048015 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 8º do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, era o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IFEP) a entidade gestora dos programas quadro relativos a acções de formação profissional, realizadas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio;

II- Nessa qualidade, competia ao IEFP, nos termos do artigo 12º, alíneas f) e g) do indicado diploma legal, aprovar acções de formação, fazer o respectivo controlo contabilístico-financeiro e decidir, nos termos do artigo 34º, número 2, do mesmo diploma, a redução do financiamento concedido;

III- Nos termos do artigo 33, número 3, do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, o IEFP manteve essa competência, relativamente a acções aprovadas na vigência do referido Decreto-Regulamentar nº 15/94;.

IV- A competência atribuída aos gestores de programas designados ao abrigo do Decreto Regulamentar nº 15/96, para proceder à redução do financiamento aprovado respeita, apenas, aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste diploma legal;

V- Assim, deve ser negado provimento ao recurso interposto de acórdão que, por falta de atribuições, julgou nulo o acto do Gestor do Programa Pessoa, bem como o do Ministro que, em sede de recurso hierárquico, manteve a decisão, nele contida, de reduzir os montantes das despesas financiáveis e ordenar a reposição de importâncias antecipadamente recebidas, no âmbito de acção de formação profissional aprovada pelo IEFP, na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94.

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. O Secretário de Estado do Trabalho vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão, de fls. 126-150, da Secção de Contencioso Administrativo, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pela Associação Portuguesa do Frio, declarou nulo, por falta de atribuições, o despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade de 4/6/2001, que indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto da decisão do Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego – Programa PESSOA - de 14/7/2000, que não aceitou como elegíveis várias despesas no âmbito de um programa de formação profissional financiado pelo Fundo Social Europeu e ordenou a restituição de parte do montante adiantadamente pago.

1.2. Em alegações, concluiu:

“1.ª De entre os vícios imputados ao acto originário foram conhecidos, pelo Acórdão recorrido, as alegadas, no plano externo, incompetência por falta de atribuições das autoridades nacionais e, no plano interno, do Gestor do Programa Pessoa para proceder à redução do financiamento em causa.

2ª Tendo-se julgado improcedente a primeira, foi o acto recorrido declarado nulo com fundamento na incompetência, por falta de atribuições, por parte do órgão que originariamente o praticou.

3ª Com o devido respeito por opinião diferente, o Tribunal a quo fez menos correcta interpretação do n.° 3 do artigo 33º do Decreto Regulamentar n.° 15/96, de 23 de Novembro violando simultaneamente o disposto nos artigos 12° do Código Civil e a al.b) do n° 4 do art° 6° do citado Decreto Regulamentar n° 15/96 em conjugação com o disposto no art° 4° do estatuto orgânico do Instituto de Emprego e Formação Profissional aprovado pelo Decreto-Lei n° 247/85 de 12 de Julho.

4ª O Decreto Regulamentar n.° 15/96 de 23 de Novembro definiu, nas suas disposições finais e transitórias quer a sucessão das entidades e suas responsabilidades na gestão das verbas do Fundo Social Europeu, quer a sucessão dos regimes aplicáveis às candidaturas.

A entidade gestora do Programa Operacional de Formação Profissional e Emprego, depois da entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.° 15/96 e após a sua nomeação é o Gestor do Programa, assegurando o exercício de todas as competências inerentes à gestão daquele fundo.

Compete ao Gestor de Programa Pessoa, tal como estipula o art° 34° do Decreto Regulamentar n.° 15/94, a suspensão e redução de financiamento.

5ª O núcleo das atribuições do IEFP consta do art° 4° do seu estatuto orgânico, aprovado pelo Dec-Lei n.° 247/85 de 12 de Julho. A gestão de programas, em paralelismo com o que se encontra previsto para outras entidades públicas e privadas, foi-lhe cometida pelo Decreto Regulamentar n° 15/94. Razão pela qual ao acto recorrido não poderia ser imputada incompetência por falta de atribuições.

6ª E ainda que se concluísse pela incompetência relativa do Gestor, o que se admite sem conceder, sempre aquela estaria sanada com a decisão do membro do Governo, tomada em sede de reexame do procedimento e observando o disposto no art° 30º do Decreto Regulamentar n° 15/94.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, ordenando-se a baixa dos autos à Secção para conhecimento do recurso em que o mesmo foi proferido, tudo com as legais consequências, assim se fazendo Justiça”.

1.3. A recorrida, Associação Portuguesa do Frio, apresentou alegações, concluindo:

“A. No ordenamento jurídico-administrativo português, a regra é que a competência para a alteração de um acto administrativo pertence ao seu autor, princípio que se encontra consagrado nos arts. 142° e 147°, do CPA.

