31620/25.0BELSB-S1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Nos termos do n.º 1 do art.º 259.º do CCP, é obrigatória a adopção do procedimento de consulta prévia nas situações em que, como a dos presentes autos, o acordo quadro ao abrigo do qual o procedimento é lançado não abrange todos os aspectos submetidos à concorrência [cfr. al. b) do n.º 1 do art.º 252.º do CCP].

II. Esse procedimento, que é qualificado pelo n.º 1 do art.º 259.º do CCP como sendo de “consulta prévia”, apresenta natureza híbrida, obedecendo, em parte, ao regime geral previsto nos artigos 112.º e seguintes para esta modalidade de procedimento, mas também lhe são aplicáveis normas próprias dos procedimentos concursais, de pendor concorrencial.

III. A al. c) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP dispensa a observância do período de standstill no caso dos acordos quadro fechados, em que o procedimento a adoptar para celebrar o contrato ao abrigo do acordo quadro é um procedimento de ajuste directo (art.º 258.º do CCP).

IV. Não sendo esse o caso do contrato a celebrar ao abrigo do acordo quadro dos autos, deve ser observado o período de standstill de dez dias previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 104.º do CCP.

V. Estando em causa uma acção de contencioso pré-contratual em que se impugna o acto de adjudicação praticado em procedimento sujeito ao período de standstill e tendo a mesma sido interposta dentro do prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação do acto de adjudicação a todos os concorrentes, impõe-se reconhecer o efeito suspensivo automático que decorre do estatuído no n.º 1 do art.º 103.º-A do CPTA.

Acordam em conferência no Tribunal Central Administrativo Sul.

A Autoridade Tributária e Aduaneira vem, no âmbito da presente acção de contencioso pré-contratual que contra ela foi intentada pela .... , S.A. e em que figuram como contra-interessadas a ...., S.A. e a ...., S.A., recorrer do despacho liminar proferido nos termos do n.º 2 do art.º 102.º do CPTA, que considerou verificados os pressupostos de que depende a atribuição do efeito suspensivo automático a que se refere o n.º 1 do art.º 103.º-A.

Apresentou as seguintes conclusões com as respetivas alegações de recurso:

1. O presente recurso recai sobre o douto Despacho proferido em 03/06/2025, no segmento em que decidiu reconhecer “efeito suspensivo automático que dimana da propositura da ação (cf. artigo 103.º-A, n.º 1,do CPTA.”

2. A Recorrente não se conforma com esta decisão, que, no seu entender, se revela contrária aos normativos legais que regulam a atribuição de efeito suspensivo automático, fazendo uma incorreta interpretação e aplicação do direito aos factos.

3. O artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA estabelece como pressupostos da atribuição de efeito suspensivo automático, (1) que esteja em causa a impugnação dos atos de adjudicação relativos a procedimentos em que haja que observar o período de standstill, previsto nos artigos 95.º, n.º 3, e 104.º, n.º 1, alínea a), ambos do CCP, e (2) a impugnação seja deduzida dentro do prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes.

4. Se por um lado é inquestionável que a Recorrida respeitou o prazo de 10 dias úteis para intentar a ação de contencioso pré-contratual, por outro lado, afigura-se que não é aplicável ao procedimento aqui em causa a observância do período de standstill, previsto nos artigos 95.º, n.º 3 e 104.º, n.º 1, alínea a), do CCP.

5. Tratando-se de um procedimento pré-contratual de consulta prévia, o mesmo é enquadrável na exceção prevista no artigo 104.º, n.º 2, alínea a) do CCP, não se impondo, por isso, o decurso do prazo de 10 dias para a celebração do contrato.

6. Não obstante, reconhece a Recorrente que a existência da alínea c) do n.º 2 do artigo 104.º do CCP parece fazer excluir da norma os contratos ao abrigo de acordos-quadro cujos termos não abranjam todos os seus aspetos submetidos à concorrência;

7. Todavia, basta analisarmos as várias redações que a norma já teve, para, desde logo, concluirmos que inexistem quaisquer dúvidas quanto à abrangência e âmbito de aplicabilidade atual do preceito.

8. Assim, analisadas as várias redações dadas ao artigo 104.º, n.º 2 do CCP, é possível verificar que no âmbito da redação inicial do artigo, a alínea c) constituía uma extensão da alínea a), que apenas abrangia os contratos celebrados ao abrigo do procedimento de ajuste direto.

9. Sucede, porém, que a alínea a) foi objeto de várias alterações legislativas, vendo ampliado o seu âmbito de aplicação, sem que, no entanto, a alínea c) acompanhasse essa evolução.

