01945/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . O SINDICATO DOS ENFERMEIROS PORTUGUESES recorre jurisdicionalmente para este Pleno, por oposição de julgados, ao abrigo do art. 24º, al. b) do ETAF de 1984, do acórdão da 1ª Subsecção, de 04.03.2004 (fls. 188 e segs.), que confirmou o acórdão do TCA, de fls. 137 e segs., pelo qual foi rejeitado o recurso contencioso interposto pelo recorrente, em representação da sua associada enfermeira graduada A..., do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE que aplicara a esta uma sanção disciplinar de multa, invocando ter o mesmo perfilhado, relativamente ao mesmo fundamento de direito, e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, solução oposta à do acórdão da 2ª Subsecção, de 22.10.2003, proferido no Rec. 655/03, já transitado em julgado. Por despacho do relator, de fls. 234 e segs., foi julgada existente a invocada oposição de julgados, e ordenado, em consequência, o prosseguimento do recurso. Na sua alegação final, formula o recorrente as seguintes conclusões: 1- O Recorrente veio a juízo em representação e defesa (ou em representação e substituição, também assim se podendo dizer) de associada sua – e a pedido dela . E, 2- Fê-lo estribado nos art° 12°, n° 2 ( este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos ), e 56°, n° 1, da Constituição, nos art°s 1°, segundo segmento, 2°, c) e 3°, d), da Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro ( que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de "obrigação legal" ); e no art° 4° , nºs 3 e 4, do Decreto-Lei n° 84/99 , de 19 de Março. 3- O douto acórdão recorrido, para decidir como o fez, interpretou e aplicou o art° 40 , n° 3, do Decreto-Lei n° 84/99 , de 19 de Março, como se a expressão "colectiva" ali empregue qualificasse os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que o Recorrente e não a defesa, em sede de tutela jurisdicional efectiva, desses mesmos direitos e interesses. Com o que, 4- E salvo o merecido respeito, não fez boa interpretação e aplicação do direito, e, consequentemente, não fez bom julgamento. 5- Na nossa arquitectura constitucional a dignidade da pessoa humana é o princípio axiológico fundamental da República – o qual fundamenta e confere unidade aos direitos fundamentais, passando também pelos direitos dos trabalhadores. Por isso, - E por "incorporação constitucional", as associações sindicais são "elementos funcionais" da nossa ordem jurídico-constitucional – é dizer, são "associações necessárias" (que não meramente lícitas) no nosso sistema político-constitucional, que é do "Estado de direito democrático". Assim, - A legitimidade processual das associações sindicais dos trabalhadores da Administração Pública para exercerem a tutela jurisdicional efectiva em defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores – um só ou mais – que representam não é configurável como "qualidade pessoal", porquanto envolve a defesa da legalidade, directa ou colaborante, para reintegração da ordem jurídica violada. E, 6- Salvo o merecido respeito, é isso que resulta dos art°s 12°, n° 2 ( este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos ) 55°, n° 1, e 56°, n° 1, da Constituição, dos art°s 1 °, 2°, c) e 3°, d), da Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro ( que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de "obrigação legal" ) e do art° 4° , nºs 3 e 4, do Decreto-Lei n° 84/99 , de 19 de Março. Assim, 7- Também por aqui o douto acórdão recorrido não fez boa interpretação e aplicação do direito – e, consequentemente, não fez bom julgamento. 8- O douto acórdão recorrido considera que com a expressão "colectiva" inscrita no art° 4° , n° 3, do Decreto-Lei n° 84/99 , de 19 de Março, não foi atingido o "limite" do art° 3° , d), da Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro. E - Para o douto acórdão recorrido, tal não mereceria censura. Mas, - Salvo o merecido respeito, não pode ser assim. Na verdade, - E por um lado, a Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro, reproduz, no aspecto sob observação, a Proposta de Lei que o Governo apresentou à Assembleia da República – apresentação essa em cumprimento de "obrigação legal" (cfr. art°s 1º, nº 1, 5º, nº 3, 6° h) e 10°, n° 1, i), da Lei n° 23/98 , de 26 de Maio, em leitura conjugada). Sendo que, – Nas palavras proferidas na Assembleia da República pelo membro do Governo, a proposta de lei “reproduz, com fidelidade e rigor” o que as associações sindicais “consensualizaram … com o Governo”. E, - Por outro lado, a Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro – enquanto “autorização