02268/18.7BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos da al. c) do n.º 1 do art.º 24.º do Dec. Lei n.º 28/2004, de 4 de Fevereiro, o direito ao subsídio de doença cessa desde que o beneficiário tenha exercido actividade profissional durante o período constante do certificado de incapacidade temporária para o trabalho, independentemente da prova de não existência de remuneração.

II- Resultando provado que, em período em que o A. esteve em situação de doença subsidiada, na qualidade de Presidente da Direcção de uma Associação Social e Cultural, tomou todas as decisões relativas ao funcionamento e gestão da actividade dessa Associação estava impedido de receber qualquer subsídio por doença.

Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal Administrativo – Secção do Contencioso Administrativo:

I

RELATÓRIO

1. O CENTRO DISTRITAL de VIANA do CASTELO do INSTITUTO da SEGURANÇA SOCIAL, I.P., inconformado, veio interpor Recurso de REVISTA do Acórdão do TCA-Norte, datado de 15/12/2023, que, no âmbito da acção administrativa instaurada pelo Autor AA, identif. nos autos, contra o referido Centro Distrital de Viana do Castelo do Instituto de Segurança Social, decidindo a apelação por este apresentada, concedendo provimento total ao recurso, revogou a sentença do TAF de Braga que, em 17/4/2023, havia julgado improcedente a acção administrativa e absolvido a Entidade demandada do pedido, o qual consistia na “impugnação do Despacho, proferido pelo Director da Unidade de Prestações e Contribuições, que declarou a nulidade das prestações atribuídas ao Autor a título de subsídio de doença, nos períodos compreendidos entre 11-12-2013 e 06-11-2016, cessando a partir de 07-11-2016 até 04-02-2017, por se ter verificado, por parte do Autor, a acumulação daquele subsídio com o exercício de actividade profissional e/ou ausência da sua residência em horários a que não estava autorizado”.

Nas suas alegações, o recorrente CENTRO DISTRITAL de VIANA do CASTELO do INSTITUTO da SEGURANÇA SOCIAL, I.P formulou as seguintes conclusões:

“1- Apesar de o douto acórdão recorrido ter revogado a sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância, tendo alterado o sentido da decisão, o presente recurso de revista é, ainda assim admissível, a título excepcional, nos termos do previsto no artigo 150º do CPTA.

2- A questão em apreço possui pela sua natureza e âmbito, relevância jurídica ou social que se reveste de importância fundamental, sendo a pronúncia sobre a mesma imprescindível para que se obtenha uma melhor aplicação do direito.

3- A primeira questão jurídica controvertida nos presentes autos, reconduz-se à problemática da natureza dos atos praticados pelos presidentes da direção das associações de solidariedade social, tendo em conta que o exercício das funções do titular do órgão da associação, a direção, é por força da lei e dos respetivos estatutos, aquele que lhe permite atuar, gerindo e representando a associação no tráfego jurídico, criando, modificando e extinguindo relações jurídicas com outros sujeitos de direito, internos e externos, na prossecução dos respetivos fins, com a conservação e expansão do respetivo património, como meio e instrumento dos seus fins, constituindo uma verdadeira atividade profissional ainda que composta por diversas tarefas profissionais.

4- A segunda questão que decorre imediatamente da primeira, resulta na possibilidade de os presidentes da direção de uma associação de solidariedade social (enquanto corpos gerentes de uma IPSS e no exercício do respetivo mandato) poderem aceder ao subsídio de doença praticando, simultaneamente, atos “esporádicos” próprios da sua atividade profissional a coberto da justificação atendível da ausência da residência por autorização médica expressa para “conviver socialmente”, ao arrepio do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004 de 4 de fevereiro, sendo certo que para esse efeito nem o legislador concebeu autorização médica expressa, nem a prática de tais atos profissionais é atendível como justificação, nem a diminuta quantidade de atos praticados por cada beneficiário, violando-se ostensivamente a equidade e o principio da justiça entre os beneficiários do sistema de segurança social, bem como o espírito e a letra da norma e do diploma onde se insere.

5- A terceira questão prende-se com o facto de o douto acórdão em apreciação entender que o recorrido, enquanto beneficiário do sistema de segurança social a receber subsídio de doença, pode praticar “atos pontuais”, sejam de representação, gestão, ou vinculação, correspondentes ao exercício do seu mandato como corpo gerente da associação de solidariedade social a que preside porque, não o podendo fazer, porque está doente e a receber o aludido subsídio, está impedido de participar na vida da associação que dirige e isso constitui uma inconstitucionalidade por contravenção do n.º 1 do artigo 51º da Constituição da República Portuguesa.

6- Para efeitos da presente revista importa esclarecer de acordo com o disposto no artigo 150º do CPA e, em concreto, dos pressupostos de admissão de recurso que o legislador ali consignou que a questão ora colocada à apreciação deste Supremo Tribunal reveste-se de importância jurídica e social fundamental e a admissibilidade do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Com efeito,

7- “O recurso de revista excepcional previsto no artigo 150º do CPTA não corresponde à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, funcionando apenas como uma “válvula de segurança” do sistema, pelo que só é admissível se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, incumbindo ao recorrente alegar e demonstrar os requisitos da admissibilidade do recurso. II – Cabe ao recorrente a alegação dos pressupostos de que depende a admissão liminar do recurso excepcional de revista, pois não é evidente ou notório que a questão que coloca se reveste importância jurídica ou social fundamental ou que a admissibilidade do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.” In acórdão do STA de 7/01/2020, proferido no processo n.º 1423/11.5BEBRG 0691/14, recurso de revista excecional, 2ª seção.

8- Como foi já consignado pelo STA o recurso de revista previsto no n.º 1 do artigo 150º “só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de motivos das Propostas de Lei n.º 92/VIII e 93/VIII, “válvula de segurança do sistema” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos”. In acórdão do STA de 4/08/2016, proferido no proc. n.º 0438/16, da 1ª seção.

9- Importa salientar que do ponto de vista do recorrente, atenta a sua missão, as suas competências e, em concreto a razão de ser da prestação em causa: subsídio de doença como prestação substitutiva dos rendimentos de trabalho, impõe-se uma particular justiça e equidade na correta atribuição da prestação por forma a acorrer àqueles que em razão da sua concreta situação de incapacidade efetiva para o trabalho não fiquem desprotegidos, sem acesso a qualquer rendimento por forma a poderem acorrer à satisfação das suas necessidades básicas com um mínimo de dignidade. Destacam-se aqui os princípios da legalidade e a prossecução do interesse público a que o recorrente está vinculado no exercício da sua atividade.

10- Para o recorrente vinculado ao cumprimento estrito do princípio da legalidade impõe-se tratar os beneficiários e contribuintes que se encontram nas mesmas circunstâncias do mesmo modo.

11- É fundamental para o recorrente que gere a carreira contributiva de milhares de beneficiários e contribuintes, garantir a determinabilidade, segurança e uniformidade na aplicação do direito, por forma a alcançar sempre a sua melhor aplicação.

12- Atentas as competências e responsabilidade social do recorrente o acórdão ora em crise põe em causa essa segurança, determinabilidade e uniformidade na aplicação do direito.

13- A proceder o entendimento ora expendido é posto em causa o princípio da igualdade entre os contribuintes que passam assim a ser tratados de modo diverso: uns não acedem à prestação de subsídio de doença, por terem praticados alguns atos próprios da sua atividade profissional, por violação da alínea a), do n.º 2, do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4/2, enquanto outros, na vigência da mesma norma, por praticarem tais atos, é-lhes garantido, ainda assim, o acesso à prestação, por se considerar que possuindo autorização médica expressa para sair do domicílio, ainda que para “conviver socialmente”, a prática de tais atos profissionais está justificada, como seja o caso do recorrido.

14- Ao decidir situações idênticas o recorrente deve decidir aplicando critérios idênticos a todos os contribuintes sob pena de beneficiar uns em detrimento de outros.

15- Daqui resulta a pertinência do presente recurso e a sua relevância social e jurídica que se cruza com a determinabilidade, segurança e uniformidade na atuação do recorrente ao aplicar a alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro por forma a que os beneficiários e contribuintes possam contar com os mesmos procedimentos que lhes confiram certeza e segurança nas relações jurídicas e também sociais.

16- Sem tal certeza e segurança a confiança dos contribuintes fica posta em causa e atuação do recorrente deixa de poder pautar-se por critérios de uniformidade.

