ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
..., Lda (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 31/08/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco que, no âmbito da ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra a Entidade de Serviços Partilhado da Administração Pública, IP. e em que figura como contrainteressada a sociedade ..., S.A. (Recorridos), julgou a ação totalmente improcedente.
Nesta ação, proposta pela agora Recorrente, esta veio peticionar:
«A) A anulação da decisão final do procedimento de concurso público com publicidade internacional n.º CP – V070/01/2024, para “Aquisição de veículos para a Autoridade Tributária e Aduaneira”, por lotes, adotada por deliberação do Conselho Diretivo da Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P. (eSPap I.P.), de 16 de abril de 2025, na parte que compreende, em homologação do Relatório Final, o ato de exclusão da proposta da Autora para o Lote 1 e o ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada ... , S.A. para o referido Lote 1 do procedimento, por padecer do vício de violação de lei;
B) A anulação do eventual contrato público que, entretanto, seja celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada ... no âmbito do Lote 1 , e, bem assim, dos efeitos de tal contrato.
C) A condenação da Entidade Demandada no proferimento de nova decisão que determine a adjudicação da proposta da Autora para o Lote 1 do procedimento.»
Ora, inconformada com o julgamento realizado, a Recorrente veio, então, interpôr o presente recurso, formulando, a final, as seguintes conclusões:
«A) Sempre com o maior respeito, ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, decorre da factualidade dada como provada e do direito aplicável ao caso sub judice, a inexistência de fundamento para que tivesse sido determinada a exclusão da proposta da Recorrente, pelo que a decisão recorrida padece de erro de julgamento.
B) Como resulta do probatório, a proposta da Recorrente não contém qualquer omissão, tendo dado resposta a todos os aspetos exigidos no Programa do Procedimento para o Lote 1, para o que procedeu à apresentação de todos os elementos requeridos, incluindo, a identificação da marca, modelo, motorização do veículo a fornecer, bem como os respetivos aspetos técnicos relativos a “Consumo de Combustível (combinado)”, “Emissões Poluentes: CO2 (combinado)”, “Largura” e “Altura” – cfr. Ponto 4 do probatório onde consta expressamente que, para o Lote 1, a Recorrente apresentou todos os valores atinentes aos atributos, termos ou condições acima referidos.
C) Ao contrário do que erradamente se configura na douta decisão recorrida, não se verifica, desde logo, qualquer omissão de atributos, termos ou condições da proposta da Recorrente, não sendo, portanto, a situação submissível ao previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
D) Padece, assim, de erro, a douta decisão recorrida ao configurar, desde logo, a existência de uma omissão da proposta que careceria de ser suprida pela Recorrente em sede de esclarecimentos, o que não corresponde à realidade dos factos dados como provados.
E) A Recorrente não omitiu qualquer informação respeitante aos consumos e emissões de CO2, as quais constam da sua proposta e, bem assim, do catálogo que, ao abrigo do disposto no n.º 13 do artigo 7.º do Programa do Concurso, lhe foi solicitado pelo Júri do procedimento.
F) Como decorre igualmente do Ponto 4 do probatório, não foi sequer qualquer omissão que esteve na origem da solicitação de esclarecimentos formulada pelo Júri do procedimento, mas sim o facto de se terem suscitado dúvidas quanto aos atributos, termos ou condições da proposta da Autora para o Lote 1 “que não foram passíveis de ultrapassar após consulta pelo júri, nomeadamente, das páginas oficiais dos fabricantes das marcas”.
G) Por tal dito motivo, invocando expressamente o disposto no artigo 7.º, n.º 13 do Programa do Procedimento, o Júri entendeu solicitar à Recorrente a apresentação do catálogo público do veículo proposto para o Lote 1, o que aquela satisfez – cfr. Ponto 5 do probatório, do qual decorre que, em resposta ao pedido de esclarecimentos do Júri do procedimento, a Autora apresentou um catálogo comercial com o título “totalmente novo tourneo connect” da marca “... ”.
H) Ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, a factualidade acima exposta não impunha que a Recorrente apresentasse, em sede de esclarecimentos, mais do que o catálogo que lhe foi solicitado pelo Júri do procedimento ao abrigo da antedita norma procedimental.
I) Em consequência, não andou bem a douta decisão recorrida ao considerar que a Recorrente violou a sua obrigação de prestar os esclarecimentos solicitados pelo Júri do procedimento.
J) Também padece de erro de julgamento o entendimento sustentado na decisão recorrida de que a Recorrida não estava obrigada, para efeitos de avaliação da proposta, a considerar a informação oficial que consta do catálogo público do fabricante apresentado pela Recorrente ao abrigo do disposto no n.º 13 do artigo 7.º do Programa do Procedimento (e que, como tal, passou a fazer parte da sua proposta).
K) Como a Autora teve oportunidade de sustentar em sede de audiência prévia, o próprio Júri tinha, como declarou ter, acesso direto à informação publicamente divulgada pelo fabricante (“... ”) para verificar os dados objetivos relativos ao veículo concretamente proposto pela Recorrente para o Lote 1 (mais precisamente os valores atinentes consumo de combustível (combinado), emissões poluentes: CO2 (combinado), altura e largura do veículo apresentado na proposta ao lote 1).
L) Em todo o caso, a Recorrente não deixou de apresentar o catálogo público que lhe foi solicitado, dele decorrendo, objetivamente, que os valores indicados no Anexo II da sua proposta para aqueles atributos, termos ou condições (consumo, emissões, altura e largura do veículo) padeciam de erro manifesto face ao que é publicitado pelo próprio fabricante.
M) Diversamente do que sustenta na douta decisão recorrida, o júri do procedimento devia ter considerado os dados que constam do catálogo que solicitou à Recorrente ou, no limite, em caso de continuar a ter dúvidas, a solicitar esclarecimentos à Recorrente antes de proceder à exclusão da respetiva proposta para o Lote 1.
N) Ao contrário do que se conclui na decisão recorrida, os motivos invocados no Relatório Final do procedimento não eram suficientes para determinar a exclusão da proposta da Recorrente para o Lote 1, sendo evidente que não se verificava qualquer impossibilidade de avaliação daquela proposta – cfr. alínea c) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
O) Na realidade, apenas estava na disponibilidade da Autora, ora Recorrente, e esta deu plena satisfação, indicar o preço e o veículo concretamente proposto para o Lote 1, os quais se encontram cristalinamente identificados na sua proposta.
P) Em consequência, como a Recorrida reconhece, as informações relativas ao consumo de combustível (combinado); emissões poluentes: CO2 (combinado); altura e largura do veículo proposto pela Recorrente para o Lote 1 são, obviamente, os que são indicados pelo respetivo fabricante para o veículo concretamente proposto pela Recorrente.
Q) Não estava em causa informação que pudesse ser manipulada ou modificada pela ora Recorrente, sendo que, como o próprio Júri reconhece na ata de esclarecimentos, o que conta para avaliação das propostas são os dados objetivos/confirmados que constam, no limite, do catálogo público do fabricante – cfr. n.º 13 do artigo 7.º do Programa do Procedimento.
R) Ora, tendo a Recorrente, em satisfação do que lhe foi solicitado, apresentado tal catálogo público, é evidente que, à luz do que decorre da antedita regra do procedimento, teriam de ser os dados compreendidos em tal catálogo os considerados para efeitos de análise e avaliação da sua proposta e do respetivo veículo em matéria de combustível (combinado), emissões poluentes: CO2 (combinado), altura e largura.
