01089/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em recurso contencioso regulado pela LPTA, é à face da fundamentação que consta do acto administrativo que é apreciada a sua legalidade, sendo irrelevantes para esse efeito outros possíveis fundamentos jurídicos que não foram invocados como fundamento do acto.

II- Assim, tendo sido num acto administrativo ordenada a remoção de terras com fundamento no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, republicado pelo DL n.º 177/2001, de 4 de Junho), não pode o tribunal concluir pela legalidade do acto por entender que a ordem de remoção era permitida pelo regime da Reserva Ecológica Nacional (DL n.º 93/90, de 19 de Março).

III- Enferma de erro sobre os pressupostos de direito o acto administrativo em que se entendeu que o fim a que se destinava o depósito de terras num terreno não era relevante para efeitos de aplicação da alínea l) do art. 2.º do DL n.º 555/99, na redacção do DL n.º 177/2001.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho de 10-4-2003, do Senhor Vereador B…, praticado no uso de competência delegada pela Câmara Municipal de Setúbal, que lhe ordenou a remoção de terras.

Aquele Tribunal negou provimento ao recurso.

Inconformado, o recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo (Embora no requerimento de interposição de recurso o Recorrente não indique qual o Tribunal para o qual pretende recorrer, nas alegações indica este Supremo Tribunal Administrativo (fls. 98).

No entanto, foi indevidamente ordenada a subida do processo ao Tribunal Central Administrativo Sul (fls. 146), que, em vez de corrigir o lapso no despacho do Meritíssimo Juiz que lhe ordenou o envio do processo, veio a declarar-se incompetente em razão da hierarquia.), apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) O tribunal ad quem errou na aplicação do Direito ao afirmar que “considerando que está em causa o coberto vegetal e o relevo natural do terreno, forçoso se torna concluir pela aplicação do disposto nos artigos 2.º/1), 4.º/2/b), do RJUE, sendo obrigatória a obtenção de licença administrativa para o efeito” (cfr. 2.º parágrafo do ponto 5 da sentença recorrida).

B) Tal afirmação contraria frontalmente o disposto no artigo 4.º n.º 2 b) do Decreto-Lei n.º 555/99, o qual carece de ser interpretado em conformidade com as definições de “trabalhos de remodelação” e “operações urbanísticas” que constam do artigo 2.º alíneas j) e l) do mesmo diploma.

C) Esse erro de Direito foi originariamente cometido pelo autor do Despacho impugnado, que decidiu no pressuposto de que “os trabalhos de remodelação dos terrenos estão sujeitos a licenciamento, independentemente da sua finalidade (4.º/2/b) DL 555/99). Se as terras tiverem utilidade agrícola, isso pode ser motivo para que o licenciamento seja concedido, mas não implica a dispensa do licenciamento” (cfr. ponto N dos Factos dados por provados pela sentença recorrida).

D) Neste sentido, o Despacho impugnado ao decidir em sentido contrário a norma de direito público incorre no vício de violação de lei, que determina a sua anulabilidade, nos termos do artigo 135.º Código de Procedimento Administrativo (“CPA”).

E) Baseando-se na invocação de normas inaplicáveis à situação em causa, o Despacho recorrido foi praticado sem base legal que o legitime, já que, para além do Decreto-Lei 555/99, não resulta deste acto qualquer outra motivação de Direito que sustente as razões da sua prática.

F) Consequentemente, o Despacho recorrido apresenta uma fundamentação de Direito insuficiente, que equivale à falta de fundamentação do acto nos termos do artigo 125.º n.º 2 do CPA, vício de forma que determina a anulabilidade do acto por preterição de formalidade essencial do procedimento administrativo (artigo 135.º CPA).

G) Na verdade, afirma o Supremo Tribunal Administrativo que “a suficiência da fundamentação de um determinado acto administrativo deve ser apreciada em razão da motivação contextual, isto é, da que nele se incorpora e lhe é contemporânea” (Acórdão STA, de 17.06.2003, Proc.º 482/03, in www.dgsi.pt, citado no art. 25.º da Contestação da entidade recorrida).

H) Em face do exposto, a sentença recorrida padece de erro de julgamento sobre os pressupostos de Direito uma vez que não é aplicável ao caso sub judice qualquer obrigação de licenciamento que decorra do Decreto-Lei n.º 555/99.