10. Impõe-se, assim, fazer apelo às regras de interpretação consagradas no Código Civil, devendo, no caso concreto, fazer-se uma interpretação atualista da norma.

11. Inexistem, pois, quaisquer dúvidas quanto ao âmbito de aplicação do n.º 2 do artigo 104.º do CCP, cuja alínea a) tem plena aplicação no caso sub judice.

12. E mais, ainda que se pudesse, por mera hipótese, questionar a aplicabilidade da 1.ª parte da alínea a) do n.º 2 do artigo 104.º do CCP, por se tratar de um procedimento ao abrigo de um acordo-quadro, sempre se dirá que é aplicável a 2.ª parte do mesmo normativo, que prevê, quanto mais demais procedimentos, que o anúncio não tenha sido publicado no Jornal Oficial da União Europeia – situação que se verifica in casu.

13. É mister concluir que o período de standstill apenas se aplica aos procedimentos pré-contratuais objeto de publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

14. Está, assim, sobejamente demonstrado o preenchimento do critério previsto no artigo 104.º, n.º 2, alínea a) do CCP, afastando-se, desta forma, a regra estabelecida no n.º 1, alínea a) do mesmo artigo.

15. Por esta razão, apenas nos resta concluir que, no caso dos autos, não estamos perante um ato de adjudicação relativo a procedimento ao qual é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do CCP, pelo que nunca poderia o Tribunal ter reconhecido o efeito suspensivo automático, conforme estabelece o artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA.

16. Ao não se mostrarem verificados os pressupostos de que depende a atribuição de efeito suspensivo automático, deveria o douto Tribunal indeferir o pedido formulado pela Autora, ora Recorrente, na sua petição inicial.

17. Por não o ter feito, o despacho recorrido padece de nulidade, devendo o mesmo ser revogado, e consequentemente, ser indeferido o pedido de atribuição do efeito suspensivo automático, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA.

A. ... , S.A., contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

A. O Despacho Liminar do Tribunal a quo proferido em 03.06.2025 reconheceu, de forma juridicamente acertada, a verificação dos pressupostos legais para a atribuição do efeito suspensivo automático à acção de contencioso pré-contratual intentada pela .... , nos termos do art.º 103.º-A, n.º 1, do CPTA.

B. O recurso da AT assenta numa interpretação errada e incompleta da referida disposição legal, bem como do art.º 104.º do CCP, desconsiderando as especificidades do procedimento lançado ao abrigo de um acordo-quadro incompleto.

C. A AT confunde os regimes previstos nas alíneas a) e c) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP, ao pretender que todos os procedimentos de consulta prévia estejam excluídos do período de stand still, mesmo quando inseridos em acordos-quadro incompletos e com concorrência efetiva, como é o caso vertente.

D. Ora, o legislador Português entendeu fazer a distinção expressa entre a aplicação do stand still aos acordos-quadro completos e os acordos-quadro incompletos, indicando que aos primeiros não se aplicaria o stand still, excepcionando-os dessa regra, o que a contrario sensu implica necessariamente que aos outros (aos acordosquadro incompletos) se aplica a regra que visa garantir o fundamental direito a obter uma decisão judicial útil e que possa ser concretizada.

E. Outra interpretação não procede, pois nesse caso o legislador não teria sentido a necessidade de prever a excepção constante na alínea c), deste n.º 2, do art.º 104.º, do CCP, ou seja, que “o prazo de 10 dias previsto na alínea a) do número anterior não é aplicável quando (…) se trate da celebração de contrato ao abrigo de acordoquadro cujos termos abranjam todos os seus aspetos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade”, a que se aplica o procedimento de ajuste directo, como determina o art.º 258.º, n.º 1, do CCP, pelo que já lhe seria aplicável a excepção prevista na alínea a) anterior.

F. A excepção prevista na alínea a), do n.º 2, do art.º 104.º, não visa os procedimentos de aquisição ao abrigo de acordos-quadro, que são visados especificamente na alínea c), onde se determina que o prazo de 10 dias previsto na alínea a), do n.º 1, do art.º 104.º, só não se aplica aos casos de celebração de contrato ao abrigo de acordo-quadro cujos termos abranjam todos os seus aspectos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade.

G. A acção da .... preenche todos os pressupostos legais para beneficiar do efeito suspensivo automático, tendo, por um lado, sido apresentada dentro do prazo legal de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, e, por outro, tendo por objeto um procedimento contratual em que o período de standstill é aplicável.

H. Por tudo isto, deve o recurso apresentado pela AT ser julgado totalmente improcedente, por não se verificarem os fundamentos legais para a sua pretensão, mantendo-se na íntegra o despacho recorrido que reconheceu o efeito suspensivo automático à presente ação.

O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA.