legislativa” – é “lei de valor reforçado”. Assim - O art° 4° , n° 3, do Decreto-Lei n° 84/99 , de 19 de Março, quando interpretado e aplicado (como feito pelo douto acórdão recorrido) aquém do "sentido" do art° 3° , d), da Lei n° 78/98 , de 19 de Novembro, é inconstitucional, por colisão com os art°s 112°, n° 2, e 165°, n° 2, da Constituição – e , pois, o douto acórdão recorrido, salvo o merecido respeito, não fez bom julgamento (cfr. art° 204° da Constituição e art° 4°, n° 3, do ETAF). II . Contra-alegou o recorrido Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, concluindo: A posição defendida pelo douto acórdão recorrido não merece qualquer censura, tendo interpretado e aplicado correctamente a legislação aplicável, mormente, o Decreto-Lei nº 84/99 , de 19.03. O interesse processual na anulação de um acto de natureza individual e concreto, dirigido apenas a um trabalhador, é um interesse que, por natureza, é individual e é dirigido à defesa dos direitos e interesses dessa pessoa em concreto; As associações Sindicais apenas têm legitimidade activa para a defesa colectiva dos interesses colectivos e para a defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representam – artigos 4.°, n.º 3 do D.L. 84/99, de 19.03 e 56°, n.º 1 da CRP; A defesa colectiva de direitos e interesses individuais tem como pressuposto fundamental que esses direitos e interesses individuais sejam, pela sua natureza, interesses e direitos de toda a classe, i.é, interesses sócio-profissionais, existindo, aí a lógica de grupo que justifica o Sindicato; As associações sindicais, por carecerem de interesse pessoal, directo e legítimo, não têm legitimidade activa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa individual dos interesses individuais de determinados trabalhadores; No acórdão ora recorrido e no acórdão fundamento, o Sindicato, sem legitimidade, promove a defesa individualizada de um trabalhador e não a defesa colectiva de interesses individuais; Sendo certo que em ambas as situações os trabalhadores titulares dos interesses individuais e detentores do interesse directo, pessoal e legítimo na anulação dos actos recorridos que pretensamente os lesaram, não foram impedidos de os impugnarem contenciosamente; Na verdade, há que proteger a autonomia individual dos trabalhadores, quando estejam em questão interesses individuais sem qualquer repercussão colectiva, não podendo a defesa sindical sobrepor-se à vontade livremente manifestada pelos trabalhadores que representar; Deverá ser mantida a posição assumida pelo acórdão recorrido, nos termos do disposto no n.º 3, do art.º 4º do D.L. 84/99, de 19.03, de que na defesa individual de interesses individuais de alguns trabalhadores, carece o Sindicato de legitimidade activa para interpor recurso contencioso de anulação, uma vez que se trata apenas de interesses e direitos de específicos associados daquele e não de todos os seus associados em geral. III . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido do provimento do presente recurso, em consonância com a jurisprudência recente deste Pleno. ( Fundamentação ) OS FACTOS Ao abrigo do disposto no art. 713º, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não vem suscitada controvérsia, dá-se por reproduzida a matéria de facto fixada no acórdão recorrido. O DIREITO O acórdão sob recurso confirmou a decisão do TCA pela qual foi rejeitado, por carência de legitimidade activa, o recurso contencioso interposto pelo recorrente, em representação da sua associada enfermeira graduada A..., do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde que aplicara a esta uma sanção disciplinar de multa. Antes do mais, e porque a decisão interlocutória de fls. 234 e segs. poderia ser alterada pela formação alargada do Pleno (art. 766º, nº 3 do CPCivil), importa reafirmar que se tem por correcta tal decisão, no sentido de que entre os dois arestos em confronto se verifica a invocada oposição de julgados. A questão que vem colocada no presente recurso por oposição de julgados consiste em saber se as associações sindicais detêm legitimidade para interpor recursos contenciosos de anulação de actos administrativos lesivos de associados seus quando estão em causa apenas os seus interesses individuais, ou seja, saber se, face à disciplina contida no DL nº 84/99 , de 19 de Março, a legitimidade processual dos sindicatos se estende à defesa em tribunal de um interesse meramente individual de um trabalhador seu associado, e a seu pedido. Esta questão tem sido objecto de decisões divergentes tomadas em Subsecção, mas este Pleno, a partir dos Acórdãos de 25.01.05 (recs 1771/03 e 1.970/03), igualmente