Quem foi o relator do acórdão 01396/15?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01396/15?

O acórdão foi proferido em 28 de janeiro de 2016.

01396/15 - STA

Sumário

I - A preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, degrada-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades. II - Constituindo aquela declaração um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta face à sua falta. III - Não se reportando a declaração prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que determine a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento. IV - O art. 679.º do CPC/2013 veio excluir da aplicação remissiva todo o preceituado no art. 665.º, incluindo o n.º 2 que versa sobre as situações que no regime anterior constavam do n.º 2 do art. 715.º, pelo que foi retirada ao tribunal de revista o poder de conhecimento em substituição ao tribunal de apelação quanto a questões cuja apreciação pelas instâncias ficou prejudicada pela solução dada ao litígio.

Texto

[[IMG:0]] Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1.1. “A…………………., LDA.”, devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra [doravante TAF/C] a presente ação administrativa de impugnação urgente [contencioso pré-contratual], nos termos dos arts. 100.º e segs. do CPTA, contra “MUNICÍPIO DE COIMBRA” [abreviadamente «MC»] e as contrainteressadas “B……………………., LDA.”, “C……………., SA”, “D……………, LDA.” e “E……………., LDA.”, igualmente identificadas nos autos, peticionando, pela motivação inserta na petição inicial de fls. 02/22 [ilegalidades: i) infração do art. 60.º, n.º 4, do CCP em conjugação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), e 23.º ambos do Programa de Concurso (doravante «PC»); ii) violação dos princípios da transparência, da concorrência, da igualdade, da boa fé, da imparcialidade e da prossecução do interesse público; iii) falta de fundamentação], que fosse anulada a deliberação da edilidade R. que, no âmbito de concurso público para execução de empreitada denominada “DA BAIXA À ALTA PELO BOTÂNICO” [anúncio n.º 3998/2014 - DR n.º 136, II série], aprovou o relatório final do júri do concurso que a excluiu do mesmo e adjudicou a execução da obra à contrainteressada “E…………………., Lda.” e que, em consequência, seja elaborado “novo relatório definitivo que admita ao concurso a Autora” e “se gradue, tal como se operou no relatório preliminar, a Autora em primeiro lugar, por forma a ser-lhe adjudicada a obra …”. 1.2. O TAF/C por decisão de 08.04.2015, julgou a ação procedente [dada a verificação da infração do art. 60.º, n.º 4, do CCP em conjugação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), e 23.º do «PC», improcedendo os demais fundamentos de ilegalidade assacados], anulou a deliberação impugnada e ordenou “a retoma do procedimento a partir da elaboração do relatório definitivo de 15/1/2015, inclusive, desta feita com base no entendimento de que os concorrentes habilitados nos termos da subalínea c1 não têm de apresentar a declaração a que alude a alínea j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa de concurso, devendo desta feita, nomeadamente, ser admitida, avaliada e classificada em conformidade com o programa do concurso também a proposta da Autora, tudo com as legais consequências”. 1.3. O R. «MC», inconformado, recorreu para o TCA Norte [cfr. fls. 178 e segs.], tendo aquele Tribunal, por acórdão de 15.07.2015, decidido julgar totalmente procedente o recurso jurisdicional e, em decorrência, revogou a decisão recorrida [cfr. fls. 223 e segs.]. 1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a A., agora inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Norte, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 250 e segs.]: “... 1. A fundamentação para a decisão objeto do presente recurso foi sustentada na posição doutrinal vertida no Acórdão do mesmo Tribunal de 27/10/2011, proferida no âmbito do processo 00315/11.2BEAVR, como se enfatiza ao referir-se expressamente: «que é inequívoco que a interpretação e aplicação da norma do n.º 4 do artigo 60.º do CCP, aqui em causa, efetuadas na decisão sob recurso foram antagónicas da posição doutrinal, vertido no citado Acórdão deste TCAN, sendo nesta perspetiva irrelevante a premissa de que partiu, se após o labor exegético a que procedeu, acabou por chegar a um labor absolutamente díspar». 2. Do Programa de Concurso (Ponto 15) da questão julgada no Acórdão 00315/11.2BEAVR por aquele Venerando Tribunal, constava que após a adjudicação, o adjudicatário deveria apresentar, no prazo de cinco dias o seguinte documento: F) Alvará emitido pelo INCI, IP, contendo as habilitações adequadas e necessárias à execução da obra a realizar, nomeadamente: F1) A 1ª, 2ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª, 8ª e 9ª, subcategoria da 1ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta, a 9ª subcategoria da 2ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta, e 1ª subcategoria da 5ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta ou Alvará de Empreiteiro Geral de Obras de Edifícios Construção Tradicional, na classe correspondente ao valor global da proposta. 3. O artigo 23.º do Programa de Procedimento Concursal ora em causa, que equivale ao artigo 15.º do Programa daquele outro processo judicial é distinto. 4. Ao concurso constante do processo da decisão, de que se recorre, podiam habilitar-se, de acordo com o Ponto 23.º do Programa de Procedimento, os titulares de Alvará de construção ou título de registo emitido pelo INCI contendo as seguintes autorizações: C1) a classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios em classe que cubra o valor global da proposta, Ou C2) a 10ª subcategoria da 1ª categoria, a qual tem se ser de classe que cubra o valor global da proposta e ainda. A 8ª e 9ª subcategoria da 2ª categoria, a 1ª subcategoria da 4ª categoria e a 3ª subcategoria da 5ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito. 5. Num caso, exige-se como habilitação ao concurso, para além do Alvará de Empreiteiro Geral de Obras e Edifícios de Construção Tradicional certas subcategorias da 1ª categoria e 9ª subcategoria da 2ª categoria na classe correspondente ao valor dos trabalhos; 6. E no outro caso, o dos autos, permite-se a habilitação ao concurso, em alternativa, de concorrentes com dois tipos de Alvarás. 7. A conjunção OU, entre as duas alíneas C1 e C2 do ponto 23 do Programa de Concurso, objetivamente não pode ter outra interpretação senão aquela que lhe foi dada pelo Tribunal de 1ª Instância. 8. Por isso não é verdade, que da leitura do Acórdão revogado se tenha dissentido, expressa e inequivocamente, do entendimento doutrinal consagrado no Acórdão do TCAN de 27/10/2011. 9. Como bem se explica no Acórdão da 1ª Instância, o Tribunal ponderou aquele Acórdão do TCA Norte, deixando claro que o que estava em causa no presente processo ou seja o que foi decidido não contende com a premissa fundamental daquele aresto, a saber, que o programa de concurso é um regulamento que auto vincula a entidade adjudicante. 10. O referido Tribunal faz uma interpretação objetiva e metodologicamente legitima dessa norma do Programa de Concurso, de auto vinculação, que é o artigo 16.º n.º 1 j). 11. Fundamentando tal interpretação ao consignar-se: «Bem se vê, assim, que a inexistência da declaração prevista na alª j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa de concurso não desemboca em aporia alguma. A Autora, a ter sido adjudicatária, bem podia subempreitar nos termos e limites legais, posto que tão só em empreiteiros com a sua habilitação em empreiteiro geral. O Réu invoca o artigo 60.º n.º 4 do CCP, em abono da sua tese. Porém não vemos como se dê tal abono, quando o certo é que os termos desta norma legal mostram com clareza cristalina que o que o legislador ali se representa são os alvarás parcelares com que cada concorrente, respetivamente, se habilitou - não os de quaisquer outros oponentes». 12. O Tribunal Central Administrativo do Norte, revogou a decisão do TAF de Coimbra, com o fundamento de que faltou à proposta da Autora um documento exigido pelo Programa de Concurso, previsto no n.º 4 do artigo 60.º do C.C.P., cuja apresentação era obrigatória e, por isso não podia ser dispensada. 13. Reconheceu, no entanto, que a Autora instruiu a proposta com um Anexo V onde consta tão só o valor total dos trabalhos a realizar. 14. Considera, contraditoriamente, que o facto da Autora, ora recorrente ter um Alvará de Empreiteiro Geral não torna desnecessária a apresentação da declaração exigida no programa de procedimento, nos exatos termos em que o é, sendo que o cumprimento de tal exigência, só poderia ser feita com documento com declarações inexatas para não dizer falsas. 15. O Programa de Concurso e o Aviso de Procedimento publicado em Diário da República é bem explícito quanto às empresas que podiam HABILITAR-SE à execução da empreitada. 16. De acordo com o Aviso publicado no D.R. ao concurso podiam legalmente concorrer duas categorias distintas de concorrentes. 17. Por um lado, de acordo com o Regulamento de Concurso podiam habilitar-se ao concurso, concorrentes com a classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios em classe que cobrisse o valor global da proposta (art. 23.º, n.º 1 alínea c1). Por outro lado, também podiam habilitar-se ao concurso, os concorrentes titulares de alvará com a 10ª subcategoria da 1ª categoria, a qual tem de ser a classe, que cubra o valor global da proposta e ainda, a 8ª e 9ª subcategoria da 2ª categoria, a 1ª subcategoria e a 3ª subcategoria, da 5ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito (art. 23.º n.º 1, alínea c2). 18. Ora, a Conjunção Disjuntiva ou colocada entre o tipo de concorrentes titulares de alvará com a classificação e classes referidas em c1 e os titulares de alvarás, cujas categorias e subcategorias são especificadas em c2, não pode ter outra interpretação. 19. Se quem elaborou o Programa de Concurso pretendia dizer ou escrever coisa diferente, isto se pretendia obrigar os titulares de alvará referidos em c1 a terem as subcategorias e categorias mencionadas em c2, é óbvio, que jamais poderia constar a Alternativa, OU. 20. Não o dizendo e nem o escrevendo, a redação dada à alínea (c1, c2) do artigo 23.º do programa de Concurso não pode ter qualquer outra interpretação senão a que resulta do texto, sob pena de subversão completa do Regulamento ou Programa e do Anúncio Publicado em D.R.. 21. Esta é, como muito bem se refere na decisão revogada a única interpretação tida por objetiva, metodologicamente legitimada tanto dessa norma, como da norma de auto vinculação que é o artigo 16.º n.º 1, j) do Programa do Concurso. 22. A declaração prevista na alínea j) do n.º 1 do artigo 16.º do Programa do Concurso foi apresentada e consta dos documentos que instruíram a proposta, quando muito poderia admitir-se que não esta preenchida conforme se exige aos concorrentes da alínea c2. 23. O seu preenchimento foi feito em conformidade com o título de registo emitido pelo INC, com as autorizações exigidas ao primeiro tipo de concorrentes, que podiam habilitar-se ao concurso, constantes da alínea C1. 24. A recorrente a ter sido adjudicatária bastar-lhe ia apresentar o Alvará de construção contendo as autorizações referidas em c1. 25. De acordo com a redação da alínea c1 do aludido artigo 23.º, apenas lhe era exigível ou esse Alvará contendo aquelas autorizações ou a Alvará referido em c2. 26. E só para este último caso, tem sentido a auto vinculação, que decorre do artigo 16.º n.º 1 j) do programa de concurso. 27. Em resumo, a declaração nos termos a que se refere o Anexo V, não podia ao abrigo da alínea j) do n.º 16 do Programa de Concurso exigir-se aos concorrentes, como a ora recorrente, que se habilitaram ao concurso na base do Alvará exigido na alínea c1 do artigo 23.º do dito Programa, mas apenas aos concorrentes que se habilitaram ao concurso na base do alvará exigido na alínea c2 do dito artigo. Por isso, o documento existe e está preenchido conforme o alvará que habilitava a empresa a concorrer à adjudicação da empreitada. 28. Aliás, o argumento de que a recorrida não faz acompanhar a sua proposta de qualquer declaração dos preços parciais, dos trabalhos a executar não colhe, porque um dos documentos, que obrigatoriamente acompanha a proposta é a LISTA DE PREÇOS UNITÁRIOS, exigida no presente procedimento concursal na alínea e) do n.º 1 do artigo 16.