8. Sendo esta regra, eventuais excepções terão de ser expressamente consagradas na lei, a qual igualmente deverá definir a nova entidade competente.

C. O Decreto-Regulamentar n° 15/96, de 23 de Novembro, não só não comete aos Gestores de Programas nomeados no seu âmbito qualquer competência em relação às acções ou pedidos de financiamento admitidos antes da sua entrada em vigor, como, ao invés, parece expressamente consagrar a competência das entidades gestoras anteriormente existentes, em relação a tais acções ou pedidos de financiamento.

D. Conclusão que resulta reforçada do facto de, na disciplina do Decreto-Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, determinadas pessoas colectivas de direito privado poderem ser instituídas entidades gestoras, com funções legalmente estabelecidas mas com direitos e obrigações directamente contratualizados com o Estado português e a Comissão Europeia, que se mantiveram e manterão até à aprovação do saldo final dos programas que gerem, pelo que, existindo uma relação de causa-efeito entre a gestão dos programas e o seu resultado, não faria sentido uma dissociação que impusesse a tais entidades as consequências de actos praticados, em sua substituição, por um ente público.

E. Consequentemente, para a modificação de um acto praticado pela Comissão Executiva do I.E.F.P. em relação a processo de formação profissional naquela entidade admitido antes da entrada em vigor do Decreto-Regulamentar n° 15/96, continua a ser competente aquela mesma Comissão Executiva, pelo que qualquer decisão de idêntico jaez tomada em relação a tais processos pelo Gestor do Programa Pessoa estará, como está o acto impugnado, inquinado de vicio de falta de atribuições, gerador da sua nulidade.

F. O Decreto-Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, limita-se a desenvolver, na área da formação profissional co-financiado pelo Fundo Social Europeu, as atribuições já cometidas ao IEFP, em matéria de formação profissional, pelas alíneas c), f) e g) do art. 4°, dos Estatutos aprovados pelo Dec-Lei n° 247/85, de 12 de Julho, estabelecendo as competências próprias dos seus órgãos nessa matéria, em conjunto com outros diplomas de que se destaca o Despacho Normativo nº 629/94, de 31 de Agosto.

G. As competências próprias do IEFP em matéria de formação profissional co-financiada, no âmbito do Decreto-Regulamentar n° 15/94, não sendo exclusivas porque susceptíveis de serem sindicadas perante o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, não podem por este ser delegadas noutros órgãos e entidades da Administração Directa do Estado.

H. Logo, a prática de acto para o qual é competente órgão do IEFP pelo Gestor do Programa Pessoa não é susceptível de sanação por acto do Ministro do Trabalho e da Solidariedade que o confirme”.

1.4. O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso pois que o aresto seguiu a linha “predominante na jurisprudência pelos recentes acórdãos (veja-se por ex. o Ac. 48328 de 25/11/03, Ac. 632/02 de 3/6/04 e finalmente o Ac 47867 de 15/06/04)”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O acórdão recorrido baseou-se na seguinte matéria de facto:

“1- A Recorrente candidatou-se à obtenção de apoio financeiro para a realização de cursos de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização no ano de 1996, ao abrigo do Programa Formação Profissional e Emprego – PESSOA (Medida Formação Profissional para Desempregados);

2- A Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) aprovou o pedido de apoio referenciado em 1., através da Deliberação nº 62-95 QCAII, de 20-12-95, atribuindo-lhe um montante de financiamento público máximo de 20.521.218$00 (vinte milhões e quinhentos e vinte e um mil e duzentos e dezoito escudos).

3- No decurso da acção, a Recorrente recebeu, a título de adiantamentos, a quantia de 12.312.730$00 (doze milhões e trezentos e doze mil e setecentos e trinta escudos);

4- A Comissão Europeia efectuou uma missão de controlo à referida acção, tendo a Inspecção Geral de Finanças, no âmbito da mesma, realizado uma auditoria à acção da recorrente.

5- Na sequência do pedido de pagamento do saldo final efectuado pela Recorrente – a qual invocou a realização de despesas no montante total de 16.870.852$00 –, e tendo em conta a auditoria acima referida, o Gestor do Programa Pessoa notificou a Recorrente sobre a intenção de proceder à aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de 12.062.274$00, o que implicava restrição do custo total apresentado no valor de 4.808.578$00 e a obrigação da A.P.F. devolver o valor de 250.456$00 dos adiantamentos já recebidos.

6- Após a recorrente se ter pronunciado sobre aquele projecto de decisão, o Gestor do Programa, por decisão de 1 de Junho de 2000, comunicada à Recorrente em 14 de Julho seguinte, procedeu à aludida redução, tendo fixado em 12.062.274$00 o montante das despesas elegíveis.

7- A A... interpôs recurso para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, ao qual foi concedido provimento parcial, determinando-se a anulação daquela decisão no que se refere à redução de 809.658$00 operada na Rubrica 2 (“Formadores”), o que implicava a aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de 12.871.932$00 e a não aceitação de despesas e consequente redução do custo total apresentado, no valor de Esc. 3.998.920$00.

8- Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 20 a 69 inc.”

2.2. Alega o recorrente que o acórdão julgou erradamente, ao decidir que cabia nas atribuições da Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), e não ao Gestor do Programa Pessoa, nomeado ao abrigo do DR 15/96, de 6.7, a decisão sobre o montante das despesas elegíveis e sobre a restituição do indevidamente recebido pela entidade promotora de acção de formação profissional, realizada ao abrigo do II Quadro Comunitário de Apoio e cujo pedido de apoio financeiro fora aprovado pela Comissão Executiva do IEFP, enquanto entidade gestora, na vigência do DR n.º 15/94, de 6 de Julho.

Relembremos o que disse o acórdão impugnado:

“Cabe, agora, averiguar se, conforme alega o Recorrente, o Gestor do Programa Pessoa carecia, em absoluto, de competência para a prática do acto mantido pela decisão administrativa impugnada, por a competência em questão caber à Comissão Directiva do I.E.F.P

Deste já se adianta que lhe assiste razão.

Na verdade :

Resulta da matéria de facto provada que a acção de formação em debate foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 20-11-95 e que o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do valor do saldo final, para 12.062.274$00, o que implicava uma redução do custo total apresentado no montante de 4.808.578$00.

A acção de formação em causa foi, pois, apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho.

De harmonia com o preceituado no artigo 8º, nº 9 deste diploma legal, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP, competindo-lhe, no âmbito dessa actividade, além do mais: aprovar acções de formação (artº 12º, alínea f)); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artº 17º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artº 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); proceder à suspensão e redução do financiamento (artº 34º).

Com a entrada em vigor do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23.11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cf. artigo 6º, nº 4), existindo recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme se deixou explanado em 2.1.1.

Deste modo, estamos em presença de uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final e a ordem de reposição de importâncias adiantadas, foi já proferida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa.

Dispõe o artº. 33º deste último diploma, cuja estatuição e correspondente interpretação legal se mostra decisiva para a solução do problema em análise:

“Artigo 33.º

Entidades gestoras e processos em curso

1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.”

Ora, em face desta regulamentação entende-se ser de concluir que a razão está do lado da Recorrente, tal como, de resto, também se decidiu no ac. de 8 de Julho de 2003, rec. 47.869, da 2ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A., a propósito de situação idêntica”.

E o aresto reproduziu, depois, parte do acórdão de 8 de Julho de 2003. Ora, esse citado aresto veio a ser mantido pelo acórdão deste Pleno de 28.10.2004. E a doutrina assim reafirmada tem vindo a ser a perfilhada neste Tribunal, como se pode ver, referindo, apenas, decisões deste Pleno, pelos acórdãos de 16.12.2004, recurso n.º 48328 e de 5.5.2005, recurso n.º 750/02.

Neste quadro, e pois que o presente recurso não comporta especialidade, seja em termos de problemática jurídica seja em termos de argumentação, deve reiterar-se, com aqueles arestos, que o disposto no n.º 3 do artigo 33.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96 não pode ter outro significado que não o da manutenção da competência do gestor inicial, isto é, no caso, da Comissão Directiva do IEFP, até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia. O que significa, como disse o aresto transcrito, “que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.

A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133º, n.º 2, alínea b) do CPA)”.

Em suma, como tem vindo a ser ponderado neste Tribunal, para actos nas mesmas circunstâncias, apesar de ter sido praticado na vigência do DR 15/96, o acto contenciosamente impugnado respeita a financiamento aprovado, na vigência do DR 15/94, pela Comissão Executiva do IEFP. Pelo que, nos termos do nº 3 do citado art. 33º deste último diploma, a competência para a decisão contida nesse acto cabia a esta entidade e não ao Gestor do Programa Pessoa. A competência que a esta entidade é atribuída, pelo art. 6º, nº 4, al. b) do DR 15/96, para proceder, designadamente, à redução de financiamentos aprovados, vale apenas para as candidaturas admitidas após a entrada em vigor deste diploma, por força da ressalva estabelecida na referida norma transitória constante naquele preceito legal.

E porque é assim, também a caracterização do vício realizada pelo acórdão impugnado não padece de qualquer erro, de onde não era possível concluir pela sanação do acto pela intervenção do membro do Governo.

Nenhuma censura merece, pois, o entendimento seguido no acórdão impugnado.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Fevereiro de 2006. – Alberto Augusto de Oliveira (relator) – Angelina Domingues – Pais Borges – Costa Reis – Adérito Santos – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José.