17- A relevância jurídica da questão em apreço é essencialmente uma relevância prática consubstanciada nos casos futuros que certamente se multiplicarão com o precedente agora criado, no sentido de se uniformizar a aplicação do direito, evitando-se assim a disparidade de critérios perante contribuintes em iguais circunstâncias.

18- A relevância social nasce também do facto de o entendimento vertido no acórdão em crise, no que toca à interpretação concedida à alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, conduzir à necessidade de clarificação atenta a repercussão nas decisões administrativas que, sucessivamente, vão ter de aplicar a referida norma aos beneficiários do subsistema previdencial da segurança social.

19- Importa, pois, a intervenção do STA, para clarificar o modo de decisão dos processos de atribuição de subsídio de doença pendentes e futuros por forma a aquilatar-se da aplicação do preceito em causa em caso de prática de atos de administração e representação na pendência do recebimento de subsídio de doença.

20- A relevância social traduz-se na necessidade de aferir constantemente de situações semelhantes à dos autos, na aplicação sucessiva do normativo em questão encontrando-se o recorrente subitamente espartilhado por um entendimento que implica uma decisão diversa e contrária àquilo que os serviços do recorrente vêm praticando.

21- Impõe-se, pois, uma harmonização e clarificação para que as situações futuras possam ser decididas numa perspetiva de determinabilidade, segurança e uniformidade.

22- No caso concreto a necessidade da admissão do recurso prende-se, pois, com a interconexão dos aspetos sociais, decorrentes da repetição das mesmas situações e o risco evidente de não se decidir de modo uniforme mas, também pela errada aplicação do direito ou, pelo menos, por uma melhor aplicação do direito, sustentada pela prolação de uma decisão diversa da ora produzida, ao arrepio das normas em vigor.

22- Pelo que entendemos estar preenchidos os requisitos constantes do artigo 150º do CPTA.

23- O acórdão ora crise não acolheu a tese proferida em 1ª instância e reconduz a questão colocada à apreciação do TCAN “à sentença que, (….), visando a impugnação do Despacho, proferido pelo Diretor de Unidade de Prestações e Contribuições, declarou a nulidade das prestações atribuídas ao Recorrente a titulo de subsídio de doença, nos períodos compreendidos entre 11/12/2013 e 6/11/2016, cessando as partir de 7/11/2016 até 4/02/2017, por alegadamente se ter verificado por parte do Recorrente, a acumulação daquele subsídio com o exercício de atividade profissional e/ou ausência da sua residência em horários a que não estava autorizado, julgou improcedente a ação em apreço. Na óptica do recorrente o Tribunal a quo fez uma errada aplicação da lei às questões controvertidas nestes autos, porquanto incorre em erro de julgamento traduzido (i) na errada interpretação do n.º 1 do artigo 51º da Constituição da República Portuguesa (CRP); (ii) na incorreta e ilegal aplicação do artigo 24º, n.º 2 al. a), do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4/2.”(sublinhado nosso).

24- Não podemos concordar com tal posição, salvo o devido respeito e melhor entendimento, alheio aos princípios basilares do sistema de segurança social e das preocupações e responsabilidade social que o mesmo encerra e do elemento teleológico da norma que não pode ser afastado da preocupação em efetivar a proteção social na doença pelo subsistema previdencial, o qual provém das contribuições sobre os salários ou sobre os rendimentos do trabalho.

25- Este facto impõe um rigor acrescido no acesso à proteção da eventualidade, garantindo os direitos legalmente reconhecidos e prevenindo-se as práticas abusivas que são socialmente censuráveis e que objetivamente prejudicam os legítimos titulares.

26- O preceito legal em causa tem de ser lido, interpretado e integrado no âmbito do subsistema previdencial de segurança social onde se estriba o regime jurídico da proteção social na eventualidade da doença. O preceito deve ser compaginado e integrado com as preocupações do legislador ao criar o normativo, preocupações que verteu no preâmbulo as quais devem ser ponto de partida para o interprete na leitura das normas insertas no mesmo.

27- Acresce que o acórdão ora em crise, para além de sufragar a tese de que a atividade exercida pelo Autor não é atividade profissional, considera que se deve atender a “presença isolada” e “atos pontuais”, para assim os considerar como esporádicos, permitindo que o presidente da direção, enquanto gere e vincula paulatinamente a associação, continue a receber subsídio de doença dos serviços de segurança social.

28- Mas questiona-se: E quantos atos de gestão e vinculação deve o presidente da direção de uma associação de solidariedade social praticar enquanto recebe subsídio de doença para que se considere que exerceu atividade profissional?

E, ainda, questiona-se: Estando aconselhado, certamente por razões clínicas, a ausentar-se do seu domicílio nos períodos legalmente consignados na lei (alínea b) do n.º 1 do artigo 28º do Decreto – Lei n.º 28/2004 de 4 de fevereiro) para conviver socialmente, devemos entender que tal convívio social se reconduz à prática dos atos de administração, representação e gestão, próprios da sua atividade profissional para efeitos da alínea a), do n.º 2, do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro?

29- Ao conceber que um presidente da direção de uma associação possa praticar atos esporádicos, mas que lhe permitem gerir e vincular continuamente a mesma associação, enquanto recebe subsídio de doença, efetiva-se uma discriminação objetiva perante a norma, o sistema e os seus princípios basilares, com todos os outros beneficiários e contribuintes que cumprem, ou que quando praticam um ato da sua atividade profissional veem imediatamente cessado o subsídio de doença que lhe foi concedido.

30- O legislador ao fazer cessar o subsídio de doença, efetivamente, não distingue se o exercício da atividade profissional se consubstancia em atos isolados ou contínuos.

31- A presença em reuniões a assinatura de acordos de cooperação que vinculam a associação e permitem-lhe receber as comparticipações financeiras respetivas, são apenas alguns dos atos que evidenciam a prática da atividade profissional.

32- Perante o preâmbulo do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, e as graves e atuais preocupações com a sustentabilidade do sistema de segurança social que são transversais a toda a sociedade, não podemos compreender que o acórdão proferido ao arrepio das preocupações do legislador devidamente expostas no diploma possa ter interpretado a norma constante da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º, no sentido de permitir ao gerente, recorrido beneficiar do sistema, onerando-o.

33- Além de desconforme com a norma a interpretação do acórdão conduz a uma situação de injustiça em relação a todos os beneficiários, em particular os corpos gerentes das IPSS que, em situações idênticas, vem o seu subsídio de doença cessado por terem praticado um ou mais atos de gestão ou vinculação, atinentes à sua atividade profissional.

34- Objetivamente a interpretação da norma prolatada pelo acórdão recorrido propicia a apologia de um procedimento avesso ao espírito e à letra da norma e do próprio Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, enquanto diploma ordenador da atribuição do subsídio de doença como prestação substitutiva dos rendimentos do trabalho.

35- Com efeito, as quantias envolvidas na efetivação da proteção social na doença tem origem nas contribuições sobre salário ou sobre rendimentos do trabalho, quer da responsabilidade dos empregadores, quer dos próprios trabalhadores, pelo que se impõe um rigor acrescido na sua atribuição, afastando-se práticas abusivas que prejudicam os legítimos titulares.

36- Considerar-se que a autorização para sair da residência a fim de conviver socialmente preenche o requisito de justificação atendível, para efeitos da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4/2, no pressuposto que os atos próprios da atividade profissional praticados nesse período ficam ilididos, é violar ostensivamente o espírito do diploma e a própria razão de ser do sistema contributivo da segurança social.

37- Ao interpretar-se o preceito em apreço do modo que o faz o acórdão recorrido, permite-se ao recorrido receber subsídio de doença, exercer atividade profissional e ao mesmo tempo ficar isento do pagamento de contribuições e, ainda, beneficiar de registo de remunerações por equivalência para efeito de reforma, o que nos parece sobremaneira grave e injusto para todos os que fazem parte do sistema e para ele contribuem.

38- Ora, tal entendimento onera ostensivamente o subsistema previdencial da segurança social o que choca frontalmente com aquilo que o legislador previu no diploma legal respetivo, mormente no preâmbulo da lei.

39- Se na alínea c) do n.º 1 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, o legislador não distinguiu atividade profissional contínua e atividade profissional esporádica, não pode o interprete fazê-lo ao arrepio dos princípios gerais do sistema constantes do preâmbulo e da lei de bases da segurança social.

