14/2017 1.ª S/SS - Tribunal de Contas

Sem sumário.

Mantido pelo Acórdão nº 2/2018 - PL, de 06/02/2018, proferido no Recurso nº 13/2017 – 1ªS ACÓRDÃO N.º 14/2017- 20 de Novembro – 1ª SECÇÃO/SS PROCESSO N. O 2019/2017 RELATOR: JUIZ CONSELHEIRO ALBERTO BRÁS Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção, da 1.ª Secção: RELATÓRIO. 1. A Direcção-Geral do Ensino Superior, em representação do Estado Português, submeteu a fiscalização prévia do Tribunal de Contas um contrato-programa, celebrado em 09.10.2017, e de que foram outorgantes aquela Direcção-Geral e a Universidade Católica Portuguesa. FUNDAMENTAÇÃO. FACTOS. 2. Para além da materialidade fixada em 1., considera-se ainda assente e relevante a factualidade seguinte: a. O contrato-programa referenciado em 1. tem como principais objetivos: Facilitar um projeto piloto de modernização na formação em medicina dentária em Portugal baseada em projeto e investigação clínica, garantindo a todos os estudantes do Instituto de Ciências da Saúde do Centro Regional de Viseu da Universidade Católica Portuguesa [doravante, UCP] o desenvolvimento efetivo da atividade de investigação e da prática clínica durante os seus estudos; Reforçar o impacto do Instituto no desenvolvimento do Distrito de Viseu; Estimular a densificação do Distrito de Viseu no que respeita a atividades de investigação e desenvolvimento, fomentando, além do mais, a colaboração, a nível local, entre o Instituto Politécnico de Viseu e instituições da sociedade civil; Estimular o emprego científico e a integração de jovens doutores no Instituto, incrementando, até, a participação em redes de colaboração e de investigação internacional. b. O contrato-programa em apreço tem uma duração máxima de quatro anos, não sendo renovável. A prorrogação anual do contrato resta condicionada à avaliação da sua execução, a efetuar por uma comissão a designar para o efeito. c. O Estado Português/DGES assumiu a obrigação de apoiar o citado projeto e, em conformidade, comprometeu-se a atribuir à UCP um financiamento, com dimensão plurianual, e a dividir pela forma que segue: Ano de 2017: € 500.000,00. Ano de 2018: € 500.000,00. Ano de 2019: € 500.000,00. Ano de 2020: € 500.000,00. Tal financiamento tem, pois, o valor global de € 2.000.000,00. d. Por seu lado, a UCP obriga-se a desenvolver as atividades necessárias ao cumprimento dos objetivos identificados na alínea que antecede. Para além disso, e com destaque, a Universidade Católica Portuguesa, através do Instituto de Ciências da Saúde do seu Centro Regional de Viseu, promoverá a comunicação bidimensional entre a investigação e a prática clínica na área da medicina dentária e a aplicação do conhecimento à comunidade, promovendo, deste modo, a saúde oral, e, por esta via, dando concretização a uma missão de serviço público. DO ENQUADRAMENTO JURÍDICO. Atenta a factualidade considerada assente em 1. e 2., do presente acórdão, uma única questão requer esclarecimento e decisão. E esta relaciona-se, inevitavelmente, com a [in]verificação de fundamento legal para o apoio financeiro acordado no contrato ora presente a fiscalização prévia. Então, vejamos. Do apoio financeiro ao ensino superior privado e respetiva sustentação legal. Na demanda da sustentação legal ou não do apoio concedido pela DGES/Estado à Universidade Católica Portuguesa e formalizado mediante o contrato-programa ora submetido a fiscalização prévia, evidenciamos, desde já, o Decreto-Lei n.º 128/90 , de 17.04, o qual [ainda em vigor], no seu art.º 6.º, dispõe que aquela instituição de ensino é apoiada pelo Estado, assumindo tal apoio a forma de contribuições financeiras, nos limites das disponibilidades orçamentais do Estado, designadamente, qualquer das modalidades previstas no art.º 15.º , do Decreto-Lei n.º 271/89 , de 19.08. E esta última norma, sob a epígrafe “apoio financeiro”, para além de enunciar as formas de apoio financeiro à liberdade ensino [subsídios aos estudantes através de bolsas-empréstimo, subsídios para investimento, constituição de linhas de crédito bonificado e demais formas de apoio financeiro insertas em regimes contratuais], prevê a regulação, pelo Governo, dos termos e condições da atribuição dos subsídios e da celebração dos contratos, ainda de acordo com o n.