S) Estando em causa elementos ou aspetos técnicos que são divulgados publicamente pelo próprio fabricante -, os princípios da concorrência, do "favor participationis" e da salvaguarda do interesse público na realização de despesas públicas -, impunham que tivesse sido outra a conduta da Entidade Demandada, ora Recorrida.
T) Tratando-se de informação objetiva (que não é criada, nem está na disponibilidade da Recorrente, que se limita, na verdade, a propor um determinado veículo e o respetivo preço), a Entidade Demandada, ora Recorrida, deveria ter considerado, para efeitos de análise da proposta da Recorrente, nos termos do disposto no artigo 7.º, n.º 13 do Programa do Concurso, os dados técnicos que decorrem do catálogo público que, como foi solicitado, foi apresentado pela Recorrente em sede de esclarecimentos e que passou a fazer parte integrante da sua proposta.
U) A este respeito, se, após a apresentação do catálogo, o Júri continuava a ter dúvidas sobre os dados que solicitou à Recorrente, não podia determinar a exclusão da respetiva proposta sem o seu prévio esclarecimento à luz do disposto no artigo 72.º, n.º 1 do CCP e do artigo 56.º, n.º 3 da Diretiva 2014/24/UE.
V) Ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, não é correto o entendimento de que o Júri não tinha de proceder a quaisquer outras indagações sobre os aspetos objetivos em causa, relativos às especificações técnicas em apreço do veículo proposto pela Recorrente do Lote 1.
W) Ao contrário do que se aceita na douta decisão recorrida e, bem assim, do que se sustenta no Relatório Final do procedimento em apreço, não estavam preenchidos os pressupostos de aplicação do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
X) Como a Recorrente sustentou em sede de audiência prévia – sem que tal fosse atendido pela ora Recorrida – do catálogo solicitado em sede de esclarecimentos constam efetivamente os valores corretos relativos aos termos ou condições “Altura” e “Largura”, devendo ser estes os considerados, como esclarecido pela ora Autora.
Y) Cumprindo salientar que tais os valores “Altura” e “Largura”, decorrentes do catálogo, dão pleno cumprimento aos parâmetros técnicos (máximos e/ou mínimos) fixados no CE.
Z) Quanto aos valores combinados relativos aos atributos Consumo e Emissões de CO2, deveriam igualmente ter sido considerados, como resulta dos esclarecimentos prestados em sede de audiência prévia (cfr. Ponto 7 do probatório), os que resultam da apreciação do catálogo do veículo concretamente proposto pela ora Autora, ora Recorrente.
AA) Não ocorreu qualquer omissão ou alteração ilícita de atributos, termos ou condições da proposta e, muito menos, qualquer impossibilidade de avaliação da proposta da Recorrente.
BB) O veículo concretamente proposto é inequivocamente o identificado na proposta da Recorrente para o Lote 1 e não qualquer outro, sendo que as suas características técnicas são as que são publicamente divulgadas e, bem assim, resultam da apreciação do catálogo do fabricante apresentado pela ora Autora (cujo conteúdo, como se esclareceu, deve prevalecer, suprindo qualquer inexatidão constante da proposta a respeito dos atributos, termos ou condições em apreço – cfr. artigo 7.º, n.º 13 do Programa do Procedimento).
CC) Na linha deste entendimento, atente-se no douto acórdão do Tribunal de Contas N.º 44/2020 – 02 NOV-1.ª S/SS, onde se elucida que: “61. O princípio da intangibilidade ou imutabilidade das propostas, enquanto subsidiário do princípio da concorrência, não é posto em causa pelo exercício de um direito ao esclarecimento ou clarificação das propostas apresentadas, desde que tal direito seja exercido “em busca da verdade”, mediante a apresentação de dados objetivos, nomeadamente tendo por base documentos ou dados preexistentes à data da apresentação da proposta, como sejam os esclarecimentos fundamentados em dados técnicos constantes de documentação do fabricante dos equipamentos.” (negrito e sublinhado nossos)
DD) Diversamente do que decorre do decidido na sentença recorrida, a motorização do veículo proposto foi expressamente indicada no Anexo II da proposta da ora Recorrente – cfr. Ponto 3 do probatório.
EE) Os valores de consumo e emissões de CO2 estão, ademais, indicados no catálogo apresentado para o veículo concretamente identificado pela Recorrente na sua proposta, o qual foi facultado pelo Júri do procedimento em sede de esclarecimentos, para clarificação da informação objetiva e notória, relativa às especificações técnicas em causa.
FF) A este respeito, apesar de nada ter sido concretamente referido a este respeito na douta decisão recorrida, tal como a Recorrente teve oportunidade de informar no decurso do procedimento, é completamente irrelevante que os valores do consumo e das emissões de CO2 estejam indicados “em intervalos”.
GG) Como a Recorrente logrou informar no decurso do procedimento, os valores combinados (tal como sucede no caso do veículo da ora Contrainteressada ... , ao apresentar um consumo combinado de 5.8l e uma emissão combinada de 151 g/km) correspondem, por via de mero cálculo aritmético, ao valor da média entre os valores (“intervalos”) apresentados naquele catálogo para consumo e emissões em regime extraurbano e urbano, respetivamente - cfr. Ponto 9 do probatório.
HH) Como a Recorrente teve oportunidade de frisar em sede de audiência prévia, o Júri do procedimento deveria, pois, ter utilizado idêntico raciocínio na apreciação dos valores de consumo e emissões CO2 constante do catálogo apresentado para o veículo proposto pela ora Recorrente.
II) O consumo combinado, obtido através do teste em ciclo WLTP, é a média de consumo de combustível do veículo, i.e., a média ponderada entre o consumo urbano e o consumo extraurbano, refletindo o uso do carro em diferentes condições de condução.
JJ) Esse consumo não é o real, mas sim uma estimativa do real, sendo que os dados propostos e esclarecidos pela Recorrente, tal como constam do catálogo apresentado, correspondem à média do consumo urbano e extraurbano (o mesmo sucede, como é evidente, no caso da proposta da Contrainteressada ... ).
KK) No catálogo apresentado pela Recorrente, os valores de consumos e emissões apresentados correspondem a valores de utilização extraurbana e urbana do veículo, medidos em ciclo WLTP, como nele se prescreve expressamente.
LL) Diversamente do que se admite na douta decisão recorrida, inexistiu e inexiste, assim, qualquer omissão e/ou impossibilidade de aplicação do critério de adjudicação à proposta da ora Autora para o Lote 1.
MM) Ao contrário do que se conclui na sentença recorrida, prevalecendo o que consta do catálogo público solicitado à Recorrente em sede de esclarecimentos, a invocada discrepância verificada entre os dados técnicos comunicados pela Autora e as informações constantes do catálogo apresentado em sede de resposta a pedido de esclarecimentos/suprimento, nunca poderia determinar a exclusão da proposta da Autora.
NN) Sendo que, se, apesar da apresentação de tal catálogo, ainda tinha dúvidas, o Júri do procedimento e a Entidade Demandada deveriam tê-las suprido antes de ser determinada a exclusão da proposta da ora Recorrente, ou, pelo menos, ter atendido às explicações por esta prestadas em sede de audiência prévia.
