevista no transcrito art. 23 do DL 341/83, em que, não sendo aprovada a proposta apresentada anteriormente a essa data, a junta de freguesia, enquanto órgão executivo, deverá remeter nova proposta no prazo de 30 dias a contar da data da não aprovação.

Não é, pois, aceitável o entendimento seguido na sentença impugnada, que em última análise permitiria, como assinala a alegação do recorrente, a não elaboração e consequente não aprovação de orçamento para as autarquias, nos anos subsequentes a actos eleitorais. E, seguindo-se tal entendimento, o mesmo poderia suceder também nos casos de não aprovação da proposta inicial de orçamento a que se reporta a previsão do nº 3 daquele art. 23 do DL 341/83.

O que, como se viu, não é consentido pela lei nem seria compatível com as exigências do princípio democrático, que enforma o modelo de organização das autarquias e de repartição de competências pelos respectivos órgãos (vd. G. Canotilho/V. Moreira, loc. cit., 888 e 893).

Em suma: é de concluir, face dos elementos dos autos, que a junta de freguesia recorrida não apresentou, como lhe competia, o orçamento da autarquia para o ano de 2002, sem que ocorresse motivo justificativo da omissão. O que, como se viu, constituiu fundamento para a dissolução desse órgão autárquico, nos termos do art. 9, al. e), da Lei 27/96, de 1 de Agosto.

Procede, pois, a alegação do recorrente.

4. Pelo exposto, acordam em

a) conceder provimento ao recurso;

b) revogar a sentença recorrida; e

c) decretar a dissolução da recorrida junta de freguesia de Baiões, do município de S. Pedro do Sul.

Sem custas.

Cumpra-se o art. 15, n.º 7, da Lei 27/96, de 1.8

Lisboa, 30 de Julho de 2003.

Adérito Santos – Relator – J Simões de Oliveira – Políbio Henriques