0983/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Justifica-se a admissão do recurso ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO – para melhoria da aplicação do direito e promoção da uniformidade da jurisprudência -, de decisão proferida em processo de contra-ordenação tributário no qual se suscite questão nova, sobre a qual ainda não houve oportunidade de fixar orientação jurisprudencial superior, ou quando o decidido contrarie a orientação jurisprudencial superior já fixada.

II- Estando em causa nos presentes autos decisão de aplicação de coima por não pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias, p.p. pela Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, e, sendo do conhecimento público que esta lei foi objecto de recente alteração pela Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, concluindo-se que esta Lei se repercute necessária e inelutavelmente na decisão de aplicação de coima questionada nos autos – por imposição constitucional e legal do princípio da aplicação retroactiva da lei nova mais favorável - haverá que oficiosamente ordenar a baixa dos autos à autoridade administrativa para que esta reveja ou renove tal decisão em conformidade com o disposto na Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- Relatório -

1- Da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 2 de Fevereiro de 2015, que, no recurso de contra-ordenação interposto por A……………. contra decisão de aplicação de coima por falta de pagamento de taxa de portagem, anulou a decisão de aplicação de coima em causa nestes autos e determinou a baixa dos presentes autos ao Serviço Tributário competente de modo a dar cumprimento ao estatuído no artigo 29.º do CPP e artigo 25.º do RGIT, assim procedendo à apensação dos processos e bem assim à aplicação de uma única decisão de aplicação de coima, em cúmulo material das coimas aplicadas, interpuseram recurso para este Supremo Tribunal o Ministério Público e a Fazenda Pública, rematando as respectivas alegações de recurso com as seguintes conclusões:

1. 1 Recurso do Ministério Público:

1- Não obstante ter sido aplicada uma Coima inferior a um quarto da alçada dos Tribunais Judiciais de 1.ª instância, deve ser, apesar disso, admissível o recurso nos termos do art. 73.º n.º 2 do RGCO por tal se afigurar manifestamente necessário à melhoria de aplicação do direito e por o justificar a dignidade e a dimensão da questão controvertida

2- Nos termos do art. 3.º alínea b) do RGIT, é subsidiariamente aplicável, quanto às Contra Ordenações e respectivo processamento, o Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social

3- Assim, remetidos os autos ao Tribunal competente e apresentados os mesmos ao Juiz pelo Ministério Público, o Juiz ou aceita o recurso, com os fundamentos previstos no art. 63.º do RGCO – intempestividade e exigências de forma – ou o decide nos termos do art. 64.º mesmo que existam excepções dilatórias ou peremptórias de que se deva conhecer

4- Ora, quer o recorrente, quer o Ministério Público não foram previamente notificados de que se iria decidir o recurso mediante simples despacho, facto que integra a nulidade prevista no art. 120.º n.º 2 do CPP.

5- Nos termos do artº 25º do CPP, aplicável por força do art. 3.º b) do RGIT e 41.º, n.º 1 do RGCO, há conexão de processos quando o mesmo agente tiver cometido várias contra-ordenações e para todas elas organiza-se um só processo ou procede-se à apensação de todos no caso de terem sido instaurados vários – art. 29º 1 e 2 do CPP.

6- Todavia, a falta de apensação dos processos de contra-ordenação não integra qualquer das nulidades elencadas no art. 118.º e 119.º do CPP porque estas, com excepção do emprego da forma de processo especial fora dos casos previstos na lei, não são aplicáveis ao processo de Contra-Ordenação.

7- Assim, face ao teor do art. 118.º n.º 1 e 2 do mesmo diploma legal, porque não está expressamente cominada a falta de apensação como nulidade, o acto é irregular.

8- A irregularidade tem o regime previsto no art. 123.º n.º 1 e 2 do CPP e está sanada, ou porque não foi arguida pelo interessado no prazo legal ou porque não foi também reparada oficiosamente o momento em que se tomou conhecimento dela no despacho de fls.