OO) Estão plasmados no catálogo todos os valores requeridos pelo Júri do procedimento para o veículo proposto pela Autora, correspondendo à versão “... ” do modelo “... ”, a qual tem o motor 2.0L EcoBlue, com 7 lugares e caixa automática de 7 velocidades, incluindo os valores de emissão de CO2 e de consumo de combustível ali referidos (a considerar em termos médios face aos valores de intervalos apresentados, como fez a concorrente ... para o veículo para si proposto e adjudicado).
PP) Como explicitado pela Recorrente em sede de audiência prévia, o consumo combinado corresponde ao valor da média entre o máximo e o mínimo, pelo que corresponde a um valor médio de 5.3 litros.
QQ) Por seu turno, o valor combinado das emissões de CO2 corresponde ao valor médio de 140 g/km.
RR) Foram, pois, identificados pela Recorrente os valores que deveriam ser considerados e que resultam, não apenas dos esclarecimentos solicitados (catálogo), mas também do aduzido pela Recorrente em sede de audiência prévia (que a Entidade Demandada entendeu, injustamente e ilicitamente, desconsiderar).
SS) Mal andou, assim, o Tribunal recorrido ao considerar que a proposta da Recorrente foi bem excluída com base nos fundamentos constantes do Relatório Final.
TT) Ao considerar válida a decisão de exclusão da proposta da Recorrente, a douta decisão recorrida violou ou deu indevidamente aplicação a todas as normas legais e princípios acima referidos, desconsiderando ainda os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade – cfr. neste sentido, o entendimento afirmado no douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (processo n.º 00785/21.0BEPRT, de 19/08/2021), disponível em www.dgsi.pt.
UU) A douta decisão recorrida não se coaduna ainda com o disposto no artigo 56.º, n.º 3 da Diretiva 2014/24/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, a qual tem vindo a impor que as propostas podem ser admitidas quando irregulares ou padeçam de informação manifestamente errada, atendendo a que a exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas.
VV) Diversamente do que se sustenta na douta decisão recorrida, impunha-se e impõe-se, assim, o proferimento de uma decisão diversa que determine a anulação do ato de adjudicação impugnado e a adjudicação da proposta da ora Recorrente para o Lote 1 do procedimento, com todas as legais consequências.
IV- O QUE SE ROGA.
Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a douta decisão a quo, substituindo-se essa decisão por outra que julgue integralmente procedentes os pedidos formulados pela Autora, ora Recorrente, na presente ação.»
A contrainteressada ... apresentou contra-alegações, que findou com as seguintes conclusões:
«A. O recurso a que ora se responde vem interposto da sentença proferida em 31.08.2025, que julgou totalmente improcedente a ação intentada pela Recorrente ..., Lda., que visava a anulação dos atos de exclusão da sua proposta e de adjudicação à Contrainteressada ... , bem como a anulação do eventual contrato e a condenação da Entidade Demandada à adjudicação do Lote 1 à Recorrente.
B. Para fundamentar tal pretensão, alegou a Recorrente que a decisão final de exclusão da sua proposta, bem como a consequente adjudicação do contrato à contrainteressada ... , padece de ilegalidade por erro sobre os pressupostos determinantes da exclusão da proposta e por omissão da apreciação dos argumentos apresentados em sede de audiência prévia.
C. A decisão recorrida concluiu, com acerto, que a Recorrente não prestou, em sede de esclarecimentos, a informação inequívoca, inteligível e suficiente solicitada pelo Júri do Procedimento, circunstância que determinou a exclusão da sua proposta.
D. Ficou demonstrado que a Recorrente apresentou valores contraditórios quanto aos parâmetros “Altura” e “Largura”, divergentes dos elementos inicialmente constantes da proposta, e que omitiu informação essencial, expressamente requerida pelo Júri do Procedimento, relativa aos atributos “Consumo de Combustível (Combinado)” e “Emissões poluentes: CO2 (Combinado)”.
E. A decisão recorrida considerou, e bem, afastar a possibilidade de retificação, regularização ou suprimento oficioso, porquanto a intervenção pretendida implicaria a alteração de termos, condições ou atributos essenciais da proposta, o que é vedado pelo n.º 4 do artigo 72.º do CCP.
F. Inconformado com o sentido decisório da sentença recorrida, a Recorrente interpôs o presente recurso, sustentando que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento.
G. A Recorrente advoga que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, reiterando a tese de que a sua proposta, bem como os esclarecimentos prestados na sequência do pedido formulado pelo Júri do procedimento, continham todos os elementos exigidos no PC, pelo que, não ser verificava qualquer omissão atributos, termos ou condições na proposta apresentada, nem qualquer omissão de esclarecimentos solicitados pelo Júri do Procedimento.
H. Entende, por conseguinte, que as características técnicas constantes do catálogo mencionado seriam suficientes para suprir ou sanar qualquer inexatidão ou discrepância existente entre os atributos, termos ou condições apresentados na proposta e as informações constantes do catálogo, não se justificando, em circunstância alguma, a exclusão da proposta do procedimento, nos termos da alínea c), do n.º 2 do artigo 70.º, do CCP.
I. O Tribunal a quo decidiu em consonância com o entendimento previamente proferido pelo Júri do Procedimento, tendo concluído que a Recorrente omitiu a prestação dos esclarecimentos que lhe foram solicitados.
J. Da leitura conjunta da proposta e dos subsequentes esclarecimentos não resulta, de modo claro e inequívoco, o conteúdo efetivo da proposta a que a Recorrente se pretendeu vincular, o que configura um erro de natureza substancial, insuscetível de retificação oficiosa pelo Júri do Procedimento.
K. A Recorrente discorda do discurso fundamentador da sentença recorrida, reiterando a tese de que a sua proposta, bem como os esclarecimentos prestados na sequência do pedido formulado pelo Júri, continha todos os elementos exigidos no PC, pelo que, no seu entender, a proposta não padeceria de qualquer vício que pudesse justificar a sua exclusão.
L. É consabido que compete ao Júri do Procedimento, nos termos dos artigos 69.º, n.º 1, alínea b), e 70.º, n.º 1, do CCP, apreciar as propostas com base nos respetivos atributos e nos termos ou condições apresentados, por serem estes que permitem a comparação e avaliação objetiva entre propostas.
M. A ausência de especificação clara, precisa e inequívoca dos atributos da proposta obsta à avaliação comparativa e constitui causa de exclusão da proposta, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
N. No caso concreto, os valores apresentados pela Recorrente para os atributos “Consumo de Combustível (Combinado)” e “Emissões Poluentes: CO2 (Combinado)” não foram expressos de modo claro e inequívoco, legitimando o pedido de esclarecimentos formulado pelo júri.
O. Em resposta ao pedido de esclarecimentos, a Recorrente limitou-se a juntar cópia de um catálogo comercial, sem qualquer explicitação dos valores concretos solicitados, solução manifestamente insuficiente para sanar as dúvidas identificadas pelo Júri do Procedimento no pedido de esclarecimentos que endereçara à Recorrente.
P. O catálogo apresentado pela Recorrente não permite identificar de forma inequívoca as características da versão “... ” modelo de veículo objeto da proposta apresentada pela Recorrente), indicadas na proposta, inexistindo correspondência clara entre o documento junto e teor da proposta apresentada.
Q. Tal como reiterado – e, a nosso ver, bem – na sentença recorrida, a apresentação de uma mera cópia de um catálogo comercial, em sede de esclarecimentos, tal como sucedeu no caso vertente, revela-se manifestamente insuficiente para a satisfação do pedido formulado, porquanto tal documento, por si só, não permite identificar as características específicas da versão “... ” (modelo de veículo objeto da proposta apresentada pela Recorrente), nem tão pouco aferir de forma clara, precisa e objetiva os valores concretos cuja clarificação havia sido expressamente solicitada.
