010/03 - Tribunal dos Conflitos

Alicerçando os Autores o pedido de indemnização em acções e omissões compreendidas ou referidas à actividade do Réu ICOR (Instituto para a Construção Rodoviária) desenvolvida ao abrigo de normas de direito público (construção e manutenção de via rodoviária) é de qualificar a responsabilidade em causa como emergente de actos de gestão pública sendo competentes para conhecer da respectiva acção os Tribunais Administrativos.

Acordam no Tribunal dos Conflitos

1. A... e mulher B... interpuseram no Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras a presente acção pedindo a condenação de ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária, actualmente integrado no IEP - Instituto das Estradas de Portugal (DL n° 227/2002, de 30 de Outubro), a pagar-lhes uma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais emergentes de estragos num prédio onde habitam, alegadamente causados pelos trabalhos de construção de uma estrada, promovidos pelo réu (ou pela ex-JAE, a que sucedeu).

O Tribunal Judicial da Comarca de Felgueiras declarou-se incompetente para conhecer da acção e absolveu o réu da instância, por considerar que está em causa a efectivação de responsabilidade por actos de gestão pública, para o que serão competentes os tribunais administrativos.

Esta decisão foi confirmada pelo acórdão de fls. 117 e sgs. do Tribunal da Relação de Guimarães.

Os réus interpuseram recurso deste acórdão, tendo o Supremo Tribunal de Justiça determinado a sua remessa ao Tribunal de Conflitos, a requerimento dos recorrentes, por ser este o tribunal competente para dele conhecer, nos termos do nº 2 do art. 107° do CPC.

São as seguintes as conclusões da alegação dos recorrentes:

1- O objecto do presente recurso tem por base a apreciação realizada oficiosamente da "Excepção de Incompetência Material" por parte do Tribunal de 1ª Instância.

2- Com efeito, o Tribunal a quo entendeu que, no caso sub judice, era materialmente incompetente para o conhecimento da causa o Tribunal Judicial de V. Instância, transferindo-se no seu entendimento essa competência para o Tribunal Administrativo, porquanto a presente acção teria como objecto a responsabilidade civil extra-contratual por factos ilícitos resultantes da verificação de actos danosos da propriedade e direitos de terceiros na prática de um acto de gestão pública por parte da Agravada e como realização de uma função pública de pessoa colectiva.

3- Ora tal decisão, salvo o devido respeito e melhor opinião, é injusta e não conforme ao direito tendo em atenção toda a factualidade existente porquanto, e sem qualquer espécie de rebuço, é da responsabilidade da Agravante como dona da obra o manter, preservar e diligenciar pelo bom estado de todas as construções e edificações circundantes ao empreendimento por si efectuado.

4- Não se consumindo na verificação da ilegalidade da conduta o requisito da ilicitude no domínio da responsabilidade de entes públicos, podendo ainda compreender a inobservância de regras técnicas ou cânones de prudência comum.

5- A Agravada apesar de se constituir como uma Pessoa Colectiva do Direito Público não significa que não esteja sujeita ao regime do direito privado respondendo civilmente perante ofensas de direitos de terceiros designadamente por actos de gestão privada na realização dos fins de interesse público a elas cometidos.

6- Assim de acordo com o disposto no artigo 34°., nº. 1, alínea l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado ainda que qualquer das partes seja pessoa colectiva de direito público sendo por isso da competência dos Tribunais Judiciais a competência residual de tais acções.

7- Do disposto no artigo 212°., nº. 3 da nossa Lei Fundamental porque compete aos Tribunais Administrativos o julgamento de acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas resultou esvaziado muito do seu conteúdo o conceito tradicional de acto de gestão pública.

8- No direito hodierno é muito mais importante conhecer o conceito de relação jurídica administrativa só relevando para a justiça publicista as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de ius imperii no sentido da realização do interesse público legalmente definido.

9- Nem todos os actos da ora Agravada são de gestão pública como nem todos os actos que integram a gestão pública haverão de representar todo o exercício imediato do ius imperii ou reflectirão directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas.

10- Os actos praticados pela Agravada consubstanciam-se em actos violadores do direito de propriedade e são geradores da obrigação de indemnizar sendo que não se integram em qualquer relação jurídica administrativa regulada pelo direito público.

11- Não podendo nem devendo considerar-se como correcto face ao anteriormente exponenciado, com o devido respeito, o entendimento do Tribunal a quo no seu douto Acórdão quando afirma o seguinte: "Assim, tal como os Agravantes alicerçam o seu pedido, a actividade do Agravado, traduzida na falta ou deficiente fiscalização da estrada cuja construção a antecessora deste (Junta Autónoma de Estradas), na realização de uma função e poder públicos..., não pode de se deixar de considerar emergente de um acto de gestão pública:

É, pois, de concluir a competência material para conhecer a presente acção cabe ao Tribunal Administrativo do Círculo...".

12- Até porque se por um lado a deliberação da realização da obra, a aprovação do respectivo projecto e a sua concretização devem qualificar-se como actos de gestão pública no que concerne à execução prática da estrada, mormente os eventuais danos para terceiros decorrentes dessa execução já não se afigura assim - Cfr. o AC. Tribunal de Conflitos de 5/11/81, BMJ, pág. 195.

13- Pode-se afirmar, aliás, na sequência de vários arestos e do dito pelos Profs. Osvaldo Gomes e Alves Correia que uma coisa é proceder à abertura de uma estrada expropriando os terrenos que são mister à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada a obra, coisa bem diferente é causar danos em propriedade alheia sem autorização dos donos ou prévia expropriação - Cfr. AC. RC de 2/7/96, CJ, Tomo IV, Pág. 25; AC. RP de 30/4/02, Proc. nº. 517/02 - 2ª. Secção; AC. RP de 9/5/02, Proc. n°. 628/02 - 3ª. Secção; AC. RG de 19/6/02, Proc. nº. 66/02-2 - 2ª. Secção.

14- Ademais, mesmo que se entendesse que devido à situação de estarmos perante um acto de gestão pública serem competentes na sua veste de Tribunal Especial o Tribunal Administrativo para apreciar o presente dissídio o simples facto da conduta em que incorreu in casu a Agravante ter na sua génese a omissão de um dever de cuidado e vigilância a que aquela se encontrava adstrita, originou a sua colocação num plano de paridade e igualdade de tratamento com o particular e o cidadão, adquirindo esta sua redita omissão a natureza de um acto de gestão privada.

15- Para que então se possa assim evitar que do alto do seu "ius imperium", o ente público não se sinta constantemente tentado por via da sua superior posição a "desleixar-se" nos cuidados e deveres a que se encontra vinculado, tendente à prossecução dos interesses públicos que terá de realizar.

16- Como aliás é o entendimento em sentido análogo da nossa jurisprudência - vide Ac. RP , 95.07.11, BMJ, 449, pág. 445.

17- Assim sendo como é, face ao anteriormente expendido, com o devido respeito, é competente para apreciar a questão em mérito o douto Tribunal Judicial de 1ª. Instância, tal qual como foi configurada pelos Agravantes ab initio na sua Petição Inicial por via designadamente do teor dos artigos 18°., nº. 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, e 66°., 67°. e 74°., n°. 2 do Código de Processo Civil.

O recorrido alega e conclui nos termos seguintes:

a) Como configurados os factos pelos Autores, na Petição Inicial, estamos perante um litígio emergente de um acto que se compreende na realização de uma função pública, no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público.

b) A construção da "Variante à E.N. 101 em Felgueiras entre a E.M. 562 E.M. 564" adjudicada ao consórcio ...-..., ..../.... insere-se no âmbito das atribuições do ICOR, artigo 4° dos Estatutos do Instituto, publicados em anexo ao D.L. 237/99 de 25 de Junho de 1999, com vista à prossecução dos seus fins, pelo que os actos e eventuais omissões alegadamente praticados ou ocorridos no âmbito dessas atribuições são necessariamente actos de gestão pública.

c) Por determinação do n.º 3 do artigo 214 ° da Constituição da República Portuguesa, do D.L. N.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, do artigo 3° e al. h) do n.º 1 do artigo 51° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e n.º 1 do artigo 6º do D.L. Nº 237/99 de 25 de Junho é da competência dos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade do ICOR ou dos seus órgãos de gestão, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que a competência cabe à jurisdição administrativa.

2. Dispõe o n° 3 do art. 212° da Constituição (numeração da RC/97; anteriormente era o art. 214°) competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. Por seu turno, o art. 3° Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril - ETAF) atribui aos tribunais administrativos e fiscais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais.

O conceito de relação jurídica administrativa passou, assim, a ser erigido em operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais. As dificuldades práticas de aplicação deste conceito são, depois, supridas pelas normas que no ETAF, em sua concretização, delimitam, pela negativa, o âmbito da jurisdição (art. 4°) e, por aquelas outras que, pela positiva, regulam a competência das várias espécies de tribunais da jurisdição administrativa.

Com específico relevo na resolução do caso em análise, importa ter presente o disposto na al. h) do n° 1 do art. 51 ° do ETAF que atribui aos órgãos da jurisdição administrativa, particularmente aos tribunais administrativos de círculo, a competência para conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo as acções de regresso (artigo 51 ° n.º 1, alínea h) do ETAF).

Assim, a tarefa que no presente recurso se coloca é a de verificar se, nos termos em que a acção vem delineada na petição inicial, os prejuízos de que a recorrente faz derivar a obrigação de indemnizar por parte do réu resultaram de actividade deste qualificável como de gestão privada ou de gestão pública.

O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades ou garantias ou prejuízo para outrem (artigo 22° da Constituição). O Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, regula especificamente a responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas colectivas públicas por danos resultantes de actos de gestão pública. Paralelamente, o artigo 501º do Código Civil regula a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas decorrente de actos de gestão privada.

Como nem o primeiro dos referidos diplomas define o que são actos de gestão pública, nem o último caracteriza ou define o que deve entender-se por actos de gestão privada, cabe ao intérprete delimitar o âmbito de cada uma das referidas categorias de actos.

Para este efeito, a jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, principalmente a partir do acórdão de 5 de Novembro de 1981, BMJ-311,195, adoptou o critério do enquadramento institucional. Assim, este Tribunal tem pacificamente decidido que a solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares dos órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, reside em apurar:

- Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado;

- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função compreendida nas atribuições de um ente público, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.

(cf. Acs. T Conflitos de 05.11.81, P.124, de 20.10.83, P.153 e no mesmo sentido os Acs. STA de 12.04.94, rec. 32.906, de 04.06.96, rec. 39.783, de 27.11.97, rec. 34.366.)

Os autores pretendem ser indemnizados por danos causados pelos trabalhos de construção da "Variante da E. N. 101 (Margaride/Felgueiras)". Imputam ao ICOR, na qualidade de dono da obra, a responsabilidade pelos estragos causados na sua casa de morada pelas escavações, pela movimentação de terras, pelas vibrações das máquinas utilizadas na obra. Pretendem, portanto, efectivar a responsabilidade de um ente público por acções ou omissões referidas à actividade de construção de estradas.

Efectivamente, o ICOR foi criado pelo DL 237/99, de 15 de Janeiro, para suceder em parte das funções (e dos direitos e obrigações) da ex-JAE, como um instituto público dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, tendo como atribuições fundamentais, nos termos dos art.s 1º e 5° desse diploma legal e dos art.s 3° e 4° do respectivo Estatuto:

a) Assegurar a construção de novas estradas, pontes e túneis planeados pelo Instituto das Estradas de Portugal (IEP) e a execução de trabalhos de grande reparação ou reformulação do traçado ou características de pontes e estradas existentes que lhe forem cometidos;

b) Promover a realização dos projectos de empreendimentos rodoviários que forem necessários ao exercício das suas atribuições;

c) Assegurar a fiscalização, acompanhamento e assistência técnica nas fases de execução de empreendimentos rodoviários;

d) Promover a expropriação dos imóveis e direitos indispensáveis à execução de empreendimentos rodoviários da sua responsabilidade;

e) Zelar pela qualidade técnica e económica dos empreendimentos rodoviários em todas as suas fases de execução;

f) Assegurar a participação ou colaboração relativamente a outras instituições nacionais e internacionais, que prossigam finalidades no âmbito da construção de empreendimentos rodoviários.

A construção e manutenção das vias rodoviárias é uma das mais antigas tarefas da função administrativa, tradicionalmente exercida através da administração indirecta do Estado, como, aliás, se reconhece no preâmbulo do DL 237/99 ao afirmar que "[a] Junta Autónoma de Estradas é um dos mais antigos organismos públicos, criado para assegurar um serviço público bem definido - planear, construir e administrar a rede nacional de estradas". A responsabilidade extracontratual que decorra de acções e omissões imputadas ao ICOR na prossecução de tal escopo institucional é responsabilidade por actos de gestão pública no sentido acima referido.

Assim, alicerçando os autores o pedido em acções e omissões compreendidas ou referidas à actividade do réu desenvolvida ao abrigo das referidas normas de direito público - resida o evento lesivo imputado ao ICOR na concepção da obra, no modo de execução adoptado ou na sua fiscalização, para este efeito é indiferente - bem decidiu o acórdão recorrido ao qualificar a responsabilidade como emergente de actos de gestão pública e, consequentemente, julgar incompetentes os tribunais judiciais em razão da matéria, por tal competência caber aos tribunais da ordem administrativa.

Contrariamente ao que os recorrentes defendem nas suas alegações (vid. conclusões 12 e 14), não há, para este efeito, que distinguir entre a responsabilidade que directamente resulte de actos jurídicos e aquela que seja emergente de operações materiais ou técnicas. O que releva é o enquadramento institucional do facto de que se faz emergir a obrigação de indemnizar. Como diz o Prof. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, III, pag. 483, "uma operação material ou uma actividade não jurídica deverão qualificar-se como de gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciados pela prossecução do interesse colectivo - ou porque o agente esteja a exercer poderes de autoridade ou porque se encontre a cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativos, isto é, próprios dos agentes administrativos. E será gestão privada no caso contrário".

E também não é exacto que o dissídio se situe numa área de expressa exclusão da jurisdição administrativa, por delimitação negativa do respectivo âmbito, como os recorrentes também sustentam (vid. conclusões 6 e 13). Na verdade, segundo a causa de pedir e o pedido delineados na petição inicial, não está em causa uma disputa sobre o direito de propriedade, nem sequer uma reacção do particular contra um acto intrusivo (voie de fait), mas a efectivação da obrigação de indemnizar os estragos causados no decurso da execução de uma obra pública num prédio vizinho e suas consequências, no plano pessoal.

Tanto basta para, julgando improcedentes todas as conclusões das alegações dos recorrentes, negar provimento ao recurso.

3. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e declarar competentes para conhecer da acção os tribunais administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Março de 2004

Santos Botelho – Relator – António Mortágua – Adérito Santos – António Artur Costa – Rui Botelho