I) A sentença recorrida deve, pois, ser anulada e substituída por uma que sustente uma incorrecta interpretação do Direito, ou seja, que nenhuma das normas invocadas pelo Despacho impugnado (alínea m) do n.º 2 do artigo 68.º do Decreto-Lei n.º 169/99 e artigo 106.º do Decreto-Lei n.º 555/99) obriga o Recorrente a licenciar a situação de facto sobre que incide o Despacho.

J) Também em matéria de aferição da competência do Autor do acto, o tribunal ad quem errou na aplicação do Direito, devendo a sentença recorrida ser anulada em conformidade.

K) Na verdade, o autor do Despacho impugnado afirmou estar a actuar com competência delegada, sem que todavia a competência conferida pela alínea m) do n.º 2 do artigo 68.º do Decreto-Lei n.º 169/99 e pelo artigo 106.º do Decreto-Lei n.º 555/99 lhe tenham sido delegadas pelo órgão administrativo originariamente competente (cfr. Despacho n.º 82/O2/GAP, em anexo).

L) Inexistindo acto de delegação da competência que foi invocada pelo autor do acto aquando da sua emissão, a conclusão só pode ser a de que o Despacho impugnado padece do vício de incompetência relativa, devendo por isso ser anulado.

M) A sentença recorrida comete novo erro de julgamento sobre os pressupostos de Direito ao fundamentar a prática do Despacho impugnado na aplicação do Decreto-Lei n.º 93/90, diploma que enquadra a Reserva Ecológica Nacional (REN).

N) Desde logo, a sentença recorrida padece de omissão de pronúncia por não verificar se esta competência poderia ter sido validamente exercida pelo Vereador autor do acto, o que implica saber se a mesma era delegável e se efectivamente foi delegada pelo seu detentor originário.

O) Tais questões não foram discutidas nos autos nem a sentença recorrida trata de as apurar, não podendo, consequentemente, o tribunal recorrido concluir por uma apreciação positiva sobre a legalidade do acto recorrido em matéria de competência.

P) Ao fundamentar a prática do Despacho impugnado na aplicação do Decreto-Lei n.º 93/90, a sentença é manifestamente contrária aos factos constantes dos autos: que a competência exercida pelo Vereador B… aquando da emissão do Despacho impugnado foi a que resulta da alínea m) do n.º 2 do artigo 68.º do Decreto-Lei n.º 169/99 em conjugação com do artigo 106.º do Decreto-Lei n.º 555/99, ou seja, a de ordenar a reposição de terrenos alterados “sem licença da Câmara Municipal”.

Q) Ora, essa situação manifestamente não cabe no âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 93/90, uma vez que esse diploma não obriga a licenciar o depósito de terra nem a destruição do coberto vegetal junta da Câmara Municipal, mas sim a obter parecer prévio das delegações regionais do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais (cfr. artigo 4.º n.º 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 93/90, na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 213/92, de 12 de Outubro).

R) Aliás, os próprios órgãos municipais, ao considerar-se competentes para o licenciamento das actividades em causa, deveriam ter solicitado esse Parecer (cfr. artigo 4.º n.º 6 desse diploma),

S) O que nunca aconteceu, prova de que os órgãos municipais desconheciam a aplicabilidade deste diploma e razão pela qual nunca o referiram ao particular ao longo do procedimento que antecedeu a emissão do Despacho recorrido.

T) O que explica que o próprio Despacho impugnado não refira a ausência do referido parecer prévio ou o uso da competência prevista no artigo 14.º do Decreto-Lei 93/90 como causas determinantes da sua emissão, mas sim a ausência de licença da Câmara Municipal e a competência prevista no artigo 106.º do Decreto-Lei 555/99.

U) Em face do exposto, a sentença recorrida deve ser revogada pelo tribunal ad quem por erro de julgamento sobre os pressupostos de Direito e por ser contrária aos factos que constam dos autos.

V) Note-se que resulta dos autos a prova de que nem o referido diploma nem a integração do prédio na REN foram dados invocados perante o particular em todo o procedimento que antecedeu a emissão do Despacho impugnado, tendo o autor do Despacho impugnado sempre sustentado a sua actuação no Decreto-Lei n.º 555/99 (cfr. entre outros, ofícios referidos no ponto M e N dos Factos dados por provados pela sentença recorrida, documentos constantes do processo administrativo junto aos autos).

