010/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ao mandar atender, na aplicação das penas, “a todas as circunstâncias em que a infracção tiver sido cometida que militem contra ou a favor do arguido”, o art. 28º do ED aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, tem em vista as circunstâncias que, pela sua natureza, possuam virtualidade agravante ou atenuante da responsabilidade do agente, podendo, de algum modo, e no caso das atenuantes, potenciar ou facilitar o desencadeamento da conduta infractora, assim relevando para efeito de uma correcta determinação e graduação da medida punitiva.

II- A valoração das infracções disciplinares como inviabilizantes da manutenção da relação funcional tem de assentar não só na gravidade objectiva dos factos cometidos, mas ainda no reflexo dos seus efeitos no desenvolvimento da função exercida e no reconhecimento, através da natureza do acto e das circunstâncias em que foi cometido, de que o seu autor revela uma personalidade inadequada ao exercício dessas funções.

III- A violação dos deveres de isenção e zelo, a que os funcionários se encontram vinculados (art. 3º, nº 4 do ED) deve ser compreendida e valorada numa perspectiva funcional e de preservação do interesse público.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A…, 2ª Ajudante dos Registos e Notariado, a exercer funções no Cartório Notarial de …, Região Autónoma ..., interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA JUSTIÇA, de 26.09.2002, que lhe aplicou a pena disciplinar de aposentação compulsiva, imputando ao acto recorrido vícios de violação de lei e de forma por falta de fundamentação.

Por acórdão daquele tribunal, de 22.09.2005 (fls. 63 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1. O Cartório Notarial de …, onde ocorreram os factos em causa nos autos, tem enormes dificuldades e deficiências ao nível dos meios logísticos e humanos ao seu dispor.

2. Tais dificuldades prendem-se, nomeadamente, com a exiguidade do seu espaço físico, com a falta de pessoal e com o excesso de serviço, e comprometem a qualidade de quem, como a recorrente, sempre foi obrigada a desempenhar ali funções nessas condições.

3. Assim sendo, a exiguidade do espaço onde se realizou a escritura em causa nos autos, a falta de pessoal no serviço, a circunstância de a recorrente, sendo mera Segunda Ajudante, estar a substituir o Notário, de que o Cartório estava privado há largo tempo, e o enorme caudal de trabalho a que o serviço tem de responder, o que se pode ver pelo número de escrituras marcadas para o dia em causa, não foram consideradas, como deviam, circunstâncias atenuantes.

4. Efectivamente, nada disso foi tido em conta, no relatório final e na informação jurídica, que, no fundo, constituem o escopo do acto administrativo punitivo sub judice, sendo que o artigo 28° do ED obrigava a atender a todas as circunstâncias atenuantes.

5. Aliás, o acto impugnado, ao ter em conta todas as circunstâncias potencialmente agravantes da infracção em causa, e ao ignorar as referidas circunstâncias atenuantes padece do vício de violação de lei, por desconformidade com o já mencionado art. 28° do ED, ao decidir em contrário, o douto Acórdão recorrido violou aquela disposição.

6. Pelo mesmo facto, é por demais evidente, que a pena aplicada e confirmada pela decisão sob recurso foi de dureza e gravidade excessiva, violando, assim, o douto aresto os princípios da proporcionalidade e de adequação, pois, para além do mais, da conduta da arguida não advieram quaisquer prejuízos para os intervenientes no acto notarial em causa.

7. A pena de aposentação compulsiva aplicada à recorrente não teve por base nenhuma das situações previstas no art. 26° do ED justificativas de pena expulsiva, o que implicaria, então, que a conduta em causa determinasse a inviabilidade de manutenção da relação funcional, o que, manifestamente, não acontece.

8. Ao não considerar este vício de violação de lei, o acórdão recorrido viola o citado art. 26° do ED e os princípios da legalidade e da tipicidade, aplicáveis ao direito disciplinar, enquanto direito sancionatório.

9. Por outro lado, padece ainda o acto punitivo, sub judice, de erro nos pressupostos, já que parte do princípio de que a conduta da recorrente violou os deveres de isenção e de zelo, o que não ocorreu, já que esta não retirou quaisquer vantagens da situação e é uma funcionária que vem substituindo o Notário de que o Cartório não dispõe, com esforço e abnegação, pelo que andou mal o Acórdão recorrido na subsunção dos factos ao Direito, fazendo errada interpretação do art. 3°, nºs 5 e 6 do ED.