º 2, do art.º 58.º, da Lei de Bases do Sistema Educativo e segundo os critérios constantes dos art. os 13.º e 14.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo referido Decreto-Lei n.º 271/89 , de 19.08. E tais critérios [que não termos e condições], a que a intervenção do Estado apelará, arrimam-se à prioridade da observância do direito fundamental dos cidadãos de aprender e de ensinar, à liberdade de instituição e de funcionamento dos estabelecimentos do ensino superior e particular, à criação de condições de igualdade para aqueles que frequentem tais estabelecimentos de ensino, à fiscalização da qualidade do ensino e, por fim, à estimulação de tais instituições de ensino mediante promoção do ensino superior particular nas regiões mais desfavorecidas, participação ativa daqueles no sistema nacional de ensino, promoção gradual do acesso a tais estabelecimentos, garantia de elevado nível científico e pedagógico e apoio à inovação. Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 16/94 , de 22.01, [aprova o Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo], que revogou, de modo expresso, o mencionado Decreto-Lei n.º 271/89 , de 19.08, reitera, no seu art.º 10.º, as formas de apoio antes inscritas no diploma legal por si revogado e “anuncia”, de novo, que o Governo regulará os termos e condições da concessão dos apoios financeiros e da celebração dos contratos, ainda de acordo com o art.º 58.º, n.º 2, da Lei de Bases do Sistema Educativo, a então vigorante Lei n.º 46/86 , de 14.10. E esta, a Lei n.º 46/86 , de 14.10, alterada pela Lei n.º 115/97 , de 19.09, e a Lei n.º 49/05, de 30.08 [já alterada pela Lei n.º 85/09, de 27.08] e que revoga aquela primeira [apelidadas de Leis de Bases do Sistema Educativo e que definem o quadro geral do sistema educativo] também se limitam a prever, mui genericamente, apoio financeiro, por parte do Estado, às iniciativas e estabelecimentos do ensino particular e cooperativo e a fixar a fiscalização da aplicação das verbas concedidas [vd., a propósito, o art.º 61.º, n. os 1 e 2, da referida Lei n.º 49/05]. E, finalmente, a Lei n.º 37/2003 , de 22.08 [estabelece as bases do financiamento do ensino superior] dispõe, no seu art.º 32.º, n.º 2, que o Governo regulará os termos e condições de concessão dos apoios e da celebração dos contratos referidos elencados no n.º 1, da mesma norma, ao passo que a Lei n.º 62/07, de 10.09 [fixa o regime jurídico das instituições de ensino superior e, em simultâneo, revoga, entre o mais, o Decreto-Lei n.º 16/94 , de 22.01, que aprovara o Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo] estabelece, agora e com relevância, no seu art.º 28.º, que “o financiamento das instituições de ensino superior públicas e o apoio às instituições de ensino superior privadas realiza-se nos termos da Lei especial”, sendo que, e acrescenta, “a concessão dos apoios públicos às instituições de ensino superior privada obedece aos princípios de publicidade, objetividade e não discriminação”. b. Ora, percorrida a normação constante dos citados Decreto-Lei n.º 128/90 , de 17.04 [define, institucionalmente, a Universidade católica Portuguesa e a sua relação primária com o Estado], do Decreto-Lei n.º 271/89 , de 19.08 [aprova e contém o Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo], do Decreto-Lei n.º 16/94 , de 22.01 [aprova o Estatuto de Ensino Superior e Cooperativo, revogando o mencionado Decreto-Lei n.º 271/89 , de 19.08], das Leis n. os 46/86, de 14.10, e 49/05, de 30.08 [Leis de Bases do sistema educativo], da Lei n.º 37/03, de 22.08 [fixa as bases do financiamento do ensino superior] e da Lei n.º 62/07, de 10.09 [estabelece o regime jurídico das instituições de ensino superior], cedo se constata que nenhum dos diplomas legais acima elencados e aqui convocáveis regulamenta os termos e condições dos apoios financeiros a conceder pelo Estado e da celebração dos contratos a celebrar, em conformidade. E, lembramos, tal regulamentação sempre foi pretendida e tida como obrigatória pelo legislador, conforme injunções insertas no art. º 15.º , do Decreto-Lei n.º 271/89 , de 19.08 [já revogado pelo Decreto-Lei n.º 16/94 , de 22.01], 10.