W) Neste contexto, caso se mantenha o sentido da decisão recorrida, de considerar aplicável a esta situação o Decreto-Lei n.º 90/93, será forçoso concluir pelo desrespeito do direito de audiência prévia do particular interessado, consagrado no artigo 100.º e seguintes do CPA como o direito de pronúncia sobre “todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito” antes de ser tomada a decisão final (cfr. artigo 101.º n.º 2 CPA).

X) Ora, a sentença recorrida é omissa na apreciação da ilegalidade do acto recorrido na vertente do cumprimento das exigências de audiência prévia.

Y) Sendo que o desrespeito por este direito no termos em que ele vem consagrado na lei corresponde à preterição de uma formalidade essencial do procedimento que determina a anulação do Despacho.

Z) Razão pela qual a sentença recorrida não poderia concluir pela validade do acto recorrido, afigura-se contrária ao Direito e deve ser anulada.

AA) Na verdade, a sentença recorrida estende-se em considerações que consistem numa fundamentação a posteriori do acto recorrido, como se o tribunal a quo fosse um órgão administrativo supervisor que pudesse suprir as ilegalidades cometidas.

BB) Este comportamento judicial é inadmissível porque interfere no núcleo material da função administrativa e extravasa a natureza e o objecto dos recursos contenciosos de anulação, que nos termos da lei “são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos” (art. 6.º do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril).

CC) Razão pela qual a sentença recorrida manifestamente viola o princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 11.º da Constituição da República Portuguesa, devendo por isso ser revogada sob pena de inconstitucionalidade material.

DD) Acresce que a sentença recorrida incorre em erro de julgamento sobre os pressupostos de facto ao afirmar que “do probatório não resulta que os trabalhos de depósito de terras levados a cabo no prédio do recorrente tenham fins exclusivamente agrícolas”, sem que o tribunal ad quem justifique as razões de tal entendimento (cfr. ponto 5 da sentença recorrida, 1.º parágrafo).

EE) Na realidade, consta dos autos a prova de que, durante o procedimento administrativo que antecedeu a emissão deste Despacho, o particular expressamente invocou perante o autor do Despacho impugnado que os trabalhos em curso no terreno consistiram em “arranjos exclusivamente para a agricultura e pasto de gado” (cfr. Documento 4 anexo à petição inicial do processo de impugnação).

FF) O teor deste documento não foi impugnado pela entidade recorrida, devendo assim ser dado como provado nos presentes autos que os fins justificativos da actuação do particular residiam em fins exclusivamente agrícolas, tal como parece ter feito a sentença recorrida no ponto K dos Factos dados por provados.

GG) Aliás, consta dos autos a prova de que os órgãos municipais nunca contestaram este facto ao longo do procedimento administrativo que antecedeu a emissão do Despacho recorrido, que o teve em conta na sua decisão mas que simplesmente o enquadrou juridicamente de forma errada ao considerar que “os trabalhos de remodelação dos terrenos estão sujeitos a licenciamento, independentemente da sua finalidade (4. º /2/b.) DL555/99,), (cfr. ponto N dos Factos dados por provados pela sentença recorrida).

HH) Partindo de esta errada interpretação do Direito, o autor do Despacho impugnado acabou por ignorar o apuramento da questão dos fins a que se destinava a alegada alteração do "relevo natural do solo", facto absolutamente relevante para a boa decisão deste procedimento (cfr. ponto N dos Factos dados por provados pela sentença recorrida).

II) Note-se, em bom rigor, que o autor do Despacho impugnado emitiu o Despacho impugnado antes de responder à carta que o Recorrente lhe enviou relativamente a esse facto, situação que está devidamente comprovada nos autos (cfr. datas dos factos referidos nos pontos K, L e N).

JJ) Agindo deste modo, o autor do Despacho impugnado inutilizou o exercício do ónus da prova que o artigo 88.º n.º 1 CPA confere aos particulares lesados, acabando por decidir sem ter por base todos os factos cujo conhecimento era conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento.

KK) Como era sua obrigação legal de iniciativa oficiosa, nos termos do princípio do inquisitório, consagrado no artigo 56.º CPA, do artigo 87º do Código de Procedimento Administrativo (“CPA”), norma que dispõe “órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito”, e do artigo 88.º n.º 1 segunda parte CPA.