R. Neste sentido, não procede a argumentação da Recorrente quando alega a inexistência de omissões do dever de esclarecimento, porquanto a resposta prestada apenas acentuou a ambiguidade e a falta de clareza dos atributos relevantes.
S. Face à impossibilidade de avaliação conforme aos critérios do Programa do Concurso, e por equivaler à não apresentação dos atributos exigidos, impunha-se a exclusão da proposta, nos termos do artigo 7.º, n.º 4, do Programa do Concurso e do artigo 70.º, n.º 2, alíneas a) e c), ex vi do artigo 146.º, n.º 2, alínea a), do CCP.
T. A insuficiência dos esclarecimentos identificada inviabilizou a avaliação da proposta nos termos e critérios definidos nas peças do procedimento, o que, por si só, justificava a respetiva exclusão da proposta.
U. Com efeito, da análise do catálogo remetido em sede de esclarecimentos, não foi possível apurar, de forma clara, as características específicas do modelo de veículo indicado e apresentado na proposta da Recorrente (concretamente, a versão “... ”).
V. Neste seguimento, sempre se imporia a observância dos princípios da tipicidade e da formalidade, estruturantes da contratação pública, que colocaria a Entidade Demandada numa posição em que apenas uma decisão seria admissível: a exclusão da proposta apresentada pela Recorrente.
W. Ademais, não colhe, de igual modo, a fundamentação da Recorrente quando alega que o Júri do Procedimento devia ter admitido que os dados compreendidos no catálogo junto pela Recorrente, em sede de esclarecimentos, deveriam prevalecer, considerando-os, para efeitos de análise e avaliação da proposta, a respeito dos elementos “Combustível (combinado)”, “Emissões Poluentes: CO2 (combinado)”, “Altura” e “Largura”.
X. A posição assumida pela Recorrente não pode, em circunstância alguma, proceder, pelas seguintes razões:
(i) Do catálogo apresentado pela Recorrente em sede de esclarecimentos não é possível determinar, de forma inequívoca, que os elementos constantes do mesmo correspondem ao modelo de veículo objeto da proposta inicialmente submetida.
(ii) Os valores indicados no referido catálogo, relativamente à “Altura” e “Largura”, divergem substancialmente dos valores constantes da proposta inicialmente submetida, configurando uma contradição substancial que não pode ser ignorada ou suprida pelo Júri, não configurando, em caso algum uma mera irregularidade passível de retificação oficiosa nos termos do artigo 72.º, n.º 4, do CCP.
(iii) O Júri do Procedimento não possui qualquer obrigação de substituir-se, de forma oficiosa, ao Recorrente para sanar ou suprir eventuais vícios presentes nos elementos da proposta por este apresentada.
Y. A invocação de que os valores dos atributos poderiam ser extraídos por média aritmética de intervalos constantes do catálogo é irrelevante e inapta, desde logo porque não foi possível ao Júri do Procedimento determinar que (ou quais) os elementos constantes da tabela do catálogo apresentado pela Recorrente, em sede de resposta ao pedido de esclarecimentos, correspondiam efetivamente ao modelo do veículo identificado na proposta apresentada, a qual, como é sabido, veio a ser (e bem) excluída.
Z. Nesta sequência, face à ambiguidade e insuficiência dos elementos apresentados pela Recorrente, era inviável proceder a uma comparação válida das propostas com base na decomposição dos fatores de avaliação definidos no procedimento.
AA. Em todo o caso, não compete ao Júri do Procedimento suprir as omissões ou ambiguidades da proposta da Recorrente mediante a realização de cálculos aritméticos ou operações de inferência, tanto mais quando o concorrente, expressamente convidado para o efeito, não indicou os valores necessários.
BB. Ainda que se concluísse que seria possível proceder aos cálculos aritméticos propostos pela Recorrente para apuramento dos valores combinados relativos aos consumos de combustível e emissões poluentes, não resulta demonstrado que nunca se poderia entender que tais cálculos respeitem inequivocamente ao modelo de veículo identificado na proposta excluída, dado que se verificou uma divergência objetiva entre as dimensões do veículo constantes do catálogo junto em sede de esclarecimentos (altura 1.836 mm; largura 1.855 mm) e as indicadas na proposta (altura 1.850 mm; largura 1.833 mm), não podendo esta ser entendida como um mero lapso de escrita.
CC. A referida contradição sempre impediria (como impediu) a avaliação pelo Júri dos parâmetros constantes do catálogo, por não ser possível aferir que se reportam ao modelo objeto da proposta que viria a ser excluída.
DD. Em todo o caso, ainda que os elementos constantes do catálogo fossem esclarecedores quanto aos atributos da proposta (o que não se verifica), o Júri jamais poderia atender às especificações aludidas no catálogo em detrimento das que constam da proposta inicialmente apresentada.
EE. Neste sentido, a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores é inequívoca: os esclarecimentos não podem alterar, completar ou contrariar a proposta, nem suprir causas de exclusão, preservando-se a intangibilidade das propostas e os princípios da concorrência, transparência e igualdade.
FF. Deste modo, resulta claro que se através de um pedido de esclarecimentos, não é admissível que o Júri de um qualquer procedimento permita ao concorrente suprir ou sanar uma lacuna da proposta apresentada.
GG. Assim, e em linha com a fundamentação do Tribunal a quo em douta sentença, a indicação, na proposta, de um modelo de veículo com medidas de altura e largura não correspondentes com os valores constantes do documento por si apresentado em sede de esclarecimentos, conjugada com a completa ausência de informação relativa aos consumos e emissões efetivas de CO2, não configura uma irregularidade passível de suprimento por via de mera retificação oficiosa, nos termos do artigo 72.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos.
HH. Por fim, o Recorrente procura fazer crer que sobre o Júri do Procedimento recai uma suposta obrigação de, oficiosamente, se substituir ao próprio concorrente relativamente a elementos da proposta apresentada – nomeadamente daqueles que foram apresentados de forma ambígua ou insuficiente – como se este pudesse suprir ou sanar tais vícios da proposta que, ao contrário do que este sustenta, ditam a sua exclusão.
II. Como bem assinalou o Tribunal a quo na sentença recorrida, “toda a argumentação da autora padece de vício de raciocínio pois parte da premissa (errada) que cabe ao júri corrigir informação essencial errada ou omissão da proposta de determinado concorrente”.
JJ. Ainda que seja reconhecida a ampla margem de apreciação do Júri do Procedimento na análise das propostas, essa não pode, porém, legitimar a aceitação de propostas que, pelas normas aplicáveis, se imponham como obrigatoriamente excluídas.
KK. No caso concreto, o Júri atuou dentro das suas prerrogativas legais ao solicitar esclarecimentos ao Recorrente sobre aspetos essenciais da proposta apresentada. Porém, da análise da resposta da Recorrente, em sede de esclarecimentos, este não ficou minimamente esclarecido quanto aos elementos solicitados porquanto, estes foram prestados em termos que não favoreceram (antes pelo contrário) a inteligibilidade da proposta, inviabilizando a sua avaliação e determinando a sua consequente exclusão.