9- Uma vez que os autos comprovam a existência de uma situação de conexão subjectiva de processos, que estão todos na fase do julgamento, nada impede que se proceda agora à sua apensação nos termos dos artigos 24º nº 2 e 25º do CPP àquele que respeitar à Contra Ordenação determinante da competência por conexão nos termos do art. 29.º n.º 2 do CPP proferindo-se depois o despacho previsto no art. 64.º do RGCO

10- A decisão recorrida, ao anular a decisão que aplicou a Coima e ao determinar a remessa dos autos ao serviço de Finanças para apensação dos processos e aplicação de uma Coima única, violou por erro de interpretação o disposto nos artigos 63.º e 64.º do RGCO, 3.º b) e 81º do RGIT e 25º, 24º nº 2 e 29º do CPP

11- Esta parece ser a melhor solução a dar ao caso sendo certo que será ela a única que pode beneficiar a recorrente. Pelo facto do Tribunal estar vinculado ao princípio da proibição da “reformatio in pejus” previsto no art. 72º-A do RGCO pelo que não poderá aplicar uma Coima superior à aplicada pelo Serviço de Finanças.

12- Uma vez que no âmbito do RGIT vigora o regime do cúmulo material das penas, a pena única é a que resultar da soma de todas as Coimas concretas não se aplicando o limite máximo da Coima prevista no art. 26.º do RGIT.

13- Uma vez que foi aplicada em cada processo uma Coima, o Tribunal mais não tem do que proceder à soma de todas elas para aplicar uma Coima única, pelo que nos parece não ter aplicação no caso o regime previsto nos artigos 77.º e 78.º do Código Penal para o cúmulo jurídico das penas.

14- O mesmo pode não ocorrer se for mantida a anulação da decisão recorrida pois o serviço de Finanças, na determinação da medida da Coima nos termos do art. 7.º da Lei 25/2006 de 30 de Junho, pode não voltar a aplicar uma Coima de valor mínimo.

15- Assim sendo, deve a decisão ora recorrida ser revogada e substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos com apensação dos processos citados e prolação da decisão nos termos do art. 64.º do RGCO, assim se fazendo a habitual JUSTIÇA

1. 2 Recurso da Fazenda Pública:

A. Vem o presente recurso interposto da sentença que decidiu pela existência de uma questão prévia que obsta ao conhecimento da causa e, em consequência, decidiu “anular a decisão de aplicação de coima em causa nestes autos determinando a baixa dos presentes autos ao Serviço Tributário competente de modo a dar cumprimento ao estatuído no artigo 29.º do CPP e artigo 25.º do RGIT, assim procedendo à apensação dos processos e bem assim à aplicação de uma única decisão de aplicação de coima, em cúmulo material das coimas aplicadas”, o qual se circunscreve à questão de direito da anulação da decisão administrativa, apreciada pelo douto Tribunal a quo.

B. Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, em síntese que, “Na situação trazida, olhando os autos (…) constatamos que a recorrente deduziu um recurso judicial por cada decisão (individual) de aplicação de coima, desde logo porque assim se viu forçada ante o não cumprimento por banda do Serviço de Finanças/Autoridade Administrativa Tributária do normativo transcrito, que impunha a organização de um só processo e apensação …”, concluindo que a omissão destes procedimentos e operações determinam a anulação da decisão administrativa.

C. Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei nº 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83º do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do n° 1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contra-ordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81°, n° 2 do RGIT.

D. Deste modo, e tendo em conta a unidade do sistema jurídico e a aplicação subsidiária do RGCO neste âmbito, por força do art. 3.º, alínea b) do RGIT, com a alteração legislativa ocorrida, a Fazenda pública tem também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contra-ordenação tributária, ao abrigo do n.º 2 do art. 73º do RGCO.

E. Quanto ao efeito do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto nos artigos 83° e 84°, ambos do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., mormente os artigos 70°, 73°, 74°, 75°, 79°, 88º e 89°, de aplicação subsidiária, não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste art. 84º, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessário a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida - conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo n° 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em "Regime Geral das Infracções Tributárias anotado", 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 84°, página 582 e seguintes.

F. Neste sentido, não deverá ser considerada exequível para efeitos de decisão de instauração de processo de execução fiscal, a decisão judicial proferida nestes autos que decidiu pela anulação das decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processos apensados e os ulteriores termos do processo, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.

G. Quanto à anulação da decisão administrativa determinada pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido na douta decisão a quo, não se conformando a Fazenda Pública com a mesma e considerando que tal decisão judicial padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83° do RGIT, em conformidade com o art. 73°, n° 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3° do RGIT - cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11-2012, proc. 0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06 (in www.dgsi.pt).