LL) Neste sentido, caso se entenda que não constam provados nos autos os fins exclusivamente agrícolas alegados pelo Recorrente, forçoso será concluir que o Despacho impugnado é inválido por insuficiência da instrução, vício de violação de lei que determina a sua anulação.

MM) A sentença recorrida decidiu, pois, mal ao desconsiderar a referida invalidade do Despacho, devendo ser anulada em conformidade pelo tribunal a quo.

NN) Os factos expostos nos artigos 69.º a 72.º supra revelam que é absolutamente abusivo e uma manifesta falta de boa-fé a entidade recorrida afirmar que “o recorrente não provou que os trabalhos embargados pela Câmara Municipal se destinavam exclusivamente para fins agrícolas” (art. 36.º do articulado de Contestação ao recurso contencioso interposto contra o Despacho sub judice).

00) Desde logo, porque foi o autor do Despacho impugnado que expressamente afirmou que esse dado era irrelevante e porque o ónus da prova recai igualmente sobre os órgãos administrativos instrutores dos procedimentos que antecedem a emissão de actos administrativos, nos termos do artigo 88.º n.º 1 CPA.

PP) Assim, caso se entenda que houve uma instrução deficiente do procedimento administrativo que antecedeu a emissão do Despacho recorrido, não pode a Administração em sede judicial venire contra factum proprium, pretendendo tirar benefícios de uma ilegalidade da qual é responsável.

QQ) Para além do referido, resultam dos autos outros factos que atestam a invalidade do Despacho impugnado por violação do princípio da boa-fé administrativa, na vertente da proibição de venire contra factum proprium, consagrado no artigo 6.º -A do CPA.

RR) Desde logo, o depósito ilegal de terras a que o Despacho se refere não é da responsabilidade de A…, mas sim de terceiros, que ao longo de muitos anos, foram depositando terra, lixo e entulho na sua propriedade, apesar das vedações e avisos proibitivos aí colocados pelo proprietário.

SS) Estes factos constam dos autos como assentes, tal como resulta o facto de A… ter reportado à Câmara Municipal de Setúbal esta situação ilegal e de esta entidade administrativa nunca ter realizado qualquer acção para os impedir ao longo dos últimos 13 anos (cfr. doc. 4 e 5 anexos com a petição de interposição do recurso contencioso de anulação do Despacho recorrido; cfr. ponto C e K dos Factos dados por provados pela sentença recorrida; cfr. ponto 3 dos Factos dados por provados pela da sentença que decretou a providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho recorrido).

TT) A Câmara Municipal, sabendo da situação e nada fazendo, tornou-se na única entidade que pode e deve ser responsabilizada pelo sucedido, ficando a dever-se à sua passividade a vastidão dos prejuízos causados para o interesse público e para os interesses do particular lesado.

UU) É que, como afirma a sentença que decretou a providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho recorrido, “como alegou a Requerente e resultou apurado no autos, a situação retratada mantém-se há, pelo menos, 8 anos, conforme resulta do facto de, já no ano de 1995 o Requerente alertar a Câmara Municipal de Setúbal para tal, solicitava a intervenção desta e declinava futuras responsabilidades” (afirmação judicial que consta da factualidade apurada na sentença que decretou a providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho recorrido, sob o n.º 3 do ponto II desta decisão).

VV) Perante o exposto, a ordem contida no Despacho impugnado, o prazo de execução imposto, e, por fim, a ameaça de criminalização do particular, consubstanciam uma manifesta violação do princípio da boa-fé, na vertente da proibição de venire contra factum proprium, porque responsabiliza e penaliza o particular por uma situação da qual ele não é responsável, ficando antes a dever-se ao não cumprimento pela própria autarquia das suas competências fiscalizadoras.

WW) A sentença recorrida deve, por isso, ser revogada, uma vez que não atende a esta ilegalidade material do despacho.

Nestes termos,

O Requerente solicita provimento para o presente recurso de Agravo e, em consequência, que seja revogada a sentença proferida pelo tribunal a quo.

SÓ ASSIM SE FARÁ A ACOSTUMADA JUSTIÇA!