LL. Ora, sustentar, como pretende a Recorrente, que deveria ter sido adotada decisão diversa pela Entidade Demandada, implicaria uma subversão dos princípios da tipicidade, do formalismo e da intangibilidade das propostas, configurando evidente violação dos princípios da concorrência e, especialmente, da igualdade de tratamento entre os concorrentes.
Nestes termos, e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o recurso interposto ser julgado totalmente improcedente, por não provado, mantendo-se a decisão recorrida.»
A Recorrida Entidade de Serviços Partilhados da administração Pública, IP (doravante, somente ESPAP) apresentou contra-alegações, que culminam com as seguintes conclusões:
«A) O Júri do Procedimento ao abrigo das disposições conjugadas do n. º1 do artigo 72.º do Código de Contratos Públicos (CCP) com o n.º 13 do artigo 7.º do Programa de Concurso (PC) fez um pedido de esclarecimentos à A., ora Recorrente, acerca da proposta para o Lote 1, sobre os valores apresentados no Anexo II para os atributos “Consumo de combustível (combinado)” e “Emissões poluentes: CO2 (combinado)” e para os termos ou condições “Largura” e “Altura”;
B) Mediante a apresentação, designadamente, por ordem de relevância, da ficha de aprovação do modelo (FAM), emitida pelo IMT para o veículo apresentado na proposta, comprovando assim a sua homologação para venda em Portugal, outros documentos emitidos por entidades oficiais certificadoras ou pelo fabricante e ainda catálogos públicos, com um prazo de 5 dias úteis para resposta, cfr Relatório Final, fls 5.
C) A Recorrente não esclareceu, não conseguiu comprovar, o que equivale à não apresentação do atributo.
D) Pois, tal como o Júri então explicitou (…) não é possível identificar características específicas da versão “...”, sendo apenas possível identificar as características do modelo “...(7 lugares)”.
E) Mesmo admitindo que as características apresentadas sejam transversais a todas as versões do veículo marca ... , modelo ... (7 lugares), do catálogo junto pelo concorrente em sede de esclarecimentos verifica-se que:
F) • O veículo tem uma altura de 1.836 mm, o que contraria a altura de 1.850 mm apresentada pelo concorrente na sua proposta;
G) • O veículo tem uma largura de 1.855 mm, o que contraria a largura de 1.833 mm apresentada pelo concorrente na sua proposta;
H) • Os valores de consumo de combustível e de emissões de CO2 são apresentados no catálogo para várias motorizações diferentes, não sendo possível aferir qual a motorização apresentada pelo concorrente quer por esta não estar identificada nem no anexo II, nem neste catálogo;
I) • Mesmo que fosse possível identificar a motorização apresentada em proposta, os valores de consumo de combustível e de emissões de CO2, são apresentados no catálogo na forma de intervalo, sendo que nenhum dos valores corresponde aos apresentados pelo concorrente na proposta apresentada, impossibilitando a aferição dos valores em ambiente combinado, conforme solicitado, e, em consequência, impossibilitando quer a validação dos valores apresentados pelo concorrente em sede de proposta, quer a aplicação do critério de adjudicação. Cfr Relatório Final, fls 5 e 6.
J) Após a análise dos documentos da proposta e dos esclarecimentos prestados, pelo concorrente ..., LDA., os quais apresentam elementos que não confirmam os indicados no anexo II da proposta, o Júri conclui, que relativamente aos atributos “Consumo de combustível (combinado)” e “Emissões poluentes: CO2 (combinado)” e aos termos ou condições “Largura” e “Altura”, a proposta (i) não é firme, na medida em que suscita dúvidas sobre o real conteúdo proposto e ao qual o concorrente se pretende vincular;
K) Nem (ii) certa, porquanto os atributos e os termos ou condições em causa não são claros nem inequívocos, e como tal a sua declaração negocial não constitui, nesta parte, uma verdadeira proposta na aceção do n.º 1 do artigo 56.º do CCP em conjugação com os artigos 236.º a 239.º do Código Civil.
L) Esta situação equivale à não apresentação dos referidos atributos ou termo ou condição, não cumprindo as exigências estabelecidas no n.º 2 do artigo 7.º do Programa de Concurso.
M) Ou seja, em sede de esclarecimentos não comprovou os valores apresentados para os atributos Consumo de combustível (combinado)” e “Emissões poluentes: CO2 (combinado)” e aos termos ou condições “Largura” e “Altura”, não corroborando os valores indicados no anexo II, tornando a sua proposta ambígua, incerta:
N) Da proposta apresentada e dos esclarecimentos prestados não resultou de forma clara, precisa e inequívoca o real conteúdo proposto e ao qual a Recorrente se pretendia vincular.
O) Pelo que tal equivale à não apresentação dos referidos atributos, termo ou condição;
P) O que constitui causa de exclusão da proposta, nos termos do n.º 4 do artigo 7.º, conjugado com o previsto nas alíneas a) e c) do n.º 2 do artigo 70.º ex vi alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do CCP.
Q) Assim, bem andou a sentença do Tribunal a quo ao considerar que a ora Recorrida - a entidade adjudicante impossibilitada de proceder à avaliação comparativa das propostas apresentadas no âmbito do procedimento concursal, se o concorrente não especificar, de forma clara, os atributos da sua proposta sendo este motivo de exclusão da proposta ao abrigo da alínea c) do n.º 2 do artigo 70 .º do CPP.
R) A ora Recorrida agiu corretamente ao solicitar esclarecimentos, de forma a assegurar a que as propostas não sejam excluídas por razões meramente formais, o legislador instituiu um mecanismo de salvaguarda da exclusão de propostas dos concorrentes atribuindo ao júri do procedimento o poder-dever de solicitar aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que se revelem imprescindíveis para a avaliação das mesmas, ficando tais esclarecimentos a fazer parte integrante das propostas, “desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto no n.º 2 da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º”( cf. n.ºs 1 e 2 do artigo 72.º do CCP.”
S) Os “esclarecimentos” solicitados aos concorrentes não podem ter o efeito de se sobreporem ao conteúdo dos documentos comprovativos dos atributos da proposta. Assim como não podem ter como consequência uma qualquer correção ou alteração da proposta previamente apresentada.
T) Atento o exposto deve manter-se a sentença ora recorrida, por não enfermar de qualquer dos vícios que a Recorrente lhe pretende imputar.
Pelo exposto, deverá ter-se o presente recurso por totalmente improcedente.»
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer de mérito, propugnando o improvimento do recurso.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as conclusões inseridas nas alegações do recurso apresentado pela Recorrente e o teor das contra-alegações das Recorridos ESPAP e ... , importa indagar se a sentença a quo padece dos erros de julgamento que lhe são assacados, especificamente, a violação do prescrito nos art.ºs 72.º, n.º 1 e 70.º, n.º 2, al. c) do CCP, art.º 7.º, n.º 13 do Programa do Concurso e art.º 56.º, n.º 3 da Diretiva 2014/24/UE, de 26/02/2014.
III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
Atentando na circunstância de que o presente recurso não contém qualquer impetração no que concerne à factualidade elencada na sentença a quo e que, examinada a mesma bem como os termos recursivos, inexiste necessidade de proceder a qualquer alteração daquela factualidade, remete-se, in totum, para a constelação fáctica coligida na sentença recorrida, consonantemente com o disposto no art.º 663.º, n.º 6 do CPC.
IV. APRECIAÇÃO DO RECURSO
A ora Recorrente veio propor a presente ação no sentido de obter a anulação do ato proferido pela Recorrida ESPAP em 10/04/2025 que, no concurso público para aquisição de veículos para a Autoridade Tributária e Aduaneira, excluiu a proposta apresentada pela Recorrente para o Lote 1 e a adjudicou o contrato concursado nesse Lote 1 à proposta apresentada pela contrainteressada ... . Pediu, também, que o contrato entretanto celebrado com a contrainteressada ... fosse anulado e a Recorrida ESPAP fosse condenada a adjudicar o Lote 1 à proposta por si apresentada.
Por sentença prolatada em 31/08/2025, o Tribunal a quo julgou ação totalmente improcedente, ancorando tal julgamento no entendimento, em suma, de que, no caso posto, não cabia ao júri do concurso retificar oficiosamente a proposta da Recorrente quanto à largura e altura do veículo proposto, nem considerar oficiosamente que os consumos e emissões de CO2 eram os constantes do catálogo apresentado pela Recorrente em sede de pedido de esclarecimentos quanto à sua proposta, desconsiderando totalmente o que expressamente havia sido indicado na proposta da Recorrente.
A Recorrente vem, assim, disputar o julgamento realizado pelo Tribunal a quo, por entender que o mesmo merece revogação por erro de julgamento.
Sufraga a Recorrente, em suma, que o júri do concurso deveria ter atendido, a título de retificação e suprimento da sua proposta, ao conteúdo do catálogo quanto à indicação da largura, altura, consumos combinados e emissões de CO2 do veículo que indicou na sua proposta, pois que tais características são as indicadas pelo fabricante do próprio veículo, não dependem de qualquer intervenção da Recorrente e são do conhecimento público, a que o júri poderia ter acesso. E seja como for- defende a Recorrente-, ao ter apresentado o catálogo do fabricante do veículo, supriu todas as incorreções da sua proposta, incluindo no que se refere à não indicação dos valores de consumo e de emissões de CO2 em intervalos, até porque, a Recorrente indicou uma média aritmética na sua proposta que corresponde aos efetivos consumos combinados e emissões de CO2.
Apreciemos, então, a argumentação da Recorrente.
Para adequado e clarificante entendimento das problemáticas que impera dissolver no caso posto, interessa referir que o ato agora sob impugnação, proferido em 10/04/2025 e que excluiu a proposta apresentada pela Recorrente e adjudicou o contrato concursado no Lote 1 à proposta da contrainteressada ... , foi emitido no âmbito de um concurso público internacional destinado à aquisição de veículos para a Autoridade Tributária e Aduaneira. Tal concurso desenvolve-se em 2 lotes, sendo que o presente litígio apenas versa sobre o ato incidente sobre o Lote 1.
Assim, no que se refere ao Lote 1, está em causa a aquisição de 26 veículos com características especificadas, por um preço base total de 1.077.643,84 Euros.
O critério de adjudicação fixado é o da proposta economicamente mais vantajosa, assumindo modalidade multifactorial, conforme o prescrito no art.º 10.º do Programa do Concurso (doravante, apenas PC), e que se transcreve em seguida:
Ou seja, para determinação da proposta economicamente mais vantajosa, a entidade adjudicante entendeu ponderar 5 fatores: (i) o preço total da proposta, (ii) o custo de exploração do consumo de energia gerado pelo veículo durante o seu tempo estimado de vida (CECE), (iii) o consumo de Combustível (combinado) (CC), (iv) o custo de exploração das emissões poluentes (CEEP), e (v) as emissões poluentes: CO2 (combinado) (CO2).
A pontuação de cada um destes fatores desenrola-se na aplicação de fórmulas matemáticas, com ponderação, sendo que a pontuação final da proposta constitui o desfecho de aplicação de um modelo de avaliação relativamente complexo, que atende inequivocamente ao consumo do veículo, de energia e de combustível, bem como às emissões de CO2.
No que tange especificamente ao Lote 1, o mesmo visa, como se disse, a aquisição de 26 veículos, tendo sido consagrado um conjunto de especificações técnicas para esses veículos no Anexo II do PC, e que agora se transcreve:
“(texto integral no original; imagem)”
Este Anexo II consubstancia um ficheiro contendo um conjunto de especificações e características que o veículo proposto pelos concorrentes deveria possuir, características definidas com limites máximos ou mínimos que deveriam ser respeitadas pelo veículo proposto, bem como determinadas características que se impunha indicar. Ademais, este Anexo II destinava-se a integrar a proposta de cada concorrente, após o devido preenchimento em conformidade com as indicações constantes da parte final desse mesmo Anexo.
Com efeito, no ponto 5 desse Anexo II, relativo a “causas de exclusão”, vem explicitado que constitui causa de exclusão o «Não preenchimento das células marcadas a cinzento neste documento, que não estejam pré-preenchidas», a «Apresentação de Termos ou Condições que contrariem os fixados neste documento» e a «Apresentação de Atributos que violem os parâmetros base fixados no Programa de Concurso».
Dentre as células assinaladas a cinzento destacam-se as referentes à largura e à altura do veículo, bem como as atinentes ao consumo de combustível combinado e às emissões de poluentes, e que se apresentam do seguinte modo:
- «Largura: deve ser igual ou superior a 1.800 mm»;
- «Altura: deve ser igual ou superior a 1.750 mm e igual ou inferior a 1.850 mm»;
- «Consumo de combustível (combinado): deve ser igual ou inferior a 7 l/100 km- # l/100 km»;
- «Emissões poluentes: CO2 (combinado): deve ser igual ou inferior a 160 g/km- #/ g/km»;
- «Emissões poluentes: NOx- #/g/km»;
- «Emissões poluentes: Partículas- #/ g/km»; e
- «Emissões poluentes: NMHC- #/ g/km».
Além disso, o mesmo Anexo II contém as seguintes “notas”: «Os valores de consumo de combustível e emissões poluentes são arredondados a 5 casas decimais»; «Os valores expressos em Euros são arredondados a duas casas decimais» e «Critérios de desempate: Emissões poluentes: CO2 (combinado), Preço Total, Preço do veículo».
A Recorrente, como se sabe, apresentou a sua proposta ao Lote 1, sendo que um dos documentos que a integra é, precisamente, o Anexo II preenchido com as características e especificações do veículo que se propõe fornecer, e cujo teor é o seguinte:
“(texto integral no original; imagem)”
Emerge deste documento que integra a proposta da Recorrente que o veículo que a mesma se propõe fornecer é da marca ... , modelo ... , na versão
Mais emerge deste documento da proposta que a Recorrente indica que a largura desse veículo é de 1.833mm e a altura é de 1.850mm, sendo que, no que concerne ao consumo combinado e às emissões de poluentes indica o seguinte:
- «Consumo de combustível (combinado): deve ser igual ou inferior a 7 l/100 km- # l/100 km»- 6,6000;
- «Emissões poluentes: CO2 (combinado): deve ser igual ou inferior a 160 g/km- #/ g/km»- 138,00000;
- «Emissões poluentes: NOx- #/g/km»- 0,00100;
- «Emissões poluentes: Partículas- #/ g/km»- 0,00012;
- «Emissões poluentes: NMHC- #/ g/km»- 0.
Sucede que o júri do concurso, recebida e analisada a proposta da Recorrente, entendeu pedir esclarecimentos sobre a mesma no que tange à largura e altura do veículo, bem como no que se refere aos consumos e às emissões de poluentes, justificando tal com a circunstância de «não foi possível ao Júri, após confronto com as páginas de internet, respetivamente (…), fazer o paralelismo entre os veículos que são apresentados (…) e os valores indicados para as especificações técnicas nos Anexos II, em concreto, os que desseguida se identificam:
· 6,6 litros/100 Kms como valor de consumo de combustível (combinado) do veículo proposto para o lote 1;
· 138 g/Km como valor de emissões poluentes: CO2 (combinado) do veículo proposto para o lote 1;
· 1.833 mm como medida da largura do veículo proposto para o lote 1;
· 1.850 mm como medida da altura do veículo proposto para o lote 1; (…)»
Nesse seguimento, convocando o disposto no art.º 72.º, n.º 1 do CCP e o art.º 7.º, n.º 13 do PC, o júri do concurso dirigiu à Recorrente o seguinte pedido de esclarecimento:
«Sejam confirmados e comprovados os valores indicados para o consumo de combustível (combinado), emissões poluentes: CC2 (combinado); altura e largura, do veiculo apresentado na proposta ao Iode 1, apresentando, para esse efeito, a respetiva ficha de aprovação do modelo, emitida peto IMT para o veiculo apresentado em proposta, comprovando assim a sua homologação para venda em Portugal, ou no caso de todas as especificações não constarem da ficha do IMT referida, a junção de outro comprovativo das especificações técnicas indicadas, nomeadamente outros documentos emitidos par entidades oficiais certificadoras ou pelo fabricante e ainda catálogos públicos, ou outros igualmente relevantes;».
Ora, no que se refere a esta solicitação de esclarecimentos à Recorrente, diga-se já que a mesma apresenta-se harmoniosa com o disposto no art.º 7.º, n.º 13 do PC e autorizada pelo art.º 72.º, n.º 1 do CCP.
Realmente, o mencionado art.º 7.º, n.º 13 do PC estabelece que «Para efeitos de análise das propostas, a ESPAP, I.P., poderá solicitar aos concorrentes documentos comprovativos das especificações técnicas indicadas para os bens propostos, designadamente, por ordem de relevância: a Ficha de Aprovação do Modelo, emitida pelo IMT, outros documentos emitidos por entidades oficiais certificadoras ou pelo fabricante e ainda catálogos públicos, ou outros». E o art.º 72.º, n.º 1 do CCP dispõe que «o júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas».
No caso versado, como decorre claramente do pedido de esclarecimentos direcionado pelo júri à Recorrente, o júri detetou, em sede de análise da proposta da Recorrente quanto ao lote 1, a existência de divergências entre as características e especificações técnicas indicadas pela Recorrente para o veículo e as características e especificações técnicas constantes das páginas digitais oficiais do fabricante para aquele mesmo veículo. Esta divergência é, portanto, manifestamente apta a suscitar dúvidas no que se refere às efetivas características do veículo proposto, impondo a sua clarificação em concretização com os princípios da transparência, concorrência e igualdade entre concorrentes.
Sendo assim, e contrariamente ao que defende a ora Recorrente, encontra-se plenamente justificada a solicitação de esclarecimentos quanto à proposta que a Recorrente apresentou ao lote 1 do concurso.
Prosseguindo,
A Recorrente respondeu ao pedido de esclarecimentos em 28/02/2025, apresentando um catálogo comercial intitulado “totalmente novo tourneo connect” da marca ... , e sem qualquer outro elemento ou documento.
Assim, considerando o Anexo II que consta da proposta apresentada pela Recorrente, o veículo que a Recorrente oferece na proposta que apresentou para o lote 1 trata-se de um veículo marca ... , modelo ... , a gasóleo, de 7 lugares, com caixa automática e potência de 122 cv.
Da consulta do catálogo comercial do próprio fabricante, apresentado pela Recorrente, e tomando em consideração as características vindas de elencar, verifica-se que o veículo que mais se aproxima daquelas características apresenta, para o que agora interessa, as seguintes especificações:
- largura de 1.855 mm;
- altura de 1.836 mm;
- consumo de combustível em L/100 Km- WLTP total de 5.1- 5.5; e
- emissões de CO2 (g/Km). WLTP global de 135- 145.
Ora, realizando a comparação destas especificações apresentadas pelo próprio fabricante do veículo que a Recorrente oferece na sua proposta para o lote 1, constata-se que subsiste, efetivamente, divergências entre as especificações do catálogo do fabricante com as indicações plasmadas no Anexo II da proposta da Recorrente.
Com efeito, a Recorrente indicou nesse Anexo II da sua proposta que o veículo em causa teria a largura de 1.833 mm e a altura de 1.850 mm. Mas o catálogo comercial indica que tal veículo possui a largura de 1.855 mm e a altura de 1.836 mm.
Sendo assim, é evidente a discrepância entre estas características do veículo indicadas na proposta da Recorrente e aquelas que efetivamente são detidas pelo veículo em questão. E esta discrepância inviabiliza a admissão da proposta da Recorrente, pois que, perante tal divergência, é forçosa a conclusão de que a proposta não apresenta termos e condições claros e inequívocos quanto à altura e à largura, dado que, quer o Anexo II, quer o catálogo comercial, integram a proposta da Recorrente, consonantemente com o que prescreve o art.º 72.º, n.º 2 do CCP, primeira parte.
Acrescente-se que, também não pode ter acolhimento a tese da Recorrente, de que o júri deveria proceder à retificação oficiosa da proposta apresentada no que concerne a estas características.
É que, não está em causa um mero lapso de escrita, ou um mero erro de cálculo, nem que tal lapso se apresente evidente, assim como evidentes os termos em que deve ser corrigida, em conformidade com o que estabelece o art.º 72.º, n.º 4 do CCP.
O que está em causa é a indicação na proposta de características inverídicas do veículo, sendo que a correção dessas características com a apresentação do catálogo comercial implicaria admitir a correção de termos e condições constantes da proposta inicialmente apresentada, afrontando a proibição constante do art.º 72.º, n.º 2, segunda parte, do CCP, bem como o princípio da intangibilidade da proposta.
Aliás, esta constatação vinda de afirmar obstaculiza, não só a que possa ser solicitado pelo júri qualquer outro pedido acrescido de esclarecimentos, bem como que possa ser solicitado o suprimento ou regularização da proposta da Recorrente, visto que o n.º 3 do art.º 72.º do CCP impõe que «tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo [da proposta] e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência». Que é, precisamente, o que sucederia se se entendesse que as características do veículo constantes do catálogo comercial poderiam substituir, ulteriormente, as indicadas primitivamente no Anexo II da proposta.
No que concerne à indicação do consumo combinado, resulta do catálogo comercial apresentado pela Recorrente a indicação de que o «consumo de combustível em L/100 Km- WLTP total» é de 5.1- 5.5, e que as «emissões de CO2 (g/Km). WLTP global» são de 135- 145.
Ora, não só estes valores são diferentes dos que constam do Anexo II da proposta da Recorrente, como não correspondem, como afirma a Recorrente, à média aritmética dos consumos estabelecidos por patamares ou intervalos. Realmente, a admitir-se a visão da Recorrente, de que bastaria a indicação da média aritmética do consumo combinado e das emissões poluentes, a verdade é que se alcançariam resultados diferentes dos indicados no Anexo II da proposta da Recorrente. Concretamente, alcançar-se-ia a média aritmética de 5,3 litros/100Km de consumo combinado e a média aritmética de 140 g/Km de emissões poluentes, bem diversos, portanto, do indicado no Anexo II da proposta da Recorrente- 6,6 litros/100Km de consumo combinado e 138 g/Km de emissões poluentes.