10. O acto impugnado, ao vir fundamentado per relationem ao Relatório final do instrutor e à informação prévia, e estarem ambos estes documentos fundamentados de forma vaga e imprecisa, nomeadamente no que respeita à aplicabilidade de tão grave pena está também viciado, por falta de fundamentação, ao assim não considerar o Acórdão sob recurso violou os arts. 124° e 125° do CPA.

11. A actual regulamentação da execução de penas disciplinares prevê a possibilidade da sua suspensão, sendo que, in casu, tem a recorrente uma pena de suspensão nessa situação.

12. Deste modo, não seria admissível a aplicação de nova pena, de tal modo grave, que, pela sua violência e excesso, acabe por impedir a própria execução da pena que se encontrava suspensa, sendo que o Acórdão recorrido não teve em conta esta realidade.

II. A entidade recorrida contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

a) Na falta de conclusões ou não ocorrendo o seu suprimento deve o Tribunal abster-se de conhecer do recurso – artigo 690°, n° 4 do CPC, ex vi do artigo 1º da LPTA.

b) O acórdão recorrido e decisão punitiva que lhe é subjacente tiveram em consideração as circunstâncias atenuantes que rodearam a prática dos factos pelos quais a recorrente se mostrou sancionada.

c) Mostram-se provados – e nem a recorrente os questiona – os factos imputados à recorrente e pelos quais lhe foi aplicada a pena disciplinar.

d) Tais factos revelam-se como inviabilizadores da manutenção da relação funcional e, nessa medida, como adequada e ajustada a pena que se lhe faz corresponder.

e) Não ocorrendo a invocada violação do princípio da proporcionalidade e não enfermando o acórdão recorrido de erro nos seus pressupostos de facto.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência de todas as conclusões da alegação da recorrente, sustentando, em conformidade, que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão impugnado considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

a) Por despacho, por delegação, do Exmo Subdirector Geral do SAI, de 22.04.2002, foi determinada a instauração de processo disciplinar contra a 2ª Ajudante do Cartório Notarial de …, A…;

b) A instrução do processo disciplinar teve o seu início em 16.05.02;

c) Em 27.05.02 foi deduzida contra a arguida acusação e, no Relatório Final a que se refere o art. 650 n° 1 do E.D. aprovado pelo Dec-Lei 24/84, foi considerada provada a seguinte matéria de facto:

· No dia 28.09.01, no Cartório Notarial de …, foi celebrada uma escritura de compra e venda lavrada de fls. 46 a 49 do livro de notas para escrituras diversas n° 87-D do referido Cartório, tendo tal escritura sido lavrada e presidida pela arguida A…, 2ª Ajudante do referido Cartório em substituição do Notário, por o lugar de notário se encontrar vago e constando nessa escritura as assinaturas que deveriam corresponder aos outorgantes da mesma;

· Todas as pessoas constantes como outorgantes na citada escritura de compra e venda eram conhecidas da arguida A… e, por esse facto, prescindiu de verificar a sua identidade pelos documentos de identificação, nomeadamente prescindiu de verificar os bilhetes de identidade dos outorgantes, referindo expressamente na escritura em causa, e cita-se, "... verifiquei a identidade dos outorgantes pelo meu conhecimento pessoal...";

· Em particular, a arguida A… conhecia perfeitamente a mencionada como outorgante na escritura em causa, …, tal como declarou e confirmou nas três vezes em que foi ouvida;

· Contudo, a referida …, não esteve presente no Cartório Notarial de …, não intervindo, por isso, na escritura outorgada nesse dia, de fls. 46 a 49 dos livros de notas para escrituras diversas;

· Por outro lado ainda, e relativamente à mesma escritura, a arguida A…, no citado dia 28 de Setembro de 2001 e no referido Cartório Notarial de …, por se ter enganado – não tinha feito constar na escritura a advertência ao comprador para as consequências da falta de registo na competente Conservatória –, já depois dos primeiros outorgantes, … e mulher …, do segundo outorgante, …, dos terceiros … e marido …, e do terceiro outorgante, …, terem assinado a escritura em causa, saiu da sala de actos, foi ao computador que normalmente usa, voltou pouco depois para a sala de actos e pediu aos acima outorgantes que voltassem a assinar a escritura em causa na folha que entretanto tinha substituído, o que fizeram novamente até ao referido terceiro outorgante, …, não voltando este último a assinar tal escritura, por entretanto já ter saído da sala onde se estava a realizar a escritura (sublinhado nosso);

· Por isso, a arguida A… pediu ao filho do citado …, de nome … que assinasse a escritura com o nome do pai, imitando a assinatura do pai, o que o citado … fez;