H. Considerou o douto Tribunal a quo, estar verificado um vício da decisão de aplicação da coima, determinada pelo Chefe do Serviço de Finanças competente, que obsta ao conhecimento do mérito, unicamente por não ter procedido à apensação dos processos de contra-ordenação que correm contra o (a) mesmo (a) arguido(a) e que estejam na mesma fase, nos termos do art. 25° do RGIT, procedendo de seguida à fixação de uma coima única.

I. As nulidades insupríveis a ocorrer no âmbito do processo de contra-ordenação tributário, são taxativas e têm a sua previsão no art. 63° do RGIT, o qual não abarca, salvo melhor opinião, o regime do cúmulo material, a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.

J. Os "requisitos legais" [cfr. art. 63°, n° 1, alínea d)], da decisão de aplicação das coimas que possam estar em falta e que se reportam à fase administrativa do processo de contra-ordenação tributário, são os constantes do art. 79° do RGIT, os quais foram integralmente respeitados pela entidade administrativa competente em todas as decisões de aplicação de coimas presentes nestes autos.

K. A falta de aplicação do regime do concurso, previsto no art. 25º, não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade conducente à anulação da decisão.

L. A revelar-se a sua falta, o que não se concede, como se desenvolverá, sempre seria uma mera nulidade dependente de arguição dos interessados, na fase administrativa, conforme estabelece o art. 120.º do Código de Processo Penal – CPP, aplicável por força do preceituado na al. b) do art. 3º do RGIT e do n.º 1 do art. 41.º do RGCO, entendendo-se contudo, pelos motivos explanados, que se está perante uma mera irregularidade a arguir pelos interessados, a contar da notificação para apresentação de defesa (cfr. art. 70.º e 76.º do RGIT), fazendo-se assim a aplicação do invocado art. 123.º do CPP, com as necessárias adaptações ao processo de contra-ordenação tributário, porquanto,

M. É competência exclusiva da autoridade administrativa, a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infracções e subsequente aplicação do art. 25° do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36° do RGCO, o que consubstancia um acto exclusivamente administrativo, face ao disposto no art. 33° do RGCO, aplicável ex vi art. 3°, alínea b) do RGIT.

N. A imposição judicial de análise e tramitação conjunta de processos na fase administrativa, consubstancia a violação do princípio da separação de poderes, limitando a actuação da administração fiscal, o seu conhecimento e apreciação dos processos que são da sua competência, salvaguardando, claro está, o facto de a questão do concurso de infracções nem sequer ter sido suscitada pelo próprio arguido, no sentido em que, o Tribunal "não pode ofender a autonomia do poder administrativo [o núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração", porquanto, "os poderes dos tribunais administrativos abarcam apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos, ficando de fora da sua esfera de sindicabilidade o ajuizar sobre a conveniência e oportunidade da actuação da Administração, mormente o controlo actuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art. 266°, n° 2 da CRP"- conforme Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-10-2010, proc. n° 00514/08.4BEPNF, in www.dgsi.pt.

O. Não há nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária dos artigos 24º, 25º e 29º do CPP, na fase administrativa, conforme consta da douta decisão a quo, atento o disposto no art. 36.º do RGCO.

P. A douta sentença, ao fazer apelo ao Acórdão deste Venerando Supremo Tribunal, de 30-03-2011, processo n.º 0757/10, desconsidera a relevante alteração legislativa ocorrida com a Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou o orçamento de estado para 2011, e que veio repor a regra do cúmulo material, em detrimento do regime do cúmulo jurídico, sem prejuízo, claro está, da aplicação do regime abstractamente mais favorável ao contribuinte, no caso de actos praticados ainda na vigência da lei anterior, o que claramente não é o caso, pelo que o invocado Acórdão assenta integralmente em pressupostos diversos face ao actual regime legal.

Q. In casu, seria ilegal a aplicação do cúmulo jurídico, dado que todos os factos em apreço, são posteriores à alteração ocorrida na norma do art. 25º do RGIT, com a Lei do Orçamento para 2011 (Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro).

R. Conforme o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em "Regime Geral das Infracções Tributárias anotado", 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 25°, página 291, "no regime do cúmulo material, a coima única a aplicar é a soma das coimas aplicadas a cada uma das contra-ordenações, não havendo lugar a qualquer redução", salvaguardando claramente que, "estando a regra do cúmulo material expressamente estabelecida na redacção inicial deste art. 25° do RGIT e na introduzida Lei do Orçamento para 2011 não há lacuna de regulamentação sobre a forma de efectuar o cúmulo das coimas, pelo que não há suporte para fazer apelo ao RGCO, pois este diploma, como legislação subsidiária que é [art. 3°, alínea b) do RGIT], apenas é de aplicação em matérias em que o RGIT não contenha normas próprias."