O que quer dizer que, tal divergência, porque não constitui mero lapso de escrita nem de cálculo, não pode ser objeto de qualquer retificação oficiosa por banda do júri. Mas, principalmente, bloqueia qualquer hipótese de aproveitamento da proposta da Recorrente quanto ao lote 1, pois que, a consideração, como vigentes na proposta, dos valores constantes do catálogo comercial acarretaria inequivocamente uma alteração ao conteúdo inicial da proposta apresentada pela Recorrente. O que, uma vez mais, esbarra com as proibições plasmadas no art.ºs 72.º, n.º 2, segunda parte, e n.º 3, segunda parte, do CCP.
Mas a questão agora em discussão é mais profunda do que a mera divergência das características do veículo que foram indicadas do Anexo II e que constam do catálogo comercial do fabricante.
É que, tais especificações do consumo do veículo e da emissão de CO2 configuram, em bom rigor, atributos da própria proposta, consonantemente com o que emerge do art.º 10.º, n.º 3, al.s b, c), d) e e) do PC.
Como se explicou antecedentemente, para determinação da proposta economicamente mais vantajosa, a entidade adjudicante entendeu ponderar 5 fatores: (i) o preço total da proposta, (ii) o custo de exploração do consumo de energia gerado pelo veículo durante o seu tempo estimado de vida (CECE), (iii) o consumo de Combustível (combinado) (CC), (iv) o custo de exploração das emissões poluentes (CEEP), e (v) as emissões poluentes: CO2 (combinado) (CO2).
O que significa, claramente, que a indicação, no Anexo II, do consumo combinado e das emissões poluentes concretizam, ou auxiliam na concretização, de quatro dos fatores a pontuar na fórmula de avaliação das propostas que foi construída para este procedimento concursal. Concretamente, os fatores tangentes ao custo de exploração do consumo de energia gerado pelo veículo durante o seu tempo estimado de vida (CECE) (cfr. art.º 10.º, n.º 3, al. b) do PC), ao consumo de Combustível (combinado) (CC) (cfr. art.º 10.º, n.º 3, al. c) do PC), ao custo de exploração das emissões poluentes (CEEP) (cfr. art.º 10.º, n.º 3, al. d) do PC), e às emissões poluentes: CO2 (combinado) (CO2) (cfr. art.º 10.º, n.º 3, al. e) do PC).
A pontuação de cada um destes fatores desenrola-se na aplicação de fórmulas matemáticas, com ponderação, sendo que a pontuação final da proposta constitui o desfecho de aplicação de um modelo de avaliação relativamente complexo, que atende inequivocamente ao consumo do veículo, de energia e de combustível, bem como às emissões de CO2.
Por conseguinte, o consumo combinado e as emissões de poluentes consubstanciam aspetos submetidos à concorrência, ou seja, atributos da proposta.
Sendo assim, a indicação dos atributos da proposta não poderia deixar de ser concordante, não só com o modo como os consumos e as emissões de CO2 do veículo são apresentados pelo fabricante (ou outra entidade acreditada para tal), por estarem em causa métodos e certificações internacionalmente válidos, mas especialmente com o modo como tais atributos são utilizados e considerados na fórmula de avaliação integrante do n.º 3 do art.º 10.º do PC.
Com efeito, basta atentar, ilustrativamente, nos fatores referentes às al.s c) e e) do n.º 3 do aludido art.º 10.º- ao consumo de Combustível (combinado) (CC) e emissões poluentes: CO2 (combinado) (CO2)- para, sem qualquer duvida, percecionar a indispensabilidade de indicação do intervalo de consumo combinado e do intervalo das emissões poluentes, dado que a fórmula que exprime a pontuação utiliza especificamente os valores mínimos e máximos desses intervalos.
Isto quer significar, logicamente, que a ausência de indicação dos intervalos em causa no Anexo II que integra as propostas dos concorrentes traduz, em bom rigor, a omissão de apresentação de atributos da proposta, e inviabiliza a avaliação da mesma, por insusceptibilidade de aplicação da fórmula de avaliação.
É certo que, quanto à proposta da Recorrente, os intervalos de consumo combinado e de emissões poluentes encontram-se consignados no catálogo comercial do fabricante que a Recorrente juntou em resposta ao pedido de esclarecimentos do júri.
Porém, e como já se patenteou em momento anterior, os intervalos consignados no sobredito catálogo não suportam os valores indicados, a título de média aritmética, pela Recorrente no Anexo II da sua proposta, o que implica que subsista uma divergência insanável entre aqueles documentos.
E, concomitantemente, admitir agora- isto é, com a apresentação do catálogo comercial- o suprimento da omissão de indicação daqueles intervalos de consumo combinado e de emissões de poluentes corresponderia à alteração do conteúdo da proposta inicialmente apresentada. O que, como também já se explicou, esbarra com a proibição inscrita no art.º 72.º, n.º 2, segunda parte e n.º 3, segunda parte, do CCP.
Do que vem de expender-se decorre a conclusão lógica de que a Recorrente, ao não ter indicado no Anexo II da sua proposta os valores mínimos e máximos dos intervalos do consumo combinado e das emissões de poluentes, omitiu a indicação de atributos na sua proposta. O que desemboca, portanto, na subsunção da sua proposta no preceituado no art.º 70.º, n.º 2, al.s a) e c) do CCP, visto que, por um lado, não indica no Anexo II, como se impunha, os valores mínimos e máximos dos intervalos do consumo combinado e das emissões de poluentes e, por outro lado, a indicação da média aritmética não permite a aplicação do modelo de avaliação das propostas consignado no art.º 10.º, n.º 3 do PC.
Em derradeira nota, refira-se que a convocação para o caso posto da normação inserta no n.º 3 do art.º 56.º da Diretiva 2014/24/EU apresenta-se absolutamente inócua, pois que olvida a expressa ressalva, plasmada nesse mesmo normativo, de que o mecanismo em causa, de suprimento e regularização de uma proposta, deve respeitar os princípios da igualdade de tratamento e da transparência. Veja-se a este propósito as explicitações consagradas pelo TJUE, e entre outros, no seu acórdão de 07/09/2021, proferido no processo C-927/19 (ECLI:EU:C:2021:700).
Ora, grassa à evidência, no caso agora versado e como já se explicou supra, que a admissão do suprimento que é pretendido pela Recorrente é violador do disposto no art.º 72.º, n.º 2, segunda parte e n.º 3, segunda parte, do CCP- que é harmonioso com o referido art.º 56.º, n.º 3 da Diretiva 2014/24/EU-, bem como dos princípios da intangibilidade das propostas e da igualdade de tratamento dos concorrentes.
Desta feita, considerando todo o exposto, é mister concluir que a sentença recorrida alcançou uma decisão correta e acertada, não merecendo, por isso, a censura que lhe vem dirigida.
E, por assim ser, o vertente recurso improcede in totum.
Considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, e atentando, por um lado, ao valor da ação e, por outro lado, no facto de que a postura processual das partes se caracteriza por ser a indispensável à defesa das suas posições jurídicas, dispensa-se as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
V. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC, sem prejuízo da dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Registe e Notifique.
Lisboa, 4 de dezembro de 2025,
Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro - Relatora
Helena Maria Telo Afonso
Jorge Martins Pelicano, em substituição do 1.ª Adjunto