º, onde se faz uma exaustiva discriminação de todos os trabalhos a executar, com quantidades, preços unitários e valores globais de cada um deles, conforme consta do doc. 6.º junto com a p. inicial. 29. Não se vislumbra, pelo exposto, qualquer erro de interpretação e aplicação do direito, na decisão que foi revogada, pela decisão ora objeto de recurso. 30. A esse propósito convém referir tal como se consignou no dito Acórdão revogado o seguinte: Dispõe o artigo 31.º do D. Lei 12/2004, com as alterações introduzidas pelo D. Lei 69/2011 de 15 de junho sob a epígrafe. Exigibilidade e verificação das habilitações, que: 1. Nos concursos de obras públicas e no licenciamento municipal, deve ser exigida uma única subcategoria em classe que cubra o valor global da obra, a qual deve respeitar ao tipo de trabalhos mais expressivos, sem prejuízo da eventual exigência de outras subcategorias a executar e nas classes correspondentes. 2. A habilitação de empreiteiro geral ou construtor geral, desde que adequada à obra em causa em classe que cubra o seu valor global dispensa a exigência a que se refere o número anterior. 31. Da interpretação do referido preceito podemos concluir: Se o dono da obra fizer constar do programa de concurso em alternativa as duas hipóteses, a do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 31.º, não há violação de qualquer normativo relativo às habilitações exigidas, quanto aos empreiteiros; ou seja, se, no programa do concurso, o dono da obra possibilitar que, quer os empreiteiros com a habilitação mencionada no n.º 1, do artigo 31.º, quer os empreiteiros com a habilitação referida no n.º 2, do mesmo preceito, podem concorrer, não há qualquer violação legal. 32. No caso dos autos, o programa de concurso é explícito e inequívoco, em matéria de qualificação dos concorrentes. 33. O que o Município recorrido fez foi uma interpretação manifestamente abusiva e restritiva do Programa de Concurso que elaborou, permitindo a habilitação ao concurso de titulares de alvará de empreiteiro geral ou construtor geral de edifícios de construção tradicional em classe que cobrisse o valor global da proposta, procurando dar o dito por não dito e afastar esses concorrentes com a justificação de que cumulativamente deviam ser titulares de alvará com diversas subcategorias de outras categorias. 34. Não o fazendo, não pode agora pretendê-lo ao arrepio da única interpretação que pode ser feita do Programa de Concurso, e do n.º 4 do artigo 60.º do CCP, ou seja, a de que a recorrente não podia ser excluída do concurso. 35. O Tribunal Administrativo Central do Norte ao seguir este entendimento do Município julgando procedente o Recurso e revogando a decisão do Tribunal da 1.ª Instância errou manifestamente na interpretação e aplicação do direito, violando o Programa de Concurso, artigos 16.º e 23.º, o D. Lei n.º 12/2004, artigo 12.º n.º 1 e artigo 31.º, n.º 1 e 2, e o n.º 4 do artigo 60.º do C.C.P, justificando-se por isso, a Revista pelo S.T.A, para uma melhor aplicação do direito …”. Termina pugnando pela procedência do recurso e revogação da decisão judicial recorrida, mantendo o acórdão do TAF/C. 1.5. Devidamente notificados os RR., aqui ora recorridos, apenas o R. «MC» veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 283 e segs.], nas quais pugna total improcedência do recurso e confirmação do acórdão recorrido, apresentando quadro conclusivo nos seguintes termos: “… I. Conforme dispõe o artigo 150.º do CPTA, o recurso de revista é um recurso excecional, a admitir apenas quando se esteja perante questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito; II. Cabe ao recorrente alegar e tentar demonstrar, no requerimento de recurso, a verificação dos ditos requisitos legais de admissibilidade da revista; III. No caso, a Recorrente não cuidou de alegar o que quer que seja relativamente ao preenchimento dos pressupostos da revista, pelo que o presente recurso não pode ser admitido; IV. De todo o modo, a questão aqui em causa já foi apreciada, noutras situações, pelo Tribunal Central Administrativo Norte e decidida no mesmo sentido daquele que vem vertido no acórdão recorrido, pelo que é entendimento do Recorrido, à míngua de argumentos por parte da Recorrente, que não estão reunidos os sobreditos pressupostos; V. O Programa do concurso público assume a natureza jurídica regulamentar, funcionando como parâmetro normativo-regulamentar em relação aos atos administrativos e demais atos procedimentais praticados no decorrer do concurso público, projetando-se assim as suas disposições no domínio da legalidade e validade administrativas dos atos praticados no seu seio por qualquer das pessoas que nele intervêm, incluindo a entidade adjudicante que fica auto vinculada ao bloco de legalidade por ela própria instituído no Programa do Concurso; VI. No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º do CCP, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações; VII. Exigindo o programa de concurso a apresentação de um determinado documento - no caso a declaração dos preços parciais dos trabalhos a executar, correspondente às habilitações contidas nos alvarás, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 60.º do CCP - e não sendo esse documento apresentado por um dos concorrentes, a respetiva proposta tem de ser excluída …”. 1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 11.11.2015, veio a ser admitido o recurso de revista dado ter entendido que o “problema em discussão é o do cumprimento pela autora do disposto no artigo 16.º, 1, j), do programa do concurso: «Documentos que constituem a proposta: 1) A proposta deve incluir os elementos documentais enunciados em seguida, de apresentação obrigatória: […] j) Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias e o respetivo valor, elaborado em conformidade com o modelo constante no Anexo V e, se for o caso, declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros». (…) Para efeitos do supra disposto, a concorrente autora instruiu a sua proposta com um anexo onde consta tão só o valor total dos trabalhos a realizar. (…) Ora, a concorrente foi excluída porque essa declaração «não contém os preços parciais dos trabalhos a executar, não estando subdividida pelas categorias correspondentes aos trabalhos previstos», justificando-se a exclusão de «acordo com o artigo 146.º, n.º 2, al. d), do CCP, em conjugação com o artigo 57.º, n.º 1, do mesmo diploma». (…) O TAF entendeu que no quadro do concurso em causa o espectro dos concorrentes admissíveis era constituído por dois universos alternativos, enunciados nas subalíneas c1 e c2 do artigo 23.º, 1 do programa: os primeiros com classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios, em classe que cubra o valor global da proposta; os segundos com autorizações para diversas subcategorias. (…) Nesse quadro, considerou que a exigência daquele artigo 16.º, 1, j), do programa de concurso importava aos concorrentes c2, mas não aos concorrentes c1, como era o caso da autora. Considerou, nomeadamente, que «não tem sentido exigir aos concorrentes que não carecem de ter certas categorias e classes de alvará ou registo do INCI, para estarem em concurso, a demonstração de que os trabalhos a efetuar se contêm nessas mesmas determinadas subcategorias». (…) E tendo sido apontada a seu favor pela entidade demandada, já em sede contenciosa, o artigo 60.º, n.º 4, do CCP, ponderou o TAF que «os termos desta norma legal mostram com clareza cristalina que o que o legislador ali se representa são os alvarás parcelares com que cada concorrente, respetivamente, se habilitou - não os de quaisquer outros oponentes». (…) Já o acórdão recorrido fundou-se mais em que «à proposta da Autora faltou um documento exigido pelo Programa de concurso, previsto n.º 4 do falado artigo 60.º do Código dos Contratos Públicos, cuja apresentação era obrigatória e, por isso, não podia ser dispensada. Tanto basta para que, contrariamente ao decidido, a presente ação de contencioso pré-contratual tenha de improceder». (…) Para além de aspetos particulares, a discussão envolve a possibilidade de se poder colher o sentido decisivo do artigo 60.º, n.º 4, na eventual conjugação com o disposto no artigo 146.º, n.º 2, d), que foi onde o acórdão recorrido acabou por centrar a sua fundamentação. (…) Ademais, não será inusitada a repetição deste tipo de problema, em que podem confluir também a discussão de questões de habilitação, com eventual chamada da doutrina de que a irregularidade de um documento que não contenha os atributos da proposta ou os termos ou condições relativos a aspetos de execução do contrato não pode fundamentar a exclusão da proposta nos termos dos arts. 146.º, n.º 2, al. d), e 57.º, n.º 1, al. c), ambos do CCP (ver acórdão STA 23-10-2014, proc. 19/14) …”. 1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 146.º, n.º 2, e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da total improcedência do recurso [cfr. fls. 306 e segs.], pronúncia essa que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 310 e segs.]. 1.8. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. b) e 2, do CPTA, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. [[IMG:1]] 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR Constitui objeto pronúncia nesta sede a apreciação do erro de julgamento assacado pela A./recorrente ao acórdão proferido pelo TCA/N e inserto a fls. 223 e segs., erro esse traduzido na incorreta interpretação e aplicação dos arts. 16.º, n.º 1, al. j) e 23.º do «PC», 12.º, n.º 1, e 31.º, n.ºs 1 e 2, do DL n.º 12/2004, e 60.º, n.º 4, do CCP, ao haver procedido o recurso de apelação e revogado a decisão do TAF/C que tinha anulado a decisão do R. de exclusão da proposta pela mesma apresentada no âmbito do procedimento em referência [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. [[IMG:2]] 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. DE FACTO Resulta como assente nos autos [corrigido o lapso na sua numeração que passava do n.º IV) para o n.º VI) sem nenhum n.º V)] o seguinte quadro factual: I) O R., Município de Coimbra, iniciou um procedimento de Concurso Público para a adjudicação do contrato de empreitada designado como "Da baixa à Alta pelo Botânico" cujo objeto é a requalificação do Jardim Botânico de Coimbra, incluindo estabilização da taludes, construção de muros e escadas, pavimentações, drenagens, recuperação de edificações existentes, iluminação, mobiliário urbano e sinalética, com o preço base de 347.844,29 €. II) O procedimento foi anunciado no Diário da República n.º 136, 2ª Série, parte L (contratos públicos) de 17.07.2014, cujo teor aqui se dá como reproduzido, transcrevendo apenas os pontos 8 e 12: «(…) 8 - Documentos de Habilitação, nos termos do n.º 6 do artigo 81.º do CCP Indicados no ponto 23.º do Programa do procedimento. (…) 12 - Critério de adjudicação Proposta economicamente mais vantajosa. Fatores e eventuais subfactores acompanhados dos respetivos coeficientes de ponderação: nos termos (do) ponto 19.º do Programa do Procedimento». III) O programa do concurso era o constante de doc. n.º 02 da «P.I.», cujo teor aqui se dá por reproduzido transcrevendo apenas os seguintes excertos: «(…) 16.º Documentos da proposta: 1) A proposta deve incluir os elementos documentais enunciados em seguida, de apresentação obrigatória: a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante no Anexo II a este Programa de Procedimento, devidamente assinada pelo concorrente ou por representante legalmente autorizado; b) Declaração contendo o valor do preço contratual proposto, elaborado de acordo com o Anexo III a este Programa de Procedimento; c) Nota justificativa do preço global proposto; d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo (...) conforme o modelo constante no Anexo IV; e) Listas de preços unitários, de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução; f) Programa de trabalhos, incluindo Plano de Trabalhos, Plano de Mão-de-Obra e Plano de Equipamento, elaborados de acordo com o Caderno de Encargos e nos termos do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos (...). (…) j) Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efetuar em cada umas das subcategorias e o respetivo valor, elaborada em conformidade com o modelo constante no Anexo V e, se for o caso, declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros; (negrito nosso). m) Outra documentação facultativa que o concorrente considere necessária para explicitar o conteúdo e valia da sua proposta. (…) 19.º CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO 1) O critério de adjudicação do concurso é o da proposta economicamente mais vantajosa, de acordo com os fatores e subfactores de ponderação abaixo indicados: a) Preço (30%) b) Definições: (…) c) Valia técnica da proposta (70%) Definições: (…) As propostas serão valoradas de 0 a 20 pontos, obtendo-se a pontuação final a partir do somatório ponderado das pontuações nos subfactores que a seguir se indicam: (...) 23.º DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO 1) Devem ser apresentados pelo adjudicatário no prazo de 10 (dez) dias a contar da notificação de adjudicação, através da plataforma eletrónica de contratação pública "VortalGOV” na funcionalidade Mensagens/Comunicações: a) Declaração emitida conforme modelo constante no Anexo VI do Código dos Contratos Públicos; b) Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e} e i) do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos; c) Alvará de construção ou título de registo emitido pelo INCI contendo as seguintes autorizações: c1) A classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios, em classe que cubra o valor global da proposta, ou c2) A 10.ª subcategoria da 1.ª categoria, a qual tem de ser de classe que cubra o valor global da proposta e ainda, A 8ª e 9.ª. subcategorias da 2.ª categoria, a 1.ª subcategoria da 4ª categoria e a 3ª subcategoria da 5.ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito; (negrito nosso). d) Declaração que mencione o valor dos trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias contidas nos alvarás de construção, títulos de registo ou declarações emitidas pelo INCI, e se for caso, acompanhado de declaração que mencione os subempreiteiros; (negrito nosso) (…)». IV) A A., os indigitados «C.I.s» e outros concorrentes apresentaram as suas propostas na sobredita plataforma - aquela com o Alvará de Construção n.º 71362 [doc. n.º 03 da «P.I.»], titulando a 1.ª categoria - Edifícios e Património Construído, com a classe 3, e as subcategorias de Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Edifícios de Construção Tradicional, de Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios - cfr. «P.A.». V) Para os efeitos da alínea j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa do concurso a A. instruiu a proposta com um anexo V preenchido tal como a cópia que é doc. n.º 05 da «P.I.» e aqui se dá como reproduzida, onde consta tão só o valor total dos trabalhos a realizar, segundo a sua proposta. VI) Em 15.09.2014 o júri subscreveu o relatório preliminar que consta a fls. 747 e segs do «P.A.» e aqui se dá como reproduzido, no qual preconizou a não admissão das propostas das concorrentes "B…………………, Lda.", por não vir acompanhada de qualquer documento dos previstos no artigo 16.º do programa do concurso exceto uma declaração justificativa do preço apresentado anormalmente baixo, “D…………, Lda.”, por alegadamente "não cumprir a al. i) do artigo 16.º do programa, já que não identificou o diretor técnico a afetar aos trabalhos bem como as listas das equipas técnicas de restauro", e “E………….., Lda.”, por se entender não cumprir com o solicitado nas alíneas i) e j) do mesmo artigo 16.º e com a al. c) do n.º 1 do artigo 57.º do mesmo CCP. VII) Admitidas seriam apenas a A. e a «C.I.» “C…………………, SA”. VIII) Quanto à avaliação das propostas foi preconizada a classificação da proposta da A. [327.824,06 € em 150 dias] em primeiro lugar e, em segundo, a da “C…………..” [347.669,63 € em 150 dias]. IX) Procedendo pronúncias prévias, foi elaborado um primeiro relatório final cujo teor a fls. 545 e segs do «P.A.» aqui se dá como reproduzido, destacando materialmente do conteúdo o seguinte: - Manteve-se a exclusão da proposta do concorrente "B……………." pelos mesmos motivos preconizados no preliminar; - Manteve-se a exclusão da concorrente “D……………”, desta feita com a seguinte motivação: «(…) Concorrente n.º 4 – D………………………., Lda. Verifica-se que a declaração apresentada para cumprimento do disposto no art. 16.º, n.º 1 al. j) do Programa de Procedimento, não contém os preços parciais dos trabalhos a executar, não estando subdividida pelas categorias correspondentes aos trabalhos previstos. Deste modo, em conformidade com o ponto 2 deste relatório, exposição A da concorrente C………….. SA, ponto 2, justifica-se a exclusão do concorrente D…………, Lda., de acordo com art. 146.º, n.º 2, al. d), do CCP, em conjugação com o art. 57.º, n.º 1, do mesmo diploma, pois a declaração apresentada não respeita o exigido no art. 16.º, n.º 1, al. j) do Programa de Procedimento, enquanto documento da proposta e formalidade essencial, ao não mencionar os trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias e o respetivo valor, em conformidade com o Anexo V [negrito nosso] ou, se fosse o caso, declarações de compromisso subscritas por cada um dos subempreiteiros. Assim, o júri conclui pela não admissão da proposta do concorrente n.º 4 – D……….., Lda.»; - Decidiu-se, desta feita, a não admissão da proposta da aqui A., com a seguinte motivação: «(…) Concorrente n.º 3 – A………………., Lda. Verifica-se que a declaração apresentada para cumprimento do disposto no art. 16.º, n.º 1, al. j) do Programa de Procedimento, não contém os preços parciais dos trabalhos a executar, não estando subdividida pelas categorias correspondentes aos trabalhos previstos. Deste modo, em conformidade com o ponto 2 deste relatório, exposição A da concorrente C…………,, SA, ponto 2, justifica-se a exclusão do concorrente A……………., Lda., de acordo com art. 146.º, n.º 2, al. d), do CCP, em conjugação com o art. 57.º, n.º 1, do mesmo diploma, pois a declaração apresentada não respeita o exigido no art. 16.º, n.º 1, al. j) do Programa de Procedimento, enquanto documento da proposta e formalidade essencial, ao não mencionar os trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias e o respetivo valor, em conformidade com o Anexo V [negrito nosso] ou, se fosse o caso, declarações de compromisso subscritas por cada um dos subempreiteiros. Assim, o júri conclui pela não admissão da proposta do concorrente n.º 2 – A………………, Lda.»; - Decidiu-se admitir, desta feita, a proposta da concorrente “E……………. Lda.”, dando provimento à pronúncia prévia do mesmo conforme melhor exposto no ponto 2 do relatório. X) Avaliadas as duas propostas afinal admitidas, foram as mesmas classificadas do seguinte modo: 1.ª “E………………., Lda.” [327.317,28 € em 150 dias]; 2ª “C……………., SA” [347.824,06 € em 150 dias]. XI) Este relatório foi por sua vez objeto de reclamação pela aqui A. e pelos concorrentes “C………..” e “D…………..”, após o que o júri elaborou e assinou em 15.01.2015, o Relatório Final [definitivo] cujo teor a fls. 29 e segs. do «P.A.» e Doc. n.º 04 da «P.I.» que aqui se dá como reproduzido, o qual manteve as exclusões de propostas decididas em 24.11.2014, pelos mesmos motivos ipsis verbis, do anterior, bem como a classificação das propostas admitidas. XII) Em reunião de 12.01.2015 a Câmara Municipal deliberou aprovar o relatório final e a adjudicar a obra à empresa “E…………….,, Lda.” - fls. 27 do «P.A.». * 3.2. DE DIREITO Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem objeto do presente recurso de revista. I. O TCA/N, no acórdão recorrido, efetuando e invocando a aplicação conjugada do regime normativo inserto nos arts. 16.º, n.º 1, al. j) e 23.º do «PC», 12.º, n.º 1, do DL n.º 12/2004, e 60.º, n.º 4, do CCP, considerou, em suma, que a proposta apresentada pela recorrente havia sido devida e legalmente excluída dado não conter documento exigido pelo «PC» [no caso o anexo V) não cumpria o exigido pela referida al. j) do n.º 1 do art. 16.º do «PC» visto apenas conter declaração relativa ao valor total dos trabalhos a realizar, sendo omisso quanto aos preços parciais dos trabalhos a efetuar em cada umas das subcategorias, correspondentes às habilitações contidas nos alvarás], termos em que o “acórdão recorrido, ao considerar que a Recorrida não estava obrigada a apresentar os preços parciais dos trabalhos a executar incorreu no invocado erro de julgamento, fazendo errada interpretação e aplicação do artigo 60.º, n.º 4, do CCP”. II. Contra este entendimento e juízo se insurge a aqui recorrente sustentando que o mesmo assenta em desacertada interpretação e aplicação do citado quadro normativo dado que a sua proposta se mostra apresentada em conformidade com o «PC», nomeadamente, o seu anexo V) visto à mesma bastar-lhe apresentar o alvará de construção contendo as autorizações referidas em c1 do art. 23.º do «PC» já que a al. j) do n.º 1 do art. 16.º do «PC» não se lhe aplicaria por respeitar apenas aos concorrentes que se habilitaram ao concurso com base no alvará exigido em c2 do referido art. 23.º, na certeza de que a mesma apresentou com a sua proposta uma lista de preços unitários, exigida pela al. e) do n.º 1 do art. 16.º do «PC», lista essa onde é feita uma exaustiva discriminação de todos os trabalhos a executar com as quantidades, preços unitários e valores globais de cada um deles tal como deriva do doc. n.º 06 junto com a petição inicial. III. Apreciemos, então, da procedência ou não das críticas que se mostram assacadas ao acórdão recorrido para o que importa aportar aos autos o quadro normativo posto em evidência e tido como havendo sido erradamente interpretado e aplicado, bem como daquele que se revele pertinente para o seu julgamento. IV. Extrai-se, desde logo, do art. 56.º do CCP, sob a epígrafe de “noção de proposta”, que “[a] proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo” [n.º 1] e que “[p]ara efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou caraterística da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” [n.º 2], derivando do normativo seguinte, relativo aos “documentos da proposta”, que “[a] proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante; b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule; d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, direta ou indiretamente, das peças do procedimento” [n.º 1], que “[n]o caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por: a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução; b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução; c) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projeto de execução ao adjudicatário” [n.º 2], sendo que “[i]ntegram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.º 1” [n.º 3]. V. Prevê-se, ainda, no art. 60.º do mesmo Código que “[o]s preços constantes da proposta são indicados em algarismos e não incluem o IVA” [n.º 1], sendo que “[n]o caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações” [n.º 4]. VI. Em sede ainda do mesmo diploma preceitua-se, por último, do art. 146.º que “[a]pós a análise das propostas, a utilização de um leilão eletrónico e a aplicação do critério de adjudicação constante do programa do concurso, o júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas” [n.º 1], sendo que “[n]o relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: … d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 57.º …” [n.º 2]. VII. Resulta, por sua vez, do art. 12.º do DL n.º 12/2004 [diploma, então vigente, onde se mostrava estabelecido o regime jurídico relativo ao exercício da atividade da construção e que veio a ser revogado pela Lei n.º 41/2015, de 03.06 - cfr. al. a) do seu art. 54.º], referente à “classificação em empreiteiro geral ou construtor geral”, que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral habilita o seu titular a subcontratar a execução de trabalhos enquadráveis nas subcategorias necessárias à concretização da obra, sendo responsável pela sua coordenação global, desde que: a) O valor total da obra não exceda o limite definido pela classe que detém; b) Os trabalhos subcontratados sejam executados por empresas devidamente habilitadas” [n.º 1], que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral é concedida com base: a) Na classificação das subcategorias determinantes, podendo, no limite e em função da apreciação que resulte das alíneas seguintes, ser concedida até duas classes acima da classe mais elevada detida naquelas subcategorias; b) Na capacidade de coordenação, avaliada pela experiência profissional detida pelo empresário ou pelos representantes legais da sociedade e pelos seus técnicos em funções de gestão e coordenação de obras; c) No quadro de pessoal exigido pela portaria referida no n.º 4 do artigo 9.º do presente diploma” [n.º 2], sendo que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral só pode ser concedida nos casos previstos na portaria referida no n.