º, do Decreto-Lei n.º 16/94 , de 22.01 [por sua vez, revogado pela Lei n.º 62/07], 32.º, n.º 2, da Lei n.º 37/03, e, de algum modo, ainda no art.º 28.º, da Lei n.º 62/07, de 10.09, diploma que, como já referimos, estabelece o regime jurídico das instituições de ensino superior. Da exequibilidade das Leis e ausência da regulamentação. Consequências. A execução da lei, para além de restar condicionada à circunstância de a materialidade concreta ser situável no âmbito da correspondente previsão [normativa], depende, também, da sua exequibilidade. Não bastará, pois, que a lei vigore e que determinada materialidade se acolha à temporalidade e domínio da aplicação da mesma. Dito de outro modo, e seguindo o Prof. Antunes Varela, a execução da lei impõe a ocorrência de instrumentos jurídicos tendentes a conceder a esta uma efetiva realização coativa em sede da sua concreta aplicação. De contrário, a lei poderá vigorar, mas não é exequível. Apesar disso, e sublinhe-se, a Lei, ainda que inexequível, porque vigorante, mostra--se apta a revogar todas as normas anteriores com ela incompatíveis [vd., neste sentido, o art.º 7.º , n.º 2, do Código Civil ], uma vez vigorante. c.1. Prosseguindo, e seguindo, de perto, o parecer do Conselho Consultivo, de 20.12.2001 [vd. proc.º n.º PGR 00001854], importará ter em conta que, no caso de uma lei não se bastar a si própria, por necessitar da convocação de instrumentos normativos que lhe confiram exequibilidade, cabe ao Estado elaborar as normas que legitimem e permitam a sua plena execução [afinal, um dever de natureza políticojurídica]. Tal tarefa cumprir-se-á, em regra, com apelo à necessária regulamentação da lei em vigor, regulamentação esta de cariz integrador e que completa a disciplina primária estabelecida na lei mediante o preenchimento das “lacunas” que o legislador, deliberadamente, equacionou. Tais regulamentos, ao completarem um quadro jurídico não acabado, alcançam, assim, o nível superior das normas tidas como primárias e integram-se na respetiva ambiência sistemática e teleológica. Finalmente, e precavendo, advoga-se a inadmissibilidade do recurso aos critérios de integração das lacunas da lei sempre que o legislador, de modo expresso, tenha manifestado a vontade de que a Lei seja completada mediante a adoção de normas complementares [a regulamentação] com caráter especial. O que se verifica na situação em apreço. c.2. As considerações expostas ao longo da presente alínea obrigam ainda a concluir que a Lei carecida de regulamentação necessária e indispensável à sua completude e exequibilidade não pode ser aplicada. E, pela lealdade devida ao sistema, é nosso entendimento que o intérprete não poderá, sob tal contexto, emitir juízo diverso. c.3. Conforme já demonstrámos [vd. alínea a.], a legislação sucessivamente publicada [vd. DL n.º 128/90 , DL n.º 271/89 , DL n.º 16/94 , Lei n.º 37/03, Lei n.º 49/05 e a Lei n.º 62/07], embora preveja, reiteradamente, que o apoio financeiro ao ensino superior não público e celebração dos correspondentes contratos serão concretizados segundo termos e condições a definir em Regulamento, o certo é que a regulamentação “prometida” nunca foi objeto de elaboração, inexistindo. Assim, e à luz do expendido [vd. als. c. a c.2.] a propósito da [in] exequibilidade das leis carecidas de complementaridade normativa, é ajustado concluir que, na ausência de regulamentação dos termos e condições a que se deve subordinar o apoio financeiro às instituições de ensino superior não público [«in casu», a Universidade Católica Portuguesa] e a celebração dos correspondentes contratos, as normas constantes dos art. os 28.º, da Lei n.º 62/2007 , de 10.09 [Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior], 6.º do Decreto-Lei n.º 128/90 , de 17.04 [definição institucional da UCP] e 32.º, n.º 2, da Lei n.º 37/2003 , de 22.08 [fixa as bases do financiamento do ensino superior], apresentam-se como inexequíveis. Logo, também insuscetíveis de aplicação. E, por isso, o contrato-programa ora submetido a fiscalização prévia carece, manifestamente, de suporte normativo. Do financiamento ao ensino superior privado. Demais pressupostos. É sabido que, nos termos do art.º 28.º , da Lei n.º 62/2007 , de 10.09 [fixa o regime jurídico das instituições de ensino superior], o apoio financeiro a conceder às instituições de ensino superior privadas, para além de se subordinar a lei especial [ora inexistente, como se demonstrou], obedece, ainda, aos princípios da publicidade, objetividade e não discriminação. No concernente à observância ou não do princípio da publicidade, tal constitui matéria que abordaremos em alínea que segue. Já no tocante ao acatamento dos princípios da objetividade e não discriminação, não dispomos de prova que permita duvidar da sua verificação. E, daí, a sua admissibilidade. No entanto, e de acordo com o disposto no n.º 3, do art.º 32.º , da Lei n.º 37/2003 , de 22.08, a boa fundamentação [prioritariamente, legal] do contrato-programa sob escrutínio pressupõe, necessariamente, o cumprimento, por parte de tais estabelecimentos de ensino superior, “dos critérios objetivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho equitativamente definidos para tais instituições”. Exigência que está ainda em linha com os princípios da responsabilização, racionalidade e eficiência aplicáveis, genericamente, ao ensino superior, e se harmoniza, também, com o princípio da subsidiariedade, “entendido como a responsabilidade das entidades, públicas ou privadas, que beneficiam dos serviços prestados pelas instituições de ensino superior, financiarem a produção de conhecimento e a qualificação dos quadros”. Ora, no cumprimento das exigências previstas no n.º 3, do art.º 32.º , da Lei n.º 37/2003 , a DGES limitou-se a remeter cópia de credenciação concedida pela Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior ao ciclo de estudos de mestrado integrado em medicina dentária, lecionado pelo Instituto de Ciências da Saúde da Universidade Católica, em Viseu, mas reportada a 15.01.2013. E tal credenciação, sublinhamos, era válida apenas por um ano. A ausência de documento que ateste a verificação dos pressupostos contidos no n.º 3, do art.º 32.º , do Decreto-Lei n.º 37/2003 , de 22.08, constituía e constitui motivo de impedimento da celebração do contrato-programa em apreço. Daí que a contratação em causa infrinja o preceituado naquela norma. Da autorização prévia da despesa, assunção de compromissos plurianuais, e repartição anual dos encargos e respetiva [i]legalidade. Dando cumprimento ao preceituado na al. c), do n.º 1, do art.º 17.º , do Decreto-Lei n.º 197/99 , de 22.06 [aprova o regime jurídico da realização de despesas públicas], o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, mediante despacho de 29.01.2017, autorizou, previamente, a despesa a que se refere o presente contrato--programa. No mesmo despacho, e na observância dos art. os 22.º, n.º1, do referido DL n.º 197/99 , de 22.06, e 45.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental, aquele membro do Governo ordenou o envio da proposta de portaria de extensão de encargos, relativa à assunção dos compromissos plurianuais previstos no presente contrato--programa, ao Secretário de Estado do Orçamento [lembramos que, segundo aquela norma, a abertura do procedimento relativo a despesas que dêem lugar a encargo orçamental em mais de um ano económico não pode ser efetivada sem prévia autorização a verter em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do respetivo Ministro]. Porém, não só o exemplar da citada proposta de portaria remetido a este Tribunal não se encontra datado e devidamente assinado pelos titulares com competência para autorizar os compromissos plurianuais, como a portaria em causa não foi objeto de publicação no Diário da República. e.1. Nos termos dos art. os 1.º, n.º 1, e 3.º, n.º 2, al. b), da Lei n.º 74/98 , de 11.11, que fixa o regime da publicação, identificação e formulário dos diplomas legais, as portarias são objeto de publicação obrigatória no Diário da República, sendo que a eficácia jurídica de tais atos normativos depende, mesmo, da referida publicação. Logo, a ausência de publicação em Diário da República da portaria de extensão de encargos em apreço destitui esta de qualquer eficácia jurídica [vd., ainda, os art. os 158.º, do CPA, e 119.º, n.