Por despacho do Relator neste Supremo Tribunal Administrativo C… e D… foram julgados habilitados como sucessores do Recorrente.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Meritíssimo Juiz que proferiu a sentença recorrida pronunciou-se no sentido de esta não enfermar da nulidade que o Recorrente lhe imputou.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A. O recorrente é proprietário do prédio rústico, denominado «Herdade Ribeiro do …», descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal, sob a ficha n.º 725/161087, e inscrito na matriz rústica da freguesia de S. …, concelho de Setúbal, sob o artigo 1, secção A — docs. de fls. 12/19.

B. O prédio referido na alínea anterior integra a reserva Ecológica Nacional.

C. Em 22.09.95, o recorrente dirigiu aos serviços da CMS fax, dando conta, em relação ao prédio em causa nos autos, de que: «se verifica[vam] depósitos de lixos e entulhos aos quais somos totalmente estranhos. Isto depois de todos os nosso esforços de evitar tal situação com vedações e avisos de proibição os quais foram total ou parcialmente removidos sem nosso conhecimento» – doc. de fls. 23.

D. Em 04.02.2002, os serviços da CMS elaboraram a informação, relativa a «Depósito de terras na Estrada da Quinta do Conde», da qual consta que:

«Encarrega-me o Sr. Vereador de solicitar que, com a máxima urgência, seja verificado o depósito de terras, vinda do Estádio da Luz, que está a ser efectuado na Estrada que liga a Quinta do Conde à “…”, num terreno propriedade de A…» – doc. constante do p.a.

E. Em 06.02.2002, o sector de fiscalização da CMS elaborou informação do teor seguinte: «Constatámos que o [recorrente] está a proceder na qualidade de proprietário, ao depósito de terras na parcela de terreno situada junto ao limite do Concelho, entre a auto-estrada e via de acesso que liga a Quinta do Conde à …, à revelia de licenciamento» – doc. constante do p.a.

F. Na informação referida na alínea anterior, foi exarado o despacho seguinte:

«Embargue-se e instaure-se o processo contra-ordenacional e intime-se o proprietário a repor o terreno no estado natural» – Ibidem.

G. Em 01.03.2002, os serviços da CMS elaboraram informação do teor seguinte:

«Apesar de solicitada, a presença do proprietário do terreno, objecto de alteração topográfica, para procedermos ao embargo dos trabalhos de aterro, sugiro que, à luz da legislação vigente, se analise outra forma de actuação que produza os efeitos necessários, no sentido de darmos cumprimento ao despacho de 18.02.02» – doc. constante do p.a.

H. Na informação referida na alínea anterior foi exarado o despacho seguinte:

«Deverá proceder-se à instauração de processo de contra-ordenação. O Embargo seguirá por via postal» – Ibidem.

I. Em 01.04.2002 e em 20.01.2003, o recorrente foi notificado, através de ofícios, do teor do despacho referido em E. – doc. constante do p.a.

J. Em 05.03.2002, os serviços da CMS elaboraram auto de notícia relativo ao recorrente, do qual consta que: «procedeu ao depósito de terras sobre parcela de terreno situada junto ao limite do concelho de Setúbal, entre a AE A2 e a estrada de acesso de ligação à Quinta do Conde/…, à revelia de licenciamento e alterando a topografia local» – doc. constante do p.a.

K. Por meio de carta de 18.03.2003, o recorrente informou os serviços da CMS de que: «os terrenos em questão correspondem a terras de semeadura que estiveram anos sem serem semeadas e que, entretanto, encheram-se de caniços e, agora, tiveram de ser arranjados exclusivamente para a agricultura e pasto de gado» – doc. de fls. 21.

L. Por carta de 10.04.2003, o recorrente foi notificado pela CMS de que: «tendo procedido, sem licença desta Câmara Municipal, ao depósito de terras num terreno que possui no local denominado “Herdade Ribeiro do …”, inscrito na matriz rústica sob o artigo 1, secção A, freguesia de S. …, concelho de Setúbal, alterando o relevo natural do solo, para, no prazo de 40 dias, a contar da notificação, proceder à remoção das referidas terras, repondo o relevo natural do terreno» – doc. de fls. 20.

M. Em 06.06.2003, o recorrente recebeu o ofício de notificação 14737, da CMS, reiterando o teor do ofício de 10.04.2003 — doc. constante do p.a.