º 4 do artigo 4.º do presente diploma”. VIII. Munidos do quadro normativo e avançando na análise das questões suscitadas no quadro do fundamento de recurso sub specie temos que este Supremo Tribunal, em recente acórdão proferido datado de 01.10.2015 [Proc. n.º 0856/15 consultável em: «www.dgsi.pt/jsta»], afirmou, por um lado, que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, degrada-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades e, por outro lado, que não se reportando a declaração prevista no mesmo normativo a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que determine a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento, na certeza ainda de que aquela declaração constitui um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta face à sua falta. IX. Tal é o entendimento também sustentado pelo Tribunal de Contas [cfr. Ac. n.º 10/2012, de 19.06.2012 (Proc. n.º 30/2011-R) in: «www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos.shtm»]. X. Para fundamentar tal juízo este Supremo, aludindo e fazendo apelo igualmente à jurisprudência do Tribunal de Contas, perante situação em que não havia sido apresentada declaração nos termos previstos no art. 60.º, n.º 4, do CCP afirmou “… «Nesta matéria é preciso ter presente, como já tem observado este Tribunal em várias decisões, que frequentemente é possível deduzir os valores pretendidos da própria lista de preços unitários ou de outros elementos da proposta. (…) Como é preciso ter em conta que, se não estivermos perante verdadeiros atributos da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme o respetivo critério, o CCP não contempla norma que permita a exclusão da proposta por falta da indicação dos elementos referidos no artigo 60.º, n.ºs 4 e 5». (…) No caso em apreço, por um lado, não há dúvida de que a declaração em causa apenas visa dar cumprimento ao n.º 4 do art. 60.º do CPP, não se reportando a atributos da proposta (cfr. arts. 56.º, n.º 2 e 57.º, n.ºs 1, 2 e 3 do CCP). (…) Isto é, tal documento diz respeito à fase de «habilitação», apenas destinado ao adjudicatário, na qual este tem que apresentar a declaração e documentos indicados no n.º 1 alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 81.º do CCP e ainda os alvarás ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, IP, indicados no n.º 2 do mesmo preceito, para se verificar se possui «…habilitações adequadas e necessárias à execução das obras a realizar…» (…). (…) Por outro lado, o objetivo visado pelo n.º 4 do art. 60.º do CCP, que é o de permitir à entidade adjudicante, perante os documentos que o adjudicatário apresente em cumprimento daquele art. 81.º, avaliar se este tem, ou não, as habilitações necessárias à execução da obra, foi atingido pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”. XI. Para depois, após alusão à teoria das formalidades não essenciais e jurisprudência deste STA, sustentar que “[é], precisamente, este o caso em apreço em que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, se degradou numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, uma vez que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”, sendo que “… a aplicação do princípio da proporcionalidade que vincula a atuação administrativa com expressa previsão constitucional (art. 266.º, n.º 2 da CRP) e legal (art. 5.º, n.º 2 do CPA), sendo também um princípio geral de direito comunitário, tem inteira aplicação na contratação pública e conduz à mesma conclusão de que a irregularidade detetada não deve determinar a exclusão da proposta …” pelo que “… no caso da falta da declaração em apreço, não respeitando a mesma aos atributos da proposta, mas antes constituindo um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta, tal como foi entendido ...”. XII. Afirmando e, de seguida, concluindo que “… não se reportando a declaração prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que permita a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento …”, já que dispondo “… o art. 146.º, n.º 2, alínea d) do CCP que o júri deve propor a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no artigo 57.º, n.º 1 do CCP …”, que “… na alínea b) do n.º 1 do referido art. 57.º contempla-se como documentos da proposta aqueles que em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar …” e que a “... alínea o) do referido art. 146.º, n.º 2 prevê que o júri proponha a exclusão das propostas cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do art. 70.º …” a “… declaração contemplada no art. 60.º, n.º 4 do CCP não está abrangida em qualquer uma das alíneas do n.º 2 do art. 70.º do CCP, pelo que, face à taxatividade das causas de exclusão da proposta não pode considerar-se que a falta de tal elemento determine a exclusão da proposta …”. XIII. Reiterando e acolhendo-se esta jurisprudência temos que, operando a sua aplicação ao caso sub specie, terá de se concluir pela ilegalidade do ato impugnado, não podendo, assim, manter-se o julgado recorrido. XIV. Com efeito, a regra inserta no art. 60.º, n.º 4, do CCP, aplicável aos procedimentos relativos às empreitadas de obras públicas e às concessões de obras públicas, traduz-se na obrigatoriedade de indicação nas propostas dos preços parciais dos trabalhos correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, destinando-se a verificar da conformidade dos preços apresentados com a classe das habilitações do concorrente, obrigatoriedade essa que decorre de imposição legal imediatamente operativa inserta no referido normativo e que não está dependente da sua previsão constar do programa do procedimento. XV. Tal omissão de observância de tal exigência ou imposição não é sancionada automaticamente, de harmonia com a jurisprudência convocada, com a exclusão do procedimento já que a tal obsta o regime inserto conjugadamente nos arts. 56.º, 57.º, n.ºs 1 e 2, 60.º, n.º 4, 70.º, n.º 2, 132.º, n.º 1, al. h), 146.º, n.º 2, todos do CCP, bem como o próprio princípio da proporcionalidade, degradando-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial se, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades. XVI. Transpondo, já que plenamente aplicável, para a situação vertente tal jurisprudência e vista a factualidade que se mostra apurada nos autos [cfr. n.ºs I), II), III), IV), e V) da matéria de facto provada], bem como o teor dos documentos n.ºs 05 [anexo V) relativo ao art. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC»] e 06 [referente à lista proposta de preços parciais unitários dos trabalhos a executar conjugada com o mapa de quantidades] juntos com a petição inicial [correspondentes, respetivamente, a fls. 753 e a fls. 41/88 e do «PA» - Proc. 259-4], temos que, ainda que se viesse a concluir pela existência in casu duma omissão de junção de declaração prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, em articulação com o art. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC», ao arrepio do que sustenta a recorrente, sempre a conclusão decisória a que se chegou na deliberação impugnada, com a exclusão da proposta daquela, se revela como ilegal já que contrária ao quadro normativo e principialista supra enunciado, não podendo ser mantida na ordem jurídica. XVII. Não está em causa uma qualquer omissão de junção/instrução quanto a elementos e documentos reativos a atributos da proposta, nem figura no programa do procedimento que uma tal omissão fosse conducente à exclusão da proposta [cfr. leque de causas de exclusão insertas no art. 19.º, n.º 3, do «PC»]. XVIII. Por outro lado, a admitir-se, por uma questão lógica de raciocínio, que se verificou uma situação de falta de apresentação da declaração em causa por parte da A./recorrente a mesma, enquanto respeitante à fase de “habilitação” [cfr. art. 81.º do CCP e art. 23.º, als. c), d) e f), do «PC»], ainda assim constitui mera irregularidade ou formalidade não essencial, que se degradou, visto in casu os objetivos prosseguidos pelo art. 60.º, n.º 4, do CCP [apresentação da declaração de preços parciais], mostram-se, no essencial, assegurados através da leitura e análise daquilo que é o teor da documentação acima aludida e que foi junta por aquela no procedimento, donde se extrai uma declaração que contém uma lista de preços parciais unitários com mapa de quantidades e que se encontra organizada por especialidades e, dentro destas, por capítulos. XIX. Tal documentação permitirá, sem grande esforço, a operação de verificação da adequação dos alvarás e das respetivas classes aos trabalhos de construção a realizar e que o contrato seja celebrado com a certeza de que o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos. XX. Assiste razão à A./recorrente, por conseguinte e com fundamento na motivação exposta, na dedução deste recurso jurisdicional, irrelevando, por desnecessários, analisar do demais invocado e alegado, impondo-se, assim, concluir pelo provimento do recurso jurisdicional e revogação do acórdão do TCA/N, bem como pela procedência do recurso quanto à pretensão anulatória do ato impugnado [que excluiu a proposta da A. e adjudicou à contrainteressada “E…………………., Lda.” a execução da empreitada denominada “DA BAIXA À ALTA PELO BOTÂNICO” - anúncio n.º 3998/2014 - publicado no DR n.º 136, II série] dada a ilegalidade de que o mesmo padece [infração, nomeadamente, dos arts. 56.º, 60.º, n.º 4, 146.º, todos do CCP, em articulação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC»], com a consequente anulabilidade do ato, tal como havia concluído o TAF/C. XXI. Em sede de petição inicial a A./recorrente formulou ainda pedido cumulado de condenação do R. Município à prática de novo ato de valoração das propostas e de adjudicação, mas agora a seu favor. XXII. A apreciação deste pedido e das questões e consequências daí emergentes ficou prejudicada pela solução que foi dada à pretensão anulatória pelo TCA/N, impondo-se a remessa a este Tribunal para efetivação daquele julgamento. XXIII. Com efeito, tal como se afirmou e decidiu no acórdão deste STA de 03.12.2015 [Proc. n.º 01028/15] e reiterado no acórdão de 07.01.2016 [Proc. n.º 01021/15 ambos consultáveis no mesmo endereço supra referido] “na ausência de normação própria, o poder de substituição do STA ao tribunal recorrido em situações deste género só poderia resultar da aplicação supletiva do art. 726.º do anterior CPC ao julgamento da revista no contencioso administrativo, com as necessárias adaptações. Remetendo-se nesse art. 726.º para o regime de apelação e estando apenas excluída a aplicabilidade do n.º 1 do art. 715.º, seriam aplicáveis as normas constantes do n.º 2 do art. 715.º a que correspondiam os n.ºs 3 e 4 do art. 149.º do CPTA. Sucede que o art. 679.º do novo Código de Processo Civil veio excluir da aplicação remissiva todo o preceituado no art. 665.º, incluindo o n.º 2 que versa sobre as situações que no regime anterior constavam do n.º 2 do art. 715.º, pelo que foi retirada ao tribunal de revista o poder de substituição ao tribunal de apelação neste tipo de situações. (…) Assim, tendo desaparecido a base normativa em cuja aplicação supletiva encontraria apoio, não pode atualmente conhecer-se na revista deste tipo de questões cuja apreciação pelas instâncias ficou prejudicada pela solução dada ao litígio”. XXIV. Nestas circunstâncias, deverão os autos ser remetidos àquele Tribunal para apreciação das questões e consequências respeitantes aquele pedido nos termos do n.º 3 do art. 149.º do CPTA, juízo a efetuar e levando em consideração o que ora se julgou, na certeza de que, considerando o prazo contratualmente previsto para a execução da empreitada nos termos do art. 362.º, n.º 1, do CCP [150 dias, incluindo, sábados, domingos e feriados], importa ainda que previamente, pelo mesmo Tribunal, seja equacionada a questão da existência de situação que se enquadre na previsão do n.º 5 do art. 102.º e 45.º, ambos do CPTA. [[IMG:3]] 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em: A) conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie, revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir, pelas razões supra invocadas, a decisão anulatória proferida na 1.ª instância; e B) ordenar a baixa do processo ao TCA/N para, no prosseguimento dos autos, proceder à apreciação das questões que se mostram supra definidas. Custas pelo R./recorrido, na 2.ª instância e neste STA. D.N.. [[IMG:4]] Lisboa, 28 de janeiro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Sumário