º 2, da Constituição, que sanciona com a ineficácia a falta de publicação do ato, se legalmente exigida]. Para além disso, e complementando o aduzido na precedente alínea d., a ausência de publicação obrigatória da portaria de extensão de encargos infringe o disposto no art.º 28.º , da Lei n.º 62/2007 , de 10.09, norma que, como é sabido, condiciona a concessão do financiamento e apoio do Estado às instituições de ensino superior privadas à observância, entre outros, do princípio da publicidade. e.2. Embora o exemplar da proposta de portaria de extensão de encargos remetido a este Tribunal não se mostre assinado pelos necessários e legais titulares, não excluímos a eventualidade da existência de proposta com as assinaturas requeridas [documento que se desconhece, por não junto]. No entanto, e complementarmente, cumpre adiantar que uma proposta de extensão de encargos sem menção e inserção das assinaturas legalmente exigidas configura, inequivocamente, uma situação de inexistência de ato administrativo [vd., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in CPA, Comentado, 2.ª Edição, Almedina]. CONCLUINDO: a. Apesar de prevista e tida como obrigatória pelo legislador, jamais teve lugar a regulamentação “anunciada” nos art. os 6.º, do DL n.º 128/90 , de 17.04, 15.º, do DL n.º 271/89 , de 19.08, 10.º, do DL n.º 16/94 , de 22.01, 32.º, n.º 2, da Lei n.º 37/03, de 22.08, e 28.º da Lei n.º62/07, de 10.09, a qual, segundo tal normação, definiria os termos e condições a que obedeceria a concessão, pelo Estado, dos apoios financeiros a atribuir às instituições de ensino superior privadas e a celebração dos correspondentes contratos. Na falta de tal regulamentação, aquelas normas e, nomeadamente, as constantes dos art. os 6.º, do DL n.º 128/90 , de 17.04, 32.º, n.º 2, da Lei n.º 37/03, de 22.08, e 28.º, da Lei n.º 62/07, de 10.09, apresentam-se como inexequíveis e, também, insuscetíveis de aplicação. Ainda na ausência da regulamentação em causa, a celebração do contrato--programa em apreço não assenta em suporte legal válido e, consequentemente, desrespeita a norma contida no art.º 42.º, n.º 6, alínea a), da Lei de Enquadramento Orçamental, que, consabidamente, se reveste de natureza financeira. b. Face à inexistência de credenciação ou de outra prova documental similar, atuais e válidas [porventura, a emitir pela Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior], que permitam aferir a concretização dos critérios objetivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho definidos para a Instituição de ensino superior privada, em apreço, a celebração do presente contrato-programa viola o disposto no art.º 32.º , n.º 3, da lei n.º 37/2003 , de 22.08, e, ainda, a regra contida no art.º 42.º, n.º 6, alínea a), da Lei de enquadramento orçamental, normas estas que também assumem natureza financeira. c. A não publicação no Diário da República da portaria de extensão de encargos em apreço determina a ineficácia jurídica de tal instrumento normativo, nos termos do disposto no art.º 1.º , n.º 1, da Lei n.º 74/98 , de 01.11, ineficácia expressamente admitida no texto daquele instrumento financeiro. Para além disso, a ausência de tal publicação ofende, ainda, o art.º 28.º , n.º 2, da Lei n.º 62/2007 , de 10.09, por inobservância do princípio da publicidade aí previsto. Esta última norma, o art.º 28.º , n.º 2, da Lei n.º 62/2007 , de 10.09, reveste-se, também, de natureza financeira, pois reporta-se ao financiamento e apoio do Estado às instituições de ensino superior privadas. d. A não menção e inserção das assinaturas legalmente requeridas na portaria de extensão de encargos configura a inexistência do ato administrativo correspondente. DAS ILEGALIDADES. Consequências. Em conformidade com o exposto e, em especial, com o concluído em III., do presente acórdão, a celebração do contrato-programa sob fiscalização prévia e, bem assim, o procedimento que conduziu à sua formação. Viola as normas constantes dos art. os 42.º, n.º 6, alínea a), da Lei de Enquadramento Orçamental, 32.º, n.º 2 e 3, da Lei n.º 37/2003 , de 22.08, 28.º, n.º2, da Lei n.º 62/2007 , de 10.09, dispositivos legais com natureza financeira. A violação direta de norma financeira constitui motivo de recusa do visto, atento o disposto na alínea b), do n.º 2, do art.º 44.º, da LOPTC. DECISÃO. Pelos fundamentos indicados, acordam os Juízes da 1:ª Secção do Tribunal de Contas, em Subsecção, em recusar o visto ao presente contrato-programa, melhor identificado em 1. e 2., do presente acórdão. São devidos emolumentos legais [vd. art.º 5.º, n.º 3, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, anexo ao Decreto-Lei n.º 66/96 , de 31.05]. Registe e notifique Lisboa, 20 de Novembro de 2017 Os Juízes Conselheiros, Alberto Fernandes Brás – Relator Paulo J. M. Osório Dá Mesquita “(com declaração de voto anexa)” Mário António Mendes Serrano Fui presente, (Procurador-Geral Adjunto) DECLARAÇÃO DE VOTO DE PAULO DÁ MESQUITA Processo n. o 2019/2017 Não se acompanham alguns dos fundamentos do acórdão pelos motivos que, em síntese conformada pela economia das declarações de voto, se passam a enunciar: O artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 128/90 encontra-se em vigor e constitui suporte legal válido para o contrato-programa celebrado não sendo colocado em causa pelo artigo 28.º do regime jurídico das instituições de ensino superior (RJIES) aprovado pela Lei 62/2007 , de 10-9, nem constituindo norma carecida de regulamentação. Neste segmento entende-se que a norma legal não prevê a emissão de regulamento executivo, nem a respetiva previsão e estatuição se apresentam carecidas de densificação. Com efeito, no n.º 1 do artigo 3.º prescreve-se que a UCP «é apoiada pelo Estado» e no n.º 2 enunciam-se por remissão dinâmica para outra legislação, algumas das modalidades que, «designadamente» pode revestir o apoio com a forma de «contribuições financeiras» apenas dependentes dos «limites das disponibilidades orçamentais do Estado». Não existe assim nenhum motivo para afirmar que não é exequível e depende de regulamentação. Acrescente-se que, como foi referido no parecer n.º 65/95, de 20-12-1995 , do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República: «A expressão "ao lado das universidades públicas e das universidades privadas" exprime, com clareza a sua [da Universidade Católica Portuguesa (UCP)] posição de tertium genus: não é pública, nem é privada; é a UCP, para os efeitos consignados no estatuto resultante da sua natureza concordatária.» Natureza específica da UCP que atualmente tem reforçada força supralegal, atento o disposto no artigo 21.º, n.º 3, da Concordata entre a República Portuguesa e a Santa Sé, assinada em 18 de maio de 2004 na cidade do Vaticano : «A Universidade Católica Portuguesa, erecta pela Santa Sé em 13 de outubro de 1967 e reconhecida pelo Estado Português em 15 de julho de 1971, desenvolve a sua atividade de acordo com o direito português, nos termos dos números anteriores, com respeito pela sua especificidade institucional». Particularismo expressamente reconhecido no atual RJIES, pois, na medida em que não é subsumível às categorias instituições do ensino superior público e instituições do ensino superior privado (previstas no o artigo 4.º do RJIES) foi necessário estabelecer no artigo 180.º que essa le se aplica à UCP e aos demais estabelecimentos de ensino superior instituídos por entidades canónicas, sem prejuízo das especificidades decorrentes da Concordata entre Portugal e a Santa Sé. Desta forma, o problema de legalidade que resulta da matéria de facto provada reporta-se apenas à portaria de extensão que, atenta a natureza plurianual dos encargos, se apresenta necessária e cuja existência a entidade adjudicante não logrou provar, como lhe incumbia, sendo certo que a eficácia de portaria existente depende da respetiva publicação. Em face do exposto, entende-se que o motivo que legitima a recusa de visto é a falha do Estado na emissão tempestiva da portaria de extensão, atentas as disposições conjugadas do artigo 22.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8-6 e do artigo 44.º, n.º 2, alínea b), da LOPTC. (Paulo Dá Mesquita) [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 18-6-1996. [2] Aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 74/2004, de 16 de novembro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 80/2004, tendo pelo aviso n.º 23/2005, de 26 de janeiro, tornada pública a troca, no dia 18 de dezembro de 2004, dos instrumentos de ratificação da Concordata.