40- Com efeito, não pode o acórdão ora em apreciação desvirtuar os atos praticados, atendendo à sua quantidade e desprezando a sua natureza. Se o legislador não quantificou os atos e apenas referiu "tenha exercido atividade profissional", não pode o interprete para efeitos da alínea a) do n.º 2 do mesmo artigo 24º utilizar expressões como “presença isolada” ou “atos pontuais”, para justificar a prática de atos próprios do exercício do seu mandato enquanto corpo gerente da associação, num período em que deveria estar a “conviver socialmente.”

41- “Dai que perante as regras de interpretação da lei que resultam do artigo 9º do Código Civil, a regra é a de que onde a lei não distingue não pode o interprete distinguir; mesmo que se possa entender que onde a lei não distingue deve o interprete distinguir sempre que dela resultem ponderosas razões que o imponham, este não será manifestamente o caso.” In Acórdão do TCAN de 8/06/2012, proferido no proc. n.º 01901/10.3BEBRG da 1ª seção de Contencioso Administrativo.

42- Também no caso em apreço, nenhuma razão ponderosa existia para que o interprete efetuasse a interpretação que faz da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro.

43- Pelo contrário, as ponderosas razões que existem são no sentido oposto, ou seja de não permitir que a autorização para sair do domicílio seja usada para a prática de atividade profissional quando não é, de todo, o que se retira da leitura do preceito, olhando ao elemento racional ou teleológico que leva a atender-se ao fim ou objetivo que a norma visa realizar, ou seja qual foi a sua ratio legis.

44- Perante este elemento racional, mas também perante o elemento sistemático olhando a norma como parte de um todo e, também ao elemento histórico onde se insere o preâmbulo e as especiais circunstâncias sociais e económicas em que a norma foi elaborada, cremos que a interpretação que lhe foi atribuída labora em erro e permite a atribuição indevida de subsídio de doença ao recorrente, operando simultaneamente uma situação de injustiça relativa com todos os outros beneficiários, onerando, além do mais, o erário publico indevidamente.

45- Deste modo, aqui chegados há que referir que discordamos em absoluto com o acórdão prolatado quando refere que “…porquanto tal presença foi isolada, (…) através de atos pontuais…” (vide página 14 do acórdão proferido), para defender que a prática de atos pontuais ou isolados, característicos da atividade em causa, não podem ser valorizados para afirmar que houve efetivo exercício de atividade profissional, uma vez que o exercício de uma atividade profissional pressupõe, naturalmente, uma certa continuidade de ação prolongada no tempo.”

46- Este raciocínio contém em si uma contradição porque permite ao presidente da direção de uma associação de solidariedade social, com efetivo exercício de atividade profissional, receber uma prestação substitutiva dos rendimentos decorrentes do não exercício de uma atividade profissional.

47- Relativamente à natureza dos atos praticados sempre se dirá que as Instituições Particulares de Solidariedade Social revestem diversas formas, sendo uma delas a de associações de solidariedade social, cfr alínea a) do n.º 1 do artigo 2º do Decreto – Lei n.º 172-A/2014 de 14 de novembro. Em cada instituição há, pelo menos, um órgão colegial de administração e outro com funções de fiscalização, ambos constituídos por um número ímpar de titulares, dos quais um é o presidente, cfr n.º 1 do artigo 12º do mesmo normativo.

48- O exercício de qualquer cargo nos corpos gerentes das instituições é gratuito, mas pode justificar o pagamento das despesas dele derivadas, sendo certo que quando o volume do movimento financeiro ou a complexidade da administração das instituições exijam a presença prolongada de um ou mais titulares dos órgãos de administração, podem estes ser remunerados, desde que os estatutos assim o permitam, vide n.ºs 1 e 2 do artigo 18º do diploma em destaque.

49- Caso os estatutos sejam omissos, a instituição fica obrigada com as assinaturas conjuntas de quaisquer três membros dos órgãos de administração ou com as assinaturas conjuntas do presidente e do tesoureiro, salvo quanto aos atos de mero expediente, em que basta a assinatura de um membro dos órgãos de administração ou gestão corrente, vide artigo 19º.

50- As responsabilidades dos titulares dos órgãos são as definidas nos artigos 164º e 165º do Código Civil, sem prejuízo das definidas nos respetivos estatutos das instituições, vide n.º 1 do artigo 20º.

51- As IPSS são pessoas coletivas, sem finalidade lucrativa, constituídas exclusivamente por iniciativa de particulares, com o propósito de dar expressão organizada ao dever moral de justiça e solidariedade, contribuindo para a efetivação de direitos sociais dos cidadãos, desde que não sejam administrados pelo Estado ou por outro organismo público, cfr artigo 1º do diploma legal em destaque.

52- “O exercício do cargo pelos corpos gerentes das IPSS configura-se como mandato; é o que resulta do artigo 20º n.º 1 do Estatutos das IPSS segundo o qual os membros dos corpos gerentes são responsáveis civil e criminalmente pelas faltas ou irregularidades cometidas no exercício do mandado. Logo, os actos de gestão e administração são, na relação entre a instituição e os membros da respetiva Direção, actos de cumprimento do mandato de que a instituição figura como credora e eles como devedores, ou seja, comportamentos, condutas ou prestações incluídas no mandato. Elemento essencial do mandato é a relação de confiança que deve presidir ao respetivo exercício bem como à prossecução dos respetivos fins e que, dada a relevância pública dos interesses em causa nas instituições de solidariedade social, a ordem jurídica cuida de submeter à tutela do Estado e de regular com algum detalhe. A justa causa de destituição dos corpos gerentes de qualquer pessoa coletiva pressupõe sempre a inexigibilidade de subsistência dessa relação de confiança. ”in Acórdão do STA, de 24/05/2012, proferido no proc. n.º 617/08.5TBENT.E1.S1, da 2ª seção.

53- Acresce que, na base da relação jurídica contributiva está sempre uma atividade profissional. E para efeitos da aplicação do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro essa relação jurídica contributiva é um pressuposto.

54- Sendo esta atividade profissional que permite, em caso de doença, a atribuição do respetivo subsídio cuja natureza não mais é do que a atribuição de prestações substitutivas da remuneração pela impossibilidade da prática da atividade profissional, ainda que a atividade desenvolvida não seja remunerada.

55- Assim, independentemente da qualificação dos atos praticados pelo recorrente como de representação ou gestão, a verdade é que tal prática implica, ou tem inerente, o exercício da correlativa atividade profissional.

56- Por outras palavras, todos os atos praticados, fossem eles de mera representação ou de administração teriam de passar pelo recorrido ou por outro elemento da direção, sendo certo que no seu impedimento (por doença) deveriam ter sido necessariamente praticados por outro elemento da direção devidamente mandatado para o efeito o que também permitiria a vinculação da associação.

57- Deste modo, não pode proceder o entendimento do acórdão recorrido ao defender que o recorrido que não praticou atos típicos de atividade profissional uma vez que todos foram atos isolados, pontuais meramente representativos e formais e bem assim que o acórdão ora em crise tenha interpretado acertadamente a alínea c), do n.º 1, do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4/2.

58- Por conseguinte a interpretação que a douta decisão recorrida extraiu da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, bem como do artigo 9º do Código Civil, constitui uma manifesta violação dos mesmos.

59- Resta discorrer sobre a alegação do recorrido, sufragada pelo douto aresto do TCAN, que conclui que a participação de alguém na vida de Associação (in casu IPSS), através de atos pontuais representa exercício de atividade profissional, estando este entendimento em contravenção com o artigo 51º, n.º 1 da CRP, por dai decorrer o impedimento do cidadão que esteja a receber prestações sociais por doença de participar na vida das Associações de que faça parte.

60- Discordamos frontalmente de tal entendimento o qual, salvo melhor opinião, nos parece, por um lado redutor do que é o direito de constituir ou participar em associações constante do artigo 51º da CRP e do mesmo modo, por esta via, faz tábua rasa do disposto no Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, concretamente do teor do seu artigo 24º.

61- Com efeito, o douto acórdão ora em apreciação conclui que a participação pontual na vida de uma associação por parte do recorrido, enquanto presidente da direção da mesma, enquanto recebe subsídio de doença, não é exercício de uma atividade profissional e, a não se considerar assim, impede-se o cidadão que esteja a receber prestações sociais por doença de participar da vida das Associações que faça parte.

62- As normas jurídicas convivem no ordenamento jurídico e na sua interpretação e aplicação teremos de usar dos princípios e regras necessários para o efeito por forma a compaginar, simultaneamente, direitos e deveres no tráfego das relações jurídicas.