S. Não há nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária do RGCO, quanto ao regime do concurso, através do qual se aplicaria subsidiariamente o CPP, ao contrário do douto entendimento vertido na decisão a quo, desde logo, porque neste âmbito, o legislador optou no RGCO por manter a aplicação de um regime de cúmulo jurídico, vertido no seu art. 19.º, distanciando-se assim de forma clara e deliberada no actual regime jurídico aplicável às contra-ordenações tributárias.

T. Não pode igualmente a autoridade administrativa tributária, aferir a existência de eventual contra-ordenação continuada, cujo preceituado no art. 30° e 79° do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32° do RGCO, não têm aplicação face à actual redacção do art. 25° do RGIT, seguindo-se neste âmbito, de perto, as decisões do Tribunal Central Administrativo Sul de 27-11-2007, processo n° 01804/07 e de 23-09-2008, proc. n° 01767/07, ambas consultáveis in www.dgsi.pt

U. Conforme refere o Professor Germano Marques da Silva, in “Direito Penal Português”, Parte Geral II – Teoria do Crime, 1998, pág. 315 e seguintes, “o crime continuado constitui realmente uma pluralidade de crimes, apenas unificados para efeitos de punição e parece-nos ser esta a construção que convém à face da lei portuguesa… (cfr. pág. 319).

V. Em caso concurso, o actual regime limita-se sempre ao cúmulo material, valendo a máxima, "quot delicia tot poenae", sendo que a cada infracção é imputada a coima correspondente, ou seja, as sanções são aritmeticamente somadas, depois de se ter procedido à determinação individualizada de cada uma.

W. Neste âmbito, releva a decisão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/06/2007, proc. nº 01768/07 (in www.dgsi.pt), no sentido em que "no actual RGIT não há lugar ao concurso de infracções com a cominação de uma coima única" e que "deixou de existir a principal característica que enforma o regime do concurso de crimes - a aplicação de uma pena única em cúmulo jurídico - desta forma se perdendo o principal interesse no concurso, a não ser de índole de eventual economia processual".

X. Importa ainda ter em conta, para compreensão dos regimes em apreço, a análise do Professor Doutor Taipa de Carvalho, in “Direito Penal Parte Geral – Questões Fundamentais”, Publicações Universidade Católica, Porto, 2003, pág. 172, que se transcreve: “Também não parece aceitável o regime do cúmulo jurídico estabelecido, no art. 19.º, para o concurso de contra-ordenações. As razões subjacentes ao regime do cúmulo jurídico, no caso de concurso de crimes (CP, art. 77º), não procedem no caso das coimas. Essas razões são, especialmente, as seguintes: a um determinado aumento de duração da pena de prisão corresponderá um aumento muito maior do sofrimento que é conatural a esta pena de privação da liberdade (…); sendo conatural à pena de prisão um efeito de dessocialização (…) Mas, como nenhuma destas razões se verifica em relação à aplicação de coimas, é meu entendimento que, aqui, deveria vigorar o regime do cúmulo material, em que a coima final seria igual à soma das coimas concretamente aplicadas ao conjunto das contra-ordenações praticadas.”

Y. Não existe no RGIT, nem no RGCO, norma legal que preveja a apensação de processos de contra-ordenação, todavia, o artigo 36° do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a "competência por conexão" em caso de concurso efectivo de contra-ordenações.

Z. E o art. 25° do RGIT, sendo de aplicação na fase administrativa, pressupõe necessariamente a apreciação e decisão sobre a conexão entre os processos a que se aplicará o regime do cúmulo material, por conjugação do disposto no art. 36° do RGCO e 25° do RGIT, inclusivamente, se os processos administrativos se encontram na mesma fase e se são da mesma competência territorial.

AA. Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in "Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem", Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36°, p. 128: "O critério do artigo 36° só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege-se pelo disposto nos artigos 24° e seguintes do CPP."

BB. Sucede que, não houve nenhuma apensação de processos do(a) arguido(a)/recorrente, pela autoridade tributária, tendo sido este processo de contra-ordenação tramitado autonomamente.

CC. Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a decisão que determina a anulação da decisão da coima aplicada, por falta de apensação dos processos do mesmo contribuinte e por falta de fixação de uma coima única, é ilegal por falta de previsão legal.

DD. Face a todo o exposto, entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que a douta sentença sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso, concretamente os artigos 25°, 63° e 79°, todos do RGIT e ainda o artigo 36° do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3° do RGIT, atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de quaisquer processos de contra-ordenação do(a) arguido(a)/recorrente, o que não constitui um vício que possa afectar o valor da decisão administrativa, que deva ser conhecido oficiosamente (cfr. artigos 120.º a 123.º do CPP, aplicáveis por força do preceituado na al. b) do art. 3.º do RGIT e do n.º 1 do art. 41.º do RGCO), atendendo ao actual regime em vigor do cúmulo material, aplicável aos processos de contra-ordenação tributária.

Termos em que,

Deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, ser revogada a douta sentença recorrida, com as legais consequências.

2- Respondeu a recorrida, nos termos de fls. 78 a 102 dos autos, pugnando por que seja negado provimento ao recurso e confirmada a decisão recorrida.

3- O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA emitiu o parecer de fls. 138/139 dos autos, concluindo no sentido de que deve ser dado provimento aos recursos, revogar-se a sentença recorrida, baixando os autos à 1.ª instância para apreciação das questões suscitadas pela recorrida.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

- Fundamentação –

3- Questões a decidir

Haverá previamente que decidir da admissibilidade dos recursos, interpostos ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 73.º do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social (RGIMOS) subsidiariamente aplicável – para melhoria da aplicação do direito ou promoção da uniformidade da jurisprudência -, porquanto o valor da causa é inferior ao da alçada (cfr. o artigo 83.º, n.º 1 do RGIT) e este STA não se encontra vinculado pela decisão de admissão do recurso proferida pelo tribunal a quo.

Caso sejam de admitir, suscitam-se as questões de saber se a decisão recorrida enferma de nulidade prevista no art. 120.º n.º 2 do CPP por falta de prévia notificação à recorrente e ao Ministério Público de que a decisão iria ser tomada mediante simples despacho (conclusão 4. do recurso do Ministério Público) e bem assim a de saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento ao ter anulado a decisão administrativa de aplicação da coima por falta de pagamento de taxa de portagem e ter determinado a baixa dos autos ao Serviço Tributário competente de modo a dar cumprimento ao estatuído no artigo 29.º do CPP e artigo 25.º do RGIT, assim procedendo à apensação dos processos e bem assim à aplicação de uma única decisão de aplicação de coima, em cúmulo material das coimas aplicadas.

Não obstante, estando em causa recurso de decisão de aplicação de coima por não pagamento de taxa de portagem em infra-estruturas rodoviárias – matéria primariamente regulada pela Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho –, importa, como questão prévia à do conhecimento do mérito dos recursos, oficiosamente decidir das consequências da entrada em vigor da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho nos recursos de decisões de aplicação de coimas por contra-ordenações daquela natureza pendentes nos tribunais tributários, porquanto a questão de aplicação no tempo de lei mais favorável constitui uma questão prévia de conhecimento oficioso, que prejudica, imediatamente, a apreciação das restantes questões objecto do recurso, dado que a apreciação da situação da recorrida, à luz da nova Lei poderá envolver a repetição do que tiver sido anteriormente processado (cfr. artigo 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável “ex vi” artigo 4.º do CPP, aplicável “ex vi” artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 433/83, aplicável “ex vi” artigo 3.º, alínea b), do RGIT, aplicável “ex vi” artigo 18.º da Lei n.º 26/2006, de 30 de Junho).

As questões da legitimidade da Fazenda Pública para os recursos e do efeito destes, suscitadas pela recorrente Fazenda Pública (conclusões C a F das suas alegações de recurso) não são questões controvertidas nos presentes autos, pois que foi reconhecida legitimidade à recorrente e os recursos foram admitidos com subida imediata e efeito suspensivo da decisão recorrida (cfr. despacho de admissão a fls. 74 dos autos), pelo que sobre tais questões não há que emitir pronúncia.