proferidos em processo de oposição de julgados, veio adoptar posição jurisprudencial diversa da acolhida no acórdão ora recorrido, sustentando a resposta positiva à enunciada questão, ou seja, afirmando a legitimidade processual das associações sindicais para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador, posição entretanto reafirmada pelo Pleno no Acórdão de 05.07.2005 (rec. 190/04), também em processo de oposição de julgados, e estando em causa situação idêntica à dos presentes autos. Não se vendo razões para dissentir da posição ali adoptada, que inteiramente se sufraga, deixa-se o essencial da fundamentação constante dos referidos arestos, aplicável à situação sub judice com as necessárias adaptações: “(…) Como se referiu, o acórdão recorrido deu resposta negativa a essa questão, seguindo o entendimento de que, para que os sindicatos tenham legitimidade processual, no que se refere aos direitos e interesses legalmente protegidos dos trabalhadores, é necessário que esteja em causa um universo de indivíduos desses que representem e nunca um só. Para além da situação de defesa dos direitos e interesses colectivos dos respectivos associados, seria esse o significado da referência contida no citado n° 3 do art. 4º do DL 84/99 , à " defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores ". Este entendimento corresponde à orientação que, sobre a questão, tem seguido parte da jurisprudência, designadamente deste Supremo Tribunal, para a qual a matriz da questionada legitimidade processual « contém-se na "defesa dos direitos e interesses colectivos" (defesa única de interesses comuns) e na "defesa colectiva dos direitos e interesses individuais" (defesa única de um conjunto de interesses individuais). Em todo o caso sempre na pluralidade, ou de interesses (interesses colectivos) ou de sujeitos (defesa colectiva » - vd. acs de 4.3.04 – Rº 1945/03 e de 3.11.04- Rº 2018/03. Contra este entendimento, sustenta o recorrente que, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade "para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem", a lei está a conferir-lhes legitimidade para assumirem em juízo a defesa do interesse individual de um dos seus associados. E é esta interpretação que temos por mais acertada. Em conformidade, aliás, com a que tem sido, sobre a questão em apreço, a orientação dominante da mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal. Vejam-se os acórdãos desta 1ª Secção de 6.2.03 - Rº 1785/02, de 22.10.03 - Rº 655/03, de 25.5.04 – Rº 61/04, de 21.9.04 – Rº 1970/03 e de 7.10.04 – Rº 47/04. A expressão "defesa colectiva", usada no referenciado n° 3, qualifica a própria defesa, significando que é assumida por um órgão representativo de toda uma classe profissional, como é o sindicato. Ao qual assiste, pois, legitimidade para assumir em juízo a defesa tanto dos direitos e interesses colectivos como a dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores seus associados. Neste sentido já decidiu também este Pleno, no respectivo acórdão de 6.5.04, proferido no Rº 1888/03, em cujo sumário se afirma que "os sindicatos têm legitimidade para a interposição de recursos contenciosos em defesa de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria sócio-profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados". Esta interpretação é a que confere sentido útil ao preceito do n° 4 do referenciado art. 4º do DL 84/99 , onde se estabelece a ressalva de que " a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores ". Com efeito, esta ressalva não teria efectivo alcance prático se, como entende a orientação interpretativa em que se enquadra o acórdão recorrido, a legitimidade dos sindicatos existisse, apenas, para a defesa de interesses colectivos ou de interesses comuns a vários associados. Pois que, se assim fosse, a intervenção do sindicato na defesa do interesse comum, desde que solicitada por qualquer dos interessados, não poderia ser impedida pela eventual oposição de um ou mais dos restantes trabalhadores participantes desse mesmo interesse. Isto para além de que a interpretação que ora se propugna, no sentido da mais ampla legitimidade activa das associações sindicais, é a que se mostra mais conforme com o texto constitucional, ao afirmar, no art. 56º, n° 1, que " compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem ". Ante esta formulação, e no sentido da superação do entendimento da jurisprudência tradicional, que apontava para uma limitação da legitimidade das organizações sindicais restrita à defesa dos interesses colectivos sócio-profissionais dos seus associados, o Tribunal Constitucional