· Da folha da escritura em causa onde constam as assinaturas dos outorgantes, não consta a assinatura do referido …, e o mesmo foi visto a assinar a escritura pelos outros outorgantes, imitando, portanto, a assinatura do pai, …;

· No momento em que os presentes assinaram a escritura em causa, foi vista uma linha deixada em branco no local onde deveria constar a assinatura de …, sendo certo, contudo que, mais tarde, nesse mesmo local, surgiu a assinatura imitada da citada …;

· Algum tempo depois, a … dirigiu-se ao Cartório Notarial de …, sendo-lhe lida a escritura por alto, e tendo esta de seguida afirmado que não tinha comparecido a essa escritura nem a tinha assinado;

· No dia 14.03.02, a arguida A… deslocou-se a casa da … e pediu-lhe que retirasse a queixa que tinha apresentado ao Sr. Ministro da Justiça;

· O volume de serviço prestado no Cartório Notarial de …, nos anos de 1999, 2000 e 2001, foi elevado;

· A arguida assumiu a substituição do Notário de … desde Setembro de 1998 a Março de 1999 e de 20 de Julho de 2001 até ao presente.

d) A arguida tem como antecedente disciplinar a aplicação da pena de inactividade por dois anos suspensa na sua execução pelo período de três anos (Proc. disciplinar n° 53 NOT, 2000/SAI);

e) No Relatório Final foi proposta a aplicação, à arguida, da pena de aposentação compulsiva, atento o art. 14º do Estatuto Disciplinar;

f) Tal pena veio a ser aplicada pelo despacho impugnado;

O DIREITO

O acórdão sob impugnação negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Secretário de Estado da Justiça, de 26.09.2002, que aplicou à recorrente a pena disciplinar de aposentação compulsiva, pela prática dos factos descritos no relatório final do processo disciplinar, atrás enunciados (al. c) da matéria de facto).

1. Insurgindo-se contra tal decisão, começa a recorrente por alegar que o acórdão impugnado incorre em erro de julgamento por violação do art. 28º do ED, uma vez que, contrariamente ao decidido, o despacho punitivo não considerou determinadas circunstâncias atenuantes – a exiguidade do espaço físico do Cartório Notarial, a falta de pessoal e o excesso de serviço, e a circunstância de estar a substituir o Notário.

O acórdão sob recurso considerou não ter sido violado o citado art. 28º do ED, afirmando a tal propósito:

“Como refere a Digna Magistrada do Ministério Público, o processo de falsificação de assinaturas em que a arguida esteve envolvida (cfr. artigos 14 a 25 do Relatório Final) é um processo intencional e doloso que nada tem a ver com as condições de trabalho existentes no Cartório Notarial, mas sim com a personalidade da recorrente que, aliás, já detinha outra condenação em processo disciplinar (pena de inactividade por dois anos).

Assim, é de concluir que não foi violado o art. 28º do Estatuto Disciplinar, visto que o circunstancialismo envolvente (condições de serviço) não possui virtualidade para que possa conferir efeito atenuante de responsabilidade disciplinar, nem mesmo ao nível da eventual suspensão da execução da pena …”.

Tem-se por correcta tal decisão.

O art. 28º do ED manda atender, na aplicação das penas, para além de outras, “a todas as circunstâncias em que a infracção tiver sido cometida que militem contra ou a favor do arguido”.

Logicamente que o legislador tem em vista as circunstâncias que, pela sua natureza, possuam virtualidade agravante ou atenuante da responsabilidade do agente, podendo, de algum modo, e no caso das atenuantes, potenciar ou facilitar o desencadeamento da conduta infractora, assim relevando para efeito de uma correcta determinação e graduação da medida punitiva.

Deverão, nessa linha, ser consideradas as circunstâncias que possam interferir, segundo uma relação de adequação ou proximidade, com a conduta infractora do agente, atenuando a sua responsabilidade, mas irrelevando aquelas que se mostrem de todo alheias ou indiferentes ao desencadear dessa conduta.

Ora, na situação sub judice, em que está em causa um processo de falsificação de assinaturas numa escritura pública lavrada e presidida pela ora recorrente – em que esta, como se vê da matéria de facto, que não foi por si posta em causa, deu como presente no acto uma outorgante, sua conhecida, sabendo que a mesma ali se não encontrava, e surgindo depois imitada a respectiva assinatura; solicitou ao filho dessa outorgante que imitasse a assinatura do pai, igualmente ausente, o que este fez na sua presença; alterou folhas da escritura em causa, preenchendo linhas deixadas em branco, após a saída dos outorgantes, e pedindo a estes que voltassem à sala e assinassem de novo a escritura – não se vê de que modo é que o invocado circunstancialismo (elevado volume de serviço e substituição do Notário) pode, relevantemente, conferir efeito atenuativo da responsabilidade disciplinar da ora recorrente.

De qualquer modo, e como se vê da matéria de facto fixada [parte final da al. c)], o Relatório Final do PD, expressamente acolhido no acto punitivo (cfr. fls. 16 dos autos), alude a “volume de serviço elevado” no Cartório Notarial, bem como à circunstância de a arguida, ora recorrente, ter assumido a substituição do Notário durante determinados períodos, pelo que tais circunstâncias terão sido de algum modo consideradas na aplicação da pena.

O acórdão impugnado não violou pois o art. 28º do ED, pelo que improcedem as conclusões 1 a 5 da alegação.

2. Alega também a recorrente que, contrariamente ao decidido, a pena de aposentação compulsiva que lhe foi aplicada é de dureza e gravidade excessiva, em violação dos princípios da proporcionalidade e da adequação, pois que da sua conduta não advieram quaisquer prejuízos para os intervenientes no acto notarial em causa, e que a referida pena não teve por base nenhuma das situações previstas no art. 26° do ED, justificativas de pena expulsiva, não sendo a infracção praticada inviabilizadora da manutenção da relação funcional.

Nenhuma razão assiste à recorrente.

Desde logo, porque a circunstância de não ter eventualmente resultado da sua conduta prejuízo para os intervenientes no acto notarial não retira à mesma conduta a sua efectiva gravidade, tida por inviabilizadora da relação funcional, e, como tal, justificativa da aplicação de uma pena expulsiva.

Não se vê pois que, por essa razão, o acto punitivo tenha violado os princípios da proporcionalidade e da adequação, nem que, face à matéria de facto provada, a decisão punitiva tenha ofendido os critérios gerais de individualização e graduação das penas estabelecidos no ED, ou que a mesma tenha excedido os limites normativos correspondentes ou adoptado critérios de graduação manifestamente desajustados., como bem se decidiu.

E também não é verdade que a decisão punitiva não tenha por base nenhuma das situações previstas no art. 26° do ED, justificativas de pena expulsiva, e que a infracção praticada não seja inviabilizadora da manutenção da relação funcional.

Nos termos do normativo citado, as penas de aposentação compulsiva e de demissão aplicam-se a comportamentos que atinjam um grau de desvalor de tal modo grave que mine e quebre, definitiva e irreversivelmente, a confiança que deve existir entre o serviço público e o agente.

Não sendo taxativas as situações elencadas no nº 2, face à expressão “nomeadamente”, o nº 3 do preceito dispõe que a aposentação compulsiva será aplicada “em caso de comprovada incompetência profissional ou falta de idoneidade moral para o exercício das funções”.

Como se decidiu no Ac. de 01.04.2003 – Rec. 1.228/02, “A valoração das infracções disciplinares como inviabilizantes da manutenção da relação funcional tem de assentar não só na gravidade objectiva dos factos cometidos, mas ainda no reflexo dos seus efeitos no desenvolvimento da função exercida e no reconhecimento, através da natureza do acto e das circunstâncias em que foi cometido, de que o seu autor revela uma personalidade inadequada ao exercício dessas funções”.

Ora, a factualidade atrás descrita, e que nos dispensamos de repetir, por tão grave que é, tem os reflexos mais perniciosos na imagem do serviço público em causa, pondo irremediavelmente em cheque a confiança que deve presidir ao relacionamento entre o serviço público e o agente infractor.

Bem decidiu o acórdão impugnado, ao afirmar:

“Com efeito, a conduta da recorrente revelou uma muito deficiente compreensão das suas funções, e uma grande falta de isenção, zelo e idoneidade moral, atentando gravemente contra a dignidade e prestígio da função notarial, num domínio onde não é de aceitar qualquer permissividade, sob pena de descrédito da mesma por parte dos cidadãos.

Encontra-se, assim, claramente inviabilizada a manutenção da relação funcional, impondo-se a aplicação de uma pena expulsiva.

Em suma, é de concluir que a conduta da recorrente, pela sua gravidade, e susceptível de ser igualmente considerada infracção criminal, se enquadra perfeitamente no art. 26º do ED, pelo que a pena de aposentação compulsiva não pode, no caso concreto, ser tida por excessiva ou desproporcionada.”.

Inexiste, deste modo, erro de julgamento por violação do art. 26º do ED, assim improcedendo as conclusões 6 a 8 da alegação.

3. Alega ainda a recorrente que o acto punitivo padece de erro nos pressupostos, por partir do princípio de que a conduta da recorrente violou os deveres de isenção e de zelo, o que não ocorreu, já que esta não retirou quaisquer vantagens da situação, pelo que o acórdão recorrido fez errada interpretação dos nºs 5 e 6 do art. 3º do ED.

Mais uma vez lhe não assiste razão.

A violação dos deveres de isenção e zelo, a que os funcionários se encontram vinculados (art. 3º, nº 4 do ED) comporta uma dimensão mais vasta do que aquela que a recorrente lhe atribui, devendo ser compreendida e valorada numa perspectiva funcional e de preservação do interesse público.

O dever de isenção não se restringe à obrigação de recusa de benefícios ou vantagens por via do exercício da função, mas também à obrigação de se adoptar uma conduta de dignidade e independência, sem permissividades de qualquer espécie.

O dever de zelo impõe ao funcionário o exercício das suas funções com eficiência, competência e correcção, com respeito pelas normas legais e regulamentares, e pelas orientações dos seus superiores hierárquicos.

Ora, como se refere no Relatório Final do PD, expressamente acolhido no acto punitivo, “a arguida violou gravemente o dever de zelo porque no caso dos autos não teve empenho em defender o interesse público que estava a seu cargo, uma vez que foi violado o princípio da autenticidade dos actos jurídicos extrajudiciais, e deveria ter-se empenhado para proteger tal princípio, o que não fez”, e “o dever de isenção implica, sobretudo, que tem de haver um tratamento isento e sem favoritismos, o que no caso dos autos não sucedeu como já ficou provado”, sendo certo que “no dever de isenção está sempre implícito um dever de conduta digna do exercício do cargo, no qual se engloba a probidade, a idoneidade moral e a idoneidade intelectual”.

Daí que o acórdão impugnado tenha decidido correctamente ao considerar violados os referidos deveres funcionais, afirmando que “a conduta da recorrente revelou uma muito deficiente compreensão das suas funções, e uma grande falta de isenção, zelo e idoneidade moral, atentando gravemente contra a dignidade e prestígio da função notarial, num domínio onde não é de aceitar qualquer permissividade, sob pena de descrédito da mesma por parte dos cidadãos”.

Improcede, assim, a conclusão 9 da alegação.

4. Vem também alegado que o acórdão errou, ao não julgar verificado o vício de falta de fundamentação.

Para além de a recorrente não concretizar em que se substancia tal vício, não esclarecendo em que é que se traduz essa ausência de fundamentação, o certo é que se não vislumbra errado julgamento sobre essa matéria.

O acórdão impugnado decidiu, a tal propósito, que “o relato da matéria provada foi exaustivamente efectuado no Relatório final, de forma concreta e perceptível a um destinatário médio, e o enquadramento jurídico é pormenorizado e correcto, tudo conduzindo, logicamente, à proposta e aplicação da pena de aposentação compulsiva”.

Nenhuma censura nos merece tal decisão, atendendo a que o Relatório Final, de fls. 458 e segs. do PD – como se disse, expressamente acolhido no acto punitivo – revela com clareza e precisão a fundamentação factual e jurídica da aplicação da pena disciplinar de aposentação compulsiva à recorrente, que, aliás, revela na sua impugnação contenciosa cabal conhecimento dos fundamentos da decisão punitiva.

Improcedem a conclusão 10 da alegação.

5. Por fim, alega a recorrente que não seria admissível a aplicação desta pena, por a mesma impedir a execução de uma pena de inactividade que lhe foi anteriormente aplicada e que se encontrava suspensa.

Não se vê muito bem o que pretende a recorrente, e em que disposição legal fundamenta tal alegação, uma vez que a circunstância de uma pena estar suspensa, nos termos do art. 33º do ED, em nada colide com a possibilidade de aplicação de uma outra pena noutro processo disciplinar.

Bem pelo contrário, o que a lei prevê é que uma nova condenação disciplinar faz caducar a suspensão (art. 33º, nº 4 do ED), consequência que a recorrente logicamente não desejará, mas que não colide com a admissibilidade da nova pena.

De qualquer modo, esta questão não foi abordada na decisão recorrida, que não vem arguida de nulidade, nem é de conhecimento oficioso, pelo que não pode a mesma ser apreciada por este Supremo Tribunal em sede de recurso jurisdicional dela interposto.

Improcedem por isso as conclusões 11 e 12 da alegação.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 11 de Outubro de 2006. – Pais Borges (relator) – Freitas Carvalho – Adérito Santos.