5. Da admissibilidade dos recursos ao abrigo do artigo 73.º, n.º 2 do RGCO, subsidiariamente aplicável

Constitui jurisprudência pacífica deste STA a possibilidade de, independentemente do valor da coima aplicada, poder ser admitido recurso de contra-ordenação tributária ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, aplicável subsidiariamente ex vi da alínea b) do artigo 3.º do RGIT, «quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência».

Os recorrentes justificam a admissão do recurso no facto da mesma padecer de erro de direito, urgindo, assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1.ª instância, pronunciando-se o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA igualmente no sentido da admissão do recurso.

Ora, atendendo a que há notícia de que estão pendentes nos tribunais tributários milhares de processos de contra-ordenação por falta de pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem, justifica-se à admissão do recurso para este STA quando em causa esteja questão nova, sobre a qual não houve ainda oportunidade de fixar orientação jurisprudencial superior, ou quando o decidido contrarie a orientação jurisprudencial superior já fixada, pois que, nestes casos, o recurso visará indubitavelmente a melhor aplicação do direito e a promoção da uniformização de jurisprudência, como postulado pelo n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, subsidiariamente aplicável ex vi da alínea b) do artigo 3.º do RGIT.

É o que sucede no caso dos autos, em que a decisão recorrida se afigura desconforme ao que vem sendo decidido por este STA em recursos de contra-ordenação tributários por não pagamento de Imposto Único de Circulação - IUC (cfr. os Acórdãos de 17 de Junho de 2015, rec. n.º 369/15, de 9 de Setembro de 2015, rec. n.º 70/15 e de 7 de Outubro de 2015, rec. n.º 645/14), daí que se julgue justificada a admissão do recurso ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, em ordem à promoção da uniformidade da jurisprudência e à melhoria da aplicação do direito, havendo, pois, que dele conhecer, designadamente por se afigurar necessário ajuizar se este entendimento jurisprudencial é igualmente válido quando em causa estejam, como nos autos, coimas por falta de pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias.

6- Apreciando.

6. 1 Questão prévia: Consequências da entrada em vigor da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho nos recursos de decisões de aplicação de coimas por não pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias

Estando em causa nos presentes autos decisões de aplicação de coima por não pagamento de taxa de portagem em infra-estruturas rodoviárias, p.p. pela Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, e, sendo do conhecimento público que esta lei foi objecto de recente alteração pela Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho que, além do mais, aprovou um regime excepcional de regularização de dívidas resultantes do não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infra-estrutura rodoviária, importa como questão prévia e de conhecimento oficioso ajuizar das consequências da entrada em vigor da nova lei nos recursos de decisões de aplicação de coimas por contra-ordenações daquela natureza pendentes nos tribunais tributários, porquanto a questão de aplicação no tempo de lei mais favorável constitui uma questão prévia de conhecimento oficioso, que prejudica, imediatamente, a apreciação das restantes questões objecto do recurso, dado que a apreciação da situação dos autos, à luz da nova Lei poderá envolver a repetição do que tiver sido anteriormente processado (cfr. artigo 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável “ex vi” artigo 4.º do CPP, aplicável “ex vi” artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 433/83, aplicável “ex vi” artigo 3.º, alínea b), do RGIT, aplicável “ex vi” artigo 18.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho), prejudicando o conhecimento do mérito do recurso.

Isto porque, em matéria penal, como em matéria contra-ordenacional, vigora por imperativo constitucional e legal a regra da aplicação retroactiva da lei mais favorável – cfr. artigos 29.º, n.º 4 da CRP, 2.º, n.º 4 do Código Penal e 3.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 433/82, aplicável “ex vi” artigo 3.º, alínea b) do RGI, aplicável “ex vi” artigo 18.º da Lei n.º 26/2006, de 30 de Junho) – daí que o facto de em causa nos autos estarem contra-ordenações praticadas em data anterior à da entrada em vigor da Lei nova não constitui obstáculo a essa aplicação se esta lei se revelar mais favorável.

E é precisamente isso que sucede.

Em primeiro lugar, porque o artigo 7.º da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, ao dar nova redacção ao n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, procedeu à alteração dos limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações previstas naquela lei no sentido da sua redução, pois que estas passaram a ser sancionadas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a €25 e de valor máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias, ao invés de serem sancionadas com coima de valor mínimo correspondente a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quíntuplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias. Ora, tendo sido reduzidos os limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações em causa, impõe-se necessariamente nova graduação da coima aplicada, que os tenha agora em conta, o que necessariamente implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima. E nem se diga que, tendo sido aplicada uma coima cujo valor mínimo corresponde ao mínimo legal, não haverá que efectuar nova graduação, pois que a decisão de aplicação da coima considerou que os limites mínimo e máximo da coima aplicável eram de idêntico valor - 25€ -, o que, em matéria sancionatória corresponde a um absurdo jurídico, incompatível com os princípios da culpa, da necessidade e da proporcionalidade.

Em segundo lugar porque o artigo 7.º da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, ao aditar ao artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 os seus (novos) números 4 e 5, procedeu à unificação legal das infracções previstas naquela lei praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, entendendo-se como tal as ocorridas em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade, determinando que esta contra-ordenação única seja sancionada com coima cujo valor mínimo a que se refere o n.º 1 é o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem. Ora, esta unificação legal a que procedeu a lei nova, porque prescinde da averiguação das circunstâncias de que depende a contra-ordenação continuada, pode revelar-se, em concreto, mais favorável ao agente, daí que, verificados os respectivos pressupostos legais haverá que proceder à respectiva unificação da conduta delituosa e aplicar-lhe a cominação legalmente estabelecida, nos novos limites fixados pela nova lei, o que também necessariamente implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima.

Em terceiro lugar, porque a Lei n.º 51/2015 aprovou um regime excepcional de regularização de dívidas resultantes do não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infra-estrutura rodoviária efetuada até ao último dia do segundo mês anterior ao da sua publicação – que consta dos seus artigos 1.º a 6.º -, no qual se prevê que o pagamento pelo agente da infracção da taxa de portagem e custos administrativos efectuado até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei, determina, além do mais, a atenuação da coima associada ao incumprimento do dever de pagamento, atenuação especial esta que há-de efectuar-se ope legis e em termos diversos e mais favoráveis do que os que decorrem das regras gerais sobre a atenuação especial da coima (cfr. o artigo 3.º da Lei n.º 51/2015 com o artigo 18.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 433/82, aplicável subsidiariamente).

Finalmente, porque o mesmo regime excepcional, aprovado por aquela lei, prevê a redução legal das coimas não aplicadas ou não pagas (…) cuja regularização ocorreu antes da entrada em vigor da Lei n.º 51/2015, que venham a ser pagas até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei (artigo 4.º, n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 51/2015), havendo, obviamente, que apurar, neste caso como no anterior, se houve ou não adesão do agente da infracção ao regime excepcional e, em caso afirmativo, proceder à atenuação/redução das coimas em causa nos termos legais, o que implica também nova decisão de aplicação da coima.

Pelas razões expostas, a decisão administrativa de aplicação da coima sindicada nos presentes autos não podem manter-se - desde logo, porque haverá que graduar a coima aplicada atendendo aos novos limites legais e eventualmente retirar as legais consequências do pagamento ao abrigo do regime excecional das taxas de portagem e/ou das coimas -, o que apenas poderá ser feito de modo adequado e eficiente pelos próprios Serviços, que não pelos Tribunais, a quem não cabe substituir-se à Administração nas decisões de aplicação coimas, antes escrutinar, se para tal solicitados, se tais decisões são conformes à Lei e ao Direito.

A decisão de aplicação de coima que está na origem dos presentes autos – como, aliás, a decisão recorrida -, foi tomada em momento anterior ao da entrada em vigor da nova Lei, mas esta repercute-se inelutavelmente nela, como supra demonstrado, impedindo que possa subsistir nos termos em que foi proferida.

Impõe-se, em consequência, a baixa dos autos à Autoridade Administrativa para que esta tenha a oportunidade de a rever ou renovar, em conformidade com o novo quadro legal, o que se determina.

Prejudicado fica o conhecimento do objecto dos recursos.

Neste sentido, o Acórdão deste STA do passado dia 14 de Outubro, rec. n.º 766/15, por nós relatado.

- Decisão -

7- Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento aos recursos e, procedendo questão prévia e de conhecimento oficioso, revogar a decisão recorrida e determinar a baixa dos autos à autoridade administrativa para que esta reveja ou renove a decisão de aplicação da coima em conformidade com a Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, nos termos supra expostos.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Outubro de 2015. - Isabel Marques da Silva (relatora) - Pedro Delgado- Fonseca Carvalho.