tem vindo também a firmar jurisprudência no sentido de que às associações sindicais cabe a defesa dos direitos e interesses dos respectivos associados, sem estabelecer qualquer distinção entre interesses colectivos e meramente individuais. Já no acórdão n° 75/85, publicado no DR, I Série, n° 118, de 23.5.85, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral de norma constante do Estatuto do Pessoal Civil dos Serviços Departamentais das Forças Armadas, que estabelecia que a apresentação e defesa dos interesses individuais seriam "feitas, directamente, pelos próprios, perante os respectivos chefes", o Tribunal Constitucional considerou: … Ora, nesta última parte, já não se está obviamente, a regular as formas de participação do pessoal civil na vida dos respectivos organismos, mas a forma que obrigatoriamente deve revestir a apresentação e defesa dos interesses individuais de cada trabalhador. E, mais concretamente, ao determinar-se que a apresentação e defesa de tais interesses terá de ser feita directamente pelos próprios, exclui-se necessariamente a defesa colectiva de interesses individuais, designadamente através da intervenção das associações sindicais. Todavia, quando a Constituição, no n° 1 do seu artigo 57° (actual artigo 56°), reconhece a estas associações competência para defenderem os trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais. Na sequência desta orientação, e reconhecendo também a "amplitude com que é constitucionalmente consagrada a finalidade da intervenção sindical", o Tribunal Constitucional, no acórdão n° 118/97, publicado no DR I Série, n° 96, de 24.4.97, veio a considerar que " a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos ", cuja actividade, " não se confina à mera defesa dos interesses económicos dos trabalhadores, antes se prolonga na defesa dos respectivos interesses jurídicos ... e esta defesa exige a possibilidade de os sindicatos intervirem em defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representem, principalmente quando se trata de direitos indisponíveis ". A validade desta jurisprudência foi, ainda, expressamente reafirmada no acórdão do mesmo Tribunal Constitucional n° 160/99, de 10 de Março de 1999 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 43° volume, p. 7, ss.), que julgou inconstitucional, por violação do art. 56°, n° 1 da Constituição da República Portuguesa, a norma que, na interpretação da decisão ali recorrida, se extrai dos arts 77°, n° 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, 46°, n° 1 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e 821 °, n° 2 do Código Administrativo, segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representem. Assim, afastando-se do regime inicialmente estabelecido no DL 215-B/75 , de 30 de Abril, e no art. 53° , n° 3 do Código do Procedimento Administrativo , que não conferiam aos sindicatos às associações sindicais legitimidade para defesa de direitos individuais dos trabalhadores, esta orientação consolidou-se antes da publicação do citado DL 84/99 , pelo que as normas deste diploma reflectem necessariamente o seu subsídio, à luz do qual deverão, pois, ser interpretadas. Em suma: a disposição do n° 3 do art. 4º do DL 84/99 , de 19.3, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade "para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem", consagra a legitimidade processual activa dessas mesmas associações para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador. Ao entender de modo diverso, o acórdão recorrido fez incorrecta aplicação da lei, violando, por erro de interpretação, o citado n° 3 do art. 4º do DL 84/99 , de 19 de Março, sendo, por isso, procedente a alegação do recorrente.” Reitera-se inteiramente esta orientação jurisprudencial, claramente aplicável à situação em apreço, deste modo procedendo a alegação do recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em: conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e, bem assim, o acórdão do TCA por ele confirmado que rejeitou o recurso contencioso por carência de legitimidade activa; e ordenar que os autos baixem àquele Tribunal, a fim de ser proferida decisão que não seja de rejeição do recurso contencioso pelo motivo ali invocado. Sem custas. Lisboa, 25 de Outubro de 2005. Pais Borges (relator) – Costa Reis – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Políbio Henriques – Jorge de Sousa – (vencido por entender que os sindicatos apenas têm legitimidade quando estão interesses colectivos, apenas podendo intervir em processos de um único trabalhador quando o seu interesse pessoal seja expressão de um interesse colectivo).