Do objecto do recurso.

Importa, assim, em face do teor das conclusões das alegações de recurso, decidir se o despacho liminar sofre do erro de julgamento de direito que lhe é apontado, por violação do art.º 103.º-A do CPTA e do art.º 104.º, n.º 2, al. a) do CCP.

Com dispensa de vistos das Exmas. Juízes-Adjuntas, atenta a natureza urgente do processo, vem o mesmo à Conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

De facto.

Para a decisão do presente recurso, interessa considerar que:

a) O presente procedimento foi lançado pela Autoridade Tributária e Aduaneira ao abrigo do Acordo Quadro de Serviços de Comunicações Unificadas (AQ-SCU-2024), para o ano de 2025 - docs. 1 e 2 juntos a fls. 440 e 449;

b) O Acordo Quadro não regula todos os aspectos submetidos à concorrência – cfr. ponto III, n.º 3 do Convite de aquisição e a cláusula 1ª do C.E. – docs. 1 e 2 juntos a fls. 440 e 449;

c) O presente procedimento tramita sob a modalidade de consulta prévia – doc. de fls. 449;

d) Tendo sido dirigido Convite aos co-contratantes para apresentarem a) propostas – doc. de fls. 449.

Direito.

A Recorrente sustenta que o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento de direito por violação do disposto no n.º 1 do art.º 103.º-A do CPTA e da al. a) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP.

Defende que, por força de tais normas, não pode ser reconhecido efeito suspensivo automático à interposição da presente acção.

Entende que estamos perante um procedimento de consulta prévia não sujeito ao período de standstill e alega, em reforço da sua tese, o facto de o procedimento de consulta prévia não ter sido objecto de publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

O n.º 1 do art.º 103.º-A do CPTA, na redacção introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de Setembro, dispõe que:

“As ações de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos aos quais é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, desde que propostas no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, fazem suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado.”

Em face de tal norma, para que a interposição da acção de contencioso pré-contratual produza efeito suspensivo automático, é necessário que:

- esteja em causa a impugnação dos actos de adjudicação relativos a procedimentos em que haja que observar o período de standstill determinado nos artigos 95.º, n.º 3, e 104.º, n.º 1, alínea a) do CCP, e

- a acção seja interposta dentro do prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação do acto de adjudicação a todos os concorrentes.

No caso em apreço não se aplica o disposto no art.º 95.º, n.º 3 do CCP, por estar em causa um contrato sujeito à forma escrita.

Por outro lado, não se encontra em discussão a observância do referido prazo de dez dias, que as partes aceitam ter sido respeitado.

A questão a decidir no presente recurso restringe-se, assim, à de saber se no procedimento lançado pela Autoridade Tributária e Aduaneira ao abrigo do Acordo Quadro de Serviços de Comunicações Unificadas (AQ-SCU-2024), para o ano de 2025, destinado à aquisição do serviço de sms com vista à implementação de um segundo factor de autenticação no portal das Finanças, deve ser observado o período de standstill previsto no art.º 104.º, n.º 1, alínea a) do CCP.

Nos termos do n.º 1 do art.º 259.º do CCP, é obrigatória a adopção do procedimento de consulta prévia nas situações em que, como a dos presentes autos, o acordo quadro ao abrigo do qual o procedimento é lançado não abrange todos os aspectos submetidos à concorrência [cfr. al. b) do n.º 1 do art.º 252.º do CCP].

No entanto e como adverte a doutrina (1) Pedro Sánchez, Direito da Contratação Pública, vol. II, 2ª ed. 2024, pág. 1154, esse procedimento, que é qualificado pelo n.º 1 do art.º 259.º do CCP como sendo de “consulta prévia”, apresenta natureza híbrida, obedecendo, em parte, ao regime geral previsto nos artigos 112.º e seguintes para esta modalidade de procedimento, mas também lhe são aplicáveis normas próprias dos procedimentos concursais, de pendor concorrencial, como sejam as relativas à utilização de um leilão electrónico ou as relativas ao modelo de avaliação das propostas previsto no art.º 139.º do mencionado código.

O n.º 2 do art.º 104.º do CCP dispensa a observância do período de standstill nos seguintes termos:

“(…)

2- O prazo de 10 dias previsto na alínea a) do número anterior não é aplicável quando:

a) O contrato tenha sido celebrado ao abrigo de um procedimento de ajuste direto ou de consulta prévia ou, nos demais procedimentos, quando o anúncio não tenha sido publicado no Jornal Oficial da União Europeia;

b) (Revogada.)

c) Se trate da celebração de contrato ao abrigo de acordo-quadro cujos termos abranjam todos os seus aspetos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade.

d) Só tenha sido apresentada uma proposta

(…)”.

Ao contrário do defendido pela Recorrente, a norma que consta da referida al. c) não tem de ser interpretada à luz das alterações que o legislador foi introduzindo na al. a) desse mesmo número desde a entrada em vigor do código dos contratos públicos, por força das quais se passou a afastar o período de standstill não só nos procedimentos de ajuste directo, mas também nos de consulta prévia.

O elemento histórico da interpretação não permite que se afaste a aplicação da al. c) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP.

O procedimento de consulta prévia passou a estar previsto no CCP a partir das alterações que lhe foram introduzidas pelo DL n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto.

A existência desse novo procedimento foi considerada pelo legislador no âmbito do regime relativo à celebração de acordos quadro, como resulta da redacção então atribuída ao art.º 259.º do CCP, que passou a estabelecer que se deve adoptar o procedimento de consulta prévia na formação de contratos celebrados ao abrigo de acordos quadro cujos termos não abranjam todos os seus aspectos submetidos à concorrência.

O procedimento de ajuste directo ficou reservado para os casos de formação de contratos celebrados ao abrigo de acordos quadro cujos termos abranjam todos os aspectos submetidos à concorrência, conforme estatuído no art.º 258.º do CCP.

E é essa diferença que resulta do grau de regulamentação evidenciada pelos acordos quadro que justifica que a al. c) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP apenas dispense a observância do período de standstill no caso dos acordos quadro fechados, em que o procedimento a adoptar para celebrar o contrato ao abrigo do acordo quadro é um procedimento de ajuste directo (art.º 258.º do CCP).

Não sendo esse o caso do contrato a celebrar ao abrigo do acordo quadro dos autos, deve ser observado o período de standstill de dez dias previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 104.º do CCP.

Acresce que, como já se referiu, o procedimento dos autos, lançado ao abrigo do n.º 1 do art.º 259.º do CCP, apresenta natureza híbrida e obedece a normas que visam a salvaguarda de interesses de natureza concorrencial. Não constitui um típico procedimento de consulta prévia de natureza não concorrencial previsto na al. a) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP. O que significa que, em face do elemento teleológico da interpretação, não há que aplicar a norma que consta dessa alínea a).

A Recorrente alega ainda que o procedimento de consulta prévia não foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia, o que, em face da parte final da al. a) do n.º 1 do art.º 104.º do CCP, afastaria a aplicação do período de standstill.

Não podemos acompanhar tal entendimento.

Estamos perante um procedimento de consulta prévia que tem em vista a formação de um contrato ao abrigo de um acordo quadro, que aproveita do processado no procedimento que levou à celebração deste acordo. O apelo ao mercado faz-se na fase inicial, com a publicação do anúncio do procedimento de formação do acordo quadro e não na fase posterior em que se lança o procedimento de consulta prévia. No âmbito deste procedimento, a entidade adjudicante não deve publicar um novo anúncio dirigido ao mercado e apenas podem participar as partes do acordo quadro (art.º 257.º, n.º 1 do CCP).

Pelo que se entende que, em face de tais especificidades, que resultam da circunstância de estarmos perante um instrumento de “contratação a dois tempos” (2) Miguel Assis Raimundo, Direito dos Contratos Públicos, vol. 1, AAFDL, 2023, pág. 672., os fundamentos invocados pela Recorrente não procedem, pois o que releva é a publicação do anúncio relativo ao procedimento de formação do acordo quadro e não o relativo à formação do contrato que vier a ser celebrado ao seu abrigo, o qual, como se viu, não tem lugar.

A não ser assim e a seguir-se a tese da Recorrente, nunca haveria lugar à observância do período de standstill nos procedimentos de consulta prévia lançados ao abrigo do n.º 1 do art.º 259.º do CCP, o que aconteceria independentemente do valor do contrato que estivesse em causa. Não parece ter sido essa a vontade do legislador (sobre os montantes dos limiares aplicáveis para efeitos de publicação no JOUE, veja-se o art.º 474.º do CCP).

Assim e em suma, estando em causa uma acção de contencioso pré-contratual em que se impugna o acto de adjudicação praticado em procedimento sujeito ao período de standstill e tendo a mesma sido interposta dentro do prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação do acto de adjudicação a todos os concorrentes, impõe-se reconhecer o efeito suspensivo automático que decorre do estatuído no n.º 1 do art.º 103.º-A do CPTA.

Decisão

Face ao exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter o decidido no despacho recorrido.

Custas pela Recorrente – art.º 527.º do CPC.

Lisboa, 25 de Setembro de 2025

Jorge Martins Pelicano

Ana Carla Teles Duarte Palma

Paula Cristina de Ferreirinha Loureiro