N. Em 17.06.2003, o recorrente recebeu o ofício n.º 015235, da CMS, relativo à carta de 18.03.2003, dando conta de que: «(...) os trabalhos de remodelação de terrenos estão sujeitos a licenciamento, independentemente da sua finalidade (4.º/21b)DL555/99). Se as terras tiverem utilidade agrícola, isso pode ser motivo para que o licenciamento seja concedido, mas não implica a dispensa do licenciamento. II Deste modo, não havendo pedido de legalização viável, o requerimento acima identificado é irrelevante» – doc. constante do p.a.

3- É imputada à sentença recorrida nulidade por omissão de pronúncia, ao fundamentar a prática do acto impugnado na aplicação do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, sem verificar se a competência podia ser validamente exercida pelo autor do acto, o que implica saber se a mesma era delegável e foi efectivamente delegada.

Refere o Recorrente, em suma, que tais questões não foram discutidas, mas o Tribunal não pode concluir sobre a existência da referida competência.

O Meritíssimo Juiz refere, citando jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que se devem considerar abandonados vícios invocados na petição do recurso e no corpo das alegações que não sejam levados às conclusões destas, que os recorrentes têm o ónus de apresentar [nos termos dos arts 24.º , alínea b) da LPTA, 67.º , § único do RSTA e 690.º do CPC) e o Recorrente nem na petição de recurso nem nas alegações e conclusões se refere, directa ou indirectamente, a tais questões.

Não se está perante uma situação enquadrável naquelas normas, pois está-se perante um recurso contencioso regulado pelo Código Administrativo e não pelo RSTA, nos termos da alínea a) [e não alínea b)] do art. 24.º da LPTA e 51.º, n.º 1, alínea c), do ETAF de 1984] e, nesse tipo de recursos as alegações são facultativas, não se aplicando o regime do art. 690.º do CPC, como é jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo. (Por todos, pode ver-se o acórdão de 9-12-1999, recurso n.º 45476, publicado em AP-DR de 23-09-2002, página 7343.)

No entanto, confirma-se que o Recorrente nem na petição nem nas alegações e conclusões apresentadas na 1.ª instância refere tais questões relativas à delegação de competência que foi invocada pelo autor do acto impugnado, referindo apenas, quanto a esta matéria, a incompetência absoluta da própria Câmara Municipal de Setúbal para a prática do acto.

São questões diferentes a da incompetência absoluta, por falta de atribuições, da Câmara Municipal de Setúbal para a prática do acto [que a ocorrer geraria nulidade, nos termos do art. 133.º, n.º 2, alínea b), do CPA]) e a da incompetência relativa do Senhor Vereador que praticou o acto, invocando delegação de competência, que é geradora de mera anulabilidade (arts. 133.º e 135.º do CPA).

A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do CPC, aplicável por força do disposto no art. 1.º da LPTA].

Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no art. 660.º, n.º 2, do CPC, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Como decorre da conjugação destas normas, a nulidade por omissão de pronúncia apenas ocorre quanto o Tribunal deixe de conhecer de questões que foram submetidas a sua apreciação.

Assim, como Recorrente não colocou essas questões relativas à competência do autor do acto à apreciação do Tribunal em qualquer das peças processuais que apresentou antes da sentença recorrida, ela não pode enfermar de vício de omissão de pronúncia por não as apreciar.

Nestas condições, de houve algum erro ao não serem apreciadas tais questões, estar-se-á perante erro de julgamento e não perante nulidade por omissão de pronúncia.

Termos em que improcede a referida nulidade imputada à sentença recorrida.

4- O Recorrente refere ainda omissão de pronúncia na sentença recorrida sobre a falta de audiência prévia.

No entanto, também quanto a esta questão, o Recorrente não imputou tal vício na petição de recurso nem nas alegações e conclusões apresentadas na 1.ª instância, pelo que, pelas mesmas razões, não ocorre nulidade por omissão de pronúncia.

5- Por outro lado, as eventuais falta de competência por falta ou ilegalidade da de delegação de competências e a falta de audiência prévia seriam susceptíveis de constituir vícios geradores de mera anulabilidade.