II- Constituindo aquela declaração um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta face à sua falta.

III- Não se reportando a declaração prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que determine a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento.

IV- O art. 679.º do CPC/2013 veio excluir da aplicação remissiva todo o preceituado no art. 665.º, incluindo o n.º 2 que versa sobre as situações que no regime anterior constavam do n.º 2 do art. 715.º, pelo que foi retirada ao tribunal de revista o poder de conhecimento em substituição ao tribunal de apelação quanto a questões cuja apreciação pelas instâncias ficou prejudicada pela solução dada ao litígio.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “A…………………., LDA.”, devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra [doravante TAF/C] a presente ação administrativa de impugnação urgente [contencioso pré-contratual], nos termos dos arts. 100.º e segs. do CPTA, contra “MUNICÍPIO DE COIMBRA” [abreviadamente «MC»] e as contrainteressadas “B……………………., LDA.”, “C……………., SA”, “D……………, LDA.” e “E……………., LDA.”, igualmente identificadas nos autos, peticionando, pela motivação inserta na petição inicial de fls. 02/22 [ilegalidades: i) infração do art. 60.º, n.º 4, do CCP em conjugação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), e 23.º ambos do Programa de Concurso (doravante «PC»); ii) violação dos princípios da transparência, da concorrência, da igualdade, da boa fé, da imparcialidade e da prossecução do interesse público; iii) falta de fundamentação], que fosse anulada a deliberação da edilidade R. que, no âmbito de concurso público para execução de empreitada denominada “DA BAIXA À ALTA PELO BOTÂNICO” [anúncio n.º 3998/2014 - DR n.º 136, II série], aprovou o relatório final do júri do concurso que a excluiu do mesmo e adjudicou a execução da obra à contrainteressada “E…………………., Lda.” e que, em consequência, seja elaborado “novo relatório definitivo que admita ao concurso a Autora” e “se gradue, tal como se operou no relatório preliminar, a Autora em primeiro lugar, por forma a ser-lhe adjudicada a obra …”.

1.2. O TAF/C por decisão de 08.04.2015, julgou a ação procedente [dada a verificação da infração do art. 60.º, n.º 4, do CCP em conjugação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), e 23.º do «PC», improcedendo os demais fundamentos de ilegalidade assacados], anulou a deliberação impugnada e ordenou “a retoma do procedimento a partir da elaboração do relatório definitivo de 15/1/2015, inclusive, desta feita com base no entendimento de que os concorrentes habilitados nos termos da subalínea c1 não têm de apresentar a declaração a que alude a alínea j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa de concurso, devendo desta feita, nomeadamente, ser admitida, avaliada e classificada em conformidade com o programa do concurso também a proposta da Autora, tudo com as legais consequências”.

1.3. O R. «MC», inconformado, recorreu para o TCA Norte [cfr. fls. 178 e segs.], tendo aquele Tribunal, por acórdão de 15.07.2015, decidido julgar totalmente procedente o recurso jurisdicional e, em decorrência, revogou a decisão recorrida [cfr. fls. 223 e segs.].

1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a A., agora inconformada com o acórdão proferido pelo TCA Norte, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 250 e segs.]:

“...

1. A fundamentação para a decisão objeto do presente recurso foi sustentada na posição doutrinal vertida no Acórdão do mesmo Tribunal de 27/10/2011, proferida no âmbito do processo 00315/11.2BEAVR, como se enfatiza ao referir-se expressamente:

«que é inequívoco que a interpretação e aplicação da norma do n.º 4 do artigo 60.º do CCP, aqui em causa, efetuadas na decisão sob recurso foram antagónicas da posição doutrinal, vertido no citado Acórdão deste TCAN, sendo nesta perspetiva irrelevante a premissa de que partiu, se após o labor exegético a que procedeu, acabou por chegar a um labor absolutamente díspar».

2. Do Programa de Concurso (Ponto 15) da questão julgada no Acórdão 00315/11.2BEAVR por aquele Venerando Tribunal, constava que após a adjudicação, o adjudicatário deveria apresentar, no prazo de cinco dias o seguinte documento:

F) Alvará emitido pelo INCI, IP, contendo as habilitações adequadas e necessárias à execução da obra a realizar, nomeadamente:

F1) A 1ª, 2ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª, 8ª e 9ª, subcategoria da 1ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta, a 9ª subcategoria da 2ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta, e 1ª subcategoria da 5ª categoria, na classe correspondente ao valor dos trabalhos correspondentes incluídos na proposta ou Alvará de Empreiteiro Geral de Obras de Edifícios Construção Tradicional, na classe correspondente ao valor global da proposta.

3. O artigo 23.º do Programa de Procedimento Concursal ora em causa, que equivale ao artigo 15.º do Programa daquele outro processo judicial é distinto.

4. Ao concurso constante do processo da decisão, de que se recorre, podiam habilitar-se, de acordo com o Ponto 23.º do Programa de Procedimento, os titulares de Alvará de construção ou título de registo emitido pelo INCI contendo as seguintes autorizações:

C1) a classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios em classe que cubra o valor global da proposta,

C2) a 10ª subcategoria da 1ª categoria, a qual tem se ser de classe que cubra o valor global da proposta e ainda.

A 8ª e 9ª subcategoria da 2ª categoria, a 1ª subcategoria da 4ª categoria e a 3ª subcategoria da 5ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito.

5. Num caso, exige-se como habilitação ao concurso, para além do Alvará de Empreiteiro Geral de Obras e Edifícios de Construção Tradicional certas subcategorias da 1ª categoria e 9ª subcategoria da 2ª categoria na classe correspondente ao valor dos trabalhos;

6. E no outro caso, o dos autos, permite-se a habilitação ao concurso, em alternativa, de concorrentes com dois tipos de Alvarás.

7. A conjunção OU, entre as duas alíneas C1 e C2 do ponto 23 do Programa de Concurso, objetivamente não pode ter outra interpretação senão aquela que lhe foi dada pelo Tribunal de 1ª Instância.

8. Por isso não é verdade, que da leitura do Acórdão revogado se tenha dissentido, expressa e inequivocamente, do entendimento doutrinal consagrado no Acórdão do TCAN de 27/10/2011.

9. Como bem se explica no Acórdão da 1ª Instância, o Tribunal ponderou aquele Acórdão do TCA Norte, deixando claro que o que estava em causa no presente processo ou seja o que foi decidido não contende com a premissa fundamental daquele aresto, a saber, que o programa de concurso é um regulamento que auto vincula a entidade adjudicante.

10. O referido Tribunal faz uma interpretação objetiva e metodologicamente legitima dessa norma do Programa de Concurso, de auto vinculação, que é o artigo 16.º n.º 1 j).

11. Fundamentando tal interpretação ao consignar-se:

«Bem se vê, assim, que a inexistência da declaração prevista na alª j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa de concurso não desemboca em aporia alguma. A Autora, a ter sido adjudicatária, bem podia subempreitar nos termos e limites legais, posto que tão só em empreiteiros com a sua habilitação em empreiteiro geral.

O Réu invoca o artigo 60.º n.º 4 do CCP, em abono da sua tese. Porém não vemos como se dê tal abono, quando o certo é que os termos desta norma legal mostram com clareza cristalina que o que o legislador ali se representa são os alvarás parcelares com que cada concorrente, respetivamente, se habilitou - não os de quaisquer outros oponentes».

12. O Tribunal Central Administrativo do Norte, revogou a decisão do TAF de Coimbra, com o fundamento de que faltou à proposta da Autora um documento exigido pelo Programa de Concurso, previsto no n.º 4 do artigo 60.º do C.C.P., cuja apresentação era obrigatória e, por isso não podia ser dispensada.

13. Reconheceu, no entanto, que a Autora instruiu a proposta com um Anexo V onde consta tão só o valor total dos trabalhos a realizar.

14. Considera, contraditoriamente, que o facto da Autora, ora recorrente ter um Alvará de Empreiteiro Geral não torna desnecessária a apresentação da declaração exigida no programa de procedimento, nos exatos termos em que o é, sendo que o cumprimento de tal exigência, só poderia ser feita com documento com declarações inexatas para não dizer falsas.

15. O Programa de Concurso e o Aviso de Procedimento publicado em Diário da República é bem explícito quanto às empresas que podiam HABILITAR-SE à execução da empreitada.

16. De acordo com o Aviso publicado no D.R. ao concurso podiam legalmente concorrer duas categorias distintas de concorrentes.

17. Por um lado, de acordo com o Regulamento de Concurso podiam habilitar-se ao concurso, concorrentes com a classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios em classe que cobrisse o valor global da proposta (art. 23.º, n.º 1 alínea c1).

Por outro lado, também podiam habilitar-se ao concurso, os concorrentes titulares de alvará com a 10ª subcategoria da 1ª categoria, a qual tem de ser a classe, que cubra o valor global da proposta e ainda, a 8ª e 9ª subcategoria da 2ª categoria, a 1ª subcategoria e a 3ª subcategoria, da 5ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito (art. 23.º n.º 1, alínea c2).

18. Ora, a Conjunção Disjuntiva ou colocada entre o tipo de concorrentes titulares de alvará com a classificação e classes referidas em c1 e os titulares de alvarás, cujas categorias e subcategorias são especificadas em c2, não pode ter outra interpretação.

19. Se quem elaborou o Programa de Concurso pretendia dizer ou escrever coisa diferente, isto se pretendia obrigar os titulares de alvará referidos em c1 a terem as subcategorias e categorias mencionadas em c2, é óbvio, que jamais poderia constar a Alternativa, OU.

20. Não o dizendo e nem o escrevendo, a redação dada à alínea (c1, c2) do artigo 23.º do programa de Concurso não pode ter qualquer outra interpretação senão a que resulta do texto, sob pena de subversão completa do Regulamento ou Programa e do Anúncio Publicado em D.R

21. Esta é, como muito bem se refere na decisão revogada a única interpretação tida por objetiva, metodologicamente legitimada tanto dessa norma, como da norma de auto vinculação que é o artigo 16.º n.º 1, j) do Programa do Concurso.

22. A declaração prevista na alínea j) do n.º 1 do artigo 16.º do Programa do Concurso foi apresentada e consta dos documentos que instruíram a proposta, quando muito poderia admitir-se que não esta preenchida conforme se exige aos concorrentes da alínea c2.

23. O seu preenchimento foi feito em conformidade com o título de registo emitido pelo INC, com as autorizações exigidas ao primeiro tipo de concorrentes, que podiam habilitar-se ao concurso, constantes da alínea C1.

24. A recorrente a ter sido adjudicatária bastar-lhe ia apresentar o Alvará de construção contendo as autorizações referidas em c1.

25. De acordo com a redação da alínea c1 do aludido artigo 23.º, apenas lhe era exigível ou esse Alvará contendo aquelas autorizações ou a Alvará referido em c2.

26. E só para este último caso, tem sentido a auto vinculação, que decorre do artigo 16.º n.º 1 j) do programa de concurso.

27. Em resumo, a declaração nos termos a que se refere o Anexo V, não podia ao abrigo da alínea j) do n.º 16 do Programa de Concurso exigir-se aos concorrentes, como a ora recorrente, que se habilitaram ao concurso na base do Alvará exigido na alínea c1 do artigo 23.º do dito Programa, mas apenas aos concorrentes que se habilitaram ao concurso na base do alvará exigido na alínea c2 do dito artigo.

Por isso, o documento existe e está preenchido conforme o alvará que habilitava a empresa a concorrer à adjudicação da empreitada.

28. Aliás, o argumento de que a recorrida não faz acompanhar a sua proposta de qualquer declaração dos preços parciais, dos trabalhos a executar não colhe, porque um dos documentos, que obrigatoriamente acompanha a proposta é a LISTA DE PREÇOS UNITÁRIOS, exigida no presente procedimento concursal na alínea e) do n.º 1 do artigo 16.º, onde se faz uma exaustiva discriminação de todos os trabalhos a executar, com quantidades, preços unitários e valores globais de cada um deles, conforme consta do doc. 6.º junto com a p. inicial.

29. Não se vislumbra, pelo exposto, qualquer erro de interpretação e aplicação do direito, na decisão que foi revogada, pela decisão ora objeto de recurso.

30. A esse propósito convém referir tal como se consignou no dito Acórdão revogado o seguinte:

Dispõe o artigo 31.º do D. Lei 12/2004, com as alterações introduzidas pelo D. Lei 69/2011 de 15 de junho sob a epígrafe.

Exigibilidade e verificação das habilitações, que:

1. Nos concursos de obras públicas e no licenciamento municipal, deve ser exigida uma única subcategoria em classe que cubra o valor global da obra, a qual deve respeitar ao tipo de trabalhos mais expressivos, sem prejuízo da eventual exigência de outras subcategorias a executar e nas classes correspondentes.

2. A habilitação de empreiteiro geral ou construtor geral, desde que adequada à obra em causa em classe que cubra o seu valor global dispensa a exigência a que se refere o número anterior.

31. Da interpretação do referido preceito podemos concluir:

Se o dono da obra fizer constar do programa de concurso em alternativa as duas hipóteses, a do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 31.º, não há violação de qualquer normativo relativo às habilitações exigidas, quanto aos empreiteiros; ou seja, se, no programa do concurso, o dono da obra possibilitar que, quer os empreiteiros com a habilitação mencionada no n.º 1, do artigo 31.º, quer os empreiteiros com a habilitação referida no n.º 2, do mesmo preceito, podem concorrer, não há qualquer violação legal.

32. No caso dos autos, o programa de concurso é explícito e inequívoco, em matéria de qualificação dos concorrentes.

33. O que o Município recorrido fez foi uma interpretação manifestamente abusiva e restritiva do Programa de Concurso que elaborou, permitindo a habilitação ao concurso de titulares de alvará de empreiteiro geral ou construtor geral de edifícios de construção tradicional em classe que cobrisse o valor global da proposta, procurando dar o dito por não dito e afastar esses concorrentes com a justificação de que cumulativamente deviam ser titulares de alvará com diversas subcategorias de outras categorias.

34. Não o fazendo, não pode agora pretendê-lo ao arrepio da única interpretação que pode ser feita do Programa de Concurso, e do n.º 4 do artigo 60.º do CCP, ou seja, a de que a recorrente não podia ser excluída do concurso.

35. O Tribunal Administrativo Central do Norte ao seguir este entendimento do Município julgando procedente o Recurso e revogando a decisão do Tribunal da 1.ª Instância errou manifestamente na interpretação e aplicação do direito, violando o Programa de Concurso, artigos 16.º e 23.º, o D. Lei n.º 12/2004, artigo 12.º n.º 1 e artigo 31.º, n.º 1 e 2, e o n.º 4 do artigo 60.º do C.C.P, justificando-se por isso, a Revista pelo S.T.A, para uma melhor aplicação do direito …”.

Termina pugnando pela procedência do recurso e revogação da decisão judicial recorrida, mantendo o acórdão do TAF/C.

1.5. Devidamente notificados os RR., aqui ora recorridos, apenas o R. «MC» veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 283 e segs.], nas quais pugna total improcedência do recurso e confirmação do acórdão recorrido, apresentando quadro conclusivo nos seguintes termos:

“…

I. Conforme dispõe o artigo 150.º do CPTA, o recurso de revista é um recurso excecional, a admitir apenas quando se esteja perante questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

II. Cabe ao recorrente alegar e tentar demonstrar, no requerimento de recurso, a verificação dos ditos requisitos legais de admissibilidade da revista;

III. No caso, a Recorrente não cuidou de alegar o que quer que seja relativamente ao preenchimento dos pressupostos da revista, pelo que o presente recurso não pode ser admitido;

IV. De todo o modo, a questão aqui em causa já foi apreciada, noutras situações, pelo Tribunal Central Administrativo Norte e decidida no mesmo sentido daquele que vem vertido no acórdão recorrido, pelo que é entendimento do Recorrido, à míngua de argumentos por parte da Recorrente, que não estão reunidos os sobreditos pressupostos;

V. O Programa do concurso público assume a natureza jurídica regulamentar, funcionando como parâmetro normativo-regulamentar em relação aos atos administrativos e demais atos procedimentais praticados no decorrer do concurso público, projetando-se assim as suas disposições no domínio da legalidade e validade administrativas dos atos praticados no seu seio por qualquer das pessoas que nele intervêm, incluindo a entidade adjudicante que fica auto vinculada ao bloco de legalidade por ela própria instituído no Programa do Concurso;

VI. No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º do CCP, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações;

VII. Exigindo o programa de concurso a apresentação de um determinado documento - no caso a declaração dos preços parciais dos trabalhos a executar, correspondente às habilitações contidas nos alvarás, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 60.º do CCP - e não sendo esse documento apresentado por um dos concorrentes, a respetiva proposta tem de ser excluída …”.

1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 11.11.2015, veio a ser admitido o recurso de revista dado ter entendido que o “problema em discussão é o do cumprimento pela autora do disposto no artigo 16.º, 1, j), do programa do concurso: «Documentos que constituem a proposta: 1) A proposta deve incluir os elementos documentais enunciados em seguida, de apresentação obrigatória: […] j) Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias e o respetivo valor, elaborado em conformidade com o modelo constante no Anexo V e, se for o caso, declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros». (…) Para efeitos do supra disposto, a concorrente autora instruiu a sua proposta com um anexo onde consta tão só o valor total dos trabalhos a realizar. (…) Ora, a concorrente foi excluída porque essa declaração «não contém os preços parciais dos trabalhos a executar, não estando subdividida pelas categorias correspondentes aos trabalhos previstos», justificando-se a exclusão de «acordo com o artigo 146.º, n.º 2, al. d), do CCP, em conjugação com o artigo 57.º, n.º 1, do mesmo diploma». (…) O TAF entendeu que no quadro do concurso em causa o espectro dos concorrentes admissíveis era constituído por dois universos alternativos, enunciados nas subalíneas c1 e c2 do artigo 23.º, 1 do programa: os primeiros com classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios, em classe que cubra o valor global da proposta; os segundos com autorizações para diversas subcategorias. (…) Nesse quadro, considerou que a exigência daquele artigo 16.º, 1, j), do programa de concurso importava aos concorrentes c2, mas não aos concorrentes c1, como era o caso da autora. Considerou, nomeadamente, que «não tem sentido exigir aos concorrentes que não carecem de ter certas categorias e classes de alvará ou registo do INCI, para estarem em concurso, a demonstração de que os trabalhos a efetuar se contêm nessas mesmas determinadas subcategorias». (…) E tendo sido apontada a seu favor pela entidade demandada, já em sede contenciosa, o artigo 60.º, n.º 4, do CCP, ponderou o TAF que «os termos desta norma legal mostram com clareza cristalina que o que o legislador ali se representa são os alvarás parcelares com que cada concorrente, respetivamente, se habilitou - não os de quaisquer outros oponentes». (…) Já o acórdão recorrido fundou-se mais em que «à proposta da Autora faltou um documento exigido pelo Programa de concurso, previsto n.º 4 do falado artigo 60.º do Código dos Contratos Públicos, cuja apresentação era obrigatória e, por isso, não podia ser dispensada. Tanto basta para que, contrariamente ao decidido, a presente ação de contencioso pré-contratual tenha de improceder». (…) Para além de aspetos particulares, a discussão envolve a possibilidade de se poder colher o sentido decisivo do artigo 60.º, n.º 4, na eventual conjugação com o disposto no artigo 146.º, n.º 2, d), que foi onde o acórdão recorrido acabou por centrar a sua fundamentação. (…) Ademais, não será inusitada a repetição deste tipo de problema, em que podem confluir também a discussão de questões de habilitação, com eventual chamada da doutrina de que a irregularidade de um documento que não contenha os atributos da proposta ou os termos ou condições relativos a aspetos de execução do contrato não pode fundamentar a exclusão da proposta nos termos dos arts. 146.º, n.º 2, al. d), e 57.º, n.º 1, al. c), ambos do CCP (ver acórdão STA 23-10-2014, proc. 19/14) …”.

1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 146.º, n.º 2, e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da total improcedência do recurso [cfr. fls. 306 e segs.], pronúncia essa que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 310 e segs.].

1.8. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. b) e 2, do CPTA, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Constitui objeto pronúncia nesta sede a apreciação do erro de julgamento assacado pela A./recorrente ao acórdão proferido pelo TCA/N e inserto a fls. 223 e segs., erro esse traduzido na incorreta interpretação e aplicação dos arts. 16.º, n.º 1, al. j) e 23.º do «PC», 12.º, n.º 1, e 31.º, n.ºs 1 e 2, do DL n.º 12/2004, e 60.º, n.º 4, do CCP, ao haver procedido o recurso de apelação e revogado a decisão do TAF/C que tinha anulado a decisão do R. de exclusão da proposta pela mesma apresentada no âmbito do procedimento em referência [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos [corrigido o lapso na sua numeração que passava do n.º IV) para o n.º VI) sem nenhum n.º V)] o seguinte quadro factual:

I) O R., Município de Coimbra, iniciou um procedimento de Concurso Público para a adjudicação do contrato de empreitada designado como "Da baixa à Alta pelo Botânico" cujo objeto é a requalificação do Jardim Botânico de Coimbra, incluindo estabilização da taludes, construção de muros e escadas, pavimentações, drenagens, recuperação de edificações existentes, iluminação, mobiliário urbano e sinalética, com o preço base de 347.844,29 €.

II) O procedimento foi anunciado no Diário da República n.º 136, 2ª Série, parte L (contratos públicos) de 17.07.2014, cujo teor aqui se dá como reproduzido, transcrevendo apenas os pontos 8 e 12:

«(…)

8- Documentos de Habilitação, nos termos do n.º 6 do artigo 81.º do CCP

Indicados no ponto 23.º do Programa do procedimento.

(…)

12- Critério de adjudicação

Proposta economicamente mais vantajosa.

Fatores e eventuais subfactores acompanhados dos respetivos coeficientes de ponderação: nos termos (do) ponto 19.º do Programa do Procedimento».

III) O programa do concurso era o constante de doc. n.º 02 da «P.I.», cujo teor aqui se dá por reproduzido transcrevendo apenas os seguintes excertos:

«(…)

16.º Documentos da proposta:

1) A proposta deve incluir os elementos documentais enunciados em seguida, de apresentação obrigatória:

a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante no Anexo II a este Programa de Procedimento, devidamente assinada pelo concorrente ou por representante legalmente autorizado;

b) Declaração contendo o valor do preço contratual proposto, elaborado de acordo com o Anexo III a este Programa de Procedimento;

c) Nota justificativa do preço global proposto;

d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo (...) conforme o modelo constante no Anexo IV;

e) Listas de preços unitários, de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;

f) Programa de trabalhos, incluindo Plano de Trabalhos, Plano de Mão-de-Obra e Plano de Equipamento, elaborados de acordo com o Caderno de Encargos e nos termos do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos (...). (…)

j) Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efetuar em cada umas das subcategorias e o respetivo valor, elaborada em conformidade com o modelo constante no Anexo V e, se for o caso, declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros; (negrito nosso).

m) Outra documentação facultativa que o concorrente considere necessária para explicitar o conteúdo e valia da sua proposta.

(…)

19.º CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO

1) O critério de adjudicação do concurso é o da proposta economicamente mais vantajosa, de acordo com os fatores e subfactores de ponderação abaixo indicados:

a) Preço (30%)

b) Definições: (…)

c) Valia técnica da proposta (70%)

Definições: (…)

As propostas serão valoradas de 0 a 20 pontos, obtendo-se a pontuação final a partir do somatório ponderado das pontuações nos subfactores que a seguir se indicam:

(...)

23.º DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO

1) Devem ser apresentados pelo adjudicatário no prazo de 10 (dez) dias a contar da notificação de adjudicação, através da plataforma eletrónica de contratação pública "VortalGOV” na funcionalidade Mensagens/Comunicações:

a) Declaração emitida conforme modelo constante no Anexo VI do Código dos Contratos Públicos;

b) Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e} e i) do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos;

c) Alvará de construção ou título de registo emitido pelo INCI contendo as seguintes autorizações:

c1) A classificação como Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios, em classe que cubra o valor global da proposta,

c2) A 10.ª subcategoria da 1.ª categoria, a qual tem de ser de classe que cubra o valor global da proposta e ainda,

A 8ª e 9.ª. subcategorias da 2.ª categoria, a 1.ª subcategoria da 4ª categoria e a 3ª subcategoria da 5.ª categoria, nas classes correspondentes à parte dos trabalhos a que digam respeito; (negrito nosso).

d) Declaração que mencione o valor dos trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias contidas nos alvarás de construção, títulos de registo ou declarações emitidas pelo INCI, e se for caso, acompanhado de declaração que mencione os subempreiteiros; (negrito nosso) (…)».

IV) A A., os indigitados «C.I.s» e outros concorrentes apresentaram as suas propostas na sobredita plataforma - aquela com o Alvará de Construção n.º 71362 [doc. n.º 03 da «P.I.»], titulando a 1.ª categoria - Edifícios e Património Construído, com a classe 3, e as subcategorias de Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Edifícios de Construção Tradicional, de Empreiteiro Geral ou Construtor Geral de Reabilitação e Conservação de Edifícios - cfr. «P.A.».

V) Para os efeitos da alínea j) do n.º 1 do artigo 16.º do programa do concurso a A. instruiu a proposta com um anexo V preenchido tal como a cópia que é doc. n.º 05 da «P.I.» e aqui se dá como reproduzida, onde consta tão só o valor total dos trabalhos a realizar, segundo a sua proposta.

VI) Em 15.09.2014 o júri subscreveu o relatório preliminar que consta a fls. 747 e segs do «P.A.» e aqui se dá como reproduzido, no qual preconizou a não admissão das propostas das concorrentes "B…………………, Lda.", por não vir acompanhada de qualquer documento dos previstos no artigo 16.º do programa do concurso exceto uma declaração justificativa do preço apresentado anormalmente baixo, “D…………, Lda.”, por alegadamente "não cumprir a al. i) do artigo 16.º do programa, já que não identificou o diretor técnico a afetar aos trabalhos bem como as listas das equipas técnicas de restauro", e “E………….., Lda.”, por se entender não cumprir com o solicitado nas alíneas i) e j) do mesmo artigo 16.º e com a al. c) do n.º 1 do artigo 57.º do mesmo CCP.

VII) Admitidas seriam apenas a A. e a «C.I.» “C…………………, SA”.

VIII) Quanto à avaliação das propostas foi preconizada a classificação da proposta da A. [327.824,06 € em 150 dias] em primeiro lugar e, em segundo, a da “C…………..” [347.669,63 € em 150 dias].

IX) Procedendo pronúncias prévias, foi elaborado um primeiro relatório final cujo teor a fls. 545 e segs do «P.A.» aqui se dá como reproduzido, destacando materialmente do conteúdo o seguinte:

- Manteve-se a exclusão da proposta do concorrente "B……………." pelos mesmos motivos preconizados no preliminar;

- Manteve-se a exclusão da concorrente “D……………”, desta feita com a seguinte motivação:

«(…) Concorrente n.º 4 – D………………………., Lda.

Verifica-se que a declaração apresentada para cumprimento do disposto no art. 16.º, n.º 1 al. j) do Programa de Procedimento, não contém os preços parciais dos trabalhos a executar, não estando subdividida pelas categorias correspondentes aos trabalhos previstos.

Deste modo, em conformidade com o ponto 2 deste relatório, exposição A da concorrente C………….. SA, ponto 2, justifica-se a exclusão do concorrente D…………, Lda., de acordo com art. 146.º, n.º 2, al. d), do CCP, em conjugação com o art. 57.º, n.º 1, do mesmo diploma, pois a declaração apresentada não respeita o exigido no art. 16.º, n.º 1, al. j) do Programa de Procedimento, enquanto documento da proposta e formalidade essencial, ao não mencionar os trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias e o respetivo valor, em conformidade com o Anexo V [negrito nosso] ou, se fosse o caso, declarações de compromisso subscritas por cada um dos subempreiteiros.

Assim, o júri conclui pela não admissão da proposta do concorrente n.º 4 – D……….., Lda.»;

- Decidiu-se, desta feita, a não admissão da proposta da aqui A., com a seguinte motivação:

«(…)

Concorrente n.º 3 – A………………., Lda.

Verifica-se que a declaração apresentada para cumprimento do disposto no art. 16.º, n.º 1, al. j) do Programa de Procedimento, não contém os preços parciais dos trabalhos a executar, não estando subdividida pelas categorias correspondentes aos trabalhos previstos.

Deste modo, em conformidade com o ponto 2 deste relatório, exposição A da concorrente C…………,, SA, ponto 2, justifica-se a exclusão do concorrente A……………., Lda., de acordo com art. 146.º, n.º 2, al. d), do CCP, em conjugação com o art. 57.º, n.º 1, do mesmo diploma, pois a declaração apresentada não respeita o exigido no art. 16.º, n.º 1, al. j) do Programa de Procedimento, enquanto documento da proposta e formalidade essencial, ao não mencionar os trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias e o respetivo valor, em conformidade com o Anexo V [negrito nosso] ou, se fosse o caso, declarações de compromisso subscritas por cada um dos subempreiteiros.

Assim, o júri conclui pela não admissão da proposta do concorrente n.º 2 – A………………, Lda.»;

- Decidiu-se admitir, desta feita, a proposta da concorrente “E……………. Lda.”, dando provimento à pronúncia prévia do mesmo conforme melhor exposto no ponto 2 do relatório.

X) Avaliadas as duas propostas afinal admitidas, foram as mesmas classificadas do seguinte modo:

1.ª “E………………., Lda.” [327.317,28 € em 150 dias];

2ª “C……………., SA” [347.824,06 € em 150 dias].

XI) Este relatório foi por sua vez objeto de reclamação pela aqui A. e pelos concorrentes “C………..” e “D…………..”, após o que o júri elaborou e assinou em 15.01.2015, o Relatório Final [definitivo] cujo teor a fls. 29 e segs. do «P.A.» e Doc. n.º 04 da «P.I.» que aqui se dá como reproduzido, o qual manteve as exclusões de propostas decididas em 24.11.2014, pelos mesmos motivos ipsis verbis, do anterior, bem como a classificação das propostas admitidas.

XII) Em reunião de 12.01.2015 a Câmara Municipal deliberou aprovar o relatório final e a adjudicar a obra à empresa “E…………….,, Lda.” - fls. 27 do «P.A.».

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem objeto do presente recurso de revista.

I. O TCA/N, no acórdão recorrido, efetuando e invocando a aplicação conjugada do regime normativo inserto nos arts. 16.º, n.º 1, al. j) e 23.º do «PC», 12.º, n.º 1, do DL n.º 12/2004, e 60.º, n.º 4, do CCP, considerou, em suma, que a proposta apresentada pela recorrente havia sido devida e legalmente excluída dado não conter documento exigido pelo «PC» [no caso o anexo V) não cumpria o exigido pela referida al. j) do n.º 1 do art. 16.º do «PC» visto apenas conter declaração relativa ao valor total dos trabalhos a realizar, sendo omisso quanto aos preços parciais dos trabalhos a efetuar em cada umas das subcategorias, correspondentes às habilitações contidas nos alvarás], termos em que o “acórdão recorrido, ao considerar que a Recorrida não estava obrigada a apresentar os preços parciais dos trabalhos a executar incorreu no invocado erro de julgamento, fazendo errada interpretação e aplicação do artigo 60.º, n.º 4, do CCP”.

II. Contra este entendimento e juízo se insurge a aqui recorrente sustentando que o mesmo assenta em desacertada interpretação e aplicação do citado quadro normativo dado que a sua proposta se mostra apresentada em conformidade com o «PC», nomeadamente, o seu anexo V) visto à mesma bastar-lhe apresentar o alvará de construção contendo as autorizações referidas em c1 do art. 23.º do «PC» já que a al. j) do n.º 1 do art. 16.º do «PC» não se lhe aplicaria por respeitar apenas aos concorrentes que se habilitaram ao concurso com base no alvará exigido em c2 do referido art. 23.º, na certeza de que a mesma apresentou com a sua proposta uma lista de preços unitários, exigida pela al. e) do n.º 1 do art. 16.º do «PC», lista essa onde é feita uma exaustiva discriminação de todos os trabalhos a executar com as quantidades, preços unitários e valores globais de cada um deles tal como deriva do doc. n.º 06 junto com a petição inicial.

III. Apreciemos, então, da procedência ou não das críticas que se mostram assacadas ao acórdão recorrido para o que importa aportar aos autos o quadro normativo posto em evidência e tido como havendo sido erradamente interpretado e aplicado, bem como daquele que se revele pertinente para o seu julgamento.

IV. Extrai-se, desde logo, do art. 56.º do CCP, sob a epígrafe de “noção de proposta”, que “[a] proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo” [n.º 1] e que “[p]ara efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou caraterística da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” [n.º 2], derivando do normativo seguinte, relativo aos “documentos da proposta”, que “[a] proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante; b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule; d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, direta ou indiretamente, das peças do procedimento” [n.º 1], que “[n]o caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por: a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução; b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução; c) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projeto de execução ao adjudicatário” [n.º 2], sendo que “[i]ntegram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.º 1” [n.º 3].

V. Prevê-se, ainda, no art. 60.º do mesmo Código que “[o]s preços constantes da proposta são indicados em algarismos e não incluem o IVA” [n.º 1], sendo que “[n]o caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações” [n.º 4].

VI. Em sede ainda do mesmo diploma preceitua-se, por último, do art. 146.º que “[a]pós a análise das propostas, a utilização de um leilão eletrónico e a aplicação do critério de adjudicação constante do programa do concurso, o júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas” [n.º 1], sendo que “[n]o relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: … d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 57.º …” [n.º 2].

VII. Resulta, por sua vez, do art. 12.º do DL n.º 12/2004 [diploma, então vigente, onde se mostrava estabelecido o regime jurídico relativo ao exercício da atividade da construção e que veio a ser revogado pela Lei n.º 41/2015, de 03.06 - cfr. al. a) do seu art. 54.º], referente à “classificação em empreiteiro geral ou construtor geral”, que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral habilita o seu titular a subcontratar a execução de trabalhos enquadráveis nas subcategorias necessárias à concretização da obra, sendo responsável pela sua coordenação global, desde que: a) O valor total da obra não exceda o limite definido pela classe que detém; b) Os trabalhos subcontratados sejam executados por empresas devidamente habilitadas” [n.º 1], que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral é concedida com base: a) Na classificação das subcategorias determinantes, podendo, no limite e em função da apreciação que resulte das alíneas seguintes, ser concedida até duas classes acima da classe mais elevada detida naquelas subcategorias; b) Na capacidade de coordenação, avaliada pela experiência profissional detida pelo empresário ou pelos representantes legais da sociedade e pelos seus técnicos em funções de gestão e coordenação de obras; c) No quadro de pessoal exigido pela portaria referida no n.º 4 do artigo 9.º do presente diploma” [n.º 2], sendo que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral só pode ser concedida nos casos previstos na portaria referida no n.º 4 do artigo 4.º do presente diploma”.

VIII. Munidos do quadro normativo e avançando na análise das questões suscitadas no quadro do fundamento de recurso sub specie temos que este Supremo Tribunal, em recente acórdão proferido datado de 01.10.2015 [Proc. n.º 0856/15 consultável em: «www.dgsi.pt/jsta»], afirmou, por um lado, que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, degrada-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades e, por outro lado, que não se reportando a declaração prevista no mesmo normativo a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que determine a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento, na certeza ainda de que aquela declaração constitui um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta face à sua falta.

IX. Tal é o entendimento também sustentado pelo Tribunal de Contas [cfr. Ac. n.º 10/2012, de 19.06.2012 (Proc. n.º 30/2011-R) in: «www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos.shtm»].

X. Para fundamentar tal juízo este Supremo, aludindo e fazendo apelo igualmente à jurisprudência do Tribunal de Contas, perante situação em que não havia sido apresentada declaração nos termos previstos no art. 60.º, n.º 4, do CCP afirmou “… «Nesta matéria é preciso ter presente, como já tem observado este Tribunal em várias decisões, que frequentemente é possível deduzir os valores pretendidos da própria lista de preços unitários ou de outros elementos da proposta. (…) Como é preciso ter em conta que, se não estivermos perante verdadeiros atributos da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme o respetivo critério, o CCP não contempla norma que permita a exclusão da proposta por falta da indicação dos elementos referidos no artigo 60.º, n.ºs 4 e 5». (…) No caso em apreço, por um lado, não há dúvida de que a declaração em causa apenas visa dar cumprimento ao n.º 4 do art. 60.º do CPP, não se reportando a atributos da proposta (cfr. arts. 56.º, n.º 2 e 57.º, n.ºs 1, 2 e 3 do CCP). (…) Isto é, tal documento diz respeito à fase de «habilitação», apenas destinado ao adjudicatário, na qual este tem que apresentar a declaração e documentos indicados no n.º 1 alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 81.º do CCP e ainda os alvarás ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, IP, indicados no n.º 2 do mesmo preceito, para se verificar se possui «…habilitações adequadas e necessárias à execução das obras a realizar…» (…). (…) Por outro lado, o objetivo visado pelo n.º 4 do art. 60.º do CCP, que é o de permitir à entidade adjudicante, perante os documentos que o adjudicatário apresente em cumprimento daquele art. 81.º, avaliar se este tem, ou não, as habilitações necessárias à execução da obra, foi atingido pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”.

XI. Para depois, após alusão à teoria das formalidades não essenciais e jurisprudência deste STA, sustentar que “[é], precisamente, este o caso em apreço em que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, se degradou numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, uma vez que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”, sendo que “… a aplicação do princípio da proporcionalidade que vincula a atuação administrativa com expressa previsão constitucional (art. 266.º, n.º 2 da CRP) e legal (art. 5.º, n.º 2 do CPA), sendo também um princípio geral de direito comunitário, tem inteira aplicação na contratação pública e conduz à mesma conclusão de que a irregularidade detetada não deve determinar a exclusão da proposta …” pelo que “… no caso da falta da declaração em apreço, não respeitando a mesma aos atributos da proposta, mas antes constituindo um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta, tal como foi entendido ...”.

XII. Afirmando e, de seguida, concluindo que “… não se reportando a declaração prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que permita a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento …”, já que dispondo “… o art. 146.º, n.º 2, alínea d) do CCP que o júri deve propor a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no artigo 57.º, n.º 1 do CCP …”, que “… na alínea b) do n.º 1 do referido art. 57.º contempla-se como documentos da proposta aqueles que em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar …” e que a “... alínea o) do referido art. 146.º, n.º 2 prevê que o júri proponha a exclusão das propostas cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do art. 70.º …” a “… declaração contemplada no art. 60.º, n.º 4 do CCP não está abrangida em qualquer uma das alíneas do n.º 2 do art. 70.º do CCP, pelo que, face à taxatividade das causas de exclusão da proposta não pode considerar-se que a falta de tal elemento determine a exclusão da proposta …”.

XIII. Reiterando e acolhendo-se esta jurisprudência temos que, operando a sua aplicação ao caso sub specie, terá de se concluir pela ilegalidade do ato impugnado, não podendo, assim, manter-se o julgado recorrido.

XIV. Com efeito, a regra inserta no art. 60.º, n.º 4, do CCP, aplicável aos procedimentos relativos às empreitadas de obras públicas e às concessões de obras públicas, traduz-se na obrigatoriedade de indicação nas propostas dos preços parciais dos trabalhos correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, destinando-se a verificar da conformidade dos preços apresentados com a classe das habilitações do concorrente, obrigatoriedade essa que decorre de imposição legal imediatamente operativa inserta no referido normativo e que não está dependente da sua previsão constar do programa do procedimento.

XV. Tal omissão de observância de tal exigência ou imposição não é sancionada automaticamente, de harmonia com a jurisprudência convocada, com a exclusão do procedimento já que a tal obsta o regime inserto conjugadamente nos arts. 56.º, 57.º, n.ºs 1 e 2, 60.º, n.º 4, 70.º, n.º 2, 132.º, n.º 1, al. h), 146.º, n.º 2, todos do CCP, bem como o próprio princípio da proporcionalidade, degradando-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial se, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades.

XVI. Transpondo, já que plenamente aplicável, para a situação vertente tal jurisprudência e vista a factualidade que se mostra apurada nos autos [cfr. n.ºs I), II), III), IV), e V) da matéria de facto provada], bem como o teor dos documentos n.ºs 05 [anexo V) relativo ao art. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC»] e 06 [referente à lista proposta de preços parciais unitários dos trabalhos a executar conjugada com o mapa de quantidades] juntos com a petição inicial [correspondentes, respetivamente, a fls. 753 e a fls. 41/88 e do «PA» - Proc. 259-4], temos que, ainda que se viesse a concluir pela existência in casu duma omissão de junção de declaração prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, em articulação com o art. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC», ao arrepio do que sustenta a recorrente, sempre a conclusão decisória a que se chegou na deliberação impugnada, com a exclusão da proposta daquela, se revela como ilegal já que contrária ao quadro normativo e principialista supra enunciado, não podendo ser mantida na ordem jurídica.

XVII. Não está em causa uma qualquer omissão de junção/instrução quanto a elementos e documentos reativos a atributos da proposta, nem figura no programa do procedimento que uma tal omissão fosse conducente à exclusão da proposta [cfr. leque de causas de exclusão insertas no art. 19.º, n.º 3, do «PC»].

XVIII. Por outro lado, a admitir-se, por uma questão lógica de raciocínio, que se verificou uma situação de falta de apresentação da declaração em causa por parte da A./recorrente a mesma, enquanto respeitante à fase de “habilitação” [cfr. art. 81.º do CCP e art. 23.º, als. c), d) e f), do «PC»], ainda assim constitui mera irregularidade ou formalidade não essencial, que se degradou, visto in casu os objetivos prosseguidos pelo art. 60.º, n.º 4, do CCP [apresentação da declaração de preços parciais], mostram-se, no essencial, assegurados através da leitura e análise daquilo que é o teor da documentação acima aludida e que foi junta por aquela no procedimento, donde se extrai uma declaração que contém uma lista de preços parciais unitários com mapa de quantidades e que se encontra organizada por especialidades e, dentro destas, por capítulos.

XIX. Tal documentação permitirá, sem grande esforço, a operação de verificação da adequação dos alvarás e das respetivas classes aos trabalhos de construção a realizar e que o contrato seja celebrado com a certeza de que o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos.

XX. Assiste razão à A./recorrente, por conseguinte e com fundamento na motivação exposta, na dedução deste recurso jurisdicional, irrelevando, por desnecessários, analisar do demais invocado e alegado, impondo-se, assim, concluir pelo provimento do recurso jurisdicional e revogação do acórdão do TCA/N, bem como pela procedência do recurso quanto à pretensão anulatória do ato impugnado [que excluiu a proposta da A. e adjudicou à contrainteressada “E…………………., Lda.” a execução da empreitada denominada “DA BAIXA À ALTA PELO BOTÂNICO” - anúncio n.º 3998/2014 - publicado no DR n.º 136, II série] dada a ilegalidade de que o mesmo padece [infração, nomeadamente, dos arts. 56.º, 60.º, n.º 4, 146.º, todos do CCP, em articulação com os arts. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC»], com a consequente anulabilidade do ato, tal como havia concluído o TAF/C.

XXI. Em sede de petição inicial a A./recorrente formulou ainda pedido cumulado de condenação do R. Município à prática de novo ato de valoração das propostas e de adjudicação, mas agora a seu favor.

XXII. A apreciação deste pedido e das questões e consequências daí emergentes ficou prejudicada pela solução que foi dada à pretensão anulatória pelo TCA/N, impondo-se a remessa a este Tribunal para efetivação daquele julgamento.

XXIII. Com efeito, tal como se afirmou e decidiu no acórdão deste STA de 03.12.2015 [Proc. n.º 01028/15] e reiterado no acórdão de 07.01.2016 [Proc. n.º 01021/15 ambos consultáveis no mesmo endereço supra referido] “na ausência de normação própria, o poder de substituição do STA ao tribunal recorrido em situações deste género só poderia resultar da aplicação supletiva do art. 726.º do anterior CPC ao julgamento da revista no contencioso administrativo, com as necessárias adaptações. Remetendo-se nesse art. 726.º para o regime de apelação e estando apenas excluída a aplicabilidade do n.º 1 do art. 715.º, seriam aplicáveis as normas constantes do n.º 2 do art. 715.º a que correspondiam os n.ºs 3 e 4 do art. 149.º do CPTA. Sucede que o art. 679.º do novo Código de Processo Civil veio excluir da aplicação remissiva todo o preceituado no art. 665.º, incluindo o n.º 2 que versa sobre as situações que no regime anterior constavam do n.º 2 do art. 715.º, pelo que foi retirada ao tribunal de revista o poder de substituição ao tribunal de apelação neste tipo de situações. (…) Assim, tendo desaparecido a base normativa em cuja aplicação supletiva encontraria apoio, não pode atualmente conhecer-se na revista deste tipo de questões cuja apreciação pelas instâncias ficou prejudicada pela solução dada ao litígio”.

XXIV. Nestas circunstâncias, deverão os autos ser remetidos àquele Tribunal para apreciação das questões e consequências respeitantes aquele pedido nos termos do n.º 3 do art. 149.º do CPTA, juízo a efetuar e levando em consideração o que ora se julgou, na certeza de que, considerando o prazo contratualmente previsto para a execução da empreitada nos termos do art. 362.º, n.º 1, do CCP [150 dias, incluindo, sábados, domingos e feriados], importa ainda que previamente, pelo mesmo Tribunal, seja equacionada a questão da existência de situação que se enquadre na previsão do n.º 5 do art. 102.º e 45.º, ambos do CPTA.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie, revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir, pelas razões supra invocadas, a decisão anulatória proferida na 1.ª instância; e

B) ordenar a baixa do processo ao TCA/N para, no prosseguimento dos autos, proceder à apreciação das questões que se mostram supra definidas.

Custas pelo R./recorrido, na 2.ª instância e neste STA.

D. N

Lisboa, 28 de janeiro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Referências Legais

Legislação Nacional

CCP ART56 N1 N2 N3 ART60 N1 N4 ART146 N1 N2 ART57 N1 N2 ART70 N2 ART132 N1 H ART81 ART362 N1.
CPTA02 ART149 N3 ART45 ART102 N5.
DL 12/2004 ART12.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC0856/15 DE 2015/10/01.; AC STA PROC01028/15 DE 2015/12/03.; AC STA PROC01021/15 DE 2016/01/07.; AC TCO PROC10/2012 DE 2012/06/19.

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1. RELATÓRIO

3. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional