00598/05 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Mediante a interposição de recurso a decisão judicial é submetida a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, sendo que o conteúdo do recurso deflui do contexto da alegação e respectivas conclusões - art°s. 676°e 668° CPC, ex vi artº 102º LPTA. 2. Nas alegações, a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões, há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, - artº 690° CPC, ex vi artº 102º LPTA. 3. No tocante à delimitação do conhecimento do Tribunal ad quem pedida pelo Recorrente, o conceito adjectivo de questão envolve tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir e às controvérsias que as partes sobre elas suscitem. 4. No processo cautelar não cabe apreciar de modo exaustivo se o acto trazido a juízo padece da ilegalidade arguida pelo requerente por não ser esta sede própria para tal apreciação.

O Município da ...., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, dela vem recorrer concluindo como segue: O presente recurso visa a anulação da sentença que determinou a adopção da providência cautelar de suspensão da eficácia da decisão que ordenou o encerramento do estabelecimento de ensino "Externato ....", proferida pelo Senhor Vereador Vasco ...., da Câmara Municipal da ...., em 09/07/2004. A Recorrente não se conforma com a decisão ora recorrida, por considerar não assistir qualquer razão à Recorrida pois não se verificou o requisito constante da alínea b) do n.°l do art.° 120° do CPTA, e cuja verificação se torna necessária para que seja adoptada a providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo. Na verdade, o aludido acto determinou o encerramento coercivo do estabelecimento de ensino "Externato ....". Estabelece a alínea f) do n.°3 do art.° 4° do DL 555/99 de 16.12 com a redacção introduzida pelo DL 177/2001 de 04.06 que, estão sujeitas a autorização administrativa a utilização de edifícios ou suas fracções, bem como as alterações à mesma (...). E o certo é que, o Autor não possui licença de utilização para exercer no imóvel referido a actividade de estabelecimento de ensino, denominado "Externato ....". Nos termos do disposto no n.° l do art.° 109° do RJUE, o Presidente da Câmara é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios ou de suas fracções autónomas, quando os mesmos sejam ocupados sem a necessária licença ou autorização de utilização. Em conformidade, foi proferido o despacho que veio a ser confirmado pela aludida sentença, e que determinava um prazo de 44 dias úteis para que o Autor cessasse a utilização ilegal dada ao prédio em questão, ou para que, no mesmo prazo apresentasse um projecto de legalização da referida utilização. Pelo que, a ora Recorrente cumpriu com o imposto pelo n.° 2 do art.° 106° do DL n.° 555/99 DE 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo DL 177/01 de 4. Junho. E em consequência, após tal despacho ter sido confirmado pela aludida sentença judicial, foi proferida decisão – ora impugnada - determinando a execução do mesmo. Tal decisão limitou-se a dar cumprimento à que determinou a cessação da utilização ilegal e, em consequência, o encerramento do estabelecimento, remetendo para aquela e para a sentença judicial que a confirmou, os seus fundamentos. Por outro lado, a decisão impugnada foi proferida em conformidade com o citado art.° 109° do RJUE (e conforme foi também decidido na sentença judicial supra referida) não se verificando também o alegado vício de violação de lei. Até porque, e ao contrário do alegado pelo Autor, o DL 555/99 de 16.12, na redacção dada pelo DL 171/2001 de 04.06, prevê o despejo administrativo para os casos em que os ocupantes dos edifícios ou suas fracções não cessem a utilização indevida no prazo fixado (n.°2 do art.° 109°). Ainda assim, sempre se dirá que o Autor não tem razão ao invocar a desnecessidade de licença de utilização para conferir ao referido imóvel o uso de estabelecimento de ensino. A verdade é que, independentemente de o prédio em questão ser centenário, a necessidade de licença de utilização reporta-se a partir do momento em que o edifício é afectado a determinado fim para o qual a lei exige a correspondente licença, neste caso, a afectação do imóvel a um estabelecimento de ensino (De qualquer modo, importa analisar qual o objectivo do legislador ao exigir o licenciamento da utilização de imóveis; tal prende-se com a necessidade de saber se a construção, o imóvel em questão, cumpre com os requisitos legais e regulamentares, atento o uso que lhe é dado, em ordem à salvaguarda de interesses públicos como a segurança, a salubridade, a saúde pública e o ordenamento do território. Em consequência, o acto cuja suspensão de eficácia foi requerida pela Recorrida, é perfeitamente legal e justo, não se verificando o pressuposto da alínea a) do n.° l do art.° 120° do CPTA . Quanto à manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal, não podemos concordar com a decisão recorrida - uma vez que o despacho a impugnar é perfeitamente legal e justo. Há que ter em conta que, o que determinou o despacho que consubstancia a ordem de encerramento do estabelecimento em causa, foi o facto de estar a ser dada uma utilização ilegal ao imóvel correspondente ao n.° 278 da Rua Elias Garcia, Freguesia da Mina, .... - constituindo assim uma infracção ao estabelecido a alínea f) do n.°3 do art.° 4° do DL 555/99 de 16.12 com a redacção introduzida pelo DL 177/2001 de 04.06: "estão sujeitas a autorização administrativa a utilização de edifícios ou suas fracções, bem como as alterações à mesma (...)". E o certo é que, o Autor não possui licença de utilização para exercer no imóvel referido a actividade de estabelecimento de ensino, denominado "Externato ....". Pelo que, o acto cuja suspensão se requer, é perfeitamente legal e justo, na medida em que vem dar cumprimento ao disposto no n.° l do art.° 109° do RJUE, de acordo com o qual, o Presidente da Câmara é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios ou de suas fracções autónomas, quando os mesmos sejam ocupados sem a necessária licença ou autorização de utilização. Pelo que, é manifesta a falta de pretensão da Requerente, não se verificando o requisito da alínea b) do n.° 1 do art.° 120° do CPTA . Donde resulta que a decisão recorrida viola o disposto no art.° 120° do CPTA, n.° l, alínea b) e n.°2, porquanto, pelo atrás exposto, ficou demonstrada a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular em acção principal pela ora Recorrida. Em consequência, tal decisão deve ser anulada, nos termos da alínea a) do n.°2 do art.° 690° do C.P.C . O Recorrido contra-alegou como segue: Conclui-se que o Recorrido logrou demonstrar em sede e momento próprios a verificação dos requisitos de que a lei faz depender o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo, conforme se encontra plasmado nas alíneas a) e b) do n° l do artigo 120° CPTA. Conclui-se que o acto administrativo suspenso é ilegal, ou seja, a ausência de licença de utilização do estabelecimento de ensino denominado "Externato ...." deve-se ao facto deste dela não carecer, em virtude da construção do imóvel conhecido como o "Palácio" datar do Século XVIII e nessa data não existir obrigatoriedade de licença de utilização emitida pelas câmaras municipais. Conclui-se que pelo menos desde 1911 que o imóvel sito na Rua Elias Garcia, n° 278 se destina ao funcionamento de estabelecimentos de ensino e à data não existia a obrigatoriedade de licença de utilização emitida pelas câmaras municipais. Considerando que o fim - estabelecimento de ensino - a que o imóvel se destina se mantém inalterado, pelo menos, desde 1911 e até ao momento presente e, a entrada em vigor do RGEU, em 1951, não determinou a obrigatoriedade do licenciamento com destinos específicos de prédios anteriormente construídos, apenas se pode concluir pela não necessidade de licença de utilização e, naturalmente, a estrita legalidade em que o Externato .... se encontra, nos termos do disposto na 1a parte do n° 2 do artigo 12° CC . Conclui-se que alega agora o Recorrente que a decisão impugnada foi proferida conformidade com o artigo 109° RJUE, quando aquela não se encontra fundamentada, limitando-se o autor do acto administrativo a remeter apenas para uma anterior decisão judicial, com objecto diverso do que aqui se discute, numa tentativa de induzir em este Tribunal ao afirmar que aquela lhe havia sido favorável, quando o não foi. Alega também agora o citado artigo 109° RJUE para justificar a legalidade do pretendido despejo administrativo quando em momento e sede própria – acto administrativo- o não fez. Com efeito as normas que fundamentaram o procedimento administrativo do Recorrente estão integralmente revogadas, porquanto, baseia o recorrente o acto suspenso na violação do disposto na alínea b) do n° l do artigo 1° e no artigo 30° com a cominação da alínea c) do n° l do artigo 54° e ainda o estipulado 59° , todos do Decreto-Lei n° 445/91 , de 20.11. Todavia, a alínea a) do artigo 129° do Decreto-Lei n° 555/99 , de 16.12 expressamente revogou o Decreto-Lei n° 445/91 , de 20.11 A violação daqueles dispositivos legais determina, no entender do Recorrente, o encerramento da referida fracção, acompanhado do despejo sumário dos seus ocupantes, de acordo com o estipulado nos artigos 165° e 166° do Decreto-Lei n° 38382, de 07.08.1951. Todavia, tal cominação legal foi também revogada pela alínea e) do artigo 129°, Decreto-Lei n° 555/99 , de 16.12. Conclui-se pois que o recorrente pretende encerrar o estabelecimento de ensino propriedade do recorrido com fundamento em disposições revogadas há mais de 5 anos, numa clara e inequívoca ofensa ao princípio da legalidade, conforme se encontra plasmado no artigo 3° CPA . Donde se conclui que bem andou o Mmo. Juiz a quo ao conceder provimento à providência cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo. O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve, sendo o evidenciado a negrito nosso: “(..) O presente Recurso Jurisdicional vem interposto da sentença proferida em 7.12.2004 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou procedente e provado o pedido formulado por Élvio Baltazar Mirando de Abreu, visando a suspensão de eficácia do despacho de l 972004 do Vereador Vasco Andrade de Sousa ...., que, no uso de competências do Presidente da Câmara Município, da ...., ordenou o encerramento coercivo do "Externato ....". A meu ver, a sentença recorrida não merece qualquer censura, dado haver feito correcta interpretação e aplicação da lei à factualidade que, com pertinência, vem fixada. Na verdade, o procedimento cautelar apresenta como características: a instrumentalidade, pela sua dependência face à acção principal; a provisoriedade, pois o que está em causa não é a resolução definitiva de um litígio; a sumariedade , já que a decisão, apesar de provisória, implica, necessáriamente, uma "sumaria cognitio" da situação através de um procedimento simplificado e rápido (Miguel Teixeira de Sousa, “ Estudos sobre o novo processo civil ” - Lex, 1997, págs. 228 a 231). Tais características ou princípios estruturantes do processo cautelar, encontram assento legal nomeadamente nos artigos 113º, 114º n.° s 2 e 3 alíneas e) e i), 116º e 123º do CPTA, e estão implícitos no próprio regime do artigo 120º do mesmo diploma. No presente processo cautelar, o que se mostra em causa é a preservação de um determinado "status quo" (perante a proximidade de um dano irreversível), visando acautelar o efeito útil da acção principal: por consequência, trata-se de uma providência cautelar conservatória. Deparando-se assim com uma providência cautelar conservatória , e não sendo evidente a procedência da pretensão a deduzir no processo principal (como bem nota a decisão recorrida), os critérios da sua concessão (ou não) constam do artigo 120º n.° l alínea b) do CPTA . Aqui, " a introdução do critério do "fumus boni juris" é, neste domínio, mais suave, intervindo apenas na sua formulação negativa : se não existirem elementos que tornem evidente a improcedência ou a inviabilidade da pretensão material, não será por esse lado que a providência será recusada " (v. Mário Aroso de Almeida, " O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos " — Coimbra, 2003, pág. 261). Não obstante, o CPTA consagra a " juricidade material como padrão da decisão cautelar ", significando isto que " em caso de manifesta falta de fundamento da pretensão principal (...) será sempre recusada qualquer providência, ainda que meramente conservatória " (Vieira de Andrade, " A Justiça Administrativa " - Coimbra, 2003, pág. 299). Ora, no caso vertente verifica-se sem dúvida um justificado receio de ocorrência de prejuízos de difícil reparação, que da clausura do "Externato ...." decorreriam para o proprietário e 18 docentes do referido estabelecimento de ensino (privação dos rendimentos profissionais de que eles subsistem), e ainda para 84 alunos e respectivos progenitores (sem possibilidade de beneficiarem do constitucionalmente consagrado direito ao ensino, face à adiantada fase do ano lectivo). Ainda por tal motivo, não parece resultar da equilibrada ponderação dos interesses públicos e privados, uma supremacia daqueles em relação a estes (artigo 120 n.° s l b) e 2 do CPTA ). Por outro lado, e considerando a factualidade disponível no processo, afigura-se não ser clara ou evidente a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal : efectivamente, embora o edifício não disponha da licença camarária de utilização, a actividade do "Externato ...." acha-se devidamente autorizada pelos serviços competentes do Ministério da Educação, sucedendo outrossim que, após vistoria, o Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil confirmou possuir o estabelecimento em causa as condições mínimas de segurança para o seu regular funcionamento . Nesta conformidade, não surpreende que, com base nos elementos disponíveis e facultados pelas partes, a decisão recorrida tenha considerado preenchidos os requisitos previstos no artigo 120º n.° l alínea b) do CPTA. Decorrentemente, emito o seguinte parecer: Deve negar-se provimento ao recurso jurisdicional, assim se mantendo a sentença impugnada. (..)”. Por substituição legal de vistos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC , ex vi artº 140º CPTA. Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade : O ora Requerente, Élvio Baltasar Miranda de Abreu, é proprietário do estabelecimento de ensino denominado "Externato ....", sito na Rua Elias Garcia, n° 278, freguesia de Mina, na .... - cfr. documento não numerado constante do processo instrutor, apenso por linha; Por despacho de 9 de Julho de 2004 , praticado pelo Vereador Vasco Andrade de Sousa ...., no uso de subdelegação de competências do Presidente da Câmara Municipal da ...., foi o ora requerente informado de que a Câmara Municipal da .... irá proceder ao encerramento coercivo do estabelecimento de ensino "Externato ....", a expensas do notificado, se entretanto aquele não foi encerrado voluntariamente até 31 de Julho de 2004, o que a não acontecer levará a que a Autarquia proceda ao encerramento coercivo do estabelecimento, durante o mês de Agosto de 2004- cfr. documento, não numerado, constante do processo instrutor, apenso por linha; O acto referido em b), que antecede, foi comunicado ao requerente, por ofício com a referência G.J.A/S.P.M, PN n° 311/01, com o n° 013968, de 9 de Julho de 2004 - cfr. documento, não numerado, constante do processo instrutor, apenso por linha; Em 28 de Julho de 2004, o ora Requerente deu entrada, nos Serviços da Câmara Municipal da ...., de um requerimento solicitando a emissão da licença de utilização pretendida - cfr. . documento, não numerado, constante do processo instrutor, apenso por linha; Em 3 de Agosto de 2004 foi realizada vistoria pelo Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil ao estabelecimento de ensino denominado "Externato ....", sito na Rua Elias Garcia, n° 278, freguesia de Mina, na ...., tendo-se constatado que o mesmo possui iluminação de emergência/sinalização, sistema automático de detecção de incêndios, extintores em número e tipo apropriados e duas saídas para evacuação, uma directa ao exterior e a outra para um espaço descoberto, concluindo-se estarem reunidas as condições mínimas de segurança exigíveis para aquele tipo de estabelecimento - cfr. documento de fls. 99; Para o ano lectivo de 2004/2005, encontram-se inscritos, no "Externato ....": - dez alunos para o 5° ano; - vinte alunos para o 6° ano; - dezassete alunos para o 7° ano: - dezanove alunos para o 8° ano; - dezoito alunos para o 9° ano - cfr. documentos de fls 119 a 123; Para o ano lectivo 2004/2005 foi estabelecida a seguinte tabela de preços: - Inscrição - 60,00 €; -Matrícula-l 25,00 €; - Aulas do curso - 185,00 - Aulas de estudo (facultativas) - 75,00 € - cfr. documento de fls. 124; Da lista nominal de funcionários do "Externato ...." constam 18 professores, l Director e um Administrador - cfr. Documento de fls. 125; Em 5 de Maio de 1987, foi emitida, pela Direcção-Geral do Ensino Básico e o Secundário do Ministério da Educação, autorização definitiva de funcionamento n°119, ao estabelecimento de ensino particular “Externato ....” – cfr. documento de fls. 148; O "Externato ...." assegura a presença dos seus alunos nas suas instalações de 15 de Setembro de 2004 a 30 de Junho de 2005 - cfr. documento de fls. 86; O valor anual de receitas previstas para o "Externato ....", tendo em conta a previsão de lotação máxima de alunos corresponde a 255.760,00€ - cfr. documento de fls. 82; O valor anual de despesas previstas com a exploração do "Externato ....", tendo em conta o vencimento de 18 funcionários corresponde a 170.840,00 € - cfr. documento de fls. 84; Em 2 de Agosto de 2004, deu entrada no Tribunal a presente providência cautelar -cfr. carimbo aposto no rosto do requerimento inicial, a fls. 2. IV - Factos Não Provados Nada mais se provou com relevo para a boa decisão da causa DO DIREITO Vem a sentença assacada de incorrer em violação primária de lei substantiva por erro de julgamento em matéria de: integração dos factos apurados na previsão do artº 120º nº 1 a) CPTA ................... ítens 1 a 15. das conclusões; integração dos factos apurados na previsão do artº 120º nº 1 b) CPTA ................... ítens 16 a 21 das conclusões. O discurso jurídico fundamentador em sede de sentença é o que se transcreve: “(..) Nos presentes autos vem requerida a suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado no despacho de 9 de Julho de 2004, praticado pelo Vereador Vasco Andrade de Sousa ...., no uso de subdelegação de competências do Presidente da Câmara Municipal da ...., que informou o ora requerente de que a Câmara Municipal da .... iria proceder ao encerramento coercivo do estabelecimento de ensino "Externato ....", a expensas do notificado, se entretanto aquele não fosse encerrado voluntariamente até 31 de Julho de 2004, o que, a não acontecer, levaria a que a Autarquia procedesse ao encerramento coercivo do estabelecimento durante o mês de Agosto de 2004. O Princípio orientador da Reforma do Contencioso Administrativo consagrado com a publicação do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é sem dúvida o da Tutela Judicial Efectiva dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos relacionado efectivamente com a adopção de medidas cautelares adequadas. E, disso é exemplo o carácter exemplificativo do normativo constante no art. 120° do diploma legal citado. A suspensão de eficácia de um acto administrativo a que alude a al. a) do n.° 2 do art. 112° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é objecto de regulação específica no Capítulo II, titulado por "Disposições Particulares" que compreende os normativos contidos nos art°s 128° a 134° do mesmo diploma legal. Definido que ficou o enquadramento legal da matéria a apreciar, cumpre analisar os critérios de que depende a concessão da providência cautelar requerida, pelo que aqui se traz à colação o estatuído no art. 120° do já identificado diploma legal. Dispõe a al. a) [ e b)] do art. 120° que: “ 1 . Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas : Quando seja evidente a providência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente . Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito ". E porque, o processo cautelar, tal como o próprio nome indica, tem uma finalidade própria que consiste em assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida a final , que se traduz na função de prevenção contra a possível demora na tomada da decisão pelo Julgador. E, dando assim como assente a natureza da instrumentalidade , da prevenção , da proporcionalidade e da adequabilidade da providência, impõe-se analisar o critério de decisão contido na identificada alínea a) do preceito citado . O normativo a que alude a al. a) do art. 120° do C.P.T.A. atribui relevância ao chamado " fumus boni iuris "- aparência de bom direito - deixando à margem o "Princípio da Legalidade do Acto Administrativo" que tanta tinta fez correr ao longo de toda a evolução do Direito Administrativo Português. Significando, ainda, que em termos sumários o Tribunal avalie a probabilidade da procedência da acção principal "... isto é, em regra, de avaliar a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir, ainda que esteja em causa um "acto administrativo " (In: A Justiça Administrativa , José Carlos Vieira de Andrade, 4a Edição, Almedina, pág.299). Conclui ainda o Senhor Professor Doutor Vieira de Andrade, na obra citada, que nos casos de evidência da legalidade ou ilegalidade da pretensão, o fumus boni iuris ou fumus malus funcionam como fundamento determinante da concessão ou da recusa da providência. Dando como certo as características do processo cautelar, cuja identificação ainda que em termos sumários ficou supra escrita, sublinha-se que não cabe aqui apreciar de modo exaustivo se o acto trazido a juízo padece da ilegalidade arguida pelos requerentes, uma vez que esta não é a sede própria, para tal apreciação. O que cabe nesta sede é avaliar se a alegada ilegalidade é tão manifesta que não deixa dúvidas sobre a necessária procedência da pretensão a decidir na acção principal . E tratando-se, in casu de uma providência cautelar conservatória , o critério da aparência do bom direito "... deve ser de indagação mais exigente quando esteja em causa a adopção de uma providência antecipatória do que a adopção de uma providência meramente conservatória - com o que, no que diz respeito a providências conservatórias como a suspensão da eficácia de actos administrativos, se evita a adopção de um regime mais restritivo, que conferisse à aparência de bom direito um papel decisivo que tradicionalmente não lhe é atribuído ." (In: O Debate Universitário , Fernanda Maçãs, pp. 365 e 366 ) As providências cautelares conservatórias , tal como o adjectivo sugere, visam acautelar o efeito útil da acção principal, assegurando a permanência da situação existente aquando da ocorrência do litígio a dirimir na acção principal. Estas providências, conservatórias, têm como finalidade manter o status quo, perante a ameaça de um dano irreversível, destinando-se a manter inalterada a situação que preexiste à acção, acautelando tal situação, de facto ou de direito, evitando alterações prejudiciais. O efeito conservatório deste tipo de providência cautelar, em caso de deferimento do pedido, pode ser apontado como paradigma nas providências cautelares de suspensão de eficácia de actos administrativos, como é o caso dos autos. Vejamos, agora, em concreto, se, face aos critérios definidos pelos artigo 120° do CPTA, é ou não procedente a pretensão do requerente. No que respeita à alínea a) do n° l do artigo 120° do CPTA, que consagra o critério do fumus boni iuris (aparência de bom direito), pelo qual se exige que a providência seja adoptada nos casos em que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente. Ora, no caso dos autos , em que estamos perante um acto administrativo que ordena o encerramento de um estabelecimento de ensino privado, por falta de licença de utilização, sendo certo que, como ficou provado supra, o referido estabelecimento detém autorização definitiva de funcionamento emitida pelos serviços competentes do Ministério da Educação , não é possível afirmar, com elevado grau de certeza, que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal . Assim sendo, não pode o Tribunal decretar a providência baseando-se, apenas, no critério plasmado na alínea a) da norma referida . Apreciemos, de seguida, o critério estabelecido pela alínea b) do n° l do artigo 120° do CPTA. Nesta alínea, aplicável às providências conservatórias, como é a que se pretende ver decretada nos presente autos, exige-se, por um lado, que haja fundado receio da constituição de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e por outro, que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo . Vejamos. O requerente invoca vários tipos de prejuízos. Por um lado, os próprios, na medida em que os rendimentos profissionais que lhe permitem subsistir, lhe advêm da exploração do estabelecimento de ensino em causa nos autos. Por outro, os prejuízos dos alunos, e respectivos pais, que com a não adopção da providência requerida, ficarão privados de frequentar a escola, com a consequente negação do direito ao ensino, constitucionalmente consagrado, o que poderá colocar em perigo o interesse público. Por último, os prejuízos dos funcionários do Externato que ficarão privados dos seus vencimentos. Alega ainda, os prejuízos dos fornecedores, mas não logrou fazer prova dos mesmos. Ora, perante esta argumentação, provado que ficou que o externato tem inscritos, para o ano lectivo em curso, um total de 84 alunos e 18 docentes em funções lectivas, com os inerentes custos de funcionamento, entendemos que, de facto, existe fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação com a não adopção da providência, com a agravante de nos encontrarmos em pleno ano lectivo, o que torna praticamente impossível a inscrição em qualquer outro estabelecimento de ensino, com todas as consequências nefastas, nomeadamente a adaptação, que tal solução a ser possível, acarretaria. O fundado receio a que a lei se refere é o receio " apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo, neste caso, a constituição de uma situação de facto consumado. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efectivas lesões ." (António S.A. Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil , III vol., 3ªed. pág. 103). Quanto ao juízo de probabilidade da existência do direito invocado , admite-se que o mesmo seja de mera verosimilhança , não sendo de exigir a prova da existência, relativamente ao direito do requerente, nos termos em que deverá ser produzida no âmbito da acção, bastando que se indicie uma probabilidade séria, suficientemente forte, entre a simples ou mera possibilidade e a certeza de tal direito. Nos termos do disposto no art° 120°, n° l-b) do CPTA, o juízo de probabilidade da existência do direito invocado assenta no requisito negativo de que " não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular " no processo principal. Como refere José Carlos V. Andrade, in A justiça Administrativa (Lições), 5a ed., pág. 311, "(...) a lei basta-se com um juízo negativo de não-improbabilidade para fundar a concessão de uma providência conservatória, (...). "( Cfr. Acórdão do TCA Sul, de 08/07/2004, proferido no processo nº 197/04). Atenta a matéria de facto provada, o Tribunal considera não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal, pois se é certo que o edifício não possuía licença de utilização, também é verdade que a actividade do Externato .... se encontrava autorizada pelos serviços competentes do Ministério da Educação, e que a vistoria efectuada pelo Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil atesta que o Externato possui as condições mínimas de segurança para o seu regular funcionamento . (..)” Diga-se, desde já, que a sentença é para confirmar atento o enquadramento dado ao caso concreto no discurso jurídico fundamentador, ao que acresce a fundamentação em sede de parecer emitido pelo EMPP de que, com a devida vénia, nos apropriamos. a) objecto do recurso A atento o princípio da tipicidade fechada presente no domínio dos actos processuais, importa sublinhar algumas das consequências que daqui derivam em sede de questões de recurso. Independentemente do entendimento doutrinário que se siga no tocante ao conceito de acto de processo, seja relevando o aspecto funcional que atende aos efeitos, seja relevando a regulação adjectiva dos pressupostos , o que é facto é que a finalidade dos actos de processo obedece ao princípio da tipicidade, pelo que os efeitos imediatos sobre a instância e a situação jurídica dos intervenientes são os que específica e abstractamente vêm definidos no direito processual. Temos, assim, que é ponto assente que os pressupostos dos actos decorrem da lei, tal como o título de produção dos respectivos efeitos também reside na lei. Portanto, se o Réu não contesta e não preenche o ónus derivado da situação jurídica processual em que fica investido por força da petição inicial apresentada pelo Autor, não lhe é permitido transpor e carrear para as alegações e conclusões de recurso tudo aquilo que não fez e poderia ter feito na fase da contestação em ordem à defesa da sua situação jurídica. E não pode porque a lei não lho permite, nos exactos termos do estatuído no artº 690º nº 1 do CPC , aplicável ex vi artº 140º CPTA. Dispõe o art° 140º CPTA que, sem prejuízo do disposto no ETAF e na Lei em causa, os recursos ordinários das decisões proferidas pelos tribunais administrativos se regem, com as necessárias adaptações, pelo disposto na lei processual civil, sendo tais recursos processados segundo os termos do agravo em matéria cível, como aliás já era regra ex vi do artº 102º LPTA. Da remissão para o complexo normativo do CPC tem especial interesse, no caso dos autos, o disposto no art° 690° n° l , " O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão ." Ou seja, configurando-se o recurso como o meio processual pelo qual se submete a decisão judicial a nova apreciação por outro tribunal , tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, art°s. 676° e 668° CPC , é pela alegação e conclusões que se fixa o conteúdo do recurso : nas alegações , a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões , há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, art° 690° CPC. Segundo a doutrina, "(..) O tribunal superior tem de guiar-se pelas conclusões da alegação para determinar, com precisão, o objecto do recurso ; só deve conhecer, pois, das questões ou pontos compreendidos nas conclusões , pouco importando a extensão objectiva que haja sido dada ao recurso, quer no requerimento de interposição, quer no corpo de alegação (..) (..) o despacho ou sentença deve ser revogado no todo ou em parte. É claro que a demonstração desta tese implica a produção de razões ou fundamentos. Essas razões ou fundamentos são primeiro, expostos, explicados e desenvolvidos no curso da alegação; hão-de ser, depois, enunciados e resumidos, sob a forma de conclusões, no final da minuta. É claro que, para serem legítimas e razoáveis, as conclusões devem emergir logicamente do arrazoado feito na alegação. As conclusões são as proposições sintéticas que emanam naturalmente do que se expôs e considerou ao longo da alegação (..)" (1) . Neste domínio as sucessivas alterações adjectivas nada de essencial vieram inovar, como resulta do disposto no art° 690° CPC: "(..) o recorrente deve apresentar, sob pena de deserção do recurso, uma alegação na qual indique os fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida (..) As alegações devem terminar com a apresentação das conclusões, nas quais, quando o recurso verse sobre matéria de direito, devem ser indicadas as normas jurídicas violadas, o sentido dado pelo recorrente à interpretação e aplicação das normas que fundamentam a decisão e ainda, se for invocado um erro na determinação da normas aplicável, a norma jurídica que devia ter sido aplicada. A especificação dos fundamentos do recurso pelo recorrente destina-se a delimitar o seu objecto (..)" (2) . No tocante à delimitação do conhecimento do Tribunal ad quem pedida pelo Recorrente, o conceito adjectivo de questão, “(..) deve ser tomado aqui em sentido amplo: envolverá tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir (melhor, à fundabilidade ou infundabilidade dumas e doutras) e às controvérsias que as partes sobre elas s uscitem (..)” (3) . Para este efeito, questões de mérito “(..) são as questões postas pelas partes (autor e réu) e as questões cujo conhecimento é prescrito pela lei (..) O juiz para se orientar sobre os limites da sua actividade de conhecimento, deve tomar em consideração, antes de mais nada, as conclusões expressas nos articulados. Com efeito, a função específica dos articulados consiste exactamente em fornecer ao juiz a delimitação nítida da controvérsia; é pelos articulados que o juiz há-de aperceber-se dos termos precisos do litígio ventilado entre o autor e o réu . E quem diz litígio entre o autor e o réu, diz questão ou questões, substanciais ou processuais, que as partes apresentam ao juiz para que ele as resolva. (..)” (4). b) questões novas - inadmissibilidade Da opção do legislador de atribuir aos recursos ordinários a função de permitir que o Tribunal ad quem proceda à reapreciação da decisão proferida pelo Tribunal a quo, decorre que essa reapreciação se há-de mover “(..) dentro dos mesmos condicionalismos em que se encontrava o Tribunal recorrido no momento do seu proferimento. Isto significa que, em regra , o Tribunal de recurso não pode ser chamado a pronunciar-se sobre matéria que não foi alegada pelas partes na instância recorrida ou sobre pedidos que nela não foram formulados. Os recursos são meios de impugnação de decisões judiciais e não meios de julgamento de questões novas. Excluída está, por isso, a possibilidade de alegação de factos novos ( ius novorum; nova ) na instância de recurso, embora isso não resulte de qualquer proibição legal, as antes da ausência de qualquer permissão expressa. (..) Embora sem aceitar a invocação de factos novos pelas partes, o recurso de apelação também se pode aproximar, numa situação específica, do modelo de recursos de reexame. Trata-se da possibilidade, prevista no artº 712º nº 3, de a Relação determinar a renovação dos meios de prova produzidos na 1ª Instãncia, que se mostrem absolutamente indispensáveis ao apuramento da verdade. Nesta hipótese, o Tribunal de recurso não se limita a controlar a decisão da 1ª Instância sobre a matéria de facto, antes manda efectuar perante ele a prova produzida na instância recorrida. (..) ” (5). Portando, dada a remissão para o regime adjectivo cível no tocante aos recursos em tudo quanto não é específico do CPTA, o disposto no artº 149º nº 1 CPTA deve ser aproximado do regime do artº 715º nº 1 CPC , o do artº 149º nº 2 CPTA tem o lugar paralelo no artº 712º nº 3 CPC e o do artº 149º nº 3 CPTA no regime estatuído no artº 715º nº 2 CPC. Concluímos assim que, ressalvada a possibilidade legal de apreciação de matéria de conhecimento oficioso e funcional , de factos notórios ou supervenientes , uso de poderes de substituição e de ampliação do objecto por anulação do julgado , o âmbito dos poderes cognitivos do Tribunal Central Administrativo em via de recurso, é balizado: 1. pela matéria de facto alegada em primeira instância , 2. pelo o pedido formulado pelo autor em primeira instância , 3. e pelo julgado na decisão proferida em primeira instância ,. A não ser na circunstância de haver acordo das partes quanto à ampliação do pedido e da causa de pedir, que é possível a todo o tempo – cfr. artº 272º CPC . Pelo que vem dito e salvo o devido respeito por entendimento distinto (6) (7) , não retiramos do contexto da lei, maxime da conjugação de regimes de recurso do CPC e CPTA, que a Reforma do Contencioso Administrativo tenha varrido a opção pelo modelo base de recurso de reponderação temperado pela inclusão expressa e tipificada de ritologias próprias do modelo de recurso de reexame . À semelhança do que já vinha do direito adjectivo cível, o alargamento expresso das possibilidades cognitivas do Tribunal ad quem não implica que se tenha aberto as portas à alegação de factos novos e novos meios de prova em sede de recurso, como se a pureza do recurso de reexame tivesse obtido consagração, admitindo a invocação de ius novorum e reapreciação global do objecto da causa pelo Tribunal ad quem . De modo que a nosso ver e pelos motivos resumidamente expostos, tal como no direito adjectivo cível não vem consagrada, também no CPTA não se consagrou a invocação de factos novos na instância de recurso. Voltando ao caso dos autos, da inadmissibilidade de questões novas na instância de recurso decorre que não cumpre conhecer da matéria alegada nas conclusões sob os ítens 3 a 14 e 18 a 19 na medida em que extravasam o conteúdo da sentença proferida. Pelo que vem dito, confirma-se integralmente sem qualquer declaração de voto o julgado em 1ª Instância, quer quanto à decisão quer quanto aos respectivos fundamentos para os quais se remete ao abrigo do disposto no artº 713º nº 3 CPC , aplicável nesta sede ex vi artº 1º CPTA e, consequentemente, não logram ganho de causa as questões trazidas a recurso sob os ítens 15 e 16 das conclusões. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 2º Juízo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida. Custas a cargo do Recorrente com taxa de justiça que se fixa em 10 (dez) UC – artºs. 73º -D nº 3 e 73º- E nº 1 f) CCJ. Lisboa, 16.MAR.2005, (Cristina dos Santos) (Teresa de Sousa) (Coelho da Cunha) (1) Alberto dos Reis, Código de processo civil anotado , Vol. V, Coimbra, 1881, págs.309 e 359. (2) Miguel Teixeira de Sousa , Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 2a edição, págs.524 a 526. (3) Anselmo de Castro , Direito processual civil declaratório , Vol. III, Almedina, Coimbra, pág.142. (4) Alberto dos Reis , CPC Anotado, Vol. V, Coimbra, 1981, págs. 53/54. (5) Autor e Obra citados na nota (2), págs. 395 e 397. (6) Mário Torres , Estudos em Homenagem a Francisco José Velozo – Três falsas ideias simples em matéria de recursos jurisdicionais no contencioso administrativo, Edição – Universidade do Minho, págs. 754 a 757 . (7) Mário Aroso de Almeida , O novo regime do processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, pág. 289.