63- O direito de constituir ou de participar em associações, constitucionalmente assegurado a todos os cidadãos pelo artigo 51º da CRP nunca foi, nem poderia ser posto em causa pela atribuição do subsídio de doença. Tal direito constitucional, apesar de não ser um direito absoluto, porque tem limitações, designadamente a que decorre da liberdade de que as associações gozam de elaborar os seus estatutos em conformidade com as normas constitucionais e legais com vista à fixação das condições de admissão dos associados, (vide acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 25/01/2011, proferido no proc. n.º 45/06.7TBVLN.G1), nunca foi restringido, porque estando doente e incapaz para a sua atividade profissional, o recorrido poderia ter lançado mão dos mecanismos legalmente consignados e à sua disposição, para poder ser substituído no exercício das suas funções enquanto presidente da direção da associação, fossem elas de representação, vinculação ou outras, independentemente de pontuais e esporádicas ou reiteradas e múltiplas.

64- O que o recorrido não poderia fazer era escudar-se no seu direito constitucional de associação para afastar a aplicação da norma constante no artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro. A ser assim todos os beneficiários do sistema de segurança social que se encontram a receber subsídio de doença podem sempre praticar atos próprios da sua atividade profissional, desde que os pratiquem enquanto corpos gerentes de uma IPSS, no caso concreto numa associação, por se tratar de um direito (o direito de associação) que está constitucionalmente consagrado.

65- Chegamos, assim, salvo melhor opinião, a uma distorção do sistema, afastando todos os elementos teleológicos que estão na base da norma que o legislador consignou no Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, fazendo apelo à violação de um direito constitucional, que não ocorreu porque o próprio sistema jurídico tem instrumentos que garantem a participação de todos, nomeadamente através dos estatutos da instituição, ou no caso de não se encontrar prevista a situação de impedimento por doença, através de mandato, emitindo-se a competente procuração para o efeito.

66- Não podemos, pois, concordar com o entendimento vertido no acórdão ora em crise quando refere que existiu incorreta aplicação da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004 de 4/2.

67- É certo que o CIT – certificado de incapacidade temporária não foi devidamente preenchido pelo médico assistente do recorrido e que, para os serviços do ora recorrente que lê os CIT informaticamente, tal menção, não tendo sido devidamente assinalada, não existia. Todavia, o douto acórdão refere que, tendo o médico assistente colocado a menção “pode sair de casa”, manualmente, nos certificados, ficou demonstrado que o Autor, aqui recorrido poderia ausentar-se de casa, para conviver socialmente e que isso preenche o requisito de justificação atendível, para efeitos da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do diploma em análise.

68- Conclui o douto aresto em crise que se o recorrido tinha autorização médica expressa para ausentar-se de casa para conviver socialmente poderia fazê-lo para assinar quatro acordos e para auxiliar presencialmente, na sede da associação, a ação inspetiva levada a cabo pela segurança social.

69- Este entendimento é totalmente desconforme com as normas legais exaradas no diploma legal em apreço. Efetivamente o Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, permite que os médicos assistentes assinalem nos CIT´S que, por razões clínicas, os doentes possam sair da sua residência, como no caso em apreço “para conviver socialmente”.

70- Na alínea b) do n.º 1 do artigo 28º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro o legislador consignou a possibilidade de os beneficiários se ausentarem do seu domicílio nos períodos entre as 11 e as 15 e entre as 18 e as 21.

71- Interpretar-se a possibilidade de o doente, por razões clínicas ou, no caso concreto, para conviver socialmente, poder ausentar-se do seu domicílio para assinar quatro acordos de cooperação os quais vinculam a associação e vão permitir o recebimento das comparticipações financeiras da segurança social, dirigir reuniões extraordinárias da Direção da Associação, bem assim como acompanhar a ação inspetiva levada a cabo na instituição, presencialmente, fornecendo documentos e prestando os esclarecimentos solicitados pelas Inspetoras, é, no nosso entender, contrariar o espírito e a letra do diploma legal que pretende regular a proteção social na eventualidade da doença e, de algum modo, subverter o próprio subsistema previdencial da segurança social, mormente pelos elementos teleológicos e sobretudo pelas atuais preocupações e de sustentabilidade do sistema de segurança social, cuja função social é assaz relevante, quer do ponto de vista social, quer do ponto de vista económico.

72- Mas, mesmo atendendo ao sentido literal dos preceitos (alínea a) do n.º 2 do artigo 24º e alínea b) do n.º 1 do artigo 28º), concluir que autorizado para sair da sua residência para “conviver socialmente” o beneficiário praticasse atos próprios da sua atividade profissional e pudesse continuar a receber subsídio de doença, seria extrair destas normas um sentido que, efetivamente, não tem.

73- A errada interpretação destes preceitos põe em causa a determinabilidade, segurança e uniformidade na aplicação do direito, devendo por isso o acórdão proferido pelo TCAN ser revogado e substituído por outro que julgue a ação improcedente e, consequentemente, declarando a manutenção da decisão de nulidade do ato de atribuição das prestações de subsídio de doença pelo qual foram declaradas nulas as prestações atribuídas a titulo de subsídio de doença nos períodos compreendidos entre 11/12/2013 e 6/11/2016 e 7/11/2016 e 4/02/2017, com fundamento na errada interpretação da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, bem como do artigo 9º do Código Civil e 51º da Constituição da República Portuguesa.

74- Por conseguinte o douto acórdão recorrido opera uma errada interpretação da alínea a) do n.º 2 do artigo 24º do Decreto – Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, do artigo 9º do Código Civil, bem como do n.º 1 do artigo 51º da Constituição da Republica Portuguesa, devendo ser revogado e substituído por outro que julgue ação improcedente, mantendo-se o ato que declarou a nulidade das prestações atribuídas ao Recorrente a titulo de subsídio de doença, nos períodos compreendidos entre 11/12/2013 e 6/11/2016, cessando a partir de 7/11/2016 até 4/02/2017, por se ter verificado por parte do Recorrente, a acumulação daquele subsídio com o exercício de atividade profissional e/ou ausência da sua residência em horários a que não estava autorizado para esse efeito.”

Notificado das alegações, apresentadas pelo recorrente Centro Distrital de Viana do Castelo do Instituto da Segurança Social, I.P., o recorrido AA não apresentou contra-alegações.

Por Acórdão de 11 de Abril de 2024, a Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo – art.º 150.º do CPTA -, admitiu a REVISTA.

A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste STA, emitiu douto e fundamentado Parecer, concluindo pelo provimento ao recurso.

Após envio do projecto aos Ex.os Juízes Conselheiros adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

2. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, nos termos que emergem das respetivas conclusões, e que consistem, sinteticamente, em avaliar do eventual erro de julgamento em matéria de direito cometido pelo Acórdão recorrido, por efetuar uma errada interpretação da al. a) do n.º 2 do art.º 24.º do Dec. Lei n.º 28/2004, de 4 de Fevereiro, do art.º 9.º do Código Civil, bem como do n.º 1 do art.º 51.º da Constituição da República Portuguesa.

II

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO

As instâncias deram como provada a seguinte factualidade:

“a) O Autor é funcionário da sociedade “... EM” desde ../../2006 (Cfr. fls. 82 do PA);

b) O Autor é Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., com sede na ..., Lugar ..., ..., ... desde o ano de 2002 (Cfr. fls. 66 verso a 71 verso e 82 do PA, doc. nº 5 junto com a p.i. e acordo das partes);

c) No ano de 2013, o Autor foi eleito para a Junta de Freguesia ..., tendo exercido o cargo de Secretário de 2013 a 2017 em regime de não permanência (Cfr. fls. 100 do PA);

d) O Autor está qualificado na Segurança Social como trabalhador por conta de outrem desde 01-02-2006, como membro de órgão estatutário desde 20-05-2002 e como trabalhador independente de 01-08-2007 a 31-12-2007 (Cfr. fls. 82 do PA);

e) A Direcção da Associação Social e Cultural ... é constituída pelo Autor, como Presidente, por BB, como Vice-Presidente e por CC, como Secretária (Cfr.30 e 31 do PA);

f) O Autor foi consultado por médico que determinou incapacidade para o trabalho nos períodos de 27/11/2013 a 06/12/2013, de 11/12/2013 a 22/12/2013, de 23/12/2013 a 21/01/2014, de 22/01/2014 a 20/02/2014, de 21/02/2014 a 22/03/2014, de 23/03/2014 a 21/04/2014, de 22/04/2014 a 21/05/2014, de 22/05/2014 a 20/06/2014, de 21/06/2014 a 20/07/2014, de 21/07/2014 a 19/08/2014, de 20/08/2014 a 18/09/2014, de 19/09/2014 a 18/10/2014, de 10/10/2014 a 17/11/2014, de 18/11/2014 a 17/12/2014, de 18/12/2014 a 10/01/2015, de 17/01/2015 a 15/02/2015, de 16/02/2015 a 17/03/2015, de 18/03/2015 a 16/04/2015, de 17/04/2015 a 16/05/2015, de 17/05/2015 a 15/06/2015, de 16/06/2015 a 15/07/2015, de 16/07/2015 a 14/08/2015, de 15/08/2015 a 13/09/2015, de 14/09/2015 a 13/10/2015, de 14/10/2015 a 12/11/2015, de 13/11/2015 a 12/12/2015, de 13/12/2015 a 11/01/2016, de 12/01/2016 a 10/02/2016, de 11/02/2016 a 11/03/2016, de 12/03/2016 a 10/04/2016, de 11/04/2016 a 10/05/2016, de 11/05/2016 a 09/06/2016, de 10/06/2016 a 09/07/2016, 10/07/2016 a 08/08/2016, de 09/08/016 a 07/09/2016, de 08/09/2016 a 07/10/2016, 08/10/2016 a 06/11/2016, 07/11/2016 a 06/12/2016, de 07/12/2016 a 05/01/2017 e de 06/01/2017 a 4/02/2017 (Cfr. fls. 89, 90 e 93 do PA);

g) Os certificados de incapacidade temporária para o trabalho relativos aos períodos de 11/12/2013 a 22/12/2013 e de 07/11/2016 a 06/12/2016 no item “Autorização” referem “Não está autorizado a sair”, os quais se dão aqui por inteiramente reproduzidos (Cfr. fls. 89 e 90 do PA);

h) O certificado de incapacidade temporária para o trabalho relativo ao período de 10/07/2016 a 08/08/2016 no item “Autorização” refere, em caligrafia manual, “Pode sair”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (Cfr. fls. 116 do PA);

i) Por conta dos períodos referidos em f), o Autor auferiu prestações de doença (cfr. PA);

j) Nos períodos referidos em f), o Autor tinha indicação verbal do médico assistente para sair de casa, no período diário das 11h00 às 15h00, e conviver socialmente (Cfr. declarações da testemunha DD);

k) Em 27 de março de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. Acta n.º .../2015 –fls. 39 e ss. dos autos);

l) No dia 30 de abril de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

m) No dia 29 de maio de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

n) No dia 26 de junho de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

o) No dia 31 de julho de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

p) No dia 28 de agosto de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

q) No dia 30 de setembro de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

r) No dia 29 de outubro de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

s) No dia 27 de novembro de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

t) No dia 29 de dezembro de 2015, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 39 e ss. dos autos).

u) No dia 29 de janeiro de 2016, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2016, a fls. 39 e ss. dos autos).

v) No dia 26 de fevereiro de 2016, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2016, a fls. 39 e ss. dos autos).

x) No dia 31 de março de 2016, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2016, a fls. 39 e ss. dos autos).

z) No dia 28 de abril de 2016, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2016, a fls. 39 e ss. dos autos).

aa) No dia 31 de maio de 2016, o Autor participou na reunião do executivo da Junta de Freguesia ... e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2016, a fls. 39 e ss. dos autos).

ab) Em 10 de Março de 2017, a Junta de Freguesia ... enviou à Entidade Demandada um “pedido de parecer”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 97 do PA);

ac) De 2013 a 2017, o Autor não suspendeu o mandato para o qual foi eleito na Junta de Freguesia ... (Cfr. declarações das testemunhas CC e EE);

ae) Até Novembro de 2016, a sede da Associação Social e Cultural ... situava-se na casa de morada do Autor (); Cfr. PA e declarações das testemunhas CC e EE

af) A partir de Novembro de 2016, a sede da Associação Social e Cultural ... passou a funcionar no antigo edifício da Escola ... (Cfr. declarações das testemunhas CC e EE);

ae) De 2013 a Novembro de 2016, em datas concretas não apuradas, o Autor participou, pelo menos, em duas reuniões da Associação Social e Cultural ... realizadas em casa do Autor (Cfr. declarações da testemunha EE);

af) A Associação Social e Cultural ... era representada pelo Autor na qualidade de Presidente da Direcção (Cfr. declarações das testemunhas CC e EE); ag) No período compreendido entre os anos de 2013 a 2016, foi sempre o Autor que, na qualidade de Presidente da Direcção, tomou todas as decisões relativas ao funcionamento e gestão da actividade da Associação Social e Cultural ... (Cfr. declarações das testemunhas CC e EE);

ah) No dia 14 de Janeiro de 2015, o Autor participou numa reunião extraordinária da Associação Social e Cultural ..., na qualidade de Presidente da Direcção e assinou a respetiva acta, cujo teor aqui se dá por reproduzido. (cfr. Acta n.º .../2015, a fls. 30 e 31 do PA);

ai) No dia 22 de Dezembro de 2010, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação Serviço de Apoio Domiciliário” com o Instituto da Segurança Social, I.P. (Cfr. fls. 66 verso a 71 do PA e declarações da testemunha FF);

aj) No dia 18 de Dezembro de 2013, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., assinou um documento denominado “Anexo ao Acordo de Cooperação celebrado em ../../2010” com o Instituto da Segurança Social, I.P. (Cfr. fls.65 e 66 frente do PA e declarações da testemunha FF);

ak) No dia 16 de Julho de 2015, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação (Centro de Dia)” com o Instituto da Segurança Social, I.P. (Cfr. fls.51 a 59 do PA e declarações da testemunha FF);

al) No dia 29 de Julho de 2016, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação Estrutura Residencial Para Pessoas Idosas” com o Instituto da Segurança Social, I.P. (Cfr. fls.33 a 41 do PA e declarações da testemunha FF);

am) No dia 11 de Outubro de 2016, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação (Centro de Dia)” com o Instituto da Segurança Social, I.P. (Cfr. fls.42 a 50 do PA e declarações da testemunha FF);

an) No dia 11 de Outubro de 2016, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação Serviço de Apoio Domiciliário” com o Instituto da Segurança Social, I.P. (Cfr. fls.60 a 64 do PA e declarações da testemunha FF);

ao) O Autor assinou um dos documentos referidos em aj), ak), al), am) e na) na sede da Associação Social e Cultural ... (Cfr. declarações da testemunha FF);

ap) O Autor assinou a maioria dos documentos referidos em aj), ak), al), am) e an) nas instalações do Instituto da Segurança Social, I.P. na cidade de Viana do Castelo (Cfr. declarações da testemunha FF);

aq) Em 27 e 29 de Julho e 4 de Agosto de 2016, o Departamento de Fiscalização, Unidade de Fiscalização, Núcleo de Fiscalização de Equipamentos Sociais, Sector 1 do Instituto da Segurança Social, I.P. realizou uma acção inspectiva presencial à Associação Social e Cultural “...” (cfr. fls. 3 a 22 verso do PA e declarações das testemunhas GG, HH e CC);

ar) Nos dias 27 e 29 de Julho e 4 de Agosto de 2016, duas inspectoras a exercer funções no Departamento de Fiscalização, Unidade de Fiscalização, Núcleo de Fiscalização de Equipamentos Sociais, Sector 1 do Instituto da Segurança Social, I.P. deslocaram-se à sede da Associação Social e Cultural “...” no âmbito da acção inspectiva referida em aq) (cfr. fls. 3 a 22 verso do PA e declarações das testemunhas GG, HH e CC);

as) No dia 27 de Julho de 2016, as duas inspectoras, referidas em ar), chegaram, de surpresa, às instalações da Associação Social e Cultural “...” por volta das 10h30m/11h00m (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

at) No dia 27 de Julho de 2016, as duas inspectoras, referidas em ar), foram recebidas nas instalações da Associação Social e Cultural “...” por CC (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

au) No dia 27 de Julho de 2016, as duas inspectoras, referidas em ar), solicitaram a CC que contactasse um membro da direcção da Associação Social e Cultural “...” para lhe dar conhecimento da sua presença e realização da inspecção (Cfr. declarações das testemunhas GG e HH);