Não tendo esses hipotéticos vícios sido imputados ao acto impugnado na petição nem nas alegações apresentadas na 1.ª instância, caducou o direito de os invocar, uma vez que a respectiva arguição no presente recurso jurisdicional foi efectuada manifestamente para além do termo do prazo legal de dois meses a contar da notificação do acto impugnado [arts. 28.º, n.º 1, alínea a), e 29.º, n.º 1, da LPTA].

Por isso, está afastada a possibilidade de o acto ser anulado com fundamento nesses hipotéticos vícios.

6- Está em causa no presente processo um acto do Senhor Vereador da Câmara Municipal de Setúbal que, ordenou ao Recorrente a remoção de terras, repondo o relevo natural de um terreno, para por o depósito dessas terras ter sido efectuado sem licença camarária.

Na sentença recorrida entendeu-se, em suma, que

- o art. 4.º, n.º s 1 e 2, do DL n.º 93/90 estabelecem as interdições de uso do solo decorrentes da sua sujeição ao regime da REN (Reserva Ecológica Nacional);

- o art. 11.º, n.º 1, do mesmo diploma atribui competência aos municípios para assegurarem a fiscalização do cumprimento daquele diploma;

- os arts. 2.º, alínea l) e 4.º, n.º 2, alínea b) do RJUE (Regime Jurídico da Urbanização, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do DL n.º 177/2001, de 4 de Junho) estabelecem que estão sujeitos a licenciamento os «trabalhos de remodelação dos terrenos: as operações urbanísticas não compreendidas nas alíneas anteriores que impliquem a destruição do revestimento vegetal, a alteração do relevo natural e das camadas de solo arável ou o derrube de árvores de alto porte ou em maciço para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais ou mineiros»;

- não ocorre a indeterminação do objecto do acto impugnado;

- o acto impugnado está fundamentado;

- o RJUE é aplicável por estar em causa o coberto vegetal e o relevo natural do terreno, sendo obrigatória a obtenção de licença administrativa;

- a competência dos municípios para, garantido o disposto no art. 4.º, n.º ,1, o regime da REN, intimar para proprietário à reposição do terreno no estado anterior à intervenção decorre dos arts. 11.º, n.º ,1, e 14.º, n.º 1 e 2, do DL n.º 93/90.

No documento que consta de fls. 20 (para que se remete na alínea L. do probatório), em que se notifica o acto impugnado refere-se o seu teor nos seguintes termos:

Fica V. Exa. notificado, no uso da competência conferida pela alínea m) do n.º 2 do artigo 68º do Decreto-Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro e do artigo 106º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/01 de 4 de Junho, tendo procedido, sem licença desta Câmara Municipal, ao depósito de terras num terreno que possui no local denominado Herdade Ribeiro do …, inscrito na matriz rústica sob o artigo 1, secção A, freguesia de S. …, concelho de Setúbal, alterando o relevo natural do solo, para, no prazo de 40 dias a contar da data da notificação, proceder à remoção das referidas terras, repondo o relevo natural do terreno.

O incumprimento deste mandado constitui prática de crime de desobediência, para efeitos do art. 348.º do Código Penal, conforme o disposto no art. 100.º do Decreto-Lei 555/99 já citado, sujeitando-se, ainda, a que os trabalhos sejam executados pelos serviços técnicos deste corpo administrativo a expensas do notificado.

Não se faz no acto recorrido qualquer referência ao DL n.º 93/90, de 19 de Março, como suporte jurídico do acto recorrido, quer a nível de competência quer a nível do regime substantivo aplicável.

No contencioso administrativo regulado pela LPTA, sendo os recursos contenciosos de mera legalidade (art. 6.º daquele diploma), visa-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o Tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230;

- de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405;

- de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037;

- de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391;

- de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055;

- de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207;

- de 9-10-2002, proferido no recurso n.º 600/02;

- de 12-3-2003, proferido no recurso n.º 1661/02;

- de 7-7-2004, proferido no recurso n.º 567/04.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

- MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»;

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ).

Assim, tanto no que concerne à fundamentação de facto como de direito, há que atender apenas ao teor do acto impugnado para aferir da sua validade.

Por isso, no caso em apreço, tem de se concluir que a eventual violação de normas respeitantes ao regime de REN, se eventualmente ocorreu, não foi fundamento do acto impugnado, pois não se lhe faz nele qualquer referência.

7- O DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação.

No acto recorrido, entendeu-se estar-se perante uma situação enquadrável no regime jurídico da urbanização e edificação, como se conclui da referência ao art. 106.º do DL n.º 555/99, na redacção dada pelo DL n.º 177/2001, de 4 de Junho.

Não se faz, porém, referência a qualquer outra norma deste diploma, pelo que não é clara a razão por que no acto se entendeu que a situação estava subordinada ao regime daqueles diplomas.

Porém, na sentença recorrida entendeu-se que o acto impugnado é legal por a operação em causa estar sujeita a licenciamento por força do disposto no art. 4.º, n.º 2, alínea b), daquele diploma, por estar abrangida pela alínea l) do art. 2.º do mesmo.

Assim, sem prejuízo de eventual apreciação da questão da suficiência de fundamentação do acto (que também é colocada no presente recurso jurisdicional e deverá ser apreciada, se se afigurar relevante para a anulação do acto impugnado) importa apurar se a legalidade do acto pode ser afirmada à face daquela norma, já que não se vislumbram quaisquer outras normas daquele diploma cuja aplicação seja de aventar.

8- O art. 4.º, n.º 2, alínea b), do DL n.º 555/99, na redacção do DL n.º 177/2001, sujeita a licença administrativa «as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por operação de loteamento, bem como a criação ou remodelação de infra-estruturas que, não obstante se inserirem em área abrangida por operação de loteamento, estejam sujeitas a legislação específica que exija a intervenção de entidades exteriores ao município no procedimento de aprovação dos respectivos projectos das especialidades».

No caso, estarão em causa os «trabalhos de remodelação de terrenos», conceito que é definido na alínea l) do art. 2.º do mesmo diploma nos seguintes termos:

l) Trabalhos de remodelação dos terrenos: as operações urbanísticas não compreendidas nas alíneas anteriores que impliquem a destruição do revestimento vegetal, a alteração do relevo natural e das camadas de solo arável ou o derrube de árvores de alto porte ou em maciço para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais ou mineiros.

Como se vê pela parte final desta disposição, o enquadramento de uma situação na sua hipótese normativa depende da comprovação da existência de um fim da actividade levada a cabo, só podendo concluir-se por esse enquadramento se se comprovar que a operação material se destinava a alguns fins que não sejam «exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais ou mineiros».

Na sentença recorrida, entendeu-se que se provou que o prédio em causa está a ser utilizado para depósito de terras que resultam de obras realizadas noutros locais e que o Recorrente tinha o ónus de demonstrar que o prédio, nas condições em que se encontra podia ter qualquer utilização agrícola.

Porém, no acto impugnado não se faz sequer referência a qualquer finalidade do depósito de terras, nem sequer a ser este depósito, em si mesmo, uma finalidade, e, como se referiu, é à face dos fundamentos do acto que tem de ser aferida a sua legalidade.

Para no acto impugnado se poder concluir pelo enquadramento da situação naquela alínea l) do art. 2.º do DL n.º 555/99, era necessário que se tivesse apurado algum fim do depósito de terras, directamente, ou, pelo menos, por exclusão. Isto é, era necessário que se tivesse considerado demonstrado positivamente qual o fim a que se destinava o depósito de terras, ou por exclusão, se tivesse considerado demonstrado que não era um fim exclusivamente agrícola, pecuário, florestal ou mineiro.

Assim, há erro nos pressupostos de direito do acto impugnado ao ter concluído pelo enquadramento da situação no regime do DL n.º 555/99, sem se ter tido em conta, directamente ou por exclusão, o fim a que se destinava o acto material que descreve como «depósito de terras num terreno».

9- Sendo de concluir que o acto deve ser anulado por vício de violação de lei, que impede a sua renovação com os fundamentos fácticos e jurídicos que estiveram subjacentes ao acto impugnado (O que não significa, naturalmente, que não possa haver outro fundamento jurídico para ordenar a remoção das terras, designadamente à face do regime da REN, a que se faz referência na sentença recorrida, mas não no acto impugnado.), fica prejudicado, por ser inútil, o conhecimento dos outros vícios que lhe foram imputados.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar a sentença recorrida;

- conceder provimento ao recurso contencioso;

- anular o acto recorrido por vício de violação de lei.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 7 de Outubro de 2009. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes.