3125/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas regulamentares é da competência exclusiva do Tribunal Constitucional(art. 281º, nº1, da CRP e 11º, nº5, do ETAF).

II- Segundo o art. 40º, al.c), do ETAF, o TCA só pode apreciar o pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral previsto no art. 60º da LPTA se elas forem imediatamente operativas sem necessidade de nenhum acto de aplicação concreto ou se os tribunais(quaisquer que sejam) por três vezes tiverem recusado a sua aplicação por decisões transitadas em julgado.

Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do TCA

I- Relatório

M. .., residente em Guimarães, veio apresentar pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas dos arts. 1º, nº1, al.d), 2º, nº1, 3º, nºs 1 e 2 e 5º do Regulamento da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, elaborado pela Comissão Instaladora da Associação de Técnicos Oficiais de Contas.

Em sua opinião, tais dispositivos violam o estatuído nos arts. 13º, 112º, nº6, 164º, 165º e 198º da CRP, alem de ultrapassarem os limites do arbítrio legalmente permitidos à Administração e constituírem normas regulamentares externas que contrariam o disposto no art. 1º e 2º da Lei nº 27/98, violando assim o princípio da hierarquia das normas.

Em resposta, a Direcção da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas(ATOC) defendeu a inidoneidade do meio processual, dada a inverificação dos respectivos pressupostos previstos no art. 66º da LPTA, bem como a ilegitimidade do requerente, por este não se encontrar na situação prevista no art. 63º da LPTA.

Em cumprimento do disposto no art. 54º da LPTA, pronunciaram-se o recorrente(fls. 46 dos autos) e o digno Magistrado do MP(fls. 52), no mesmo sentido da improcedência das excepções invocadas.

A fls. 55 apresentou-se como assistente do recorrente, ao abrigo do art. 335º, nº1, do CPC, L..., o que foi admitido a fls. 82.

O conhecimento das excepções foi relegado para final(fls. 82 vº), tendo entretanto as partes apresentado as suas peças alegatórias, reiterando no essencial as posições já anteriormente assumidas nos autos.

O MP, por fim, opinou no sentido do deferimento do pedido.

II- Pressupostos processuais

1- Competência do tribunal

Vejamos os factos primeiro.

a) - A Lei nº 27/98, de 03/06, estabeleceu os requisitos necessários à inscrição dos interessados como técnicos oficiais de contas na Associação de Técnicos Oficiais de Contas(doc. fls. 3).

b) - A ATOC elaborou um Regulamento, em cujo art. 1º fazia depender o pedido de inscrição da apresentação de vários elementos instrutórios, entre os quais o da alínea d), que se referia a «cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o Anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão dessas declarações emitida pela Direcção Distrital de Finanças, de onde conste a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações»(doc. fls. 11 dos autos).

c) - O requerente pediu a inscrição em 10/08/98(fls. 14 dos autos).

d) - Entre os elementos instrutórios que juntou consta uma declaração do Centro Juvenil de S.José (Instituição Particular de Solidariedade Social) que afirma que o requerente desempenhava desde 1990 as «funções de responsável pela contabilidade existente e pelo preenchimento de todas as Declarações Fiscais exigidas, nomeadamente IVA, IRS e Inquéritos Estatísticos»(doc. fls. 23).

e) - A ATOC comunicou ao interessado a necessidade da junção da declaração a que se refere a al. d) do citado Regulamento, sob pena de o respectivo pedido de inscrição ser considerado sem efeito(fls. 25/26).

f) - O requerente respondeu que já tinha preenchidos todos os requisitos para inscrição, uma vez que a entidade a que prestava serviço(Centro Juvenil de S. José) estava isento da apresentação das declarações de rendimentos modelo 22(fls. 27).

g) - Datada de 28/09/98 a ATOC comunicou ao requerente que, face à não apresentação da documentação solicitada, «se confirma a deliberação de não proceder-se à sua inscrição nos termos do artigo 2º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho»(fls. 29).

Conhecendo.

O requerente suscitou a inconstitucionalidade das normas dos arts. 1º, nº1, al. d), 2º, nºs 1 e 2, 3º, nºs 1 e 2 e 5º do citado Regulamento.

Porém, quando se pretende a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas, a competência para a sua apreciação não pertence aos tribunais administrativos, pois o respectivo controle só pode ser assegurado nos termos do art. 281º, nº1, al.a), da CRP e 11º, nº5, do ETAF pelo Tribunal Constitucional(sem prejuízo de qualquer tribunal, e o administrativo também, recusa a sua aplicação com esse fundamento, o que no entanto é coisa diferente: cfr. art. 4º, nº3, do ETAF).

Nestes termos, sem mais delongas, entendemos que este TCA é incompetente em razão da matéria para conhecer da invocada inconstitucionalidade(neste sentido, os Acs. do TCA de 02/03/2000, Proc. Nº3734/99; de 23/03/2000, Proc. Nº 2864/99; de 06/04/2000, Proc. Nº 2791/99; de 4/01/2001, Proc. Nº 3183/99; de 08/01/2001, Proc. Nº 1958/98 e de 25/10/2001, Proc. Nº 4454/2000).

2- Idoneidade do meio processual

2.1- Será o processo o próprio?

A entidade requerida entende que não, com o argumento de que se não verificam os pressupostos respectivos.

Apreciando.

Tendo-se o requerente manifestado expressamente nos autos pela declaração de ilegalidade de normas, com força obrigatória geral, o meio contencioso abstractamente utilizável em vista desse fim é o que se encontra consagrado no art. 66º a 68º da LPTA.

Concatenando esta disposição com a que emana do art. 40º, al. c), do ETAF(cfr. tb. art. 51º, nº1, al.e), do mesmo diploma, relativamente à competência dos TACs), verifica-se que do ponto de vista formal/adjectivo este impulso está dependente da ocorrência de factores objectivos que funcionam como condições de procedibilidade: o processo nunca poderá responder ao objectivo a que tende, i. é, o tribunal não poderá sequer começar a indagação analítica das condições de procedência do pedido se eles não estiverem previamente reunidos em concreto.

Esses factores objectivos são, em alternativa:

1º existência de três julgados (em qualquer tribunal)que se tenham pronunciado pela ilegalidade das normas em três casos concretos e com esse fundamento se tenham recusado a aplicá-las;

2º a produção de efeitos imediata e autonomamente decorrentes da norma, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação concreta.

O que significa que no primeiro caso a norma regulamentar é medianamente operativa ou exequível por si mesma, e que no segundo ela é imediatamente operativa(FREITAS DO AMARAL, in Direito Administrativo, IV, 269; J. CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa (Lições), pag. 100).

Ora, no caso em apreço, nem consta que os tribunais se tenham pronunciado por três vezes sobre a ilegalidade das referidas normas(o requerente não o invocou, nem o demonstrou, como lhe cumpria, por ser seu o respectivo ónus probatório), nem o caso se subsume ao 2º dos pressupostos.

Na verdade, temos para nós que as normas em causa só por si não se apresentam dotadas de eficácia externa efectiva e imediatamente lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. São, pois, mediatamente operativas, carecendo por isso de um acto administrativo de aplicação concreta.

Todos os preceitos invocados só têm sentido no quadro de um procedimento administrativo tendente ao acto final de deferimento de um pedido de inscrição de interessados como Técnicos Oficiais de Contas. São disposições legais que traçam e definem os elementos instrutórios a apresentar e o art. 5º é mesmo a prova da necessidade de uma actividade administrativa para que os artigos regulamentares sejam concretamente aplicados através de actos administrativos (expressos ou tácitos).

E a prova disso é que o requerente se viu obrigado a requerer a inscrição, a qual, com os argumentos já conhecidos, lhe foi recusada.

Sendo, por conseguinte, normas que autonomamente não produzem efeitos lesivos(tais efeitos só se produzem com actos finais de indeferimento dos pedidos de inscrição), a situação não se enquadra na previsão do 2º dos factores objectivos acima aludidos.

E assim, perante o indeferimento da sua pretensão (ainda que fundado num dos invocados preceitos) ao recorrente cumpriria reagir pelo meio contencioso adequado(recurso contencioso anulatório), esperando demonstrar a invalidade da decisão administrativa tomada.

Isto significa que o meio utilizado não é o próprio.

2.3- Decidindo

Face ao exposto, acordam os juizes deste TCA em:

a) - declarar o TCA incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido na parte em que se funda na inconstitucionalidade de normas;

b) - rejeitar, porque ilegal, o pedido de declaração de ilegalidade de normas quanto aos restantes fundamentos.

Custas pelo recorrente, com imposto de justiça e procuradoria que fixamos em € 100 e 50 euros, respectivamente, com um décimo, porém, a cargo do assistente(art. 452º, do CPC).

Lisboa, 6 de Junho de 2002