av) No dia 27 de Julho de 2016, na sequência do referido em au), CC contactou telefonicamente o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural “...” (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

ax) Na sequência do telefonema referido em av), o Autor deslocou-se às instalações e sede da Associação Social e Cultural “...” na qualidade de Presidente da Direcção da Associação (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

az) O Autor, na qualidade de Presidente da Direcção Associação Social e Cultural “...” mostrou às inspectoras referidas em ar) as instalações da Associação e das suas valências, entregou às mesmas todos os documentos e forneceu todas as informações solicitadas por estas (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

ba) No dia 27 de Julho de 2016, as duas inspectoras, referidas em ar), saíram das instalações da Associação Social e Cultural “...” por volta das 15h00m/15h30m (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

bb) No dia 27 de Julho de 2016, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção Associação Social e Cultural “...”, acompanhou as duas técnicas referidas em ar) durante todo o tempo em que estas estiveram nas instalações da Associação (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

bc) No dia 29 de Julho de 2016, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção Associação Social e Cultural “...”, por volta das 10h30m, recebeu, na sede e instalações da mesma Associação, as duas inspectoras, referidas em ar), e acompanhou, até cerca das 15h00m/15h30m, a realização da inspecção em curso, fornecendo todas as informações e documentos solicitados por aquelas (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

bd) No dia 4 de Agosto de 2016, o Autor, na qualidade de Presidente da Direcção Associação Social e Cultural “...”, por volta das 10h30m, recebeu na sede e instalações da mesma Associação, as duas inspectoras, referidas em ar), e acompanhou, até cerca das 15h00m/15h30m, a realização da inspecção, fornecendo todas as informações e documentos solicitados por aquelas (Cfr. declarações das testemunhas GG, HH e CC);

be) CC não comunicou às inspectoras referidas em ar) que era membro da Direcção da Associação Social e Cultural “...” (Cfr. declarações das testemunhas GG e HH);

bf) Nos dias 27 e 29 de Julho e 4 de Agosto de 2016, as inspectoras referidas em ar) não tinham conhecimento que CC era membro da Direcção da Associação Social e Cultural “...” (Cfr. declarações das testemunhas GG e HH);

bg) O Autor não comunicou às inspectoras referidas em ar) que se encontrava de baixa médica (Cfr. declarações das testemunhas GG e HH);

bh) Nos dias 27 e 29 de Julho e 4 de Agosto de 2016, as inspectoras referidas em ar) não tinham conhecimento que o Autor se encontrava de baixa médica (Cfr. declarações das testemunhas GG e HH);

bi) O Departamento de Fiscalização, no âmbito de processo de fiscalização, emitiu relatório final no qual concluiu que o Autor esteve no exercício de uma actividade normalmente remunerada em contravenção do estatuído na al. c) do nº 1 do art. 24º do DL nº 28/2004 de 04.02, por ter exercido actividade profissional, independentemente de não existência de remuneração, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. fls. 3 verso do PA).

bj) Por despacho de 20.03.2017, o Director do Núcleo de Prestações proferiu despacho de intenção de cessação do subsídio de doença com fundamento em ter o Autor exercido actividade profissional no período de incapacidade para o trabalho (al. c) do nº 1 do art. 24º do DL nº 28/2004 de 04.02), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. fls. 73 do PA).

bk) Por ofício de 20.03.2017, foi o Autor notificado da intenção de cessação do subsídio de doença com fundamento em ter exercido actividade profissional no período de incapacidade para o trabalho (al. c) do nº 1 do art. 24º do DL nº 28/2004 de 04.02), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. fls. 74 do PA).

bl) Em 07.06.2017, o Autor respondeu à referida comunicação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. fls. 113 a 115 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

bm) A Equipa de prestações de doença, parentalidade e verificação de incapacidades do Instituto da segurança Social, I.P. emitiu Informação para decisão final de declaração de nulidade das prestações atribuídas a título de subsídio de doença nos períodos compreendidos entre 11/12/2013 a 06/11/2016, cessando a partir de 07/11/2016 até 04/02/2017, por se ter verificado a acumulação com exercício de actividade profissional (cfr. fls. 128 a 135 do PA);

bn) Em 17.07.2018, o Director de Unidade de Prestações e Contribuições do Centro Distrital de Viana do Castelo, proferiu despacho com o seguinte teor “Concordo, e por consequência, declaro nulo o ato administrativo de atribuição do subsídio de doença com os fundamentos e nos termos invocados na presente informação” (Cfr. fls. 128 do PA);

bo) Por ofício datado de 26.07.2018, o Director de Unidade de Prestações e Contribuições do Centro Distrital de Viana do Castelo notificou o Autor da decisão final de declaração de nulidade das prestações atribuídas a título de subsídio de doença no período compreendido entre 11/12/2013 a 06/11/2017, cessando a partir de 07/11/2016 até 04/02/2017, por se ter verificado a acumulação com exercício da actividade profissional, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. fls. 136 a 143 do PA);

bp) Em 09/06/2014, o Autor foi submetido a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária para o Trabalho, a qual deliberou no sentido de subsistir a incapacidade temporária para o trabalho (cfr. fls. 266 dos autos);

bq) Em 10/10/2014, o Autor foi submetido a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária para o Trabalho, a qual deliberou no sentido de subsistir a incapacidade temporária para o trabalho (cfr. fls. 266 dos autos);

br) Em 02/02/2015, o Autor foi submetido a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária para o Trabalho, a qual deliberou no sentido de subsistir a incapacidade temporária para o trabalho (cfr. fls. 266 dos autos);

bs) Em 10/08/2015, o Autor foi submetido a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária para o Trabalho, a qual deliberou no sentido de subsistir a incapacidade temporária para o trabalho (cfr. fls. 266 dos autos);

bt) Em 09/12/2015, o Autor foi submetido a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária para o Trabalho, a qual deliberou no sentido de subsistir a incapacidade temporária para o trabalho (cfr. fls. 266 dos autos);

bu) Em 30/03/2016, o Autor foi submetido a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária para o Trabalho, a qual deliberou no sentido de subsistir a incapacidade temporária para o trabalho (cfr. fls. 266 dos autos);

bv) Em 05/09/2016, o Autor foi submetido a Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária para o Trabalho, a qual deliberou no sentido de subsistir a incapacidade temporária para o trabalho (cfr. fls. 266 dos autos).

2- MATÉRIA DE DIREITO

Analisados os autos, verificamos que o A./Recorrido AA instaurou a presente acção visando, essencialmente, a anulação da decisão do Centro Distrital de Viana do Castelo do ISSocial que declarou a nulidade do acto de atribuição das prestações de subsídio de doença, nos períodos compreendidos entre 11/12/2013 a 06/11/2016, cessando a partir de 07/11/2016 até 04/02/2017, em virtude dessa decisão sofrer de diversas invalidades, a saber, violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e erro sobre os pressupostos de direito.

A decisão de declaração de nulidade do acto de atribuição das prestações de subsídio de doença teve por fundamento a acumulação com o exercício de actividade profissional e, ainda, o facto de o Autor se ter ausentado do domicílio sem autorização para o efeito.

Enquanto a sentença da 1.ª instância julgou a acção totalmente improcedente, o TCA-Norte, apreciando o recurso jurisdicional interposto pelo A./Recorrido AA, reverteu a decisão do TAF de Braga, dando total provimento à acção.

Interposto recurso de Revista, neste STA, nos termos do Acórdão de 11/4/2024, a Formação de Apreciação Preliminar, justificou a sua admissão, essencialmente, nos seguintes termos:

“… A questão jurídica que se coloca na revista, decidida de forma dissonante pelas instâncias, apresenta alguma dificuldade de resolução, não se mostrando isenta de dúvidas a solução que veio a ser perfilhada pelo acórdão recorrido, o qual não contém uma sustentação sólida e detalhada, sobretudo no que concerne à precisão dos critérios que regem a acumulação da prestação subsídio de doença. Justifica-se, pois, a intervenção do Supremo para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão num assunto que suscita interrogações jurídicas e que reclama que sejam traçadas orientações clarificadoras”.

Adiantamos, desde já, que a melhor interpretação da factualidade dada como provada com a correcta subsunção jurídica às normas legais aplicáveis, importa que se tenha de concluir que a assertividade do caso concreto está com a decisão da 1.ª instância, de 17/4/2023, secundada no eloquente Parecer da Digna Procuradora Geral Adjunta neste STA – art.º 146.º, n.º1 do CPTA -, que não com o aresto do TCA-Norte, (Importa, em abono da verdade e por questão de rigor referir que, ainda que a situação fáctica seja algo diversa, que, o Relator deste processo no STA, nos termos do Ac. de 30/9/2022, no Proc. n.º 1036/18.0BEBRG, também como Relator, enquanto Juiz Desembargador no TCA-Norte, foi entendido diversamente ao que agora sufragamos, revendo, deste modo, o entendimento defendido no referido Processo, sendo que o mesmo foi revogado pelo douto Acórdão do STA, de 1/6/2023.) ou seja, dar-se-á provimento ao recurso, com a total improcedência da acção.

Vejamos as razões para a conclusão que já evidenciámos.

O Dec. Lei n.º 28/2004, de 4 de Fevereiro, estabeleceu o regime jurídico de protecção social na eventualidade da doença, no âmbito do subsistema previdencial de segurança social, constando do respectivo Preâmbulo “ …os montantes envolvidos na efectivação da protecção social na doença pelo subsistema previdencial provêm das contribuições sobre os salários ou sobre os rendimentos de trabalho, quer da responsabilidade dos empregadores quer dos próprios trabalhadores, pelo que se impõe um rigor acrescido no acesso à protecção desta eventualidade que garanta sempre os direitos legalmente reconhecidos ao mesmo tempo que previne as práticas abusivas, socialmente censuráveis e que jamais beneficiam os legítimos titulares.

O presente diploma procede ainda à integração global das normas de protecção na eventualidade doença dos beneficiários do regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, dos trabalhadores independentes e do regime de inscrição facultativa, superando os inconvenientes da actual dispersão legislativa.

Desta forma o Governo reforça a justiça social, assegura a coerência do sistema e preserva a unidade jurídica do ordenamento, concretizando uma uniformização das normas aplicáveis aos beneficiários do regime dos independentes e do seguro social voluntário no domínio da escolha e do registo das remunerações convencionais. A prestação concretizada no âmbito da protecção social na eventualidade doença visa compensar a perda de remuneração de trabalho do beneficiário e pressupõe a conexão deste com o sistema de segurança social e uma ligação mínima ao subsistema previdencial, cuja natureza contributiva que lhe é inerente não pode ser descurada, e por isso determinou a fixação de um novo período de 20 dias de trabalho efectivo …”.

Resulta, assim, deste diploma legal que a” “… proteção na eventualidade doença realiza-se mediante a atribuição de prestações destinadas a compensar a perda de remuneração presumida, em consequência de incapacidade temporária para o trabalho …, sendo que para “… efeitos deste diploma é considerada doença toda a situação mórbida, evolutiva, não decorrente de causa profissional ou de ato da responsabilidade de terceiro pelo qual seja devida indemnização, que determine incapacidade temporária para o trabalho ..”, conforme evidencia o seu art.º 2.º

Mas, atentemos melhor nas normas legais pertinentes.

De acordo com o disposto no art.º 23.º, sob a epígrafe “Período de concessão” “1 - O subsídio de doença é concedido pelos períodos máximos de 1095 dias e de 365 dias, consoante se trate, respectivamente, de trabalhadores por conta de outrem ou de trabalhadores independentes.

2- Para efeitos de contagem do período máximo de concessão do subsídio, consideram-se as situações de incapacidade que ocorram nos 60 dias imediatos à data da cessação da incapacidade anterior.

3- …

4- A concessão do subsídio de doença por incapacidade decorrente de tuberculose não se encontra sujeita aos limites temporais estabelecidos no n.º 1, mantendo-se a concessão do subsídio enquanto se verificar a incapacidade”.

Por sua vez, o art.º 24.º, sob a epígrafe “Cessação”, determina:

“1- O direito ao subsídio de doença cessa quando for atingido o termo do período constante do certificado de incapacidade temporária para o trabalho ou, durante o referido período, desde que:

a) Tenha sido declarada pelos serviços competentes do Ministério da Saúde a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho;

b) O beneficiário tenha retomado exercício de actividade profissional por se considerar apto;

c) O beneficiário tenha exercido actividade profissional, independentemente da prova de não existência de remuneração.

2- O direito ao subsídio de doença cessa ainda quando:

a) O beneficiário não tiver apresentado justificação atendível da ausência da residência, sem autorização médica expressa;

b) O beneficiário não tiver apresentado justificação atendível para a falta a exame médico para que tenha sido convocado;

c) Tiver sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho pela comissão de reavaliação;

d) Não tiver sido requerida a intervenção da comissão de reavaliação ou a mesma não tiver sido admitida nos termos do artigo 37.º do Decreto Lei n.º 360/97, de 17 de Dezembro.

3- O prazo para apresentação da justificação previsto nas alíneas a) e b) do número anterior é de cinco dias úteis, após a data de recepção da comunicação de suspensão do pagamento do subsídio ou da data marcada para o exame médico, respectivamente” – sublinhado nosso.

Preceitua, ainda, o art.º 30.º que “O incumprimento dos deveres dos beneficiários determina os efeitos previstos no presente diploma, sem prejuízo das sanções contraordenacionais fixadas em lei especial”, sendo que o Dec. Lei n.º 133/88 de 20 de Abril, define as normas jurídicas referentes a situações de concessão indevida de prestações de Segurança Social, tanto no que respeita à responsabilidade emergente do pagamento de prestações indevidas como no que se refere à revogação dos actos de atribuição das prestações, constando do seu art.º 1.º, que:

“O recebimento indevido de prestações no âmbito dos regimes de segurança social dá lugar à obrigação de restituir o respectivo valor, sem prejuízo da observância do regime de revogabilidade dos actos administrativos”

E, com relevância, dispõe ainda o art.º 3 que:

“No caso de o pagamento indevido das prestações resultar de alterações do condicionalismo da sua atribuição, cujo conhecimento por parte das instituições de segurança social dependa de informação dos interessados, a obrigatoriedade da respectiva restituição respeita à totalidade dos montantes indevidos, independentemente do período de tempo da respectiva concessão”.

No caso em apreço, a Entidade Demandada determinou a cessação do pagamento do subsídio de doença, com fundamento no disposto na al. c), do n.º1, do art.º 24.º do Dec. Lei n.º 28/2004, de 4 de Fevereiro, isto é, porque entendeu, por um lado, que o A., em acumulação com o subsídio de doença, de que era beneficiário, exerceu actividade profissional enquanto ... e, por outro, na qualidade de Presidente da Associação ..., ter assinado Acordos de Cooperação com a Segurança Social, ter acompanhado presencialmente o desenvolvimento de uma inspecção a essa Associação realizada pelos serviços do Instituto da Segurança Social, I.P. e ter exercido, nos períodos em causa, a direcção e gestão da mesma Associação.

Quanto à actividade do A. como autarca, porque desconsiderada essa actividade na decisão da 1.ª instância como actividade profissional – vertente não questionada no recurso para o TCA e assim decidida definitivamente -, nada importa referir.

Porém, diversamente, no que se refere à actividade do A. como Presidente da Associação ..., apesar da argumentação por este propendida no sentido de ser o exercício de mera representação da Associação ..., que não consubstancia o real exercício de actividade profissional.

Com relevância para a decisão a proferir resultou provada (Destaca-se, ainda, a factualidade dada como não provada pelo TAF de Braga, fundamentada na apreciação crítica da prova testemunhal produzida em sede de audiência de julgamento, a saber:

1- O Autor não participou na maioria das reuniões do executivo da Junta de Freguesia ... enquanto esteve de baixa.

2- Em 27 e 29 de Julho de 2016, as inspectoras exigiram a presença de um membro da direcção nas instalações da Associação.

3- A dirigente da IPSS que as recebeu, por lhe ter sido exigido pelas inspectoras a presença do presidente da Direcção, chamou-o a pedido daquelas.

4- O Autor exercia as funções de Presidente da ... muito esporadicamente.

5- Nesse mandato foram mais as reuniões do executivo da freguesia a que o Autor faltou do que aquelas a que compareceu.

6- A presença do Autor nos actos inspectivos o foram, desde logo por exigência das inspectoras, que recusaram qualquer outro MOE, nomeadamente a pessoa que as recebeu (secretária da direcção)”, sendo que, quanto ao ponto 4, foi assim justificada a resposta negativa “resultou o seu contrário das declarações das testemunhas CC e EE porquanto estas afirmaram que o Autor era, na qualidade de Presidente da Direcção da Associação, a pessoa que representava a Associação e que geria esta”.) toda uma factualidade objectiva

suficiente e devidamente fundamentada pela Sr.ª Juíza de direito no TAF de Braga que presidiu à audiência de julgamento e, consequentemente, prolatou a respectiva sentença que, como já referimos, sufragamos

que se sintetiza, nos seguintes termos:

À data dos factos em análise, a Direcção era constituída pelo Autor, como Presidente, por BB, como Vice-Presidente e por CC, como Secretária.

Mais … o A. encontrava-se, desde o ano de 2002, enquadrado, para efeitos de contribuições para a Segurança Social, como membro de órgão estatutário da Associação Social e Cultural ..., sendo que a actividade de Presidente da direcção de uma Associação, ainda que não remunerada, consubstancia uma actividade profissional e daí a obrigação de enquadramento na Segurança Social para efeitos de contribuições, apesar de estar excluído do seu pagamento, de acordo com o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social.

A sede da Associação Social e Cultural ... situou-se na casa de morada do A. até Novembro de 2016, tendo sido transferida nesta altura para um edifício que anteriormente funcionou no antigo edifício da Escola

De 2013 a Novembro de 2016, em datas concretas não apuradas, o A. participou, pelo menos, em duas reuniões da Associação Social e Cultural ... realizadas na sede da Associação que, à data, se situava em casa do Autor.

No dia 22 de Dezembro de 2010, o A., na qualidade de Presidente da Direcção da Associação Social e Cultural ..., assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação Serviço de Apoio Domiciliário” com o Instituto da Segurança Social, no dia 18 de Dezembro de 2013.

Também, na mesma qualidade, assinou um documento denominado “Anexo ao Acordo de Cooperação celebrado em 22/12/2010” com o Instituto da Segurança Social, I.P.

Igualmente, no dia 16 de Julho de 2015, assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação (Centro de Dia)” com o Instituto da Segurança Social, I.P.

Idem ibidem,

- no dia 29 de Julho de 2016, assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação Estrutura Residencial Para Pessoas Idosas” com o Instituto da Segurança Social, I.P.;

- no dia 11 de Outubro de 2016, assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação (Centro de Dia)” com o Instituto da Segurança Social, I.P.;

- no dia 11 de Outubro de 2016, assinou um documento denominado “Acordo de Cooperação Serviço de Apoio Domiciliário” com o Instituto da Segurança Social, I.P., sendo que assinou a maioria destes documentos na sede do Instituto da Segurança Social, I.P

Em 27 e 29 de Julho e 4 de Agosto de 2016, o Departamento de Fiscalização, Unidade de Fiscalização, Núcleo de Fiscalização de Equipamentos Sociais, Sector 1 do Instituto da Segurança Social, I.P. realizou uma acção inspectiva presencial à Associação Social e Cultural ..., tendo a Secretária da Direcção CC contactado o A. que resolveu comparecer, acompanhar presencialmente e auxiliar ele próprio, a realização da acção inspectiva, todos os dias em que se realizaram actividades inspectivas e tendo sido o próprio a prestar todos os esclarecimentos e documentos solicitados pelas inspectoras.

Assim, resulta da prova produzida que, no período compreendido entre os anos de 2013 a 2016, períodos em que esteve em situação de doença subsidiada, o A., na qualidade de Presidente da Direcção, tomou todas as decisões relativas ao funcionamento e gestão da actividade da Associação Social e Cultural ..., quer - como vimos -, assinando diversos Acordos de Cooperação com a Segurança Social, quer, dirigindo reuniões extraordinárias da Direcção da Associação e, pessoal e presencialmente, acompanhou as técnicas da Inspecção do ISSocial, prestando todas as informações solicitadas e entregando todos os documentos considerados relevantes em sede inspectiva.

Ora – como se refere na sentença do TAF de Braga -, estando o A. incapaz por motivos de saúde e, consequentemente, incapaz para exercer actividade profissional (como gerir uma Associação) e, por esse motivo, a auferir prestações de doença, estava natural e legalmente impedido de gerir essa ou outra instituição, aqui não relevando se recebe ou não remuneração nem tão pouco a natureza dos actos praticados, aliás, aspectos não questionados.

Assim, estando o A. doente e (implicitamente) incapaz para a prática da actividade profissional, os actos de Presidente da Associação Social e Cultural ... teriam naturalmente de ser exercidos através dos meios legalmente previstos para o efeito, ou seja, a Direcção da Associação teria de usar dos meios legalmente previstos para a substituição do seu Presidente.

Por tudo se tem de concluir que, efectivamente, o A./Recorrido, indevidamente, acumulou o exercício de actividade profissional com a atribuição de subsídio de doença.

Quanto ao segundo fundamento utilizado pela Entidade Demandada, ou seja, a invocação de que o A./Recorrido se ausentou do seu domicílio sem autorização para o efeito, uma vez que do teor dos certificados de incapacidade temporária para o trabalho, remetidos pelo Centro de Saúde à Entidade Demandada, não consta expressamente qualquer autorização médica que permitisse ao Autor a ausência do domicílio, sendo que o A. alegou que não se encontra demonstrado que a sua participação na Associação ocorresse fora dos horários em que lhe era permitido ausentar se da residência.

Ora, conforme resulta dos factos provados, o A. era aconselhado verbalmente pelo seu médico assistente a sair de casa, no período diário das 11h00 às 15h00, mas no item “Autorização” dos certificados de incapacidade temporária para o trabalho emitidos por este último consta expressamente “Não está autorizado a sair” e, em apenas, um deles consta, aposto manualmente, “Pode sair”.

De acordo com o disposto no artº. 24.º, n.º 2, al. a), do Dec. Lei n.º 28/2004, de 7 de Fevereiro – supra já transcrito -, o direito ao recebimento do subsídio de doença cessa quando o beneficiário não tiver apresentado justificação atendível da ausência da residência, sem autorização médica expressa.

Ainda que se possa considerar que a declaração verbal, feita pelo médico assistente do A. (Inquirido em sede de audiência de julgamento.) a este, de que teria autorização para sair da sua residência no período diário entre as 11h00 e as 15h00, com declaração contrária do mesmo aposta nos certificados de incapacidade para o trabalho, pudesse ser considerada “autorização médica expressa”, pudesse ser entendida como relevante para o efeito, ou seja que existia autorização médica que lhe permitia ausentar-se de casa, como fez, não podemos concluir que essa “autorização” se destinasse e possibilitasse a finalidade específica de assinar Acordos de colaboração com a Segurança Social quer para “auxiliar”, pessoal e presencialmente, na sede da Associação ... a acção inspectiva levada a cabo pelas inspectoras da Segurança Social.

Neste sentido, cfr. o Ac. do TCA-Norte, de 5/2/2021, cuja Revista não foi admitida – cfr. Ac. do STA, de 24/2/2021 e ainda o Ac. do STA, de 1/6/2023, in Proc. 1036/18.0BEBRG, sendo que naquele se refere:

“Tendo o Recorrente cumulado o exercício de atividade profissional com a atribuição de subsídio de doença, tal determina a cessação da atribuição do subsídio, ao abrigo do disposto na alínea c) do n° 1 do artigo 24° do DL 28/2004, de 4 de fevereiro.

…

O Recorrente apela a princípios constitucionais que não se olvida que emanam do Estado de Direito.

Contudo, o apelo aos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente tutelados tem de ser articulado com a necessidade de prevenir e reforçar os mecanismos de combata à fraude na obtenção do subsídio de doença, conforme decorre do preâmbulo do DL 28/2004, que acentua:

“Num outro plano, as normas ora criadas visam prevenir e reforçar os mecanismos efectivos de combate à fraude na obtenção do subsídio de doença, tendo em conta os reflexos significativos de tais práticas na sustentabilidade financeira do sistema público de segurança social”.

Assim tudo visto e ponderado, impõe-se conceder provimento do recurso, com a consequente revogação do acórdão recorrido e consequente improcedência da acção.

III

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:

- conceder provimento ao presente recurso de revista;

- revogar o Acórdão recorrido; e assim,

- manter a decisão da 1.ª instância.

Custas a cargo do Autor/Recorrido em todas as instâncias.

Notifique-se.

D. N.

Lisboa, 10 de Abril de 2025. - Antero Pires Salvador (relator) - Frederico Macedo Branco - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela.